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高伟绅论坛第31期:郭策讲座实录

时间:2008-11-12 点击:
王军:我们现在开始今天的活动。今天我们请到的嘉宾是商务部进出口公平贸易局处长郭策博士。他的博士学位是在我们对外经贸大学法学院获得的,他目前还是中国国际经济贸易仲裁委员会的仲裁员。他于1992年毕业于中国政法大学,先后就职于劳动部政策法规司、全国人大法律委员会;自2002年开始工作于对外经贸部进出口公平贸易局,从事进口产品的反倾销反补贴和保障措施的调查;曾经参加中国首次对进口钢材产品的保障措施调查,并曾经主办对国外产品的反倾销案件,应对美国和加拿大对中国产品发起的数起反补贴调查。郭策先生还参加或主持过多个研究项目,例如在2002年,主持了对国外的贸易壁垒制度研究,03年主持了WTO保障措施制度研究,04年主持了美国和欧盟反补贴调查问卷研究,05年主持了WTO争端解决机制补贴争端裁决报告研究。总而言之,郭策先生是;两反一保;方面的专家。现在研究WTO,核心的问题就是;两反一保;,即,反倾销、反补贴和保障措施。反倾销我们搞得最多,研究比较充分,但与此同时对外的反倾销立案也在逐渐减少。至于WTO成员所采取的保障措施,目前没有一个能通过WTO的争端解决机制,所采取的保障措施都被认定为违法。目前在;两反一保;领域最热门的就是反补贴问题。这是一种微妙又热门的问题。今天的讲座就知识含量来讲是非常难得的,希望大家认真听。下面让我们鼓掌欢迎郭策博士开始今天的讲座。
郭策:非常感谢对外经贸大学法学院,也感谢王军教授,给我这个机会把我对反补贴调查的了解和体会与和大家分享。在讲补贴与反补贴之前,我简单介绍一下我所在的商务部进出口公平贸易局,主要是两个职能,一个是对进口产品进行反倾销、反补贴和保障措施的调查,即进口保护;另一个是应对其他国家发起的对中国产品的贸易救济调查,即出口维护进行。WTO的贸易救济规则,通常来讲就是;两反一保;。;两反一保;大家都比较清楚了,简单说来就是反倾销、反补贴和保障措施。但是针对中国产品还有一个小小得例外,因为中国在加入世贸组织的时候,签订了一些不公平的条款:比如,对中国产品可以采取特保措施,就是议定书的第16条;第15条第1款把中国认为非市场性国家,在反倾销时继续采用替代国计算正常价值;还有一个就是工作组报告242段对纺织品的限制措施。所以,除了我们通常说的;两反一保;以外,中国产品在出口的过程中,可能还会面对上述限制措施。根据统计,中国的产品受到的反倾销调查数量仍是世界第一位,我们已经连续十几年居于全国被调查国之首。除了反倾销以外,近两年反补贴也后来居上,统计数字没有完全出来,但是可以断定我们已经成为世界上遭受反补贴比较多的国家。关于特保措施,对我们发起调查最多的是美国,但因为我们的应对有效,没有一起付诸实施的,唯一付诸实施特保的就是土耳其。对于242段对纺织品的限制,基本上也没有国家援引这一条进行限制,我们是通过与美国、欧盟就纺织出口达成协定从而避免了242段限制措施的使用。今年12月31日这个限制将终止,那么中国的纺织品是否可以大踏步的走上世界了呢?现在来讲并不是这样。目前看,美国的次贷危机引起的金融危机,进而引起实体经济危机。立案数量有一个规律,每当经济形势不好的时候,发起的贸易措施、反倾销、反补贴都会达到高峰。我们可以断言,在明年、后年,全球的贸易保护主义合乎情理的会有一个抬头的趋势,所有反倾销、反补贴和保障措施也好,对中国产品调查的势头不会减弱。这种形势,可能唯一对代理这类案件的律师是一个好消息。就像美国金融危机时大家都很郁闷,心理医生就排不上班,贸易救济的律师是否会因为调查高峰而有好的收入呢?应该是。但是就中国产品在外国接受调查的结果来看,形势并不乐观。变成了应诉不应诉很多的结果没有本质的区别,影响了企业应诉的积极性。以上是我给大家做的简单的开场白。#p#分页标题#e#
反补贴、反倾销大家很熟悉了,是针对不公平贸易的。什么是不公平贸易?这是美国人发明的词语。宣扬的是,我们要自由贸易,但是我们不要特别自由的贸易,要公平的贸易。公平贸易是什么?不存在倾销的,也不存在补贴的贸易。什么是倾销?倾销的本质是价格歧视,而补贴本质就是政府对于市场的扭曲。美国法的概念上,再扩大来讲,不公平贸易还包括对知识产权的保护。;两反一保;是WTO所设定的针对成员在某些情况出现之后,合理合法的采取的贸易救济措施。;两反;针对不公平贸易。保障措施,有人说是针对公平贸易的,我的理解是这样,保障措施的实施条件中,只要是进口剧增并由此对国内产业产生严重损害,就可以采取。没有考虑进口剧增的是倾销还是补贴,它不考虑是否存在不公平贸易的情况。
反倾销的历史特别悠久,到现在为止,WTO从成立到现在已经立案了3000多起,证明了什么呢?一个是立案数量比较多,第二这个就是游戏规则大家比较熟悉。无论是发达国家还是发展中国家,很多国家都可以调查反倾销案件;反补贴的情况不太一样。主要来讲是发达国家使用,发达国家针对发达国家或者针对发展中国家使用,这还是少数人玩的游戏。和反倾销比,如果全世界有100起贸易救济调查,反倾销占91起,反补贴和保障措施各占4或者5。美国作为一个老牌使用保障措施的国家,到了钢铁保障措施案在WTO败诉以后,不再使用了,其他发达国家在使用保障措施的频率也在下降,那么谁开使用?发展中国家。这些国家大家数一数,在全球的贸易量上,中小国家开始使用保障措施比较多了。原因是什么?我自己想了想可能是这样,因为是贸易小国,所以本国的产业链比较短,本国的产业并没有像一个贸易大国那样丰富。他采取一个保障措施,可以立即保障自己的相关产业而不用考虑其他产业。对于其他的大国来讲,保障措施使用之后,因为保障措施与反倾销、反补贴有一个重大的区别,它针对产品、不针对国别,一旦采取措施,一律限制进口。进口会被统统的限制住,作为一个贸易大国来讲,本身自己的产业就受不了。加之多边规则严格,没有一个成员通过世贸组织审判的,大国在减少保障措施的使用。而小国,发展中国家,更倾向于使用保障措施。
下面开始讲一讲补贴与反补贴规则。
新闻媒体没有报道这个事情。在9月19日的时候,中国政府向美国驻世贸组织的使团递交了一份要求在争端解决机制项下磋商美国对中国四个产品的倾销与反补贴案件,这意味着中国在WTO起诉美国。作为中国来讲,大家都是学法律的,我们非诉的心理还是比较浓厚的,中国在一次能起诉美国四个案件的裁决,应该比较少见的。少见的因是,美国近几年对中国产品发起的反补贴数量之多、来势之猛也是很罕见的。美国从前年11月开始,对中国产品立的反补贴、反倾销案件,到现在一共是13起了。这是什么概念?从WTO成立,没有一个成员对另外一个成员进行过如此密集的;双反;调查。目前来讲,美国一共立了13起案件,已经有裁决的是6起。6起裁决第一起是以无损害结束,没有措施。中国在初裁的时候就把这个案件起诉到了世贸组织,没有继续下去。剩下有措施的还有5起,有一起是中国政府在答辩中没有应诉,退出后来的答辩。剩下的4起案件统统都起诉到世贸组织。如果讲,目前争端有什么新的特点,反补贴已经成为中国所面临的贸易摩擦的新的热点,这个热点是我们以前从来没有遇到过的。#p#分页标题#e#
下面我介绍一下补贴与反补贴规则演进过程。对于多边规则是否约束一国政府的补贴是存在一个争论的:补贴是一个国家的主权,还是需要国际组织通过协议来约束,以免干扰市场的正常反映。反补贴第一个成文法出现在美国,应该是在1893年。多边规则出现在GATT。大家可以看一下GATT第6和第16条。第6条规定了一个产品如果存在着补贴,进口对一国的国内产业造成实质损害,可以针对这种产品,经过调查采取相应的反补贴措施。GATT第16条是对补贴的约束,GATT成立之初对补贴的约束还是很少的。首先向大家通报,一个国家有哪些补贴向GATT通报,其他成员要知道。第二个义务是如果补贴造成了其他国家的利益减损,其他成员可以请求与这个成员进行磋商,有磋商的可能性。就这两点,到了50年代,大概是1953年GATT开始补充,一个成员要尽量避免对一个产品进行出口补贴。GATT的时期,从比较成文的法则来讲,我们可以认为最大的限度就是约束了出口,国内补贴的还没有约束。
为什么我们通常说WTO反倾销协定,为什么不说WTO反补贴协定?而说WTO补贴与反补贴措施协定。反倾销是一种价格歧视,只要有倾销就可以打击,没有存在合乎规则的倾销的概念。而补贴不是这样,大家一方面意识到它可能对于市场有一种干扰,同时又意识到一个国家政府对某个产业补贴,是他的主权。多边规则正是在这样两种态度间寻找一个平衡。在乌拉圭回合之前,美国是运用反补贴措施比较多的一个国家。美国运用反补贴措施有一个特点,他说我不承认GATT第6条,要求国内有产业损害,只要有补贴就可以。因为我们的反补贴法在GATT生效之前就存在了,我享受祖父条款,我可以继续有效。其他缔约方对美国很恼火,怎么你发现补贴就可以征税呢?这是一方面的观点。还有一个是欧盟,欧盟是对各类产业补贴特别多,欧盟在一段时期对一些支柱产业有支持,似乎也有经济特区和优惠,在研发上也提供大量补贴。欧盟不原意美国任意反补贴,美国想欧盟搞这么多补贴也不太像样子。这样双方开始了东京回合的磋商,美国想通过磋商限制欧盟,你的补贴要合乎规矩。欧盟想让美国同意,你这个反补贴法要回归到GATT第6条,有损害才行。在这样的情况下,他们两家坐下来商量,达成了补贴与反补贴守则。这个框架结构和我们今天看到的乌拉圭回合谈成之后的协定,几乎是一样的。但是这个守则有一个缺点,只对缔约方生效,到了GATT结束的时候,大概只对23个国家生效,这个守则的影响力比较小,但是奠定了多边补贴与泛补贴的基础。补贴还是可以做的,但是要按照规矩来补。禁止性补贴大家都别做了,可诉性补贴你可以做,但是别的国家可以反。同时对美国的约束规定了反补贴程序。这样就达成了补贴与反补贴方面的协定。为什么说,反倾销叫反倾销协定,反补贴叫做补贴与反补贴措施协定?就是这么来。#p#分页标题#e#
下面我给大家介绍一下,对于中国两讲,除了以补贴与反补贴做出协定以外,还有什么条款约束我们呢?当时中国加入世贸组织的时候,别的国家普遍认为我们不是一个市场经济国家。美国当时有一个判例,叫做乔治城钢铁案。当时起源就在于美国的国内产业向美国商务部提出,要对中国的产品征收反补贴税。当时美国商务部决定,中国是非市场经济国家,国家对于市场的资源配置是控制的。在这种情况下,补贴就相当于从一个口袋放到另外一个口袋。你无法算出补贴有多少。既然我们用替代国了,那么,我就可以用反倾销的手段解决反补贴的问题。针对美国商务部做出这样的裁定之后,美国国内申请方不同意,把美国商务部告到了法院。后来法院裁决,美国商务部有这个自主权。对乔治城案后来有不同解释,有一方学者认为,钢铁案有这么一个规则,对于非市场经济国家不适用反补贴法,这也是我们在和美国最早提出抗辩的理由。还有一个说法是,不能这么讲,不是对非市场经济国家就不能进行反补贴,只是我有这个自由裁量权。我可以决定发起它,也可以决定不发起。在这个时候不发起是得到法律的肯定的。根据中国的入世议定书来看,这个结论很简单,对中国可以采取反补贴措施,对中国采取反补贴措施,如果中国的国内市场存在着困难,中国的有些市场价格因为政府的控制存在定价困难,可以寻找外部基准。存在特殊困难的情况下,可以使用替代国。这是我们入世议定书中不被大家关注的一条,这是第15条第2款规定的。第1款规定反倾销的替代国是有期限的,但是针对反补贴这一条没有期限。为什么?是不是当时谈判的疏忽?我们看了一下这一条,反补贴中不承认一个国家的市场,不仅非市场经济国家是这样的,对市场经济国家也是这样的。美国对加拿大软木案中,他指出加拿大的软木市场是政府在控制,对市场经济国家在一些情况下,仍然可以使用外部基准。
现在我给大家讲讲什么是反补贴。简而言之,就是存在补贴,对国内产业造成实质损害或者实质损害威胁。依据《补贴反补贴措施协定》进行调查之后可以采取措施。目前为止,大家记住反补贴使用最多的前三位,美国82起,欧盟46起,加拿大21起,前三名占了发起数量的将近80%,发达国家在使用反补贴的时候占有很大的优势。和发起调查一样,采取反补贴措施的国家,美国49起,欧盟23起,加拿大11起,基本上也都是发达国家的游戏。
这个曲线是发起反补贴调查的数量,高峰出现在2000年左右,大家回忆一下那个时候发生了什么?亚洲金融危机。亚洲金融危机导致了世界经济的不景气,在那个阶段,贸易救济调查达到顶峰。从此之后,经济形势好了,就一直处在下降的趋势。到了末尾,从06年开始,下降的趋势被改变了。中国开始被调查了,曲线就发生了改变,我们有可能在08、09年的时候还会上涨,现在除了股票不涨,其他的都在上涨(笑)。前一段美国商务部已经和我们表达过这样的意思,你看我们遇到金融危机了,经济不景气,我们有可能在今后采取贸易救济措施的数量还会增多。还有一个问题,奥巴马当选谁支持他?工会,工会要支持他贡献选票,他就要上任后贡献自己的决策。奥巴马可能当选,经济形势下降,可以预见中美贸易摩擦会有大的上升。#p#分页标题#e#
下面是反补贴的特点。少数国家使用,多是发达国家。案件主要集中在钢铁、农产品、轻工、化工产品、纺织品和服装。大家现在问了,为什么和反倾销相比,反补贴这么少?反补贴少的原因,在几年前一个欧盟的律师叫百利斯来做讲座的时候和我们讲,反补贴少有三个原因,第一个原因补贴的证据比较难获得,日本、韩国对哪个产业有什么补贴,中国人怎么知道?证据比较难找;第二个原因,补贴涉及到对政府的调查,反倾销是对企业的调查,和政府没有关系,针对的是外国企业。反补贴不仅针对外国企业,还针对政府,多少要考虑到政府在外交上的压力;第三反补贴即使是发现补贴证据了,也发对其他国家的政府交涉表示无所谓了,要把补贴的利益分摊到产品上,经过一计算发现补贴量很低。你听到哪个公司突然获得一百万美金,这很大。但如果产值几十亿,分到产品上就很小了。对于发达国家的微量补贴最低是1%以下,如果一个补贴,1元钱的产品1分以下的补贴,对发达国家就不要考虑采取措施,对发展中国家是2分。没有算出多少补贴来,而反倾销能够解决问题,就搞反倾销。这三个原因注定了反补贴对于其他国家都比较少。对中国为什么多呢?最重要的原因就是,中国目前在美国人的眼里,在西方国家人的眼里,中国的这条道路,金融危机今后不知道怎么样,而在以前是抱怀疑的。中国是社会主义?是市场经济?大家可以到美国的USTR的网站上、ITC的网站上、DOC的网站上,都会登一些报告。比如说其他国家的贸易壁垒报告,还有针对中国的补贴和补贴执行情况的报告,还有中国产业政策的评论。在美国有相当多数量的人在研究中国的政策。所以说,美国在今年年初的时候,三四月份的时候,在美国ITC的网站上挂了一个报告,大概100多页,评价中国的产业政策。中国对哪些产业有补贴的嫌疑了,对什么东西又政府定价了,列举了一系列的原因和因素来证明我们不能容忍这种行为,要让他们好好的过渡到市场经济,对这种产生的损害要采取措施。美国DOC网站上年初有一个报告,应该是七八月出第二份,后来没有,是不是因为金融危机给耽误了。现在美国有一点可以肯定,他们经过十几次调查来算我们的补贴率,发现多少呢?我们的补贴量如果按照正常的方法来看,我们的补贴量是微量的,不存在如此大的。这是一个问号,我留在讲课最后一部分给大家讲,他们发现了哪些项目,他们怎么算这个补贴的。
反补贴用的比较少,反补贴引起的争端相对要多得多。虽然采取措施有一百多起,但是大家可以看一看,大概有20几起案件涉及到反补贴。20%的案件都被告到WTO了。目前关于反补贴的报告,有十个案件,其中九个案子上诉了。这十个案子有九个报告是针对反补贴措施的,有一起是针对反补贴法。把这九个报告再分一下,可以看出反补贴案件多边争端的特点,我的一个同事和我开玩笑说三次浪潮,第一次浪潮是什么?欧盟在撒切尔夫人执政阶段进行了大规模的私有化,这个事情发生在1995年以前。美国在1995年世贸组织成立以后,在复审中对欧盟国家,对原有企业已经私有化了的企业继续征收反补贴税,他们认为已经私有化了,但是补贴仍然存在。关于私有化之后补贴是否存在有三个案子,比较著名的是英国的铅铋案,还有一些钢铁产品的案件;第二次浪潮是美国和加拿大,这是他们兄弟俩间的争论了,软木案。目前就这么一个软木争端,专家组出了三个报告,一个裁定涉及到初裁,一个涉及到损害裁决,还有一个是终裁,软木案反复打了十几年,专家组裁的也很多,这是两国对特定产品的多次争议;第三次浪潮是韩国移动存储器,这个案子一开始美国发起反补贴,之后欧盟反,之后日本反,这是有连锁反应的,韩国将其逐一起诉,这是第三次浪潮。第四次浪潮大家已经预见到了,马上要开始了。美国对中国征收反补贴税,中国告美国,现在已经四个案子了,他如果接着采取措施我们接着告,这将超过前几次浪潮之和,这是在多边反补贴方面的争端。#p#分页标题#e#
补贴与反补贴措施协定是WTO乌拉圭回合法律文本中最厚的一个部分,在座的有没有读过的,通读一遍的有吗?应该没有。因为我在的这个处之前,别说是附件了,连正文我也没有读过,比较晦涩难懂。但是后来,因为从事这项工作不得已,耐下心来读了读,发现这个协议写得还是不错的。基本上遵循着有原则就有例外,例外之中还有例外。大家可以读一读。
下面我用一点时间重点介绍一下什么是补贴,补贴的概念是什么。刚才讲这么半天,什么是补贴?补贴是一个成员方的政府或者任何公共机构提供的并为接受者带来利益的财政资助以及任何形式的收入或者价格支持。这里大家可以看到有三个要件。一个是从主体来看,谁提供的?政府或者公共机构。政府大家没有任何异议,什么是公共机构呢?在美国法来看,一个国家的国有企业会被认定为公共机构。一个国家这个机构主要的股权也好,经费运营也好,来自政府,就可能被视为公共机构。对于公共机构的概念,美国法上有五要素来判断。美国征我们国家这么多反补贴税就在于他把国有企业视为公共机构,国有银行视为公共机构,国有企业提供的材料他认为是政府提供的。我们说我们的国有企业归根到底还是企业啊,我们的商业银行也是银行啊。但是美国调查官认为,判定一个机构是不是公共机构,股权是决定性的。不考虑其他的因素,是否实质控制,是否受到政府的干扰等等,他说那只有在灰色区域才有,我判定不了这个机构是否是公共机构的时候,股权也不明显时,我才考虑政府是否实施控制了,管理人员是否政府任命的。在美国法来看,把公共机构进行了很多宽泛的理解。在WTO争端解决机制案例中,专家组有一个裁定。在韩国商船案中,韩国有一个出口促进机构,大致相当于我们的进出口银行。这个机构可以百分之百认定为公共机构。韩国不太服气,起诉到世贸组织了。世贸组织认为,你这个出口促进机构的总裁是由总统来认定的,副总裁是由经济部长来认定的,并且这个机构的经费来源也是韩国政府提供的,等等。这些显示,这个认定为公共机构没有错。如果按照这个来衡量,我们国家的公共机构,现在比较有争议的放到一边,我们的进出口银行和进出口信用保险公司可能是公共机构。但是中国的国有银行是不是公共机构?国有银行是上市公司的,国企还有在美国上市的。我们的在WTO与美国的磋商要点其中之一就是国有银行和国有企业是不是公共机构?这是需要裁决的一个法律点。
提供的主体是政府和公共机构,第二是提供了什么?大家可以看到,协议上有三种。财政资助,任何形式的收入或者价格支持。任何形式的收入或者价格支持大家可以不用理解了,从世贸组织成立以来,这是沿用GATT的概念,没有人解释过这个概念,大家不是太懂。有的同学问我,为什么价格支持不再提了。有可能的一个原因,下面我讲财政资助种类的时候有一个政府购买。既然价格支持和购买是连着的,它会导致价格提升,产生补贴,有可能政府购买超过了市场价格而计算补贴得以解决。现在为止,价格支持和任何形式的收入已经不考虑了,我们只考虑财政资助,在多边谈补贴与反补贴协定的时候,美国代表认为这个范围太窄了,只要是获得利益,都可以反补贴。政府宣布一个消息,大力发展大飞机,没有一分钱的投入,股价就上去了。美国人认为,政府说了一句话,使公司获得了利益,这就是补贴了。但是欧盟认为这个范围太宽了,无法操作,总得有个界限,就必须得有财政资助作为一个限制。#p#分页标题#e#
补贴的第一点讲到主体,谁提供的,第二点是提供了什么:财政资助。第三是至关重要的,即结果如何。补贴一定要使相关的产业获得利益。获得利益是衡量补贴是否存在的重要因素。这里就涉及到补贴的计算。什么来衡量利益?什么是衡量标准呢?就是市场。因为反补贴所考虑的所打击的就是政府由于补贴而对产品市场价格的扭曲。所以说,正常的市场价格是判定它是否获得利益的很重要的基础。我们看很多美国反补贴裁决进行讨论,基准是什么?举个例子,花旗银行在韩国的贷款是年利率5%。韩国的进出口银行提供贷款利率也是5%,如果针对同一家企业同一个竞争状况,补贴的概念前两条是符合的,是不是公共机构?是,是否提供财产资助?是。但是没有获得利益。市场上的价格是5%,我从政府那里拿到的也是5%,没有利益就没有补贴。反过来,如果国家的公共机构提供的利率是3%,市场的利率是5%,这2%的优惠就会被摊到他的产品上来计算补贴,这种差距就是补贴。
补贴另外一个概念就是专向性。协定写的比较复杂,但是大家可以把握一个精神,什么是专向性呢?专向性就是不是大家都有的:一部分企业有,一部分企业没有;一部分产业有,一部分产业没有;一部分地区有,一部分地区没有。只要这样的政策出台,就是具有专向性的。我们国家,比如说我们招商引资的优惠政策,基本上可以判定具有专向性。我们上网搜索优惠政策会出来很多,基本上都是专向性的。美国国内产业的律师事务所起诉,为什么说中国找不到美国的补贴,美国找中国的补贴啊。我们有很多的人在美国,美国大律师看不懂中文的,很多的懂汉语的律师助理就在网上搜,很多的信息都是我们留学生帮助找出来的。政务公开之后有一个消极的影响,我们的家底不是被人摸透了,而是企业根本还没有得到优惠就嚷嚷出去了,就变成证据了。几天前,我们应对反补贴案件,要核实加拿大调查机关列明的很多的政策。我们给某省发了一个函请他们确认一下,这个政策是否存在?他们说;这个政策不存在,只是在网上公布一下,我们从来没有通过;。不仅我怀疑,外国调查机关也怀疑,这些东西没有通过、没有用,你们挂在网上干什么?没有用的政策你们挂在网上干什么?总得解释,不能说我们只是为了好看?但是在中国,这可能是一个真实的原因,是一个诚实的回答。现在变成证据了,全国人民都不看,就加拿大人看(笑)。每天我们面临的工作就是发传真,交答卷。有的让我们很……如果企业真是受到补贴和实在的优惠了我们也认了,可是现在很多的工作用在无谓的这些事上。我们国家作为一个发展中国家,我们的透明度是最好的,我们所有东西都上网;第二我们有这么多的留学生在美国工作,精通汉语。这个条件,解决了补贴证据难获得的考虑。比如说巴西有一个补贴,巴西说西班牙语,怎们中国有几个会说西班牙语的,给律师打工,国内企业付他钱?估计没有。我们很困惑,美国发起了我们这么多起,我们能不能反别人? #p#分页标题#e#
接着来讲,根据WTO专向性的概念,分成企业专向性、产业专向性、地区专向性,这三个一旦被确认了,是要求肯定证据的。要有证据显示这些专向,这种证据显示可能是法律上的,也可能是事实上的。还有禁止性补贴,包括出口补贴和进口补贴,大家不许做,你还做,一旦认定哪个补贴是禁止性补贴的,不需要专向性,推定具有。
补贴可以分成三大类。大家目前记两类就可以了,因为第三类已经不存在了。禁止性补贴包括两种,刚才讲过了,出口补贴和进口替代补贴。进口替代补贴就是为了替代某一个进口产品的补贴,也被禁止。禁止性补贴的概念是,WTO说这个人不诚实,是人品上的否认。禁止性的补贴是这样的,大家都不做了你还做。起诉上都是快车道,比一般的案件争端解决机制都短。出口补贴和进口替代补贴说起来容易,判断也很难。哪个政策说你看看是不是进口替代补贴。为了解决这个困难,有一个常设的专家小组。当审理案件中,争端解决机制的专家组也不敢肯定是否是禁止性补贴,要咨询这个小组。这个小组的职能是他说是就是。
禁止性补贴已经讲了,可诉性补贴是什么?所有有专向性的补贴都是可诉性不额。不可诉补贴原来有,符合条件的研发补贴,落后地区补贴,环保补贴等等。这些补贴从1995年世贸组织成立的时候存在,到2000年1月1日终止。大家想谈判,尤其欧盟讲,能不能把不可诉补贴延续下来,因为不可诉补贴关系到可持续科学发展。但是发展中国家不同意。现在来看就两种,禁止性补贴和可诉性补贴。
存在补贴之后,解决方法是双轨制。一种是你可以到世贸组织起诉这个成员,说他的补贴政策和措施侵害了我的利益。对于有禁止性补贴的法律一公布,没有任何一个企业享受到,也可以起诉。无论是禁止性补贴还是可诉性补贴,都可以起诉。但是80%都是禁止性补贴。起诉可诉性补贴,证明自己利益受到减损是比较有困难的事。
第二个方法是采取反补贴调查,征收反补贴税。它的缺点是什么?必须得有进口。这个产品对我没有进口,他怎么补我也不能对他采取措施啊,要有进口才能有。对补贴的争端是双轨制的。
一个反补贴的调查通常有这么几个程序,反补贴调查的提起,要达到国内产业要达到20%以上,大家可以看一下协定,有几个条件,国内产业的产量达百分之百没有问题,超过50%也没有问题,25%到50%做测试,20%以下坚决不行,要有产业起诉的代表性。反补贴调查采取什么方法,这个和反倾销是一模一样的,基本上是两种方法。一个是发问卷,一个是实际复核。本来我们翻译原来叫实地核查,这个有复核的意思,但我们翻译反倾销的时候叫实地核查了。后来反补贴叫做实地复核。#p#分页标题#e#
提出申请时,国内产业有一个起诉书,什么产品对我们产业造成损害,要描述一下这个产品,那个国家提供了哪些补贴项目,比如说赠款,有一个什么什么计划,政府给了某企业多少钱,政府参建什么网站,土地优惠,等,国外的调查机构,美国商务部或者加拿大CBSA,澳大利亚海关,他们收到起诉书之后进行审核。之后和中国政府有一个磋商,我们收到了国内产品的起诉书了,指责你们有这个补贴,你们进行一下澄清。通常这种磋商是在没有实质的进展,气氛很友好,但是取得不了什么结果。尤其是加拿大的磋商,之后可能比起诉前还要多。之后是立案,发立案公告,之后有问卷。问中国政府,你是否在这个项目下给企业什么东西,中国政府开始答卷。同时也问企业,你是否收到了哪些财政资助?问完了之后发现有不一致的地方,政府说有,企业说没有,他会问企业,你是否收到了?政府说没有,企业说有,他们会问政府。这对律师提出了很高的要求。原因在于反补贴不仅调查企业也调查政府,中国政府是讲信用的,不能撒谎。这种事情宁可我不告诉你,但是我不能说谎,我告诉你的一定是真的。我要么不提供,但是我不能把假的提供给你。中国政府无论如何不会配合企业作假。我们在和应诉企业座谈的时候反复强调这一点,你们要注意到,不仅核查企业也核查政府,政府是不作假的。反补贴经过了一种比反倾销更为复杂的复核,使企业获得补贴利益,真实情况会被调查机关逐渐的掌握。收到问卷之后,调查机关要对问卷的真实性、准确性、完整性来复核。政府复核通常怎么问?问我们发改委的官员,请问中国十一五规划和十五计划有什么区别?接着一步一步问,地方政府是否需要执行十一五规划?采取哪些措施?如果不执行有哪些问题?对造纸产业你怎么理解的?说咱们文件中说,支持鼓励什么什么产业的发展,这是咱们常说的话。支持和鼓励是什么意思?你们有具体措施没有?就跟我们以前说的一样,那个产业政策弄出来之后,可能没有任何人看,就放在抽屉里了,就美国人看了,然后开始问。你就可想而知,应对美国复核,调查官的问话回答的也比较讲艺术。我们在每次美国人实地复核之前,都要和相关的政府部门进行培训。叫做复核前辅导,各国都会这么做,不是教他们说假话。我们的真实情况是这样的,怎么说话对我们最有利,我们为什么学法律?就是这个问题啊。同样这个事实,经过我们加工之后,在没有说假话的情况下,对我们最有利,我们要维护中国产品出口的利益,维护中国政府的利益,所以我们也进行一下辅导。核查辅导是比较重要的。进行辅导的时候,我了解到中国政府的国情和地方政府希望发展的渴望。#p#分页标题#e#
实地复核通常在初裁之后,复核后,根据复核的情况,会有最终裁定,如果说有补贴了,还必须有另外一个条件就是具备由此产生的国内产业的损害或损害威胁,各个国家裁决损害的机构是不一样的。美国损害的调查机构是ITC美国国际贸易委员会,损害和补贴都存在,就发布公告开始征税。
最后,我讲讲补贴的计算方法。听起来计算好像是很复杂的一件事,其实不是特别难的事情。补贴的一个最基础的公式是赠款分摊,你给哪个企业多少钱,政府给企业一千万,要按照销售额进行分摊。钱如果当年发生,不是购买设备,如果购买设备有一个平均使用寿命。政府帮企业购买了设备,这个设备的使用期是十年,补贴就把这个钱分摊到十年,把这个补贴分到当年的产品上,看看占调查期的产品百分之几。其他的还有无偿拨款形式进行补贴的,接受了多少算多少,实际接受的金额计算。贷款形式提供补贴的,补贴金额以接受贷款的企业在正常的商业贷款条件下应支付的利息与该项贷款的利息差额计算。贷款担保也是这样。以注入资本形式提供的补贴,补贴金额以企业实际接受的金额计算。
下面重点讲提供货物或者服务,政府除了直接采取直接拨款的形式,还有是购买产品,提供服务。这个通常也会造成补贴。衡量标准同样是市场价格。如果政府购买的价格高于市场价格,这个就被认为是补贴。市场上卖的一瓶水1元左右,商务部购买这瓶水2.5元,这个差额有可能被算成补贴。还有就是政府提供的服务,如果是低于市场价格,一份报告,市场调研报告,说咱们相关的公司要20万,但是如果政府或者公共机构要5万,这个差额也可能是补贴。
上一页讲的赠款和贷款优惠,这是政府给钱,把钱拿出来。这一页是政府提供货物或者服务。还有一种是免,放弃或者不收应缴税费,政府如果是放弃税费,优惠多少免多少也是补贴。我们分成三大类,一个是给予,包括赠款、贷款、贷款优惠、贷款担保;第二就是免,税收优惠等等,别的企业都交了你没有交;第三就是政府提供除基础设施以外的服务或者货物,或者采购货物。
我们国家法律规定,对反补贴可以采取临时措施,也可以采取价格承诺,政府被调查的时候承认我有补贴,但是我这个补贴项目会在某年某月取消,如果对方接受了,你现在有政府承诺,我在这一项不算你反补贴了。通常来讲是反补贴税,一征就是5年。
最后一部分我讲讲中国应对反补贴,别的国家反了我们哪些项目。加拿大反咱们的项目基本上有特定地区的优惠政策、优惠贷款、贷款担保、赠款等,还有从国有企业购买产品。美国对我们的调查主要是优惠贷款、低价提供生产资料、政府拨款的项目、所得税项目、间接税和税收优惠、债转股、原材料出口限制。#p#分页标题#e#
整体来讲,我们国家被调查的项目加起来中央的有七八十项,地方的项目被调查了几百项。但是这么多项目,真正算中国多少补贴呢?如果我们看最近几个裁决,补贴率都是不低的。有一个是微量的,其他基本上补贴率都是6%、7%、20%、30%都有,算的补贴都是很高的。真是中国政府给了企业这么多补贴呢?我们分析不是这样。美国主要通过三个项目计算出中国的补贴来,第一个项目是政策性贷款,政策性贷款是什么意思呢?美国认为中国企业从中国的商业银行,尤其是从中国的国有行业银行获得的贷款,都是根据国家政策来的,所以是政策性贷款。他们进行了一些分析。首先分析了我们国家的银行是否受政府控制,他分析这么几点,中国的国有银行国有股份占了很大的比例,国有银行的高管人员由政府来任命,银监会和中国人民银行行使了很大的管理权,咱们有存贷款基准利率,别的国家只有其中之一,咱们都有,这样的指导违反了商业运作。他经过一番推理说,中国政府对银行是有实质控制的,中国的银行在贷款的时候是考虑政府政策的。然后他又分析,为什么说中国的外资银行,我们的民营银行的利率行不行?国有银行已经占了金融体系的80%,既然国有银行的利率受政府来指定,其他的银行肯定没有自己的利率。他得出的结论是,中国的银行是一个公共机构,那么中国市场,中国的存贷款不存在市场利率,利率都是政府来控制的。美国据此认定利率不反映市场,并且美国商务部认为,一个国家的存款利率和一个国家的国民收入有关,中国属于中低收入国家,我把中低收入国家算一算,排一排,把那些非市场经济的排掉,把通货膨胀严重的排掉,之后如果我们说中国的贷款利率5%,国际货币基金组织中低收入国家贷款利率7%,那么2%是补贴。它以这种方法计算出了在第一个案子包括以后的案子中很多的利益来源于此。我们的贷款没有感觉到优惠啊,我们的贷款给别的产业也是这样贷的,但是美国来讲,他的思路是,首先既然我已经找到了十五规划、十一五规划,说支持这个产业,专向性打个勾;第二看到这个利益数,市场利率不反映,我给你算,有利益,打个勾。但是大家想一个逻辑问题,如何解释用外部基准所计算出的利益和我国其他产业之间的关系,这个问题他是没有解决的。如果按照这种情况来算,中国任何一个企业所获得的贷款都是优惠贷款。我们的律师在抗辩的时候提出了很好的思路,一个国家的存贷款的利率按照什么来计算呢?是供给和需求。中国不像美国,我们是存款的大国,长期以来一直是巨额的存款。这个钱是很充足的,在这个情况下,贷款利率当然要低一些。我们说,任何一个领先的或者说居于前列的经济学家都没有过这样的结论:一个国家的存贷款利率和居民收入有关。#p#分页标题#e#
第二个项目就是土地。土地现在来讲,他认为咱们中国大家都知道,这是和其他国家不一样的,土地是国有的,不是国有就是集体的。一般企业所用的土地应该说是不存在集体所有的。地方通常是为了招商引资也好,在前几年操作不规范也好,对土地是有优惠的。土地一旦被美国人认为存在着优惠,你的企业有专向性了。下一个结论就是中国没有一个合乎市场土地价格的市场,也找外部基准去了。我们土地的标准价格是哪?是泰国曼谷开发区的,那是美国人确定的。这样就存在着有些情况下,我们的土地特别便宜的时候,算出了很高的补贴率。还有一些南方的土地,价格很高了,一算还不存在补贴,没有这个情况,美国一直遵循着这个原则,通常在土地项目上算出了比较高的利益。
第三项是国有企业提供原材料,国有企业我们在有一些钢铁产品的案子中,如果是上游产品,镀锌板等都是国有企业占主导,他认为价格被扭曲了,会寻找世界上同等产品的价格。我们的钢铁企业是比较多的,价格竞争比较激烈,所以价格就比较低。拿着国际市场价格一比也很高了,我们的钢铁和化工产品都存在着这些情况。第三项是国有企业低价提供原材料也是补贴来源的重要方面。
这三个方面,基本上占补贴率的70%到90%。一个案子补贴率如果是10%,基本上8%是来自这三项之一或者说市三项之和。所以说,这就看出美国对中国经过这么多起的反补贴调查,客观来讲,他们没有发现中国补贴。但是作为一个调查机构来讲,面临美国人民这么高的期望,对中国发起这么多调查,算不出补贴来,肯定还是于心不忍。他们所采取的办法,用技术解决政治问题。既然美国舆论认为中国有补贴,我一定要把补贴算出来,怎么算?外部基准算。这更说明一个什么问题?美国在开始对中国采取反补贴的时候,有一个问题。为什么乔治城钢铁案不适用了,中国在向市场经济过渡中取得了很大的进展,中国80%、90%的产品市场定价了,中国的企业有充分的自主权,中国的公司制度由市场来决定。在这样的情况下,现在的中国已经和苏维埃的计划经济不一样了,我们现在能计算出补贴来了。为什么对中国还用替代国呢?中国虽然取得了如此多的进展,但是中国在金融体制、银行的监管方面,在外汇方面,在土地方面等等,还是没有达到市场经济的标准。所以说,一方面美国商务部决定对中国采取反补贴,另一方面反倾销还用替代国,因为不是市场经济。反补贴中他们他用的外部基准,这有一个逻辑问题,如果这三点他认定了,恰恰证明我们在这三项不是市场经济,按照他的结论是正确的,不该对我们发起,现在他面临着两难,要选择了一个平衡点,如果裁决中做一个合理的考虑的话,是存在逻辑问题的。所以说,我们大家可以初步得到一个结论。美国对中国的反补贴有政策性导向。但是这种导向不是说我拿起一个案子一定要算出补贴来,但是通过一些方法,银行贷款通常认为是补贴的,土地价格用外国的来算,钢铁的用国际市场原材料来计算。美国最近也在劝说中国企业积极应诉。但是企业是否应诉还是企业自己的事情,政府不可能给他们提供律师费,也不可能给他们作假,企业是否应诉是他们自己的事情。企业是否应诉,凡是出口利益多的,不愿意放弃这个市场,总得应诉。他的利润和律师费比,律师费是微乎其微的。原来有一个企业,出口量并不大,但是他有眼光,如果他的倾销率下来之后,别的人就退出这个市场了,我就进去了。美国之所以提起了反倾销和反补贴的调查,也是出于一种市场的考虑。通常美国产业都是在要上一条新的生产线,产能扩大的情况下,采取一些措施。任何一个国家甚至跨国公司都把贸易救济的申请作为一个市场的问题,而不是说真正受到了价格歧视,这些都是借口。所以说,反补贴、反倾销保障措施归根到底没有太多的理论问题,不像民法讲债权和物权,没有理论而言的,而是游戏规则。所以我们定位来讲,贸易政策工具就是一个工具,这个工具就是为政府和企业服务的。#p#分页标题#e#
今天我给大家讲了这些零零散散的反补贴和补贴的规则,利益的计算和我国的一些情况,很多是我的个人见解。这是我的电话和邮箱,现在大家如果愿意,可以提问。
主持人:我们感谢郭博士的演讲,下面提问
提问:在解决争端的时候,如果采取第一种途径向WTO起诉,如果WTO裁决某国采取补贴措施,首先应该通知被采取措施的国家取消补贴还是像您说的那三种措施。如果这个国家不执行WTO的裁决,有什么强制办法?第二个问题,如果采取另外一条解决途径,要经过规定的程序之后,采取反补贴税,程序是什么?
郭策:通过WTO来解决补贴争端,这个案子大家可以记得起来。美国对中国的外资企业优惠,税收优惠,起诉到WTO一次。有原告,有被告,被告发过来之后要求磋商,之后说,你出庭吗?出庭,我请律师。双方进行争论,大家说各自的事实。专家组裁定,你不服再上诉。通常来讲,多边的补贴争端通常是禁止性补贴。禁止性补贴争端的裁决手段是你不要这么做,你这样是严重违反规则的。最著名的案子是美国外销公司案,是欧盟诉美国,你对于外销公司的税收优惠是禁止性补贴。美国是老牌玩补贴的国家,这是他在WTO第一个被认定违反规则的。美国改了一次不行,改一次又不行。关于执行方面的仲裁。多边的渠道只能在多边解决,根据世贸组织的规则还可以采取采取报复。多边和双边是不能混的,多边采取之后,按照双边来走,要采取反补贴措施,要经过一些程序。有足够合格的产业代表性,立案前要磋商,要经过调查,要初裁、实地复核、终裁,这样才能征收反补贴税和价格承诺等措施。禁止性补贴在多边被认定为是一个很恶劣的行为,但是在反补贴调查的时候,计算性方法和可诉性是一样的,只是不需要证明专向性的问题。多边和双边是两个渠道,是不能混的。
提问:您好,刚才我听您说,在企业不应诉的情况下,如果一个企业在这个市场中的份额目前不是很大,但是应诉之后,他的竞争伙伴被排挤出这个市场,我没太听明白。
郭策:如果竞争伙伴不应诉或者效果不理想,竞争伙伴会被征收比较高额的反补贴税,那么他的产品基本上出口不了。原来这个市场是传统的那个企业市场,但是经过贸易救济措施一洗牌,他获得比较低的税率,他就开始出口了。
提问:那前提是他必须获得他比较低的税率?
郭策:对,他为什么应诉?他认为他有这个可能性,不应诉连可能性都没有。#p#分页标题#e#
提问:反补贴措施比反倾销措施的影响是大的?反补贴措施被裁定之后往往被作为别的国家反补贴措施的证据,反补贴措施会影响一国的宏观经济政策,作为中国政府,有什么手段和国内立法或者国际上的条约来规避这样的经济政策裁决?
郭策:是这样的,大家也看到过这样的说法,反补贴是对一国宏观政策的挑战。这种说法个人认为有点大,有多少影响呢?要根据一国来看。根据世贸组织规则,是判断一个补贴政策是否符合规则的衡量标尺。把补贴分成两类,一个是可诉性补贴,一个是禁止性补贴。一个成员国首要的任务是不做禁止性补贴,我的政策只要不是禁止性补贴就可以了,我做可诉性补贴是我的权利,我有财力愿意补,愿意发展这个产业,你也有权利反他。美国调查很少认定中国是禁止性补贴,有,但是一小部分。我认为,如果我们现在需要改的,就是把那些根本没有用的政策不要说了,鼓励、大力发展这样的词语取消,没有其他需要改的。
主持人:再次感谢郭处长的演讲,这次演讲是我们这个博士论坛开坛以来历时最长的演讲,大家都听入迷了,我也不好意思给予时间的提醒,我们再次以热烈的掌声感谢郭处长!今天晚上的论坛到此结束,谢谢大家。
 
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