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倪月菊:全球自由贸易和保护贸易的新博弈

时间:2014-04-27 点击:

由贸易和保护贸易一直是争论不休的论题。尽管全球化趋势不断扩大,各国均或多或少地努力融入双边或多边自由贸易框架,但贸易保护仍时常花样翻新,特别是在世界经济低迷的背景下,贸易保护有抬头之势。在这种的背景下,自由贸易和保护贸易正进行着一场新的博弈。

一、WTO: 努力推进全球贸易自由化

自2001年12月多哈回合启动以来,已经整整经历了 10 个年头。然而,事实上,自 2008 年 7 月谈判决裂后,多哈回合几乎处于停滞状态。在对以WTO主导的全球贸易自由化感到失望的同时,更多的国家把目光由 WTO 转向了 FTA。难道 WTO 真的就无所作为了吗?

众所周知,WTO 具有三大职能,即立法职能 ( 制定多边贸易规则) 、监督职能 ( 监督多边贸易规则 的 执 行 情 况) 和 司 法 职 能 ( 解决贸易争端) 。WTO 在执行监督和司法职能方面所做的努力是有目共睹的,而在立法职能方面,由于大家更多地把目光停留在多哈回合的进展上,往往忽略了 WTO 在自由化进程方面所做的工作。事实上,近两年,WTO 在多哈回合框架之外,为多边贸易体系的建立和完善做了许多新的探索和努力,也取得了一定的成果 ( 见表 1) (表略)。

( 一) 修订政府采购协议

长期以来,各国都将政府采购作为保护国内企业的重要措施,一直实行封闭管理。但是到了20 世纪80 年代,无论在发达国家还是在发展中国家,政府都成为货物贸易和服务贸易中的最大买主。据估计,国际政府采购总额每年都达数千亿美元,占世界贸易总额的10% 以上。这种情况下,歧视性政府采购日益发展为国际贸易中的一个严重障碍。1979 年,关贸组织将政府采购纳入贸易投资自由化谈判领域,并制定了《政府采购协议》( 通常称为“1979 年协议”)。该协议为诸边协议,即由WTO 成员自愿加入,当时只有少数发达成员国家加入协议。关贸组织随后对协议做多次修改,在1993 年乌拉圭会谈谈判期间形成了新《政府采购协议》,又称“1994 年协议” 诸边性质不变。目前有美国、欧盟等14 个参加方,共41 个国家和地区签署了协议。 据2002 年OECD报告估计,政府采购占各国GDP的比例在15% ~ 20% 左右。那么,《 政府采购协议》 究竟能覆盖多少政府采购额? 据日本贸易振兴机构( JETRO) 的估计,大约为1. 3 万亿美元,约占参加国GDP 总额的2. 8% 。

为了进一步扩大该协议的涵盖范围和影响力,WTO 自1997 年开始了新一轮的谈判。新一轮政府采购谈判的目标是促进成员方进一步开放政府采购市场,扩大国际贸易。经过多年谈判,2012 年3 月,WTO 政府采购委员会决定正式采纳修订后的政府采购协议。修订后的政府采购协议进一步扩大了公共采购的范围,包括扩大采购对象和下调政府采购基准额等两个方面。根据各成员国最新承诺,协议所覆盖的政府采购额将在原有基础上扩大 800 亿 ~ 1000 亿美元。目前中国正在申请加入政府采购协议,俄罗斯也承诺在入世后尽快加入此协议。如果中俄两国加入的话,该协议的覆盖范围将进一步扩大,覆盖金额可能扩大数百亿甚至数千亿美元。

WTO 宣布采用新的政府采购协议,意味着自 1997 年开始的持久谈判终于结束,为世界各国的政府采购活动扩大范围、进一步消除歧视措施、提供更大透明度打下基础,在目前经济低迷、财政危机环境下将产生积极作用。正如 WTO 总干事拉米所说,政府采购协议是 “协助与政府采购市场有关的贸易活动的主要工具,是开放贸易体制的典范,承认围绕无差别、透明和程序公平等 WTO 基本准则上建立管理机制的必要性,将在促进全世界的采购活动中扮演重要角色”

( 二 ) 修 订 信 息 技 术 协 定 ( ITA)

世界各国签订 ITA 协定的目的是减少高科技产品的关税,以促进全球科技产业的发展。1996 年, 29 个国家共同签署了 ITA 协定, 协议撤销包括半导体、计算机、通讯器材等与信息技术相关的约 180 ~200 个品目 ( 因各国承诺的内容不同而有所差异) 的关税。ITA 协定的签署,对促进 IT 产品贸易的发展起到了巨大的作用。据统计, 1996 年缔结 ITA 协定时,全球 IT 产品出口额仅为 6000 亿美元,目前已接近 2 万亿美元,扩大了 3 倍多。当时参加 ITA 协定的国家只有 29 个,目前参与国已经扩展到 75个,涵盖了对象品目世界贸易额的96% ~97% 。

然而随着技术发展和产品规模的扩大,大量原本适用于 ITA 协定范围的 IT 技术已成为家庭日用品, 这部分产品显然没有必要再受到 ITA 协定保护。为进一步打破全球 IT 贸易中存在的非关税壁垒 ( non-tariff barrier) 等不公平现象,2008 年欧盟曾提议对 ITA 协定进行修正,但由于美、日等国的反对而迟迟未能进行。直至美国、日本、韩国在 2012 年5 月 ITA 委员会上提交了协商扩大协议品目的建议后,对修改 ITA 协定的协商才算正式开始。

欧盟一直是修改 ITA 协定的积极倡导者,它极力主张在扩大协定对象品目的同时,也要撤销对对象品目 实 施 的 非 关 税 壁 垒。截 至 2012 年 7 月,积极主张扩大协定对象品目的国家和地区提出的对象品目数量已经超过 350 个,接近 1996 年协议品目的 2 倍,预期扩大的贸易额为 2000 亿 ~ 3000 亿美元左右。

( 三) “服务贸易自由化”构想

服务贸易自由化是多哈回合的主要议题之一。由于其交涉方式 ( 要价) 的复杂性,以及倡导服务贸易自由化的国家主要是发达国家 ( 要价国不到成员国的 1 /3) 等因素,服务贸易自由化谈判一直处于搁浅状态。进入 2012 年,以美国为首的一些发达国家开始探索在有高度服务贸易自由化意向的国家和地区之间签署服务贸易协定的可行性。上述的 ITA 协定,尽管签署方不是全体成员国,但其成果通过 MFN ( 最惠国待遇) 适用于全体成员国。为了避免出现 “搭便车”现象,从协商一开始,美国就强调未来服务贸易协议的成果将只适用于参与国而非全体成员国。截至 2012 年 7 月,已经有 20 个国家和地区表明了参加该构想谈判的意愿。9 月 以 后 进 入 具 体 的 讨 论阶段。

多哈回合原则上是要求全体成员国在全部谈判领域达成协议,致使多哈回合长期处于停滞状态。上述几项协议的进展,使人们看到了全球贸易自由化的新希望,对于人们重拾对 WTO 的信心具有重要的意义。

二、保护贸易: 阻碍多边贸易进程

贸易保护主义是 20 世纪 30 年代大萧条中破坏性经济政策的代表,给全球经济带来了灾难性冲击。因此,世界各国的领导人决心不重蹈覆辙,他们努力确保全球市场的开放性,G20 更是一如既往地宣传自由贸易的好处。然而,全球的经济危机导致各国经济收缩,为了保障自己国内的产业,保护就业,很多国家一方面高举自由贸易的大旗,另一面却行贸易保护之实,所谓 “购买国货”、 “雇佣本国工人”等已不是个别国家的行为。贸易保护主义再次抬头,贸易壁垒重新回归。2012 年 5 月 OECD 和 UNCTAD 联合发布的第 7 次报告显示,G20 国家 2011 年至 2012 年 5 月间共采取保护主义措施 124 件,平均每月发生 17. 7 件。

瑞士 圣加仑大学 ( University of St Gallen) 教授西蒙•伊文奈特 ( Simon Evenett) 负责的监控组织“全球贸易预警”( Global TradeAlert) 在 2012 年 6 月发表的报告称,2010 年和 2011 年,包括关税上调、出口限制及不公正的监管调整在内的保护主义措施大幅增多, 增幅远远超过此前预期,另外还有大量保护主义措施正在制定当中 ( 参见图 1)(图略) 。

这一阶段的贸易措施呈现了几个新的特点:

一是大国的贸易措施扩大。据 2012 年的 GTA 报告,G20 采取的保护措施占世界全体保护措施的比重已经由 2009 年的 60% 上升到 80% 。仅 2011 年 11 月至 2012 年 5 月间,全球共采取保护措施 110 件,其中,G20 国家实施的就有 89 件。这意味着在世界上影响力大的国家正在逐渐扩大贸易保护倾向。尽管在 2012 年 6 月的 G20 洛斯卡沃斯峰会上强调极力反对各种形式的贸易保护主义,但效果并不佳。

二是由关税措施向非关税措施转变。GTA 的研究显示,在 2008 年 10 月以后,G20 国家几乎均在采取降低关税等自由化措施的同时采取了贸易保护的措施。如: 俄罗斯采取自由化措施70 件,保护主义措施 169 件; 印度分别是 56 件和 74 件; 巴西是 65 件和 54 件; 美国是 21 件和 28 件。在采取的保护主义措施中,由关税措施向非关税措施转变的倾向更加明显,这些措施包括: 出口限制、出口补贴、进口限制、技术性贸易壁垒 ( TBT) 、动植物检疫措施 ( SPS) 、延迟通关手续等。在 GTA 统计的前十大贸易保护措施 中,实 施 的 关 税 措 施 仅 占 13%,国际援助措施和贸易保障措施两者占到了 50% ( 参见图 3) (图略)。

三是保护措施的长期化。一方面新采取的保护措施不断增加,另一方面,原有的保护措施也不停止,依然继续。宣告使用期限结束的保护措施不足总数的18%,撤销的进
程更是缓慢。

贸易保护措施的实施,势必对世界经济产生一定的负面影响,包括减少贸易机会、 增加失业人口、 减缓世界经济复苏的步伐等等。目前贸易保护措施的影响依然难以量化,因为很多都涉及许可证或监管规则层面的改变,而非征收反倾销反补贴进口关税等容易计量的手段。据估计,G20 国家的商业利益将因此损失20% 。WTO 也估计,2008 年10 月以后采取的贸易保护措施,可能对世界贸易产生了3%的抑制作用。

作为研究20 世纪30 年代保护主义政策的专家,达特茅斯学院( DartmouthCollege) 经济学教授道格拉斯• 欧文( Douglas Irwin ) 指出,目前还很难看出保护主义对贸易流有多大影响,因为各国迄今采取的贸易保护行动力度有限。他认为: “ 经济疲软持续的时间越长,就会有越多的贸易保护措施固定成为经济环境的一部分。大萧条的教训是,保护主义政策一旦生根,就会变得越来越难以撤销。”

三、FTA: 贸易自由? 贸易保护?

WTO 虽然为全球性的贸易自由化不断努力,但由于多哈回合的中断,新的多边贸易协定迟迟无法推出。特别是金融危机后,贸易保护主义抬头,给各国的贸易造成了一定程度的损害。在此背景下,区域贸易协定数量激增。截至2012 年7 月末,世界签署FTA 的数量( 包括
关税同盟) 已经达到221 件。2000 年后,以年均10 件以上的数量增加。参与国的FTA 覆盖率因此而不断提高。如表2 所示(表略),目前FTA 的覆盖率较高的国家和地区有智利、 墨西哥、 秘鲁、加拿大、 欧盟、 新加坡和东盟等,FTA覆盖率均在60% 以上,特别是智利,这一比率高达91. 2% 。

近年来,FTA 发展有三个主要特征。一是跨地区型FTA 比较多。以2011 年为例,当年签署的11 个FTA 协议中,8 个属于跨地区类型的。 跨太平洋伙伴关系协议( Trans-Pacific Partnership Agree-ment,TPP) 正是跨地区型FTA 的典型代表。 TPP 成员国包括澳大利亚、 文莱、 智利、 马来西亚、 新西兰、秘鲁、 新加坡、 美国和越南。日本、墨西哥和加拿大已被邀请参加谈判,并将在现有成员国各自通过国内程序批准接纳这三国后正式加入TPP。自2010 年3 月成员国开始首轮会谈以来到2012 年9 月,TPP 已经进行了14 轮会谈,正在谈判中的多项内容达成了重大进展,其中包括海关手续、 跨境服务、 政府采购、电信、竞争政策、中小型企业、竞争能力和商务便利以及增强合作和能力。还在原产地规则、投资、金融服务和临时入境等其他问题上取得了进展。TPP 力求产生一个能为所有 TPP 成员国接受的平衡的一揽子协定。

二是大国间签署 FTA 的趋势愈发显著。韩国在 2011 年 7 月与欧盟、2012 年 3 月与美国 FTA 协议的 签 署 异 常 吸 引 眼 球。进 入 2012 年后,欧美又成立了高水平的工 作 组,探 讨 欧 美 之 间 缔 结 FTA 的可行性。如果欧美 FTA 达成的话,将形成覆盖美国 ( 2011 年) 17. 3% 和欧盟 13. 7% 贸易额的大规模 FTA。除此之外,中韩 FTA 谈判 2012 年 5 月正式启动, 如果协议达成的话,韩国就完成了与其三大出口对象国的 FTA 谈判。日本也积极采取与主要贸易伙伴进行 FTA 谈判的战略。2011 年 5 月日欧首脑间达成开展协商谈判的意向,同年 7 月后开始谈论协定的对象范围,到 2012 年 5 月结束。中日韩三国间的 FTA 谈判也备受瞩目。2011 年 12 月 三国完成了共同研究,并于 2012 年 5 月召开的三国首脑会议上一致同意开始 FTA 谈判。此后,由于日本与中国和韩国的领土争端愈演愈烈,使三方谈判无法顺利进行。从上面的动向中我们可以看出,FTA 的大国化已经成为一种新趋势。

三是广泛区域的经济合作构想频出。广泛区域经济合作构想中, 参加国数目最多的要数 APEC 参加国提出的亚太自由贸易区 ( FTA-AP) 。在 2010 年以前,关于 FTA AP 的构想有中国提出的 “东盟 +3”和日本提出的 “东盟 + 6”两个方案。随着 “东盟 + 1” FTA 的协议达成 以及 TPP 进展的加速, 中日两国都认识到推动 FTAAP 进展的重要性。因此,进入 2011 年后,以东盟为中心的区域合作趋势加强。同年 8 月,在 “东盟 + 6”的部长级会议上,中日达成共识, FTAAP 谈判将不局限于对 “东盟 +3”和 “东盟 + 6”问题的讨论; 谈判将涉及货物贸易、服务贸易和投资自由化等三方面内容。

在 2011 年 11 月东亚峰会上, 东盟又提出 “区域内包括性经济协议 ( RCEP) ” 构想,在东盟和中、日、韩、印等 6 个亚洲周边国家范围内,形成贸易自由化率高达95% 的以东盟为中心的自由贸易协定。东盟认为,TPP 是美国主导的战略性合作协议,东盟应该形成以东盟为中心的包括性且现实性经济协议,并将中、日、韩、印等 6 个亚洲周边国家纳入框架,加快对接进行协商。东盟提出,与以高度自由化为目的的 TPP 相比,RCEP 应充分考虑区域内发展较慢的国家, 在撤废关税等议题给予充分的缓和条件。

可以说 FTA 是在 WTO 的多边自由贸易体系与贸易保护的博弈中逐步成长壮大起来的。其最基本的特征是 “对内自由,对外保护”。因此,目前我们无法准确判定 FTA 究竟是自由贸易还是保护贸易。事实上,FTA 对 WTO 多边贸易体制的影响是双重的,既有一定的积极影响,又有不容忽视的消极影响。

从积极意义上看,FTA 的兴起会促使与 WTO 相关的各方行为主体更加积极地利用WTO 解决某些FTA 解决不了的问题,比如说知识产权问题、技术标准问题、非关税贸易壁垒问题; 而且,由于FTA能就自由贸易在地区或双边层次上实现突破,这样,积少成多,最终促成多边框架下自由贸易的实现。这样,FTA 与WTO 之间最终会形成某种共存、相互促进的关系。

从消极意义上看,FTA 越来越多也带来了一定的问题。一方面,FTA 协定太多了,有的国家甚至加入了10 个以上的协定,产生了“ 意大利面条碗” 效应。 “ 意大利面条碗” 效应是指在双边自由贸易协定( FTA) 和区域贸易协定( RTA) 下,各个协议的不同的优惠待遇和原产地规则就像碗里的意大利面条,一根根地绞在一起,剪不断,理还乱。例如,在每个双边自由贸易协定和区域贸易协定中,有关“原产地规定” 的条款越来越多,也变得更加复杂,北美自由贸易协定的汽车原产地规则就是一个典型。 另一方面,一旦FTA 形成能使相关成员某种促进贸易的目标得以实现,那它们利用WTO 框架推动贸易自由化的意愿强度和精力投入会受到削弱。

自由贸易永远是人们追求的终极目标。然而,在世界经济复苏乏力,经济下行风险犹存的情况下,贸易保护主义泛滥的趋势短期内无法得到遏制,FTA 热潮暂时不会降温。自由贸易和保护贸易的博弈依然路途漫漫。

【作者单位】
中国社会科学院世界经济与政治研究所

 
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