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车丕照：WTO对国际法的贡献与挑战 |
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时间：2014-04-02
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【摘 要】 WTO对国际法的贡献主要表现为拓展了国际法的适用领域以及强化了对缔约方国内法的约束。虽然 WTO对传统国际法基本原则没有任何实质性挑战,但还是在多边国际制度安排中能否包容不同经济制度、能否在维持互惠原则基础上更多地实现公平,以及是否允许社会精英更多地参与全球治理这三个方面做出一定探索。与此同时,WTO自身也面临着一些挑战,包括多哈回合谈判的停滞、区域安排的兴盛与贸易保护主义的抬头。在新旧国际经济规则的冲突与交融过程中,要关注区域性协定的谈判及其影响。 【关键词】 多哈回合谈判;WTO历史地位;全球治理;国际组织;国际经济新规则 WTO,无论是作为一个国际组织,还是作为一套国际条约,都在当下发挥着重要作用。 WTO对国际社会的贡献是多方面的:从国际贸易层面看,它降低了国际贸易的障碍,推动了国际贸易的增长;从国际法治角度看,它推动了国际社会的规则导向的理念的进步,使国家更习惯于国际规则的约束。 那么,什么是 WTO对国际法的贡献呢?或者说,作为当今国际法体系一部分的 WTO规则的创设和实施对国际法产生了什么样的影响? 如果WTO对现行国际法的影响是重大的或突破性的话,那么,它是否对国际法已构成挑战? 如果有的话,是一些什么样的挑战? 一、WTO对国际法的贡献 WTO的各项协定既是国际法的组成部分,也是国际法的产物。作为国际法组成部分和国际法产物的 WTO对国际法有何贡献呢? 一方面,可以肯定地说,WTO并没有突破原有的国际法基本原则。作为国家之间的法律的国际法是基于这样几条基本原则之上的:一是国家主权平等原则,二是缔约自由原则,三是约定必须信守原则。国际法的现实基础是承认每个国家都是主权者。虽然国有大小、贫富、强弱之分,但经过高度抽象,各个国家的共性在于其具有主权,因此,国家的法律地位是平等的。正因为主权者平等,而平等者之间无管辖权,所以,国家之间若要彼此约束,就需要通过相互允诺{1};基于同样道理,国家间的相互允诺又应该是自由的。在当今国际社会,这种相互允诺的自由主要表现为缔结条约的自由,即每个国家都有与他国缔结条约的权利,国家的缔约权的行使不受外来强制的影响,只要不违反国际强行法,国家间可自由做出任何约定。正因为国际法律关系主要是建立在国家间约定的基础上,因此,约定必须信守就成为国际法的基石。 WTO体制与上述原则完全一致,因此,它对已有国际法原则没有任何突破。 但应该看到,WTO对现有国际法体系还是做出了重要贡献,主要表现为以下两个方面。 (一)WTO扩展了国际法的适用领域 无论是与其前身关税与贸易总协定 (GATT)相比,还是与其他的国际公约相比, WTO的管辖范围都更加广泛。 与 GATT相比,WTO的管辖范围扩展到服务贸易、知识产权等领域。WTO规则的制定者似乎追求着这样的目标:所有的贸易问题都归入 WTO;与贸易有关的问题也尽量归入 WTO。例如,纺织品和服装贸易,曾一直游离于 1947 年关贸总协定多边贸易体制之外。经过乌拉圭回合的多年谈判,成员间终于达成了纺织品与服装协定。依照该协定,纺织品和服装贸易分四阶段归入 WTO多边贸易体制。
说 WTO大大扩展了国际法的适用范围,还是因为WTO缔约方的广泛。关税与贸易总协定生效时只有23个缔约方。到乌拉圭回合谈判结束时,关贸总协定的缔约方已有 120多个。 1995年 12月 12日,关贸总协定 128个缔约方在日内瓦举行最后一次会议,宣告历经近半个世纪风风雨雨的关贸总协定的历史使命结束{2}。世界贸易组织成立之后,其成员又增加许多。根据 WTO官方网站的介绍,截至2013年3 月 2日,世界贸易组织成员已达 159个。 WTO的适用领域及成员的广泛性都进一步扩大了国际法规范的适用范围,应看作是 WTO对国际法的贡献。 (二)WTO对缔约方的国内法形成前所未有的约束 同其他国际条约一样,WTO的首要作用也在于规范缔约方之间的权利义务关系,从而对缔约方构成约束。那么,WTO对缔约方的约束在哪些方面有别于其他的国际条约呢?我认为主要表现为WTO对缔约方的国内法的经常和严格的约束。前面所列举过的那些公约,虽然也规范缔约国的行为,但缔约国的国内法不会经常地受到挑战。而 WTO赋予成员方的却是挑战其他成员方国内立法的权利,表现为要求其他成员取消与WTO规则不一致的“措施”。 WTO为什么可以对缔约方的国内立法构成如此普遍、经常而严格的约束呢?其主要原因在于: 第一,WTO是约束成员方贸易管理方面的行为的,而贸易管理是当今各国政府最为日常性的工作之一,因此,WTO对各成员方政府的约束必然会是经常性的。以WTO所覆盖的货物贸易为例,处于 WTO规则监管之下的政府行为包括:装船前检验管理、进口许可、普通关税征收、反倾销税征收、反补贴税征收、海关估价、原产地确认、卫生检疫、技术标准实施以及可能影响贸易的投资管理行为等。由于许多政府部门的职能的日常行使都与上述事项相关,所以, WTO对成员方政府的约束必然是普遍而经常的。 第二,WTO明确规定了其规则对各成员的国内法的约束。《马拉喀什建立世界贸易组织协定》第 16条第 4款规定:“每一成员应保证其法律、法规和行政程序与所附各协定对其规定的义务相一致。”可以看出,WTO规则的约束对象被直接明确为成员方的国内法,而不是成员方政府的具体行为,由此,WTO所约束的就不仅是各成员方的政府(行政部门)的行为,而是包括成员方的立法机构的行为。所以,WTO各项协定需要由成员方报本国立法机关批准后方产生效力,而不是行政机关可以最终决定的事情{3}。由于WTO直接将成员方的国内立法置于其监督之下,所以,任一成员方在质疑另一成员方的行为的合法性时,都可以将其主张表达为要求对方修改其相应的国内立法。 第三,WTO确立了纠纷解决方面的强制管辖权。与其他多边争端解决机制不同,WTO成员不可以拒绝 WTO对争端解决的管辖。WTO 《关于争端解决的规则和程序的谅解》(DSU) 第 23条第 1款规定:“当成员寻求纠正违反义务情形或寻求纠正其他造成适用协定项下利益丧失或减损的情形,或寻求纠正妨碍适用协定任何目标的实现的情形时,它们应援用并遵守本谅解的规则和程序。”DSU第 23条第 2款进一步要求各成员在处理彼此间的争端时,除按 DSU的规则与程序寻求解决外,不得诉诸其他争端解决程序。与此同时,WTO严格的争端解决规则也使各成员无法在专家组的设立和争端解决裁决的通过等环节上阻碍争端解决程序的进行。 WTO管辖范围的扩展和对成员方约束的刚化都增强了国际法在国际社会中的影响力, 使全球治理呈现出新的局面。 二、WTO对国际法的挑战 尽管WTO对主权平等、缔约自由及约定必须信守等国际法基本原则没有任何突破,但它对国际法还是带来某些挑战,主要表现在如下几个方面。 (一)当今多边国际经济体制是否可容纳非传统市场经济制度 由于国际法是以国家为约束对象的,因此, 任何一套国际法律制度都可能触及缔约国的国内制度。然而,没有任何一套国际法规则像 GATT/WTO这样,要求成员方国内经济制度的整体一致。那么,GATT/WTO是否能容纳非传统市场经济制度呢?这是以往多边法律机制所不曾遇到的问题,因而构成对传统国际法的挑战。虽然 GATT/WTO也接受了少数非传统市场经济国家为其成员,但总体上看,其对非传统市场经济制度的容纳十分有限。 “第二次世界大战以后时代的整个贸易体系,是根据市场自由主义哲学的原则建立起来的。”[3]57世界贸易组织主要从五个方面来推动贸易自由化。一是进一步推动关税减让。二是通过采取“逐步回退”办法,逐步减少配额和许可证;从取消数量限制向取消其他非关税壁垒延伸;把一般地取消量限制原则扩大到服务贸易领域。三是严格管理措施透明方面的纪律, 要求各成员将有效实施的有关管理对外贸易的各项法律、法规、行政规章、司法判决等迅速加以公布。四是扩展非歧视待遇原则的适用领域。WTO将最惠国待遇原则写进许多新的协议,如服务贸易总协定和与贸易有关的知识产权协定,国民待遇原则也在特别承诺的情况下加以适用。五是要求不得采取不公正的贸易手段,进行或扭曲国际贸易竞争。 可以看出,GATT/WTO体制的价值取向是最少政府干预的国际贸易,它所易于接纳的是高度自由化的市场经济国家。GATT/WTO体制对非传统市场经济体制的有限容忍是其关于国有企业的规定。1947年关税与贸易总协定并没有要求缔约方不得设立或保有国有企业,但却对国有企业(总协定限定为“国有贸易企业”,StateTradingEnterprises,STEs)做出严格的限制。按照 GATT第 17条的规定,这种限制主要体现在两个方面:第一,国有贸易企业在其涉及进出口的购买和销售方面应一视同仁,而不得实行差别待遇;第二,国有贸易企业在进出口方面仅应基于商业考虑而行事。这样一来, 虽然 GATT/WTO容忍成员方保有国有贸易企业,但却要求国有企业与私有企业遵循同样的行为准则,因此,从总体上看,GATT/WTO体制仍然对非市场经济国家持排斥的立场。 正因为 GATT/WTO规则体系是以自由的市场经济制度为导向的,因此,非市场经济国家很难融入这套体系。原先的计划经济国家在加入 GATT时都做出了多项特别的承诺,以保证这些非市场经济国家在进入 GATT之后,不会对市场经济缔约方造成威胁。例如,波兰在 1967年以计划经济国家的身份加入 GATT的时候,不仅承担了每年从其他缔约方增加进口 7%的义务,而且还被迫接受了特别保障条款。即使这样,波兰也没有充分享受到 GATT的无条件多边最惠国待遇。美国曾经在很长一段时间,因为波兰是计划经济国家而援引 GATT第 35条,与波兰“互不适用”GATT的规定,从而拒绝向波兰提供最惠国待遇[4]78一79。 WTO对非传统市场经济的不够宽容,不仅表现为对国有贸易企业的限制,还表现为对国有企业和国家投资企业身份认定的混淆。在美国向中国企业发起的多次反补贴调查中,均将我国的国有企业视为公共机构,认定其通过提供原材料或贷款的方式向与其交易的企业提供了“财政资助”。这不仅使中国政府和企业承担了过重的举证责任,而且被调查产品通常都被不公平地裁定为适用反补贴税。 不同经济制度的国家之间出现冲突是不可避免的,但像 WTO这样的全球性经济组织应在考虑各方利益的基础上寻求一条避免或减轻冲突的途径,而不应该一味地逼迫一方让步。 (二)多边国际法律安排能否兼顾互惠原则与公平原则 由于国家的平等性和缔约的自由性,因此, 以条约为主要表现形式的国际法对于国家间的利益分配通常是互惠的(reciprocal)。 互惠的国际法并不意味着国际法是公平的。虽然关于什么是公平很难有一个普遍接受的定义,但公平的最基本的要求应该是不使社会中的弱者得不到其他社会成员所能够得到的利益。著名学者约翰•罗尔斯在其《正义论》一书中曾经表达过这样的观点:“社会和经济的不平等应该以对最不利的群体最为有利,或至少有助于其长远期待的方式来安排。”[5]151但在国际法中并没有扶持弱者的价值取向。如果国际法不以国家间的地位平等和交往中的利益互惠为原则,那么,这种国际法的公平性就无从谈起。但仅仅是国家地位的平等和利益的互惠仍可能无法达到公平的效果,因此,在某些情况下就可能需要以不平等或非互惠来实现效果上的公平。 最初的关贸总协定并未关注发展中国家和发达国家之间不平等的经济发展水平和竞争实力,因此也并没有涉及针对发展中国家的条款。随后,发展中国家开始关注这一问题并开始强调自身发展问题的特殊性以及被差别和优惠对待的必要性。到了 20世纪 60年代,关贸总协定增加了第四部分,要求缔约方应尽最大可能给予发展中国家出口产品以优惠的市场准入条件;同时,发展中国家不应在贸易谈判中被要求做出与其发展水平不相称的贸易减让。1968 年,发展中国家成功地说服了发达国家在联合国贸发会体制下实施普惠制,给予原产于发展中国家的产品更优惠的进入发达国家市场的条件。随后不久,GATT决定给予普惠制最惠国待遇的豁免,即允许普惠制背离最惠国待遇原则。在东京回合,GATT明确承认了发展中国家应该得到差别和优惠待遇的原则,被称为“授权条款”。该条款规定发展中国家的产品在非互惠、非歧视基础上以更优惠的市场准入条件进入发达国家市场,并且把普惠制的 10年豁免期改为永久性豁免。 乌拉圭回合谈判结果要求所有成员方适用相同的规则而不考虑各自的发展水平,但仍然给予发展中国家成员方某些特殊待遇,即给予它们更长的延期履行协议义务的期限。例如, 《反补贴协议》第27条第4款允许发展中国家在 8年内逐步停止所有的出口补贴,《海关估价协定》第 20条则规定发展中国家可以在加入 WTO之日起推迟5年实施该协定。 从 GATT到 WTO,虽然都在以互惠原则为主的情况下向公平方向做出一些迈进,但总体上看,这种进步还是非常有限的。以普惠制为例,普惠制要求发达国家单方面向发展中国家提供优惠的关税待遇而不要求发展中国家给予回报,并且不得将这种优惠待遇给予其他发达国家,这冲破了 GATT以互惠制和最惠国待遇制度所体现的平等原则,为实现国家之间利益的公平分配创造了条件。但普惠制的设计还远非理想。其主要原因在于这种制度还未能形成真正含义上的法律制度;而之所以不能认定普惠制为真正含义上的国际法制度,是因为这一制度的两类主体之间,即给惠国与受惠国之间的权利义务关系缺乏稳定的法律基础。虽然《关税与贸易总协定》是确定的国际法文件,但关贸总协定在规定普惠制问题时,使用的是十分笼统、模糊的语言{4}。根据这样的规定,任何一方都无法向他方提出确定的权利主张。同时, 由于GATT关于普惠制事项只是对缔约方做出的可以背离互惠原则的授权,因此,各个缔约方都是按照其国内立法来向发展中国家做出普惠制安排的。是否给予、给予何国、如何给予以及何时取消等事项都由给惠国依据本国法律决定, 而受惠国无法依据国际法提出任何权利主张。 应该指出的是,WTO中的非互惠安排与当今世界关注对发展中国家的公平待遇的趋势是相一致的。其他领域中也有类似的原则的存在,例如国际环境法中的“共同而有区别的责任”(CommonbutDifferentiatedResponsibilities)原则{5}。这些性质相同的原则将会共同推动国际法的进步。 (三)当今国际法在全球治理方面是否可为精英治理留下空间 国际法的价值在于通过调整国家间的权利义务关系而确立国际秩序。在全球治理(global governance)的语境下,国际法提供的是治理的规则手段。 如果认为国际法是全球治理的主要规则的话,那么,全球治理的主体就应该是国家。自威斯特法利亚体系建立以来,国际社会就一直是以国家为主体的社会。但自全球治理理论从 20世纪末兴起以来,国家的地位就开始被轻视。有人认为“所有国家的统治地位和治理能力都在下降。主权国家的维持越来越让人难以置信”[6]280。有人则强调各类精英在全球治理中的作用,这些精英包括政治精英、商业精英和知识精英[7]14。 毋庸讳言,由于国家为拟制的具有人格的实体,因此,即使承认全球治理是国家所从事的治理,那么,各类精英也在这种治理中发挥着重要作用。商业精英和知识精英会主导或影响国家意志的形成,而政治精英则去表达国家意志。从这个意义上说,国家的治理也即精英的治理。 但我们还可以看到另外一种精英治理,即精英(个体或群体)不以国家的名义而从事影响全球治理的行为。WTO中专家组成员和上诉机构成员所发挥的作用就是这样一种情况。 在 WTO争端解决过程中,专家组和上诉机构成员无疑发挥着重要作用。如果他们仅仅是就当事方之间的纠纷做出处理决定,那么也算不上特别,因为此前已存在各种争端解决机构, 对各种争端解决做出决定性裁判。WTO专家组和上诉机构成员履行其职责的特别之处在于,他们事实上把持着 WTO规则的解释权,甚至被认为有创设先例(即“造法”)的功能。这是 WTO对传统国际法的另一挑战———以个别精英,而不是国家的意志来影响或决定新规则的制定。 在普通法系国家,法院的判决在确定当事人之间的权利义务关系的同时,可以创造出新的法律规则,即所谓“遵循先例”(staredecisis, doctrineofprecedent)原则。虽然关于法官造法的依据存在不同的理论解说,但从本质上说,法官造法的权力应该来自于宪法的规定或宪法的认可,也即来自上位法的授权。基于同样道理, 国际裁判机构,除非有国家的授权,是无权通过其裁判实践而为国际创设出新的国际法规则的。事实也是如此。 从 WTO的各项协定上看,WTO并没有授权争端解决机构可以创设“先例”。《建立世界贸易组织协定》第 9条第 2款规定:“部长级会议和总理事会拥有通过对本协定和多边贸易协定所作解释的专有权力。”但实践中,专家组及上诉机构在裁决意见中经常援用以前的专家组或上诉机构的裁决意见。也正因为如此,争端解决的裁决才被许多人认作具有“先例”的作用。 其实,专家组和上诉机构的裁决意见,并非 “先例”,而是“先理”,即属于对 WTO现存规则的解释或说明。任何法律适用机构都必须对适用的法律规则做出解释,法律解释是法律适用的必经环节。在 WTO已受理的案件中,凡经专家组及上诉机构解决者,几乎都涉及 WTO有关协定的解释。有学者统计,截至 2005年 6月, 在 97项专家组报告中,仅有 3项未涉及条约解释[8]122。但 WTO争端解决机构的法律解释不同于部长级会议或总理事会的法律解释。根据《建立世界贸易组织协定》的规定,部长级会议和总理事会拥有对本协定和多边贸易协定做出解释的“专有权力”。尽管争端解决机构可对 WTO规则进行解释,但根据 DSU第 3条第 9款的规定,DSU的规定 “不妨害各成员方通过《WTO协定》或一属诸边贸易协定的适用协定项下的决策方法,寻求对一适用协定规定的权威性解释的权利”,也就是说,WTO体系内的两种法律解释其实是有等级之分的:部长级会议或总理事会的“立法解释”在效力上要高于争端解决机构的“司法解释”。 那么,是否应该承认争端解决机构的“司法解释”具有造法的性质呢?回答应该是审慎的。 首先,赋予 WTO争端解决机构裁决的“先例”地位,与世界贸易组织的性质相冲突。作为一个政府间国际组织,WTO是由各成员通过《建立世界贸易组织协定》这一宪章性文件所设立的。WTO组织及其各项机构的职能或权限均源自全体成员的集体意志。从WTO的宪章性文件的规定来看,各成员并无意创设一个高于成员意志的组织或机构。WTO及其任何机构均无权向其成员发号施令。赋予WTO争端解决机构裁决的“先例”地位,相当于争端解决机构取得了脱离各成员的意志而自行创设法律的地位,这显然背离了成员们创设 WTO及其各项机构的本意。 其次,如果允许 WTO争端解决机构以裁判 “造法”,将明显违反《建立世界贸易组织协定》的规定。如前所述,《建立世界贸易组织协定》已明确规定:“部长级会议和总理事会拥有通过对本协定和多边贸易协定所作解释的专有权力”;《关于争端解决规则与程序的谅解》也明确规定,如果争端当事方对专家组或上诉机构所做出的解释不满,可以向部长会议或总理事会申请做出正式解释。可见,WTO争端解决机构只是被授权按照WTO的相关规则判断争议中的成员方是否违背 WTO规则,而无权自行创设新的规则。虽然专家组和上诉机构在适用规则的时候也需要解释规则,但这种“解释”只能是澄清规则的内容,而不能 “衍生”出新 的规则。 再次,赋予 WTO争端解决机构裁决“先例”地位,对维护国家利益而言是有风险的。由于世界贸易组织创设了庞大的规则体系来约束各成员方的贸易及相关管理制度,而且对成员方之间的争端具有强制性管辖权,因此,许多成员在接受这一规则体系的同时,都谨慎地看护着自己的主权。例如,几乎没有国家承诺世界贸易组织规则在国内法院的直接适用。美国曾经在国会中讨论过,是否建立一个由 5名联邦巡回法院法官组成的专门委员会,对 WTO的争端解决报告加以评审,以维护美国的利益[9]。尽管这一提案未获通过,但美国国会于 1994年年底制定的《乌拉圭回合协议法》还是对美国国家主权设置了很好的保障。允许WTO争端解决机构享有事实上的造法权,允许几名专家对主权国家发号施令,并非明智之举。 三、WTO自身面临的挑战 上述分析表明,WTO对传统国际法的挑战并未取得多少成果。在能否容纳非传统经济制度、能否在维持互惠原则的基础上更多地实现公平,以及在是否允许社会精英更多地参与全球治理这三个方面,WTO各成员方远未达成共同立场,因此也很难做进一步的推进。 与此同时,WTO自身所面临的挑战日益明显。这些挑战主要表现为: (一)多边贸易谈判难以进展 GATT/WTO的主要功能之一便是发起和组织多边贸易谈判,通过每一回合的谈判,不断消除贸易壁垒并制定新的促进贸易自由化的规则。历时多年的乌拉圭回合谈判成果使国际多边贸易体制焕然一新。此时的WTO生机盎然且雄心勃勃。1996年 12月,在新加坡召开的 WTO首届部长级会议上成立了新的工作组,准备将WTO规则扩展到与贸易相关的投资领域和竞争政策领域。1998年5月召开的第二届部长级会议讨论了未来谈判日程等问题,为第三届部长级会议启动新一轮多边贸易谈判做准备工作。1999年在西雅图举行的WTO第三届部长级会议,明确了新一轮多边贸易谈判的议题。2001年11月在卡塔尔首都多哈举行的 WTO第四届部长级会议正式启动了新一轮多边贸易谈判。然而,2003年 9月举行的第五届部长级会议上没有使谈判获得任何实质性进展。考虑到成员间很难达成一致,2004年 8月 WTO总理事会决定不再推动就贸易与投资关系、贸易与竞争政策相互关系以及政府采购透明度等新议题的谈判。多哈回合谈判开始呈现停滞局面。2005年 12月在香港举行的 WTO 第六届部长级会议仅在取消棉花出口补贴和农产品出口补贴等方面取得有限的进展。2009 年 11月 30日至 12月 2日,WTO第七届部长级会议在日内瓦举行。与往届会议不同,此次会议并不进行实质性的谈判,而仅是为各成员方提供一个回顾和审议世贸组织工作的平台。会议也没有形成“宣言”类的法律文件。2011年 12 月,WTO第八届部长级会议在日内瓦举行。由于各成员方无法在会前就多哈回合谈判早期收获协议达成一致,因此无法按原计划将其提交至部长级会议。2013年12月在印度尼西亚的巴厘岛举行的第九届部长级会议上,各方终于就“早期收获”达成一致,但谈判进展依然是有限的。 多哈回合谈判陷入僵局的直接原因当然是谈判各方(主要是发达国家与发展中国家之间)无法就谈判议题达成一致,而其深层原因则在于多哈回合议题的确定过于乐观。乌拉圭回合谈判在贸易自由化路子上走得太快、太远,这是需要时间来消化的。而且,乌拉圭回合所达成的一些协定(如 trips)并没有考虑发展中国家的特殊情况,使他们承担了与其能力不相符的义务。在一些不公平的规则被调整之前,它们当然不会再接受那些与贸易无直接关系的议题(如竞争、投资)。就谈判中的争执焦点问题来看,发达国家不愿意降低农业补贴,却一味地要求发展中国家就市场准入承担更多的义务, 当然也增加了谈判的难度。 (二)区域性贸易协议的兴盛 由于区域性贸易协议的成员之间彼此给予更多的贸易优惠,而不把这种优惠给予协议之外的第三方,因此,构成对关税与贸易总协定和服务贸易总协定所确立的普遍最惠国待遇原则的背离。但上述两个总协定允许这种背离。这种制度设计背后的理念是:在贸易自由化的道路上,如果大家不能一起走得更远一些的话,那么,可以允许部分成员先走一步。为了防止区域性贸易协议瓦解多边贸易体制,关贸总协定的第24条和服务贸易总协定第5条分别规定了区域性贸易协议必须满足的对内、对外两项条件,即:参加区域性贸易协议的各方之间必须实质性消除贸易壁垒,同时,对未参加协议者不得提高贸易壁垒。 由于 WTO多边贸易谈判长期陷于僵局,各种区域性贸易协议则蓬勃发展起来。根据 WTO官方网站公布的数据,截至 2013年 7月 31日,GATT/WTO共收到约 575份缔结区域性贸易协议的通知,其中有 379项区域贸易协定正在实施当中{6}。 面对快速增长的区域性贸易安排,一些人认为这些区域性安排人为地引起贸易转移 (tradediversion),扭曲资源在全球的有效分配, 从而降低全球福利。而区域性贸易安排的赞成者则认为,随着区域性贸易安排的不断发展,就会出现区域与区域之间的便利国际贸易的安排,因而其前景应该是更为自由化的多边贸易体制[10]92-95。在实践中,繁多的区域性贸易安排的确会带来很多棘手的问题,例如,每个区域性贸易协议都要制定原产地规则,以明确可享受优惠待遇的产品的范围,而每个国家都可能在若干各区域性安排当中,于是,为理清适用不同原产地规则所可能带来的不同利益,需要耗费大量的钱财和精力。再如,各项区域性安排通常都会建立争端解决机制,一项纠纷出现之后就会出现管辖权的重叠,从而引起纠纷解决的不便。更重要的是,区域性贸易协议的蔓延会冲淡 WTO的凝聚力,使多边贸易谈判变得更加困难。因此,世贸组织应严格按照 GATT和 GATS的相关规定审查各项 RTA,并要求各项区域安排遵守WTO关于RTAs透明度方面的规定,以避免 RTAs偏离 WTO所设定的轨道。 (三)贸易保护主义抬头 在 WTO多边贸易体制进展乏力的同时,贸易保护主义的思潮正在抬头。其主要表现形式就是各主要贸易国家纷纷制定和实施各种贸易措施以减轻进口给本国相关产业所带来的压力。WTO规则中的各种“例外”条款(例如“国家安全例外”、“幼稚产业例外”、“保障措施例外”等)成为某些成员滥用贸易救济措施为国内产业提供保护的借口。例如,2014年 1月 15 日,美国会众院通过的《2014财年综合拨款法案》限制美国部分政府机构采购中国的信息技术产品。随后,美国国际贸易委员会宣布,对中兴、三星等在美销售的手机和平板电脑发起 “337调查”。接下来,美国商务部又对中国光伏产品发起双反调查。与此同时,新兴工业国家和发展中国家的贸易保护举动也呈增长趋势。印度、巴西、阿根廷和墨西哥也都对包括中国在内的许多国家的出口商品发起反倾销调查[11]。 贸易保护主义在当下的抬头是可以理解的现象。首先,根据辩证法中的否定之否定规律, 事物发展到一定阶段之后,就会朝着相反的方向转化。所谓的螺旋式上升和波浪式前进说正是这样一个道理。因此,在国家政策方面出现贸易自由主义向贸易保护主义的转变是可以从哲学上加以解释的。其次,从历史上看,贸易自由主义与贸易保护主义总是此消彼长。应该说,没有任何一段时期是完全贯彻贸易自由主义或完全贯彻贸易保护主义的时期,而只是哪一种主义在某一时期更占据优势。二战结束以来近 70年的时期是贸易自由主义主导的时期, 其制度性成果即是 GATT/WTO多边贸易体制; 而在此之前的约70年则是贸易保护主义盛行的时期;再往前追溯几十年又是国际贸易繁荣发展时期。1840年至 1870年的 30年间,国际贸易的年均增长率高达4.8% 一5.3%。其中当然有科学技术发展的因素(如现代化运输工具的采用),但各国所普遍采取的鼓励对外贸易的政策显然是其中重要原因之一[12]。虽然基于上述道理可以推测,如果贸易保护主义思潮进一步蔓延,那么在其之后一定会出现新一轮的贸易自由化的过程,但至少在现阶段,WTO需要认真应对贸易保护主义的挑战。 在新的形势下,我们一方面要积极巩固贸易自由化所带来的成果,维护 WTO多边贸易体制,另一方面则应关注新的国际贸易规则的产生并积极参与新规则的制定。WTO作为一套国际公约对缔约方的约束力是确定的。维护 WTO的主要任务是严格遵守WTO的各项规则,防止规则被贸易保护主义者所滥用,防止出现区域性贸易安排背离WTO宗旨的情况出现。随着 RTAs的增多,原有的 WTO规则可能会逐渐成为一套“最低标准”,但在吸纳 RTAs新规则的基础上,WTO也将会“浴火重生”。
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