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杨淑君：区域贸易协定和授权条款 |
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时间：2014-03-01
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【摘要】 最惠国待遇原则是WTO多边贸易机制的重要基石，它要求成员国现在或将来给予任何第三国的优惠也要同样给予另一成员国。GATT第24条规定了区域贸易协定在特定条件下可以背离最惠国待遇原则。为促进发展中国家参与多边贸易机制，授权条款专门为发展中国家之间订立的区域贸易协定规定了背离最惠国待遇原则的条件。通过比较可以发现在对区域贸易协定的约束上，授权条款的要求低于GATT第24条的要求，这在推动发展中国家之间区域贸易的发展的同时，也可能产生负外部性，对国际贸易，尤其是亚洲地区的贸易自由化造成不利影响。 【中文关键词】 区域贸易协定，GATT第24条，授权条款，WTO；最惠国待遇原则 随着多边贸易谈判陷入停滞，各区域间贸易协定蓬勃发展，引发了关于区域主义（Regionalism）是推动还是阻碍贸易自由化的讨论。{1}WTO对区域主义的态度可以说是有条件的肯定，区域贸易协定（Regional Trade Agreement，下称RTAs）在满足特定条件的情况下可以背离最惠国待遇原则。WTO协议中直接约束RTAs的条款主要包括GATT第24条和《关于解释1994年关税与贸易总协定第24条的谅解》（下称GATT第24条及其谅解）、《关于发展中国家差别和更优惠待遇、互惠和更充分参与的决定》（Enabling Clause，下称授权条款）和GATS第5条。 就货物贸易来讲，WTO成员订立RTAs主要依据GATT第24条或授权条款向WTO作出通报（notification），学者将研究重点放在GATT第24条对RTAs的约束上，主要原因可能是GATT第24条相比授权条款的利用度更高。但是亚洲发展银行2012年的一份研究报告表明，亚洲地区区域贸易协定数量进入21世纪以来迅速增长，其中很多都是依据授权条款订立的，可以说授权条款的高利用度是亚洲区域贸易协议数量增加的重要原因。{2}因此授权条款在区域贸易协定的研究中也值得引起重视。那么依据授权条款订立的RTAs和依据GATT第24条订立的RTAs有什么区别？其对多边贸易体系的发展有什么影响？研究上述问题对区域贸易的发展有重要的启示意义。 一、RTAs概述 （一）RTAs的范围 在WTO体系中，RTAs是指两个或两个以上的成员间订立的互惠贸易协议，与之相对的概念是PTAs，即单方的贸易优惠，例如普惠制和其他WTO总理事会批准的非互惠特惠安排。{3}向WTO通报的RTAs分为这样几种类型：FTA（free trade agreement）、CU（customs union）、EIA（economic integration agreement）、PSA（Partial Scope Agreement），FTA和CU即GATT第24条定义的自由贸易协定和关税同盟，EIA即GATS第5条定义的经济一体化协定，PSA在WTO协议中没有定义，这种协定仅涵盖特定产品，依据授权条款向WTO通报。{4}中国东盟自贸区就是以PSA和EIA的形式向WTO通报的。依据授权条款通报的区域贸易协定包括FTA、CU、PSA这几种形式。 （二）多边贸易体系下RTAs的产生 还有一个原因是GATT生效之前已经存在一些类似区域贸易协定的安排，例如英联邦特惠制，GATT起草者认为有必要为这种优惠安排留下一定的空间，但是也需要对其进行一定程度上的约束，因此设计了GATT第24条。有学者认为GATT第24条的存在是为了给予欧洲经济一体化足够的发展空间，从而维系欧洲大陆的和平。但是GATT签订之前只有关税同盟，并没有任何FTAs，之所以将FTAs也加入GATT第24条中可能也是出于促进发展中国家参与多边贸易体系的考虑，发展中国家希望在未来通过订立优惠贸易安排背离其GATT义务，而平衡发展中国家和发达国家的利益是GATT谈判过程中较为重要的考虑因素。此外，发达国家也有订立FTA的需要，有学者提出美国最初只提议在GATT第24条中规定关税同盟，后来由于美国有意与加拿大达成FTA，因而才积极提议设置GATT第24条给予FTAs豁免。{5}出于上述因素的考虑，GATT第24条承认关税同盟和自由贸易协定存在的必要性，但是其需要满足透明度、区域内贸易自由等实体和程序上的要求。 在建立国际经济新秩序的背景下，为改善第三世界国家相对于发达国家的经济地位，促进发展中国家参与国际经济贸易活动，1979年东京回合谈判通过了《关于发展中国家差别和更优惠待遇、互惠和更充分参与的决定》（“授权条款”）,其中第2（c）条允许发展中成员订立区域性优惠贸易安排。WTO成立之后，全面继承了GATT项下的条款以及授权条款的内容。 （三）多边贸易体系下RTAs的发展 GATT协议起草者认为有必要为RTAs留下一定的存续空间，只要对其施以足够的约束即可，但是RTAs的发展似乎超过了WTO协议起草者的设想，尤其是在20世纪90年代之后，区域贸易协定数量激增，涵盖的地域范围也不断扩大，突破地域天然联系的RTAs不断出现，呈现泛滥的趋势。{6}图1是按照生效时间形成的区域贸易协定数量上升趋势。{7}截止2013年6月7日，WTO收到包括货物贸易、服务贸易以及新成员加入原有协定的RTAs通报中已经生效的RTAs数量是259个。{8} （图略） 图1 WTO成员订立的RTAs如果仅涵盖货物贸易，可以依据GATT第24条或者授权条款通报，如果仅涵盖服务贸易，可以依据GATS第5条通报，如果同时涉及货物和服务贸易，可以依据GATT第24条和GATS第5条通报，或者依据授权条款和GATS第5条通报。表1是不同的RTAs形式依据不同条款通报的汇总情况，{9}在已经生效的259个RTAs中，依据GATT第24条通报的RTAs数量是222个（包括依据GATT第24条通报的RTAs和同时依据GATT第24条和GATS第5条通报的RTAs），占总量的比例为86%；依据授权条款通报的RTAs数量是33个（包括依据授权条款通报的RTAs和同时授权条款和GATS第5条通报的RTAs），比例是13%。 表1 二、依据授权条款订立的RTAs （一）依据授权条款订立的RTAs概况 授权条款适用于WTO发展中成员之间订立的RTAs，GATT第24条适用于所有WTO成员之间订立的RTAs（见表2）。 表2 依据授权条款订立的RTAs按照生效时间排列呈现出以下趋势，关税同盟这种形式增长速度比较平稳，FTA和PSA这两种形式则增长较为迅速。亚洲地区依据授权条款订立RTAs更是多以双边自由贸易协定的形式出现（见图2）。 （图略） 图2 （二）对比授权条款和GATT第24条对RTAs的不同要求 1.实体性要求（见表3） （1）内部贸易壁垒 在关税和非关税壁垒的消除上，GATT第24条要求RTAs取消（elimination）关税和其他贸易限制法规，授权条款则要求削减（reduction）或取消。 表3 （2）外部贸易壁垒 GATT第24条对关税同盟和FTA的外部贸易壁垒要求略有不同。{15}关税同盟对非同盟成员实施的关税和其他贸易法规“总体上”（on the whole）不得高于或者严于”（shall not be higher or more restrictive than）该同盟形成之前适用于各成员的关税和贸易法规的“总体影响范围”（general incidence）。FTA对非区域成员实施的关税或其他贸易法规，“不得高于或者严于”该FTA签订之前相同成员之间存在的关税或贸易法规。相比之下，关税同盟比FTA多了“总体上”、“总体影响范围”等相对模糊的用词，对FTA的要求则更为严格，这可能是考虑到关税同盟和FTA本身的区别，即关税同盟建立后需要保持统一的外部贸易政策，这种情况下同盟成员可能会对本国对外贸易政策进行调整，要求该成员严格遵守外部贸易壁垒的“不高于”标准可能十分困难。 授权条款则对RTAs没有上述要求，如授权条款第3条所述，依据授权条款订立的RTAs应当旨在便利和促进发展中国家的贸易，而不应提高针对其他成员的贸易壁垒或者对其设置不适当的贸易障碍（not to raise barriers for trade with non parties）。该条中“或者”一词的使用是否可以理解为RTAs成员可以提高其针对其他成员的贸易壁垒，只要这些壁垒不构成不适当的贸易障碍即可？ 2.程序性要求（见表4） （1）审查机构和审查方式 依据GATT第24（7）条的规定，订立RTAs的成员应当迅速通知全体WTO成员，并向其提供RTAs的必要信息，以便各成员方提出他们认为适当的报告和建议。《GATT第24条谅解》第7条规定了审议RTAs的机构是工作组，工作组应就其对RTAs的审议结果向货物贸易理事会（Committee on Trade of Goods，CTG）提交报告，CTG可以向各成员提出其认为适当的建议。这样的审议在实践中面临很多问题，难见实质成效，工作组很难达成一致意见就是问题之一。为改善审议工作，2006年WTO通过了关于《RTAs透明度机制》的决议，根据该决议由区域贸易协议委员会（Committee on Regional Trade Agreements，CRTA）负责审议（examination）依据GATT第24条订立的RTAs，WTO秘书处负责报告成员所通报的RTAs的相关情况。 表4 授权条款第4条规定依据授权条款订立RTAs的成员应当通报全体WTO成员，并向其提供适当的与该RTAs相关的所有信息，在利益相关方的请求下，就可能产生的困难或者事项进行迅速磋商，力图达成使所有相关成员满意的解决方法。《RTAs透明度机制》规定由贸易与发展委员会（Committee on Trade and Development，CTD）负责接受依据授权条款订立的RTAs的通报，并就其是否符合授权条款相关内容进行磋商（consultation）。这种将CTD提高到与CRTAs同样的地位的做法也是该透明机制的重要突破之一，在审查程序层面保障了发展中国家成员特殊和差别待遇。{16} （2）审查内容 授权条款和GATT第24条所要求的信息披露水平也不相同，GATT第24条项下审议所需要的信息更多，2006年通过的关于《区域贸易协定透明度机制》的决议（“《透明度机制》”）附件规定了区域贸易协议方需要提交的数据，涵盖了关税减让、最惠国关税税率、其他优惠、原产地规则、进口额统计等。授权条款项下磋商要求提供的信息就较为灵活，考虑到协议方的技术局限性（technical constraints）,限度以适当为准。#p#分页标题#e# 在信息提交的时限方面，依据授权条款订立的RTAs协议方有20周的准备时间，依据GATT第24条订立的RTAs协议方只有10周的时间，但是如果协议方均为发展中国家，准备时间也可以延长至20周。 综上所述，相比起GATT第24条，授权条款对RTAs的实体性要求和程序性要求更低。如果说GATT第24条在约束RTAs方面已经问题重重，那么授权条款就更难承担起在WTO体系规范RTAs的重任。通过上文比较可以看出，就RTAs的内部贸易壁垒来讲，GATT第24条比授权条款要求的RTAs贸易自由化水平更高，一些敏感的贸易领域例如农业也需要达到同样的自由化标准；针对RTAs的外部壁垒，GATT第24条要求对非RTAs成员采取的贸易壁垒措施也需要进行订立前后的比较，RTAs订立后不得高于RTAs订立之前的水平，这两项核心要求都是授权条款所没有的。在程序性标准方面，从对RTAs的审查方式和信息披露的要求来看，GATT第24条对RTAs的审查在广度和深度上都超过授权条款。由此可以看出授权条款对RTAs的约束要求低于GATT第24条的要求。 三、依据授权条款订立的RTAs利弊分析 （一）区域贸易对多边贸易发展的影响 RTAs的谈判成本远远低于WTO，通过RTAs实现区域内部的贸易自由比直接通过多边贸易机制更容易，区域贸易安排可以率先在新领域进行自由化的尝试，取得突破之后再慢慢吸收其他成员，进而在多边贸易框架下达成共识。NAFATA和APEC就是很好的证明，通过这两个区域贸易协定的谈判，美国、加拿大、日本等国在关税和市场准入等问题上取得进展，进而推动了乌拉圭回合谈判的成功。{17}区域贸易安排促进区域内贸易自由化的同时，也使该区域贸易安排以外的国家通过向该区域出口和投资分享贸易自由化的成果，从这一方面来讲区域贸易有利于区域内部贸易的发展，也对多边贸易有积极的影响。{18} 但是有学者认为区域贸易协定无法实现上述目标。加拿大经济学家瓦伊较早地提出了“贸易创造”（trade creation）和“贸易转移”（trade diversion）的理论：RTA成员国国内成本高的产品被其他成员国成本相对较低的产品替代，从RTA成员国的进口取代了国内生产，进而“创造”了贸易；同时，由于RTA成员从非RTA国家的进口减少，转而向RTA成员国进口，“转移”了贸易。RTA的效应取决于贸易创造产生的收益减去贸易转移的损失后的结果，因此RTA不一定能实现自由贸易。{19} 同时，RTAs的发展也伴随着一些担忧，背离最惠国待遇原则的RTAs可能造成贸易发展的失衡，欠发达国家可能面临被边缘化的危险。有学者就担心大量跨越天然地理联系的RTAs的出现可能形成威胁多边贸易谈判进程的歧视性贸易网络，在WTO协议中分别作为“例外”和“基本原则”存在的RTAs和WTO最惠国待遇原则在实践中出现了齐头并进甚至倒置的趋势。{20} （二）依据授权条款订立的RTAs对多边贸易的影响 1.积极影响分析 作为区域贸易协定的一种重要形式，依据授权条款订立区域贸易协定有利有弊。从积极的方面来讲，授权条款的要求比GATT第24条的要求低，有助于促进发展中国家贸易自由化以及经济结构的调整，可以协调多边贸易中无法协调的政治和经济差异，减少因贸易周期或者经济发展水平不平衡带来的分歧。{21}同时，一些依据授权条款订立的RTAs，由于成员间贸易进出口结构相似，其相互之间的贸易很难取代各自与区域外国家的贸易往来，贸易转移效应不是很大。{22} 2.消极影响 从授权条款对RTAs的约束标准来看，依据授权条款订立的RTAs不但没有对贸易壁垒的消除作出实质性贡献，还依据授权条款对非RTAs成员构成“合理”歧视，背离了通过区域贸易促进全球贸易自由化的初衷。如果区域贸易协定能推动该区域内实质上所有贸易的自由化，这种积极影响大于区域贸易协定背离多边贸易机制下的最惠国待遇所造成的消极影响。但是无论从授权条款对RTAs的实体性要求还是程序性要求来讲，都远远低于GATT第24条规定的标准，依据授权条款订立的RTAs对区域内贸易自由化的实现和对外贸易壁垒的消除上所做贡献因此十分有限，可能无法保障区域贸易对多边贸易的积极影响的实现。 依据授权条款订立的RTAs不但无法达成WTO对区域贸易的期许，其对贸易产生的限制效果可能大于GATT第24条所带来的负面影响。{23}如前文所述，FTA和PSA成为依据授权条款订立的RTAs的主要形式。亚洲地区更是依据授权条款订立了大量的双边FTA，该地区的复边FTA中，除亚太贸易协定外，都没有准入条款。{24} 关税同盟与FTA的区别在于前者保持统一的对外贸易政策，而后者没有这样的要求。依据授权条款订立的RTAs中存在大量的FTA和PSA，不同的RTAs代表的利益不同，在对外贸易政策上仍然没有代表该区域的一致意见。一项RTA没有准入条款意味着新成员如果想加入已有的区域贸易协定就需要重新谈判并订立RTAs，达成的贸易规则规定可能有所不同，这不但不能促进多边贸易规则的达成，反而可能增加地区成员之间适用贸易规则上的矛盾和冲突。 同时，大量双边FTA的存在也可能造成各国具有双重或多重RTAs成员身份，成员国国内可能存在适用于不同的RTAs成员的贸易规定和措施，例如各种原产地规则，这可能加重守法和执法的负担，进而增加了国际贸易的总体成本。这种情形是区域主义利益最大化的结果，但是很可能会造成区域贸易集团内部的矛盾以及法律冲突的增加，并阻碍多边贸易规则的建立。{25} 四、结语 正如亚洲发展银行的报告中指出，开放的区域主义才能促进货物贸易自由化。依据授权条款订立的RTAs可以通过下列途径实现上述目标：一是开放成员准入。例如推动以复边贸易协定取代双边自由贸易协定成为发展中国家之间订立RTAs的主要形式，并采取开放的成员准入态度。第二，提高RTAs内部贸易自由化程度。例如在关税减让和贸易壁垒的消除上提高要求。第三，提高RTAs的透明度。按照《透明度实施机制》的要求，对于协议方均为发展中国家的RTAs的透明度要求较低，但是这种协议方均为发展中国家的RTAs可能是依据授权条款订立的，也可能是依据GATT第24条订立的，也就是说依据GATT第24条订立的RTAs面临不同的透明度要求。有学者因此建议，即使协议方均为发展中国家，只要其依据GATT第24条订立RTAs，就应当遵守较高的透明度要求，同时，如果协议方依据GATT第24条订立过RTAs，说明其有能力达到较高的透明度要求，其再依据授权条款订立RTAs时应当继续遵守较高的透明度要求。{26} GATT第24条与授权条款都对RTAs作出了约束，无论是从实体要求还是程序上的约束来看，前者的要求远高于后者。GATT第24条适用于发达国家之间或者发达国家与发展中国家之间订立的RTAs，授权条款则仅适用于发展中国家之间订立的RTAs。目前大多数向WTO通报的RTAs都是依据GATT第24条订立，但是随着FTA和PSA成为依据授权条款订立的RTAs的主要形式，其可能对多边贸易发展产生负外部性。本文的局限性在于仅从理论层面探讨授权条款对RTAs的约束不足以推动贸易自由化的实现，但是具体到某一个RTA的贸易创造效应还是需要对其进行贸易量的实证分析。例如，南部非洲发展共同体成立后既没有出现明显的贸易创造也没有贸易转移，为贸易自由带来的收益有限。{27}无论是依据GATT第24条还是依据授权条款订立的区域贸易协定，都要结合该地区贸易结构、贸易量等因素才能更全面地分析其对贸易自由化的作用，后续的研究可能需要关注更多的实证研究。 |
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