【摘要】 国际经济行政法是调整跨国经济行政关系的国际、国内公法规范与原则的总和，换言之，国际经济行政法是政府规制市场的国际协调法。权利平等保护原则与正当程序原则分别从实体和程序两方面体现了国际经济行政法中的公平正义价值。从法理基础看，这两项原则既是理性精神的反映，也是市场经济发展和全球化趋势的必然要求，以及长期法律实践的结果，它对国际经济行政法领域提出了全新的标准。从实在法角度考察权利平等保护原则与正当程序原则在国际经济行政法领域的具体体现主要有国民待遇、最惠国待遇原则及反补贴制度，WTO对国内程序法的要求及WTO争端解决机制等。需要进一步完善这些制度，旨在从形式的平等过渡到实质的平等，建立平等互利基础上的国际经济法治与宪政规则。

【中文关键词】 国际经济行政法，权利平等保护原则，正当程序原则

【英文标题】 Basic Principles of International Economic and Administrative Laws：Equal Protection and Due Process of Law

【英文摘要】 The international economic and administrative laws refer to international and domestic public laws and principles adjusting international economic and administrative relations，that is，international adjus-ting laws under which governments regulate markets. Principles of equal protection and due process of law guarantee fairness and justice from substantive and procedural perspectives. These two principles express ra-tional spirit and are required by economic development and globalization through long-term practice of law.Thus they offer new standards for the international economic and administrative laws. From the substantive per-spective，the specific rules refer to national treatment，the most-favored-nation treatment，and SCM(subsi-dies and Countervailing Measures)．As for procedural perspective，the specific rules refer to requirements by WTO and their dispute settlement mechanism. The perfection of these systems aims to transit from equality in form to equality in essence，and establish rules for international economic law and constitutionalism based on equality and mutual benefits.

【英文关键词】 international economic and administrative laws；principles of equal protection of rights；due process of law

国际经济行政法是经济全球化时代下，国际法学科与经济行政法交叉的产物。国际经济行政法是调整跨国经济行政关系的国际、国内公法规范、原则的总和，换言之，是协调国家政府规制市场经济制度的法律规范和原则。通俗地说，国际经济行政法指的就是政府经济规制法的国际协调，其内容包括国家间关于经济行政管理规制的国际公法法律规范，以及各国国内的涉外经济行政法。[1]

在全球化的进程中，经济全球化是核心。世界经济活动超越国界，通过对外贸易、资本流动、技术转移、提供服务、相互依存、相互联系形成了全球范围的有机经济整体。贸易自由化、生产国际化、金融全球化成为经济全球化最主要和最重要的载体。

国际经济行政法学的研究就是要在法律制度层面上回应上述经济全球化中遇到的新问题和新挑战，它通过对国际贸易行政法律制度、国际金融行政法律、国际投资行政法律制度、国际知识产权行政法律制度的研究，以期有利于中国更好地利用国际性的体制条件，充分利用WTO提供的有利国际环境，为我国经济的持续稳定增长提供智识支持，整合了传统的国际法和行政法、经济法的原则。在全球治理中，出现了新的行政程序系统、司法审查机制以及相应的法治原则，行政机构的范围不断扩大，同时使行政主体承担了更多的责任。相应地需要国际经济行政法律规范调整该领域行政主体与相对人之间的社会关系，由此产生了国际经济行政法律关系。

国际经济行政法律关系是对当代中国行政法律关系的充实与完善，它是调整国家经济行政主体在运用行政权力管理市场经济主体及其运作活动中形成的社会关系，包括国际与国内两个不同的层面。国际层面的经济行政公法关系是国家或国际组织之间在经济领域中形成的国际经济协调法律关系，这种关系是通过国家或国际组织之间缔结或参加的双边或多边国际经济贸易协定或条约确立的。国内层面的涉外经济行政公法关系是国家依据所缔结或参加的条约或者国内立法对国际经济活动进行管理，如投资保护、外贸管制、外汇管理、海关监管等，而与外国私人主体之间形成的管理与被管理的关系，是一种纵向的对国际经济活动进行行政管理的法律关系。

国际经济行政法的主要原则有：国家经济主权原则、国际经济合作原则、权利平等保护原则、正当程序原则以及国际经济行政法的其他原则（如广义比例原则、诚信原则、公平原则等），笔者主要尝试探讨国际经济行政法中的正当程序原则与权利平等保护原则。

一、正当程序原则

（一）正当程序原则的法理基础

正当程序（Due process of law）是来自英美法系的概念。它起源于英国1215年《自由大宪章》：“凡自由民，如未经其同级贵族之依法裁判，或经依法判决，皆不得被逮捕、监禁、没收财产，剥夺法律保护权、流放或加以任何其他损害。”这在刑事诉讼程序方面体现了对人权的保护。英国普通法传统中古老的“自然公正”原则包含两项内容：任何人不能在关于自己的案件中担任法官；必须给予所有与案件结局有利害关系的人充分陈述意见的机会。由此在司法审判中发展成为保障司法公正的回避制度和开庭质证制度。

早期的正当程序原则主要适用于司法领域，后来则提升为宪法的基本原则。美国宪法第5条、第14条修正案中都规定“不经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或者财产”。这些法律文件都确立了正当程序原则的宪法效力。我国1982年《宪法》在规定公民人身自由权时明确指出：“任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”可以看出，正当程序原则的基本宗旨在于两方面：一是承认个人的基本自由权利，二是约束政府，防止其侵犯人权。[2]作为宪法实施法的行政法，也开始广泛地适用正当程序原则。特别是在行政国时代到来后，伴随着行政权的日益膨胀，其对社会经济生活的干预程度也逐渐复杂和深入，实体的法律规范已经无法与之一一对应。法律如何约束行政自由裁量权以保障个人权利，则成为其面临的一大问题。程序控制之所以重要，就是因为在实体上不得不赋予行政机关很大的权力。[3]行政程序和司法审查则成为法律规范和控制行政权行使的主要手段。

程序的独立价值也是极富争议的话题。功利主义观点认为，既然最大多数人的最大幸福是法律追求的唯一目标，程序就只能是实现实体目标的工具，只具有工具性的价值。这种观点和法律工具论出于同一渊源，而且会推导出程序的法定性只是相对的而非绝对的观点，在程序妨碍追求实体目标的效率时，则可以将其弃之不用。然而，正如前文所述，实体正义在多元化社会中往往是不确定的，是多方参与者互动协商和博弈的结果。而这种博弈过程的正当性，法律行为的条件、顺序和方式等，则是保证其过程公正的基本前提。在很多情况下，满足了这个前提也就能实现结果的正义。如证据法中就有证据必须通过合法的手段取得，否则不仅证据的证明效力要受到怀疑，而以可能侵犯公民权利、社会利益的手段取得证据的行为，其本身就应为法治所不容。手段的非法必将导致结果的非法，法律的严肃性是不容挑战的。这正是程序正义不同于实体正义的独立价值所在。

正当程序的实质是公平正义在程序领域的体现。这包括：行政机关和司法机关的行为必须基于客观事实而非主观臆断，要在程序上平等对待各方当事人，保障当事人的程序权利，如知情权、申辩权、对行政决定或司法判决、裁定不服的控告权等。正当程序的基本原则体现在公开、公正、正当、参与、复审、效率等方面。[4]季卫东教授认为，程序的功能在于对于恣意的限制、理性选择的保证、“作茧自缚”的效应以及反思性整合等四个方面。[5]正当程序要求，国家权力应当站在中立的立场上，通过一系列客观、自动的程序，让当事人在自治的过程中解决法律问题。在此过程中，各方当事人的行为都受到客观程序的约束，理性的过程才能保证理性的选择结果。

（二）正当程序原则在国内层面的适用

传统的观点认为，国际商事领域基于跨境的民商事关系，需要一套统一规范的法律规则适用，以减少不同国家经济实体之间的法律障碍，因此出现了统一的国际商法（如联合国《国际货物买卖公约》）以及为解决法律冲突提供标准的国际私法（包括国内法和国际法层面的）。但公法领域的事务由于与主权相关，通常被认为是一国内政，即留给国内法解决的问题。但随着实践的发展，国际社会认识到贸易自由化的障碍主要来自各国国家政策及行政权力干预下的贸易保护主义，因此通过国际规则对各国外贸政策及行政权力的约束成为必要，并且由于各国的经济发展程度等具体情况千差万别，在实体规范方面难以短期内做到统一，因而这种公法性质的约束又主要体现在从程序上控制国家行为，先实现程序的国际化。其中较为成熟和完备的即是WTO法律框架下有关贸易审查和争端解决的程序规定。[6]WTO一系列规则虽然是各国在协商基础上共同签订的，具有国际法的性质，但其内容在于要求各成员方承担规定的义务，落实为对各国国内法律制度方面提出的硬性要求，以程序来规范各国政府和法院的行为，为贸易自由化留出足够的空间。WTO的透明度原则是程序正义的核心要求，即要求有关贸易的国内政策明确、透明，有规则可循。

1．司法审查

WTO规则对于成员方国内的司法审查制度提出了明确的要求。其中GATT（《关税与贸易总协定》）第10条、GATS《服务贸易总协定》）第6条、TRIPS（《与贸易有关的知识产权协定》）第32条和第41条、《关于实施关税与贸易总协定第6条的协定》（《反倾销协定》）第13条，《补贴与反补贴措施协定》第23条、《关于实施关税与贸易总协定第7条的协定》（《海关估价协定》）第11条、《政府采购协定》第20条都规定了司法审查的内容。这些规定首先明确了司法审查的必要性，如TRIPS第32条规定：“对任何有关撤销或宣布一专利无效的决定应可进行司法审查。”其次还规定了相关的程序内容，主要体现在审查主体的独立性、审查程序的公正性和司法终审的要求等方面：

(1)审查主体的独立性，是指对行政决定进行审查的机关应当独立于作出行政决定的机关，这是维护审判公正、防止以偏见对待当事人的基本要求。如GATT第10条规定：“每一缔约方应维持或尽快设立司法、仲裁或行政庭或行政程序，……此类法庭或程序应独立于受委托负责行政实施的机构，它们的决定应由此类机构执行，并应适用于此类机构的做法，……”《反倾销协定》第13条规定：“国内立法包含反倾销措施规定的每一成员均应设有司法、仲裁或行政庭或程序，……此类法庭或程序应独立与负责所设裁定或审查的主管机关。”《补贴与反补贴措施协定》第23条也作了类似规定。

(2)审查程序的公正性，是指司法审查程序要求合理、客观、公正、迅速，[7]充分保障当事人的程序权利。如GATS第6条规定：“每一成员应维持或尽快设立司法、仲裁或行政庭或程序，在受影响的服务提供者请求下，对影响服务贸易的行政决定迅速进行审查，并在请求被证明合理的情况下提供适当的补救。如此类程序并不独立于作出有关行政决定的机构，则该成员应保证此类程序在实际中提供客观和公正的审查。”在具体程序方面，TRIPS第42条规定：“被告有权获得及时的和包含足够细节的书面通知，包括权利请求的依据。应允许当事方由独立的法律顾问代表出庭，且程序不应制定强制本人出庭的过重要求。此类程序的所有当事方均有权证明其权利请求并提供所有相关证据。”《政府采购协定》第20条规定的程序包括：可在提出意见或作出决定前对听取参加人的意见；参加人可被代表和陪同；参加人应可参加所有程序；诉讼程序可公开进行；意见或决定可以书面形式提出，并附关于描述提出意见或作出决定依据的说明；证人可出席；文件可向审查机构披露。

(3)司法终审的要求，是指无论法律纠纷是采取行政程序还是司法程序解决，最后都应将司法机关作为上诉机构作出终审裁决，一切行政复审决定都应接受司法审查。如《海关估价协定》规定：“可向海关内部一部门或向一独立机构行使上诉而不受处罚的最初权利，但是每一成员的立法应规定可向司法机关提出上诉而不受处罚的权利。”《政府采购协定》第20条规定：“如一审查机构不是法院，则该机构应接受司法审查，……”这就排除了行政裁决作为终审裁决的可能性，抑制了行政行为的恣意性。

2．行政程序

行政程序是随着行政自由裁量权的扩大而发展起来的，由于行政权对个人权利的影响加大，即要求其程序必须和司法程序一样体现公平、正义的要求。如行政行为的告知、说明理由及对行为依据的公开等，都是增强行政行为及其结果的可预期性和行政过程透明性的要求。[8]WTO法律体系对行政程序的规定不如司法审查详尽，但在两方面体现了程序控权的取向：(1)透明度原则。该原则是WTO法律制度的基本原则，要求政府的政策必须公开，让公众知晓，政府行为的法律依据和决定理由必须明确。阳光是最好的防腐剂，而成员方政府的公开性是其决策正当性的保证。如GATT第10条规定，任何缔约方有关实施关税贸易政策的普遍适用的法律、法规、司法判决和行政裁定应迅速公布，使各国政府和贸易商能够知晓。(2)行政复审的程序要求。由于行政事务的专业性，许多国家法律建立了行政复审程序，即当事人对行政决定不服的，有权享有复审权的行政机关提出复审要求，我国称之为行政复议，并制定了《行政复议法》及相关实施条例。WTO规则要求行政复审必须接受司法审查，此外还应当符合与司法审查同样的程序要求。[9]如许多WTO协议都规定各成员方“应维持或尽快设立司法、仲裁或行政庭或程序”，其中就包括对行政程序的同样要求。这是顺应行政机关获得准司法权的普遍趋势，并从程序上加以规范，将其纳入法治轨道。

（三）正当程序原则在国际层面的适用

国际经济行政法设定的权利义务关系不仅包括国家与企业、个人之间的关系，还包括国家与国家之间的关系。如WTO法律体系在要求各成员方国内法及其实施符合正当程序要求的同时，也为国家间纠纷的谈判和解决提供了特定的程序规则。这主要有两项制度：(1)贸易政策审议机制（Trade PolicyReview Mechanism, TPRM）。该机制为WTO框架首创，它规定WTO组织定期对成员方外贸政策进行集体审议和评估，因此成员方在制订和施行贸易政策时，必须考虑能否通过WTO对其的贸易政策的审议。这一政策加强了WTO规范的强制力，也增强了各国外贸政策的透明性。(2)争端解决机制（Dis-pute Settlement Body, DSB）。该机制是主要的也是最有强制力的争端解决机制，具有一系列较为完备的组织和程序。在机构上，由专家组审议特殊事项，上诉机构受理各成员方的上诉；从程序上，规定了决策、报复、仲裁、斡旋、调解和调停等步骤；在受理范围上，既包括违规之诉，也包括非违规之诉；在争端解决的管辖上，具有全覆盖性，适用于一切涉及WTO实体协议的争端；从争端解决效力上，规定了交叉报复的多边制裁制度，从而保证裁决的有效执行。[10]

从WTO国际层面的法律程序来看，当前国际经济行政程序法的发展呈现出几个特点：(1)合议性。无论DSB的专家组还是上诉机构都是由多名代表组成的委员会，在裁决争端时采取类似国内法院的合议形式，保证在吸收多方意见的基础上作裁决。(2)独立性。DSB专家组和上诉机构成员均从不涉及审议中的争端国家中选择，不隶属于任何政府，而只能凭借自己的专业知识工作，对法律和良心负责。(3)对等性。如对利益受损的一方可以依法对侵权方采取报复措施，但该措施以损害程度和谈判程度为限，寻求双方利益的平衡。(4)协商性。如上诉机构的工作程序需由DSB主席和总干事在征求各成员方的意见后协商制定，而贸易审议机制和争端解决机制都包含大量协商程序，充分尊重各当事方的意思自治和主权，通过沟通对话来协调各方的利益和立场。(5)程序约束性。如DSB专家组负责评估案件的事实以及有关协议实施的程度，而上诉机构仅限于对专家组报告中有关法律问题和专家组详述作出法律解释。不同机构各司其职，既保证专业性、效率性，也防止利益冲突，越俎代庖将构成程序违法。(6)一定的强制性。WTO法律框架以强制性的经济制裁方式监督和推动裁决的执行，如中止减让和交叉报复，这也加强了WTO组织的法律权威性，也是各成员方承诺的对自己主权的一定约束。

但也有不少学者对WTO争端解决机制的缺陷提出了批评。如通过上诉机构对“法庭之友”的采纳（民间组织向上诉机构提交的有关争端的法律意见）的方式排除了程序制定的协商原则；[11]对发展中国家的适当保护仅停留在抽象的原则层面，而经济实力的不平等导致发展中国家和发达国家在执行裁决方面存在明显的现实差距。[12]总的看来，这套机制的透明度还不够，缺乏各成员方及其民众的充分参与，难以体现民意。程序设计虽然维持了形式的公平，但实际上对发达国家较为有利，而发展中国家处于比较劣势。因此，在促进程序正义方面，WTO争端解决机制仍需不断完善，任重而道远。

二、平等保护原则

（一）平等保护原则的法理基础

平等，是人类社会所追求的重要价值目标，是理想社会的标志，因此，平等也成为法治的基本原则之一。古希腊亚里士多德在给“正义”一词下定义时指出：“正义是某种事物的‘平等’观念。”[13]他继续阐述了分配正义和矫正正义两种不同的类型：前者是指应根据不同人贡献的大小来分配权利，即实质上的平等，而不是搞平均主义；后者是指在追究责任时，不论其身份如何都应以法律面前人人平等为原则，即形式上的平等。可见，亚里士多德已经将平等观念与法治原则联系起来，并开创了权利平等思想之先河。中世纪封建社会虽然存在不同的社会阶级，但宗教神学“上帝面前人人平等”的理念却用上帝之剑有力地约束了世俗权利的膨胀，为后来的资产阶级革命埋下了伏笔。[14]近代革命思想家卢梭则认为：“人们尽可以在力量上和才智上不平等，但是基于约定并且根据权利，他们却是人人平等的。”[15]受卢梭思想影响的美国1776年《独立宣言》宣称：“人人生而平等，造物主赋予他们某些不可让渡的权利，其中包括生命、自由和追求幸福的权利。”法国1789年《人权与公民权宣言》也开宗明义地提出：“在权利方面，人们生来是而且始终是自由平等的。除了依据公共利益而存在的社会差别外，其他社会差别一概不能成立。”#p#分页标题#e#

启蒙思想将平等作为基本人权不可或缺的内涵，成为破除封建特权、实现人类理性和自身解放的强大武器，更体现了对人的尊严的肯定。从此平等原则成为法治的价值基础，并先后写入各国成文宪法以及国际法规范，受到最高法律效力的保护。美国宪法修正案第14条提出了平等保护原则。联合国1948年《世界人权宣言》规定：“人人生而自由，在尊严和权利上一律平等。”“在法律前人人平等，并有权享受法律的平等保护，不受任何歧视。人人有权享受平等保护，以免受违反本宣言的任何歧视行为以及煽动这种歧视的任何行为之侵害。”我国1982年《宪法》也明确规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”

平等原则作为宪法原则，为一国的立法、行政、司法机关都设定了权利平等保护的义务。这也是其作为宪法原则而不是民法原则的不同意义。平等权利是就个人的相互关系而言的，而要求平等保护的权利则是就个人与国家的关系而言的。[16]立法机关制定的法律必须遵循宪法的平等原则，否则被视为违宪；行政权的行使也必须不带歧视和偏私地对待行政相对人；而审判公正则是司法权的基本要求，也是创设司法制度所紧密围绕的宗旨。在自由竞争的资本主义时代，立法的一般规则和司法的具体审判对平等权的保护起着关键的作用，而行政权的行使必须严格接受立法和司法的约束和审查。但随着垄断资本主义和福利国家时代的到来，社会经济形势的复杂化和技术化提高，导致行政权在弥补“市场失灵”、维护竞争秩序、提供公共服务的名义下不断扩张和渗透，自由裁量权空间扩大。因此，行政权的配置和行使对权利平等保护的意义日显关键。在立法方面，则要求法律既能合理设定行政权，使其有效履行市场监管、公共服务的社会职能，又能有力地控制行政自由裁量权，防止其滥用而导致侵犯公民权利。同时，法律还应赋予公民要求行政机关乃至司法机关平等保护其合法权益的请求权，这是一种积极的私人公权利，是以权利制约权力、实现个人利益的坚实保障。[17]

（二）平等保护原则在国际经济行政法中的体现

在国际经济行政法中，权利平等保护不仅是一国政府根据本国宪法对本国居民承担的义务，也是其根据参与或签署的国际条约或双边、多边协定而对别国居民所承诺的义务，即要求其对本国和外国居民一视同仁。国际经济法律规则的出现，正是建立在对重商主义进行反思的基础之上的。古典经济学派认为，个人是自身福利的最佳判断者，因此自由贸易是一种动态的“正和游戏”，必将促进个人和公共福利的增长，而并非重商主义者认为的“零和游戏”。而法律的宗旨在于保障稳定的交易秩序和预期，激发个体的创造性和竞争力，从而提高资源配置的效率，建立互利共赢的国际经济秩序。各种国际经济贸易规则的最终目的也在于创造和维持非歧视性的、不受扭曲的市场竞争。[18]可见，对权利平等的保护不是为了搞平均主义，而是使个体对同样权利有相同的权利实现预期，并在相同条件下有相同的权利获取机会，[19]即这种平等不是结果的平等，而是机会的均等。

非歧视原则或称无差别待遇原则，是平等保护原则在WTO法律体系中的反映。这是针对贸易保护主义政策下的歧视性待遇而规定的一项原则，主要内容是：在WTO框架下，各成员方必须信守不制造歧视的国际义务，平等对待其他成员方，对任何一成员方不得采取对其他成员方所不适用的优惠和限制措施；也不能在本国和外国产品、服务及国民之间制造歧视。非歧视原则是各国之间在自由、平等基础上开展贸易活动的必要前提，也是避免贸易歧视、贸易摩擦而减损双方福利的保障。其主要体现为最惠国待遇原则和国民待遇原则。

1．最惠国待遇原则

WTO法律体系实现了最惠国待遇对所有成员方的全覆盖，给予其在贸易交易各领域的平等待遇，也确保了它们在同一起跑线上公平竞争。而平等保护他国合法权益的法定义务，主要是由一国政府特别是行政机关所承担的，因此最惠国待遇原则也是国际经济行政法的重要原则。违反此原则的缔约国政府，也将作为国际争端的一方主体而被追究法律责任，如被他国采取对等报复措施，或者诉诸WTO贸易争端解决机制。

最惠国待遇原则的例外是普惠制原则（Generalized System of Preferences），即发达国家对发展中国家出口的产品给予的普遍的、非歧视的、非互惠的优惠关税，是在最惠国关税的基础上进一步减税以至免税的一种特惠关税。这是最惠国待遇原则的补充，是实质平等的法律精神的体现。此外，还有自由贸易区、关税同盟及边境贸易所规定的少数国家享受的待遇也不适用最惠国待遇原则，这也是基于普遍性前提下对特殊性的考虑。

2．国民待遇原则

国民待遇（National treatment）是指在民事权利方面一国给予在其境内的其他国家的公民和企业与本国公民和企业同等的待遇。国民待遇原则是最惠国待遇原则的补充，最惠国待遇是调整国家之间关系的，而国民待遇则是针对国家与企业及个人的关系而言的，即在他国的企业及个人到东道国进行贸易活动时，东道国应对其与本国国民一视同仁，给予其平等的民商事法律地位。

国民待遇原则的具体内容还要考虑其与东道国公共利益的关系方面。主要有：(1)征收和国有化领域。有的发展中国家为维护经济主权，对发达国家及其企业和个人在境内的财产实施该行为，改变其所有权并只给予适当补偿，这一措施的合法性一直存在较大争议。(2)政府采购领域。WTO《政府采购协议》（GPA）规定了采购的非歧视原则，即各国的法律、法规等均不得规定对本国供应商提供保护以及在国内外供应商之间实行差别待遇，但仍规定了例外情况。[20]许多成员方为鼓励民族产业发展，以法律形式规定政府采购应在同等条件下采购本国产品，即使发达国家如美国也是如此，我国《政府采购法》第10条亦作了类似规定。这些措施都体现了国家对经济的内在干预和政策导向。（3）外国资本在东道国的市场准入方面的特殊规定。如我国在加入WTO时承诺五年内开放中国的银行业，允许外资银行经营与中资银行同样的业务，包括人民币零售业务，但2006年修订的《外资银行管理条例》仍本着维护经济安全和金融稳定的原则，对外资进入中国银行业的准入条件作了审慎性规定，这并不违反WTO的国民待遇原则。[21]因此，国民待遇原则不能理解为绝对的、形式的平等，而是一种相对的、实质的平等。经济自由和国家主权、个人利益和社会利益都存在一个界限和平衡的问题，国民待遇原则在不同领域的含义和范围，是由参与国际经贸关系的各国之间本着不同的利益立场和认识通过谈判博弈而形成的，但这种谈判必须依据公平的规则进行，才能保证各方从中获益。

与国民待遇相提并论的还有超国民待遇，是一些发展中国家在发展初期为了吸引外资加快经济发展，而给予外资以超出内资的优惠条件。与贸易保护主义相比，超国民待遇是一种反向的歧视，即对本国国民的不平等待遇，是违背权利平等保护原则的，长期下去必将造成民族产业处于竞争的劣势地位。因此超国民待遇只能作为一种权宜之计，虽然这是一国国内法律的事务，但必将造成不良的国际影响，最终阻碍公平流通的国际贸易体系的形成。

（三）反补贴与平等保护原则

根据WTO《补贴与反补贴措施协议》，补贴是指“在一成员方领土内由一个政府或任一公共机构作出的财政支持”。它包括政府的行为涉及一项直接的资金转移（即赠予、贷款和资产投入），潜在的资金或债务（即贷款保证）的直接转移；政府预定的收入的扣除或不征收（即税收方面的财政激励）；政府对非一般基础设施提供货物或服务，或者购买货物；政府向基金组织或信托机构支付或指示某个私人机构执行上述所列举的、一般由政府行为承担的作用。而反补贴措施是针对补贴行为的法律救济途径，即受补贴影响的成员方政府采取临时反补贴税、补救承诺或反补贴税等方式，以对抗和抵消补贴所造成的不利影响。2001年国务院根据WTO的原则制定了《中华人民共和国反补贴条例》，为反补贴措施的实施提供了国内法依据。

补贴是一国政府“有形之手”干预经济的措施之一，是公共经济政策的组成部分。政府通过对特定产业采取补贴的政策（专向性），实现国内产业结构调整以促进资源的优化配置，提高经济效率，也可能通过补贴实现贸易保护的目的，或者获取垄断利润。无论如何，补贴政策都是对市场本身运作机制的改变，因此其是否构成对平等保护原则的挑战是值得推敲的。现代政府为履行其公共服务的职能，可以在一定程度上干预经济，改变资源和利益的分配，这是为许多国家的法律所认可的，但对这种干预必须在法律上予以限制，并接受严格的立法或司法的审查。

为避免引起反补贴措施，我国国内立法更应当注重贯彻权利的平等保护原则，同等对待相对人，不搞差别待遇。2007年通过了新的《企业所得税法》，实现了内外资所得税法律依据、税率、税收优惠、税前扣除方法的统一，取消了税收方面的超国民待遇，使内外资企业能站在同一起跑线上公平竞争。在各地出台的政策中也应注意维护竞争者之间的公平，由于这些政策多数是以规范性文件的形式发布的，因此建立对规范性文件的合法性审查机制也很有必要，而权利平等保护原则应成为审查的重要法律依据。总而言之，保证宪法平等保护原则的权威性、加强法制的统一性是亟待解决的问题。

同时也应当看到，由于权利平等保护原则及其次级规则在国际经济规则中界定的模糊性，也导致一些发达国家以种种不正当的借口向我国提出反补贴调查甚至采取反补贴措施，借法律规范的不完善而行贸易保护主义之实。如在2007年美国商务部对中国发起的铜版纸反倾销反补贴案调查中，美方认为中国商业银行贷款是优惠贷款，是政府补贴的一种形式。而我方最终以翔实的证据证明了中国商业银行贷款是与政府无关的市场行为，不构成政府补贴。因此，为使权利平等保护原则具有更强的操作性从而真正达到减少交易成本、抵制贸易保护主义的作用，应当建立一系列实施性法律制度，如在WTO框架下双边或多边的反补贴备忘录、反补贴案件遵循先例原则等，甚至在DSB的层面也应创立相应的规则或判例。唯其如此，才能充实关于平等原则的各项WTO规则，让各国在WTO框架及其他类似的国际平台上进行平等、互利的沟通对话，寻找共同的利益所在。

三、正当程序原则与平等保护原则

（一）实体正义与程序正义

如果说法律是对利益的分配机制，那么实体法直接规定了利益分配的结果，而程序法则提供了分配利益的方法。

体现实体正义的权利平等保护原则，与体现程序正义的正当程序原则，都是伴随着法治社会的形成和发展而出现和不断完善的。它们都植根于商品经济条件下市场主体平等的要求，但并不限于民商事关系领域，而上升为宪法、行政法的基本原则，对国家施加了保护市民社会的义务。虽然这两项原则已是我国宪法和法律的基本内容，但要落实到对国家行为的要求和约束，则需要不断健全目前的国内法律体系。特别是在2001年加入WTO后，我国法律体系面临着大变革，以贯彻权利平等保护和正当程序为内容的法律规范必须尽快得以充实和完善。[22]这也是WTO在促进我国经济发展的同时，为法制建设提供的新机遇。从实体上看，要体现法律面前人人平等，国家不仅要平等对待国内国外主体，实行最惠国待遇和国民待遇，还要平等对待国内不同群体，促进整个社会的公平正义；从程序上看，要加强政府权力的法定性和透明度，通过行政程序和司法审查约束行政权力，并积极参与完善WTO等国际争端解决规则，实现内外法律规则的统一和协调。

只有把握好权利平等保护原则和正当程序原则的内容精髓，才能真正理解国际经济行政法的内涵。这两项原则由国内行政法原则上升为国际经济行政法原则，体现了国内法和国际法本质上的一致性以及两项原则的普适性。这不仅顺应市场经济和贸易自由化的发展规律，也符合世界各国人民根本利益。

（二）建立公平互利的国际经济游戏规则

在国际经济行政法中实现权利平等保护原则和正当程序原则，目前还主要面临着两方面的问题：

一是操作性规则的不足问题。目前关于国际贸易的法律制度较为成熟，但还存在很多盲点和不确定问题，国际货币金融等领域的法律制度更是如此。由于法律原则的模糊性，给国家之间的谈判和竞争带来较大的空间，各方存在意见分歧，导致纠纷久拖不决，或者采取以邻为壑的手段，最终以“负和游戏”结局。因此，通过各国进一步谈判协商，无论是采取成文法、判例法或是习惯法的形式，都应当使国际规则更加细化，或者在保持适当弹性的同时符合公平正义的要求。

二是形式平等重于实质平等的问题。目前，许多国际经济规则形式上确定了自由贸易的平等要求，却掩盖了不同国家基于经济实力差异而形成的实际不平等。一些发达国家利用经济上的优势地位推行贸易保护主义政策而不受国际规则约束，通过不平等手段攫取他国特别是广大发展中国家的资源。

国际法是以主权国家为法律主体的，但国家存在的目的是保护国民的合法权益，因而国际法规则的制定不得不考虑到主权国家背后的国民利益。而主权国家也不是铁板一块，其内部也存在不同的利益群体，有着不同的利益诉求。国家之间以及利益群体之间的关系更加深了国际法规则的复杂程度。即使在民主程度较高的发达国家，对外政策在国内也往往因缺乏有效的国会控制和司法控制，缺乏符合公共利益的透明民主决策程序，而成为受制于强势利益集团的灰色领域。因此，这些国家的外贸政策呈现权力和冲突导向型的保护主义倾向，从而偏离了其公共服务的本质，蜕化为以牺牲发展中国家以及本国弱势群体利益为代价，而为本国特殊利益集团谋取垄断利润的工具。[23]而约束行政权力，防止其成为利益集团的私有物品，需要同时在国内法和国际法规则层面贯彻公平正义的法治精神。从这一点上，我们可以认识到权利平等保护原则和正当程序原则的民主价值，或者说经济民主价值。[24]缺乏规则、放任自由的经济，必然产生弱肉强食的游戏，导致市场失灵；而政府采取实质上不公平的内外经济政策，则会产生寻租和腐败，导致政府失灵和宪政失灵，反而更强化了这种游戏的不平等。经济民主要求反垄断，抵消对市场公平游戏规则的扭曲，关注市场主体实质上的平等。而在国际经济领域，最大的垄断来自于掌握公共资源的、以强势利益集团为后台的政府权力。要制约这种权力，就应当完善经济政策制定的民主过程，保障国内普通公民对于强势利益集团、广大发展中国家对于发达国家的平等权利，扩大他们对国内国际政策讨论和制定的参与面，缩小政府以主权事务为由逃避公众监督和法律约束的政策领域。只有这样才能增加政府政策的透明度，使之充分反映不同阶层的利益诉求，以权利制约权力，在平等的实体和程序原则的基础上构建公平互利的国际经济游戏规则。

【作者简介】
朱淑娣，复旦大学法学院教授。
周诚，国务院法制办财政金融司干部。

【注释】
[1]朱淑娣、蒋梦娴：《国际经济行政法的理论界定》，载《东方法学》2008年第2期。
[2][美]杰瑞·L．马肖：《行政国的正当程序》，沈岿译，高等教育出版社2005年版，译者序。
[3]王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第62-64页。
[4]应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社2004年版，第350-353页。
[5]季卫东：《法律程序的意义》，中国法制出版社2004年版，第22-34页。
[6]马怀德、葛波蔚：《WTO与中国行政诉讼制度的发展》，载《政法论坛》2002年第2期。
[7]张树义：《WTO与中国行政救济制度》，载《行政法学研究》2004年第4期。
[8][日]大橋洋一：《行政法—现代行政过程论》，有斐阁2001年版，第136页。
[9]张树义、蔡乐渭：《WTO与中国的行政复议制度》，载《国家行政学院学报》2005年第4期。
[10]参见司法部国家外专局编：《WTO争端解决机制—规划、程序与实践》，法律出版社2002年版，第21-29页。
[11]张磊: 《WTO司法程序创新中的正当程序偏离》，载《扬州大学学报（人文社会科学版）》2007年第6期。
[12]刘华、屠梅曾：《WTO争端解决机制的缺陷》，载《国际金融报》2002年5月16日。
[13][古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1981年版，第148页。
[14]“神学法律观主张世俗社会受上帝统治的同时也表达了所有的人在上帝心目中完全平等的潜在要求。”参见潘伟杰：《宪法的理念和制度》，上海人民出版社2004年版，第196页。
[15][法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1997年版，第8页。
[16]参见方世荣：《论行政相对人》，中国政法大学出版社2000年版，第88页。
[17]参见李元起、郭庆珠：《行政相对人要求平等对待权初探》，载《法学家》2004年第6期。
[18][德]彼得斯曼：《国际经济法的宪法功能与宪法问题》，何志鹏等译，高等教育出版社2004年版，第42-63页。
[19]关保英：《论行政相对人权利的平等保护》，载《中国法学》2002年第3期。
[20]王习武、臧友臻、王黎：《WTO＜政府采购协议＞及我国政府采购市场的开放》，载《中国政府采购》2002年第5期。
[21]在2006年11月16日召开的《中华人民共和国外资银行管理条例》新闻发布会上，国务院法制办有关负责人指出：“实行法人导向的政策是符合审慎性原则和国际的通行做法，也与中国入世的承诺相一致。” #p#分页标题#e#
[22]李曙光：《法思想录》，中国政法大学出版社2007年版，第11-13页。
[23]前引[18]，第149-163页。
[24]详细内容参见刘军宁等编：《经济民主与经济自由》，生活·读书·新知三联书店1997年版，第1-31页。