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赵艳敏：美国反倾销、反补贴程序的举证责任分析 |
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时间：2013-12-03
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【副标题】 以美国对华“双反”案件重复计算问题为例 【摘要】 美国在对华发起的“反倾销、反补贴”合并调查案件中，将重复计算反倾销税、反补贴税的举证责任错误地加诸中方。根据美国法律规定，反倾销、反补贴程序属于行政调查，而非正式行政裁决，不能适用美国《联邦行政程序法》的举证责任规则，而应由行政调查机关对待查事实进行全面调查。在事实真伪不明时，由反倾销、反补贴调查机关承担举证责任。因此，中方不承担证明中国产品存在重复计算反倾销税、反补贴税的举证责任，而应由美国商务部独立地对重复计算问题作出完全的调查。 【中文关键词】 反倾销，反补贴程序，重复计算，美国联邦行政程序法，举证责任 反倾销、反补贴调查是进口国外贸行政主体所作的具有直接法律效果的单方行政行为。反倾销、反补贴行政程序中的举证责任分配对申请方和被申请方的利益影响重大。在美国对华产品发起的数十起反倾销、反补贴合并调查（以下简称“双反”合并调查）案件中，因为美国商务部将举证责任加诸中方，中国产品遭受了反倾销税、反补贴税的重复计算，所获税率畸高。比如在未加工橡胶磁案中，中国所有的涉案企业面临109.95％的反补贴税税率以及105％-185.28％的反倾销税税率，两者叠加起来，广东盈进磁性产品有限公司需要承担的税率高达295. 23％。[1] 一、引发美国反倾销、反补贴程序举证责任问题的对华“双反”重复计算案件 以2006年11月20的铜版纸为源头，美国对中国出口的产品发起了高频度的“双反”合并调查，截至2010年4月21日，美国商务部一共对包括铜版纸、新充气工程机械轮胎、薄壁矩形钢管等中国产品进行了25起“双反”合并调查。目前，美国商务部已发布征收反倾销税、反补贴税令的案件，无一例外地存在着反倾销税和反补贴的重复计算问题，即对同一中国产品同时征收反倾销税和反补贴税，而所计征的反倾销税已包含了反补贴税所要抵消的国内补贴。 中国政府和企业在绝大多数“双反”案件中，都提出了重复计算的问题，并请求美国商务部进行价格调整，但均被美国商务部驳回，美国商务部的一个主要理由是中方无法证明中国产品之上存在着反倾销税和反补贴税的重复计算。 在首例“双反”铜版纸案中，美国商务部否认重复计算存在的立场就已明确。在该案中，中国商务部公平贸易局指出，美国反倾销税法为了防止重复计算，要求美国商务部在被调查产品的美国价格上加上已征收的反补贴税以抵消出口补贴，是假定出口补贴降低了出口价格、同等地提高了倾销幅度。在非市场经济国家产品的反倾销案件中，虽然国内补贴降低了国内价格和出口价格，但商务部计算正常价值使用的是没有补贴过的替代国价格，而非生产商的实际成本，因此，针对非市场经济国家的反倾销方法已抵消了非市场经济国家政府提供的全部补贴。美国申请方强调国内补贴与出口补贴不同，国内补贴获得者并不一定产生低价销售产品的经济动机，没有理由假定补贴的获得者会将国内补贴传递给消费者。美国商务部认为，中国政府及中国应诉方未能在事实上证明重复计算问题的存在。具体而言，中国公平贸易局没有提供证据证明国内补贴自动地降低包括出口价格在内的价格；出口补贴与出口价格之间的关系是直接的，而国内补贴与出口价格之间的关系是间接的，要受诸多可变因素的影响。因此，国内补贴自动并同等地降低出口价格这种假定不能成立。由此，美国商务部拒绝对中国产品进行价格调整以防止重复计算的出现。{1} 美国商务部在2008年7月作出的新充气机械轮胎案的裁决中，以同样的理由拒绝了中方的请求。美国商务部认为中方未能提出任何数据表明由于国内补贴而获得的利益同等地降低了美国价格，假定国内补贴自动并同等地降低美国价格具有推测性，因此，中方提出的重复计算问题不成立。{2} 在这些具有代表性的案件中，美国商务部作为反倾销、反补贴的行政主管机关，在反倾销、反补贴调查中处于准司法裁判者的地位，美国申请方与中国应诉方则作为利益对立的双方当事人。中方请求美国商务部进行出口价格调整以防止重复计算的发生，为了证明重复计算反倾销税、反补贴税的存在，中方解释了重复计算的发生原理；而美国申请方则反驳、削弱中方的证据。美国商务部将举证责任加诸中方，以中方未能证明重复计算问题的存在，使中方承担了未能举证的不利后果。此后的“双反”案件在重复计算问题上大同小异，中方均因举证责任问题无功而返。美国反倾销、反补贴程序中的举证责任成为攸关中方利益的核心问题。那么，在美国行政法框架下，美国反倾销、反补贴调查究竟采用何种举证责任规则？美国商务部将举证责任分配给中方是否适当？ 二、美国行政程序中的举证责任 美国法中的举证责任（burden of proof）存在着分层理论，包含了两层含义：提供证据的责任（the burdenof producing evidence）和说服责任（the burden of persuasion）。在立法层面，《美国联邦证据规则》第301条第一次将举证责任区分为提供证据的责任和说服责任。 提供证据的责任是指当事人在诉讼开始时，或是在审理或辩论过程中的任何阶段，对争议事实提出证据的责任；而说服责任指如果当事人不能提供充分的证据说服陪审团或法官相信争议的事实是真实的，使案件争议事实处于真伪不明之态，当事人要承担因说不服而产生的不利后果。{3}提供证据的责任与说服责任不同，主要区别如下：首先，提供证据责任是案件进入陪审团审判的前置控制步骤。提供证据责任在诉讼前期阶段，表现为当事人必须提供足够的证据使法官认为有理由将争点事实交给陪审团进行认定的行为责任。如果法官认为当事人未履行提供证据责任，则不将案件交付陪审团进行事实认定，而直接裁判该方当事人败诉。{4}因此，可以说提供证据责任是当事人承担的提出证据以推进程序进入陪审团审理的负担。其次，两者证明程度的标准不同。提供证据责任仅要求当事人提出初步证据或者表面证据，而说服责任则有更高的证明要求。一般而言，说服责任有三级标准：较为可靠、确凿可信、勿庸置疑。从理论上讲，较为可靠指证据的真实性超过50％，其他标准的要求更高。{5}在民事诉讼中，说服责任要求证据的真实性应达到50％以上，即符合盖然性占优势标准。第三，恒定性不同。提供证据的责任可以在当事人之间多次移转，但说服责任具有恒定性，不可移转。 一般而言，举证责任属于法院诉讼活动中的裁判规则，但随着行政权向立法权、司法权的扩张、渗透，举证责任也进入了行政程序中。不过，美国行政程序证据规则独立于民事和刑事诉讼证据规则，并不适用美国《联邦证据规则》，而是自成体系，由《联邦行政程序法》、各州行政程序法、单行法律、行政法规和一些司法判例规定确立。{6}最早对行政程序举证责任作出规定的是1946年《美国联邦行政程序法》（Administrative Pro-cedure Act，以下简称APA）。该法第7条（c）项（美国法典第556条d项）规定：“除法律另有规定外，法规或裁决提议人负有举证责任（burden of proof）”。由于主要由行政机关作为法规或裁定的提议人，因此行政机关负有举证责任，但举证责任并不限于行政机关，实际上，凡主张某种事实的人，对该事实负有举证责任。{7}值得一提的是，APA并没有对“举证责任”作出界定，美国国内理论界及实务界长期以来对“举证责任”是否包含说服责任存有争议。1994年，最高法院在Director, O. W. C. P. v. Greenwich Collieries一案中明确了这个问题。最高法院在回顾了“举证责任”一词在证据法领域中的辞义发展后认为，1946年APA通过之时，“举证责任”的通常含义是说服责任，因此，“APA中的举证责任是指说服责任”。{8}当然，这并不意味着APA中的举证责任中不存在提供证据的责任。事实上，美国行政法学者认为行政程序举证责任规则与民事诉讼举证责任规则基本一致。{9}由此，APA中的举证责任包括两层意思，提出证据责任和说服责任。提出证据责任可以在双方当事人之间多次移转，首先由肯定某项事实的当事人提出证据，支持自己的主张，只要当事人所提供的证据具有表面的证明力量即可假定成立，这时，提供证据的责任移转于对方当事人。对方当事人提出反证，支持自己所主张的事实，证明他方当事人所提证据的错误，不能成立。如果对方当事人所提反证具有表面的证明力量，原来提供证据的人有义务继续提供证据，反驳对方当事人的证据。{7}在此基础上，负有说服责任的当事人必须提供具有足够证明力量的证据，达到一定的证明程度，即应当满足实质性证据标准，[2]以确定自己所主张的事实。 不过，APA的举证责任规则仅对正式裁决适用，即只有“法律要求经听证根据记录作出决定的案件”才受APA的举证责任规则调整，[3]因此，某一行政程序是否适用APA，还须考虑其性质，看其是否属于正式裁决以决定APA的适用。 三、美国反倾销、反补贴程序的性质 1979年美国国会通过了《1979年贸易协定法》，众议院第317号委员会报告指出，反倾销、反补贴程序是非正式的行政程序，属于非裁决性质，不需要遵守APA对行政程序要求。{10}那么，反倾销、反补贴是何种性质的行政行为？这一问题决定了反倾销、反补贴程序所应适用的举证责任规则。 反倾销、反补贴是进口国调查当局为了保护国内产业，而对外国低于正常价值或受到外国政府补贴的出口到本国境内的产品，课以反倾销、反补贴税的一种行政行为。首先，反倾销、反补贴案件是进口国针对多个使用了不公平贸易做法的外国公司，通过加征反倾销税、反补贴税抵消外国生产商、外国政府未来对公平贸易的伤害。从贸易救济功能出发，我国有学者认为，反倾销、反补贴属于狭义的国际经济行政救济；{11}不过，反倾销、反补贴提供的补救办法是有限的，并不能完全抵消国内产业受到的全部损害，而仅仅是抵消外国进口产品的倾销和其上存在的补贴，也就是由被调查产品的进口商承担反倾销税和反补贴税。因此，另有学者指出，反倾销、反补贴在性质上属于进口国的行政主体对损害国际贸易公平竞争秩序的人所实施的行政制裁。{12}进一步而言，它是否属于行政处罚？在我国行政法的语境下，答案是否定的。根据我国行政诉讼法规定，行政处罚显失公正的，人民法院可以判决变更，但反倾销税、反补贴税是一种特殊的税种，不存在判决变更问题。如果反倾销税、反补贴税的计算显失公正，法院可以判决撤销有关行为，责令其重新计算。[4]简而言之，反倾销、反补贴在我国行政法框架下究竟属于哪一种行政行为，尚无定论，但也凸显出反倾销、反补贴的特殊性和复杂性。 美国行政法没有严格的行政行为概念，但APA实际上以此为主要线索，纵向将行政行为划分为规章制定程序和行政裁决程序，分别规定其特殊程序事项。同时，横向以听证程序为核心，将行政程序划分为正式程序和非正式程序。听证程序作为可以被规章制定、行政裁决借用的共同制度予以详细规定。[5]行政裁决是指行政机关作出能够影响当事人的权利和义务的具体决定的行为，具有司法性，是以过去或现在的行为来认定责任。其中的正式裁决程序类似法院无陪审团的民事审判程序。制定规章具有立法性质，对未来发生效力，具有普遍适用性。但美国国内也有学者认为，在行政裁决和制定规章外还存在着行政调查，其一般作为行政裁决和制定规章的辅助性程序而存在，但并不是行政裁决和制定规章本身。{13}452对于反倾销、反补贴程序的性质，美国国内关注的是其究竟属于行政调查，还是行政裁决，尤其是是否属于正式的裁决程序，因为这决定了反倾销、反补贴程序应该采取怎样的程序规则。 反倾销、反补贴程序具有两面性，一方面，其具备行政裁决的一些特质。反倾销、反补贴涉及到是美国国内企业与外国企业之间的私人利益争执，在大多数反倾销、反补贴案件中，由代表美国国内产业的企业、行会提出申请，美国反倾销、反补贴调查机关受案后，以居中裁判者的身份，对进口产品是否存在倾销或补贴，以及是否对国内产业造成损害进行审查，最后作出裁定。在这个过程中，调查机关要对双方当事人提供的证据材料进行查证核实。因此，美国国内学者指出，反倾销、反补贴是一种“审问式”的调查程序。{14}换言之，这种程序与法院审理案件具有类似之处。 另一方面，政府在反倾销、反补贴程序中处于主导的调查地位。基于确定倾销与补贴所使用的商业资料的敏感性，政府承担着主要的调查责任。政府作为调查者，收集信息、进行核实，然后决定是否征收关税，已成为一项长期的实践。{15}以美国商务部的职能为例，根据《美国法典》第19编第1671节到1677节的规定，商务部在申请和立案、初裁、终裁以及行政复审等阶段，始终发挥着调查主导作用，需要审查申请人提供的产业支持信息，向美国国内生产商、进口商以及外国出口商或生产商发放调查问卷、进行实地核查、举行听证等。因此，美国国内一般认为，反倾销、反补贴程序虽然具有行政裁决的某些特点，但究其本质，仍属于行政调查。[6] 此外，有学者专门考察了反倾销程序中国际贸易法委员会的行为性质，指出反倾销法虽然发生了变化，但仍不能将其对国内产业的损害认定程序视为行政裁决。很明显，国际贸易委员会的调查程序与行政裁决多有相悖之处，比如国际贸易委员会对国内产业是否受到损害承担彻底调查的义务，国际贸易委员会终裁阶段所作听证不属于审判型听证，在调查过程中不禁止当事方与国际贸易委员会的单方接触，国际贸易委员会所作调查对后续调查没有既判力等等，因此，国际贸易委员会程序不在行政裁决的范畴之内。{13}444 综上，反倾销、反补贴程序虽然带有行政裁决的印迹，但从美国商务部及国际贸易委员会在反倾销、反补贴中所发挥的主导调查作用以及这两种程序的具体特点来看，反倾销、反补贴在本质上仍旧属于行政调查。 四、美国反倾销、反补贴程序中的举证责任 美国反倾销、反补贴的性质为行政调查，决定了调查机关负有独立的、彻底的查明案件事实的义务，当然，当事人也有义务配合行政机关提供相应的证据，但当事人的义务是有限的，比如申请方请求美国商务部发起反倾销、反补贴调查时，主张征收反补贴税、反倾销税的必要因素已经具备，对这一主张，申请方只需提供“可合理获得”范围内的信息即可。[7]事实上，美国反倾销、反补贴法律并没有规定当事方在美国商务部的调查当中需要承担举证责任，这显然是考虑到反倾销、反补贴程序的性质。 在Budd Company Railway Division v. United States案中，美国国内铁路客运车厢和零部件的国内生产商请求美国调查机关对从意大利、日本进口的同类产品发起反倾销调查。不过，美国申请方未能提出充分的证据证明外国产品对本国产业造成了实质性损害。1980年2月，国际贸易委员会作出了否定性的初裁，认为“没有迹象表明（对国内产业造成）实质性损害”，由此终止了反倾销调查程序。美国国内申请方不服，在同年3月作为原告向国际贸易法院提起诉讼。被告及其他利害关系方提出的辩解是，在反倾销损害调查中，对有合理迹象表明存在实质损害及威胁的所有必要事实，应当由申请方承担举证责任”。国际贸易法院强调了国际贸易委员会的调查义务，反对国际贸易委员会以举证责任为由减轻自己的调查义务，认定国际贸易委员会没有完全调查就作出了否定性裁决。{16}在这里，国际贸易法院的态度很明确，国际贸易委员会不能以申请方未能完成被调查产品存在实质性损害的举证责任而使其承受不利后果。作为反倾销损害调查机关，国际贸易委员会负有独立的调查义务，应独立地完成事实的调查，而不能依赖申请方提供的残缺信息。换言之，当事人的作用不能取代国际贸易委员会的职能。 再以我国的“双反”案件重复计算问题为例，中国企业、政府主张美国商务部的做法会对中国产品重复计算反倾销税和反补贴税。美国商务部也承认对非市场经济国家进行“双反”合并调查导致重复计算并非绝无可能，但由于“中国政府公平贸易局未能提供证据证明国内补贴自动并同等地降低包括出口价格在内的价格”，遂拒绝了中方的主张。{17}这样，美国商务部将重复计算反倾销税和反补贴税的举证责任分配给了中方，更确切地说，美国商务部要中方承担重复计算的说服责任，要求中方从事实上证明国内补贴同等地降低了出口国国内价格和出口到美国的市场价格。 中方提出的重复计算反倾销税和反补贴税是美国商务部对非市场经济国家的出口产品同时发起“双反”合并调查所面临的一个新问题，完全不同于以往的实践。对于国内补贴和出口补贴对补贴获得者的影响有何不同？国内补贴与出口价格之间存在着怎样的关系？美国商务部本应依职权作出完全的调查，但通过将举证责任分配给中方，从而回避了重复计算是否存在的问题。在GPX国际轮胎公司及河北兴茂轮胎有限公司诉美国的案件中，美国国际贸易法院指出“如果不进行价格调整，征收反倾销税很可能导致双重救济，商务部不能将证明重复计算的举证责任分配给GPX公司，从而回避对非市场经济国家产品适用反补贴反倾销方法产生的重要问题，因为任何被申请人都难以准确地对此作出证明”。[8] 进一步而言，在反倾销、反补贴调查中，如果美国商务部或国际贸易委员会已履行了调查义务，但案情事实仍处于真伪不明的状态，调查机关就需要承担行政程序上的不利后果，放弃行使行政权，不再对行政相对人课以义务。在上述对我国产品重复计算反倾销税和反补贴税的案件中，美国商务部应承担举证责任，如果美国商务部进行了彻底的调查后，重复计算问题仍处于真伪不明之态，就应当承担行政程序上的不利后果，正如美国国际贸易法院所建议的，美国商务部需要作出选择：第一，可以合理地适用针对非市场经济国家的反倾销法，以解决出口商所获得的任何可衡量的竞争优势。如果商务部力图对非市场经济国家产品进行反补贴救济，则其必须采用一种使反倾销、反补贴两种平行救济合理的方法，包括不会产生重复计算的方法。第二，美国商务部在采取完善的方法或新的法律工具准备解决该问题之前，应当避免对非市场经济国家商品征收反补贴税。{18}17-18也就是说，如果美国商务部坚持对非市场经济国家产品采用“双反”措施，就应当找出一种方法，解决重复计算问题；如果不能找到解决重复计算的方法，则应当避免对中国产品适用反补贴税法。而在2010年8月4日的第二次判决中，美国国际贸易法院直截了当地指出，美国商务部没有能力解决重复计算问题，因此必须放弃对非市场经济国家的产品征收反补贴税。{18}5-7#p#分页标题#e# 五、结语 美国反倾销、反补贴程序的举证责任至少包含了两层意思：第一，基于反倾销、反补贴程序的性质为行政调查，因此，行政调查主体对案件事实承担主要的调查义务，无论是反倾销、反补贴的申请方还是应诉方只需提供“可合理获得”范围内的信息即可。第二，在案件事实处于真伪不明之态时，由行政调查主体承担举证责任，如果行政调查主体不能举证，则应承担行政程序上的不利后果。因此，对于涉及我国产品“双反”案件的重复计算问题，我国企业应以举证责任为一个切入点，从美国反倾销、反补贴程序的性质为行政调查出发，强调美国商务部应承担独立的调查义务，如果美国商务部将举证责任加诸中方，即违反了美国的反倾销、反补贴税法；在美国商务部不能举证重复计算的“不存在”时，应由其承担行政程序上的不利后果—不能再用原有的非市场经济方法对中国产品征收反倾销税和反补贴税。事实上，重复计算是美国商务部对中国产品进行“双反”调查的软肋，凸显了美国对中国产品适用反补贴税的内在缺陷。美国商务部坚持对中国产品进行反补贴调查，避免重复计算的一个现实方法就是给予中国产品市场经济待遇。 【作者简介】 |
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