评美国商务部强化贸易救济措施的14项建议

2010年8月26日，美国商务部发布《奥巴马政府加强美国贸易法执行力度以响应总统的国家出口振兴计划的公告》（以下简称「公告」），提出了14项建议措施，以加强反倾销和反补贴措施的执行力度。美国商务部称，这些建议措施旨在响应奥巴马政府出口促进战略，帮助美国企业获得公平竞争机会，并提升海外市场拓展能力。该14条建议措施，涉及反倾销和反补贴，其中有8条是专门针对美国贸易救济法规定的所谓「非市场经济国家」。美国商务部的新闻稿也毫不掩饰地宣称其14项建议是主要针对以中国为主的「非市场经济国家」的。因此，该举措一经公布，立刻引起中国政府主管部门、企业界和法律界的高度关注，对美方的举措进行研究分析，并对其中存在的问题向美方提出交涉，敦促美方严格按照WTO的规则行事。

一、美国强化贸易救济措施「14项建议」的主要内容

美国商务部提出的一揽子措施主要针对「非市场经济国家」，涉及反倾销、反补贴等贸易救济措施。其内容包括以下几个方面：

1．规定在相关部门作出反倾销或反补贴初裁后，受到调查的企业只能以现金作为保证金继续向美国出口商品。目前，对美商务部作出初栽但尚在调查过程中的反倾销或反补贴案件，相关企业可以以现金或债券作为保证金继续向美出口。而美商务部声称过去有些案件中进口商提交的债券保证金不足以支付最终裁决规定的制裁金额，因此按照新规定，进口商只能提交现金作为保证金；

2.取消给予单个外国出口企业在特定情况下的反倾销或反补贴豁免。目前，美国政府对来自某一国家的某类进口商品实施反倾销或反补贴制裁后，如果该国单个出口企业能证明自己连续三年未发生倾销行为或连续5年未接受非法补贴，则可免受相关贸易救济措施的制裁。在新措施下，单个企业将不再享受豁免，只有针对一国的贸易救济措施期满生效，该外国所有出口企业才能免除反倾销税或反补贴税；

3．在反倾销反补贴案件过程中，加强向美国商务部提交事实证据的认证过程；

4.在反倾销案件中选择调查对象时扩大随机抽样的使用，而不是自动选择最大的出口商做调查对象；

5．强化参与案件的律师和其他参与人的责任；

6.缩短提交事实证据的期限；

7．以下八点明确针对「非市场经济国家」：

第一，采取新的计量方法计算非市场经济国家的工资水平，使用替代工资水平以充分反映包括福利、税收等在内的所有劳动力成本；

第二，针对涉及非市场经济国家的反倾销案件，改变目前计算倾销幅度时有关出口税和增值税的计算方法。当出口税和增值税在出口时没有退税，按新规定要算入出口价，其结果将导致倾销幅度的增加；

第三，调整对非市场经济国家案件中确定单个生产商的反倾销税率时的做法。新的做法具体如何，其新闻稿语焉不详，可以推定理解为今后将变得更加困难；

第四，进一步明确商务部处理非市场经济国家案件时的做法，强调当商务部用进口价格计算生产要素时，要将所有运费和相关费用包括在内；

第五，将明确要求生产商报告其所有工厂生产相关产品的生产投入材料，而不仅仅限于报告其生产出口到美国的相关产品的工厂的情况；

第六，在处理非市场经济国家反补贴案件时，将把国有企业（SOEs）划入同一组来处理；

第七，在非市场经济国家反倾销案件中提高经销商和其他未纳入反倾销调查的相关方的责任，确保它们能够全额支付反倾销税；

第八，在非市场经济国家案件中收紧相关规则，不再承认生产商从市场经济国家购入的生产要素价格，而是改为美商务部统一认定的该要素的价格（替代价格）。

二、美国强化贸易救济措施「14项建议」的主要特点

1．制定新的贸易措施的过程不透明，有「暗箱操作」之嫌。

十四条措施涉及反倾销反补贴案件处理的诸多方面，对所谓「非市场经济国家」的生产厂商和出口商影响尤为巨大。而美国政府在高调宣布要采取加强贸易救济措施的“一揽子建议”前，既没有和国内的进口商、销售商、消费者团体等充分协商，也没有和有关贸易伙伴国政府等沟通。至于其声称此举是为了响应奥巴马政府的「出口倍增计划」、创造美国就业机会的说辞，更是难以让人信服。虽然美国商务部声称要和有关方面沟通，并征询公众意见，但实际做法并不一致。有些建议措施只是寥寥数语，让人捉摸不透。2010年10月21日在武汉举办的「中美法律交流」活动中，面对中方专家的一再询问，美国商务部的高级法律官员只是闪烁其辞，并不愿意正面回答其措施的政策背景和法律依据，或是对十四项措施的必要性和正当性进行说明和解释。他们不愿意承认，其措施的实质就是要在救助本国经济、大力推进出口的过程中试图将利益圈在国内、把责任和负担推给外国，甚至不惜以牺牲别国利益和国际贸易准则为代价。

2.新措施主要针对反倾销和反补贴案件中的应诉方，有失程序公正。

十四项建议中的措施都是经过精心设计，专门用来对付外国产品的生产商、进口商、销售商以及为他们服务的律师等人员，其目的就是要增加反倾销、反补贴案件的应诉成本、举证难度和经济风险，或者滥用针对「非市场经济国家」的歧视性规定，任意改变计算倾销或补贴税率的「游戏规则」，提高「非市场经济国家」产品的「倾销」或「补贴」幅度。

3．对「非市场经济国家」的歧视待遇变本加厉，无视中国市场经济改革的现状和中美贸易的整体格局。

尽管美国贸易救济法对「非市场经济国家」的歧视由来已久，但在中国市场经济改革已经取得举世公认的巨大成就以及经济危机呼唤更紧密全球经济贸易合作的大背景下，美国却单方面强化针对中国的歧视性规定，从而加剧贸易摩擦风险，损害双边互信，这种以邻为壑的政策着实让人遗憾，也必将遭到包括中国在内的世界各国的反对和抵制。

4．美国的「一揽子建议」背离了WTO多边贸易规则的约束，在单边主义和保护主义的道路上又迈进了一大步。

在「出口倍增计划」(National Export Initiative)中，奥巴马政府宣称要将WTO多边贸易体系「作为美国贸易政策的多边基础」，并且要「继续发挥美国在世界贸易组织日常活动的领导作用」，并将此点作为推进出口倍增计划的主要策略之一。另外，近年来中、美两国参加的G20、 APEC峰会的宣言都承诺要反对贸易保护主义，共同维护多边贸易体制，尊重多边贸易规则，互利共赢，共克时艰，推动全球经济尽快复苏。然而，美国商务部的实际做法却是说一套、做一套，这给正常的中美贸易关系前景蒙上了一层阴影。

三、美国强化贸易救济措施「14项建议」的违法性

1．美国强化贸易救济措施的「14项建议」不符合WTO贸易规则。

在WTO贸易规则中，适用于中国的反倾销规定主要包括中国《人世议定书》第15条、《反倾销协议》以及《关贸总协定》第6条的规定。

中国《人世议定书》第15条规定：(a)在根据GATT 1994第6条和《反倾销协定》确定价格可比性时，该WTO进口成员应依据下列规则，使用接受调查产业的中国价格或成本，或者使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法：

(i)如受调查的生产者能够明确证明，生产该同类产品的产业在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件，则该WTO进口成员在确定价格可比性时，应使用受调查产业的中国价格或成本；

(ii)如受调查的生产者不能明确证明生产该同类产品的产业在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件，则该WTO进口成员可使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法。

中国《人世议定书》第15条是从1999年中美间达成的关于中国人世的双边协议中的规定逐字逐句复制过来的，实际上就是允许美国在2016年以前处理贸易救济案件时将中国作为「非市场经济国家」对待，并且继续沿用美国过去一直采用的「替代国」方法来确定受调查的中国产品的中国价格或成本。

从WTO多边规则的角度来讲，《人世议定书》给予WTO其他成员一定程度的「斟酌馀地」(a marginof deference)，自行确定不同于WTO通用规则的特别方法，即在反倾销调查中采用替代国的生产数据来测定中国产品的正常价格。但是，应当指出，《人世议定书》第15条允许的、针对「非市场经济国家」的特别方法只能适用于反倾销调查的「确定价格可比性」（price comparability）环节，而不是给予其他WTO成员一项不受约束的自由栽量权。「斟酌馀地」并不能扩展到「确定价格可比性」环节之外的其他所有环节和事项。对于其他环节和事项，美国必须按照WTO关于反倾销的一般性规则行事，并且应以统一、公正和合理的方式适用和实施贸易救济法律、法规及措施。这是我们在WTO多边贸易规则下分析和处理有关中国产品反倾销案件时应该依据的基本法律框架和思路。美国的十四条措施裹有些显然超出了反倾销反补贴调查中的「确定价格可比性」环节。

2．在WTO「判例法」（WTO jurisprudence）中也找不到支持美国十四项措施合法性和正当性的依据。

如前所述，中国《人世议定书》第15条给予美国在处理中国产品反倾销反补贴案件时一定的「斟酌馀地」。但是，这种「斟酌馀地」不是一把「尚方宝剑」，并不意味着WTO法律规则允许美国在国内法上随心所欲地设定和更改针对「非市场经济国家」确定倾销或补贴幅度的方法。相反，尽管WTO法律规则允许一定的例外（如GATT第20条）或「斟酌馀地」，WTO判例法清楚地表明其对进口国调查当局的自由栽量权规定了一定的限制条件。在EC-Bed Linen案中，上诉机构使用「公平比较」( fair comparison )的概念来确定《反倾销协议》第2.4条「可比性」(comparable)的意思。上诉机构指出：「第2.4条确立了一项一般性义务，即在比较出口价格和正常价值时应进行公平比较。在我们看来，这项一般性义务应适用于（《反倾销协议》）第2条的所有规定。」在United States-Salmon from Norway案中，专家组也持相同的立场。可见，现有的WTO判例法表明，专家组和上诉机构认为争端解决机构有权对进口国调查当局进行价格比较时是否公平行事进行个案审查(ona case-by-case basis)，而并不认同某些国家的主张，即进口国完全有权按照其国内法的规定行事。反观美国的十四项措施，我们可以发现大部分措施主要是针对「非市场经济国家」的进口产品，而且无一例外地旨在对进口产品的应诉方设置更繁重的负担、更高的门槛、更繁琐的要求和更苛刻的条件，针对美国国内相关产业的一条也没有。并且美国采取这些新举措都没有给出合理和合法的理由和依据(justification)，这怎麽能够说明其措施是公平、非歧视和程序正当(due process)的呢！我们认为，一个持客观公正态度的专家组或上诉机构不可能认同美国的这种做法。相反，他们会认定美国的措施构成任意或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制。

WTO争端解决机构最新的报告也可以支持上述观点。2010年12月3日，争端解决机构公布了中国诉欧盟「紧固件案」（EU-Fasteners from China）专家组报告（interim report）。专家组报告认为，欧盟在针对所谓「非市场经济国家」的反倾销规则中规定，除能够证明其是在市场经济条件下制造、生产和销售被调查产品的个别厂家外，对来自被调查国的全部厂家的产品确定统一的倾销幅度并据此按照统一的反倾销税率进行制裁。该做法有别于给予市场经济国家被调查厂家及其产品的待遇，因而不符合WTO的「最惠国待遇」原则和其他相关规定。如果欧盟不上诉或专家组的栽决最终被上诉机构采纳，欧盟将不得不改变其专门针对「非市场经济国家」的歧视性立法。

有鉴于此，可以设想如果中国政府将美国十四项措施诉诸WTO争端解决机制，美国也将面临严峻的挑战。它将很难证明其十四条措施都是公正的、非歧视的。例如，在美国的新措施下，单个企业将不再享受反倾销反补贴豁免，只有针对一国的贸易救济措施期满生效，该外国所有出口企业才能免除反倾销税或反补贴制栽。某些举措不仅是在美国贸易救济法的实施环节上开历史的倒车，而且和WTO争端解决机制的最新报告确立的原则和方向相左。

四、有理、有力、有节地与美国贸易保护主义措施作斗争

美国商务部此举主要源于近期美国经济持续低迷。特别是随著近几个月来美国经济复苏步伐放缓，政府财政赤字激增，失业率居高不下，出口对经济增长的贡献率下降，再加上国会中期选举等政治因素影响，美国国内贸易保护主义日渐抬头，使得反倾销、反补贴等贸易救济措施的使用日益频繁，由此加剧了美国和中国的贸易摩擦的机率和风险。虽然美方官员在不同场合也表示该举措只会对中美贸易的极小部分产品产生影响。但是，奥巴马政府上台后受到利益集团的压力，自2009年以来对华采取了大量的贸易救济措施。2009年一共提起23起反倾销、反补贴和特保措施，涉及中国的出口规模是76亿美元，案件的数量增长了53%，金额增长了8倍。中国商务部的统计显示，仅2010年10月1日到15日，美国对华贸易救济和相关案件多达24起，其中12日到15日四天内就多达9起！在民主党中期选举失败、失去众议院控制权后，奥巴马政府采取贸易保护主义措施保护本国经济的政治动机和倾向进一步增强。尽管遭到一些贸易伙伴国的强烈反对，其滥用包括14项建议在内的、旨在打击进口、促进出口的贸易保护主义措施的可能性大大增强。

通过贸易保护主义来保护国内产业、增加就业和促进出口的政策和做法，历史证明是行不通的。令人担忧的是，长期以来主导自由贸易的美国在严重经济危机当前、急需各国协同应对的情况下，走向自由贸易的反面，借加强国内贸易执法之名，行贸易保护主义之实。美国商务部的十四条建议措施一方面是一种饮鸩止渴的短视做法，另一方面严重违背了WTO的多边贸易原则和法律。金融危机和经济危机源于美国，拖累了全世界的经济。现在，美国政府却带头大搞贸易保护主义，其不合理、歧视性的贸易措施只会伤及双方的切身利益：被制裁的中国相关产业的经营和就业状况会恶化；发起制裁的美国国内的消费者将承受更高价的进口产品，消费受到打击。如果双方发生贸易战，全球经济复苏的前景更可能会毁于一旦。

因此，中国决不能掉以轻心，而应防患于未然，在对美国的相关政策及措施的充分瞭解和正确对待的基础之上，做到知己知彼，同时充分利用WTO贸易规则和争端解决机制，通过双边和多边的多种渠道，在多种场合展开有理、有力和有节的斗争，抵制和反制美国贸易保护主义措施，切实维护我国及其相关产业的合法权益，同时也维护WTO多边贸易规则的权威。

【作者简介】
余敏友，武汉大学教授、WTO学院院长；
吴晓晖，武汉大学法学博士。