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陈亚芸：EU和WTO预防原则解释和适用比较研究 |
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时间：2013-11-24
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【摘要】 预防原则是国际法上重要的法律原则，其法律地位存在很大争议，不同国际组织对其认可和适用的程度不尽相同。欧盟的预防原则理念领先于其他国家和地区，在区域内的实践呈扩大的趋势。WTO框架内预防原则的实践则发展缓慢，由于宗旨的不同和背后利益集团的博弈，与欧盟的预防原则立法和实践存在较大差异。 【中文关键词】 预防原则，国际法，欧盟，WTO 【英文标题】 A Comparative Study of EU and WTO’s Attitude towards Precautionary Principle 【英文摘要】 Much controversy exists about the precautionary principle，one of the most important principles in international law，for different international organizations have adopted different attitudes towards it. EU is perhaps the most ardent supporter of the principle，and its notion takes the lead in the world while the notion’s regional empirical usage is extending. In comparison，the precautionary principle develops rather slowly in the WTO because of aims differing and interest groups’contending, which has led to significant lag behind EU both in logic and practice. 【英文关键词】 precautionary principle；international law；EU；WTO 一、预防原则在国际法上的演进 （一）相关国际法律文件 预防原则最初出现在国内环境法中，20世纪80年代才逐渐演变为国际法上的规则，时间虽短但发展迅速。在联合国框架内，1985年《保护臭氧层维也纳公约》在序言中首次提及了预防措施的概念：“臭氧层破坏给人类带来了潜在影响，根据《联合国人类环境宣言》中的原则，呼吁各国采取预防措施，使本国内开展的活动不要对全球环境造成破坏。”1987年保护北海第二次会议部长级宣言指出：“为保护北海免受危险物质损害的可能，采用预防措施十分有必要，要求在损害因果关系得到充分科学证据确认之前控制危险物质的注入。”1992年《里约环境与发展宣言》（以下简称《里约宣言》）第15项原则明确指出：“为了保护环境，各国应根据它们的能力广泛采取预防性措施。凡有可能造成严重的或不可挽回的损害的地方，不能把缺乏充分的科学肯定性作为推迟采取防止环境退化的费用低廉的措施的理由。”1992年《生物多样性公约》在序言中指出：“注意到生物多样性遭受严重减少或损失的威胁时，不应以缺乏充分的科学定理为理由，而推迟采取旨在避免或尽量减轻此种威胁的措施。”1992年《气候变化公约》第3条规定：“各成员国应采取预防措施预测、制止和减少气候变化的负面影响。”2000年《卡塔赫纳生物安全议定书》在目标中重申了预防原则：“本议定书的目标是依循《里约宣言》原则15所订立的预先防范办法，协助确保在安全转移、处理和使用凭借现代生物技术获得的、可能对生物多样性的保护和可持续使用产生不利影响的改性活生物体领域内采取充分的保护措施，同时顾及对人类健康所构成的风险并特别侧重越境转移问题。”除了上述文件外，预防原则在区域协定、双边协定和多边公约中也有不同程度的体现。至今已有60多份多边条约规定了预防原则和措施，涵盖了环境法诸多领域{1}。涉及欧盟和WTO的部分将在下文中具体分析。 国际法上的预防原则有如下几个特点：首先，预防原则最早起源于对环境问题的担心，近些年有向其他领域（如公共卫生和贸易领域）扩散的趋势，但从现有国际法律文件看，主要还是适用于环境法领域。其次，在不同法律文件中的措词不一，表达较为隐晦，截至目前，国际社会并未定义和解释其内涵，因此，也有学者批评其不具有实际指导意义{2}。再次，预防原则相关法律文件层级较低，多为宣言性质、不具有法律约束力。这与国际环境法软法居多的现状有关，影响了其在国际法上的地位和效力，同时也反映了预防原则本身的复杂性。 （二）预防原则的主要内容 诸多国际法文件曾对预防原则进行阐释和定义，但迄今为止，国际社会尚未对其具体含义达成一致意见。许多学者都支持预防原则，呈现出万花筒般的特点，没有一个普遍接受的定义，预防原则停留在“注意”（take care）和“小心总比后悔好”（better safe than sorry）层面上{3}。经济合作与发展组织曾在2000年的报告中指出了这一问题，认为国际社会对预防原则的含义和适用条件的理解存在不同{4}。那么，有关预防原则的众多解释体现出来的共性是什么呢？换言之，国际社会公认的预防原则有哪些构成要素？本文试图通过详细分析得出一些规律性的认识。 首先，科学上的不确定性是前提条件。预防原则仅针对科学上具有不确定性的危险，不适用于那些现有技术已经能够充分证明其危险性和明显因果关系的危险。以转基因食品为例，现有科技并未发现该类产品带给人类的现实危害，包括“世界卫生组织”（WHO）、“联合国粮农组织”（FAO）和“经济合作与发展组织”（OECD）等国际组织的研究报告都认为目前上市的转基因食品均是安全的。[1]但仍有人担心由于基因的改变，其潜在影响需要几代人才能显现出来，现有的科学证据不能证明其有害并不意味着其损害不会在将来发生。 其次，预防措施在危险现实发生之前采用。由于科学的局限性，不必等到科技发展到能证明危险和损害存在的时候，应该在现实损害发生之前就采取措施防止其在将来发生。根据该原则，即便没有充分证据证明因果关系的存在，采取必要的预防措施也是合法的。 （三）预防原则在国际法上的地位 关于预防原则在国际法上地位问题，存在着很大争议，特别是对其是否构成国际法原则和国际习惯法的问题，产生了针锋相对的意见。支持者如Owen Melntyr和Thomas Mosedale，他们通过分析现有国际法律文件、国际司法实践、国内环境立法和司法实践，对预防原则的适用情况进行了梳理，认为其符合国际习惯法的构成要素。特别是在国际环境法领域，预防原则已经构成国际习惯法，并认为只要处理好适当性、预防风险评估和预防标准等问题，其有效实施是可行的{5}。其他支持者还有Freestone、 Hohmann、 Cameron、 P. Sands和Abouchar等，虽然研究的视角和考察的重点不同，他们都认为预防原则已经构成国际习惯法规则。[2] 反对者认为，预防原则既非一项国际法原则也不构成国际习惯法[3]，代表学者如Priess和Pitcs-chas，其理由如下：首先，预防原则在诸多国际法律文件中得以体现，但不足以证明其构成一项国际法原则。《国际法院规约》第38条C款所指的国际法律原则为各国法律所公认，而在实践中，预防原则显然不符合该条件。同时，预防原则的含义十分模糊，在不同的法律语境中，其解释和适用存在差异，这也削弱了预防原则的统一性和权威性。其次，预防原则也不具有习惯国际法的地位。《国际法院规约》第38条同样规定了国际习惯法的构成要素，包括各国的一致同意和普遍国际实践。上述有关预防原则的国际法律文件大多仅具有宣言性质，不具有法律拘束力，没有设定国家的具体权利和义务，即便各国广泛参与也并不能说明各国在实践中就积极践行该原则。国际法院曾在北海大陆架案中对国际习惯法作过专门的论述，“国际习惯法的形成不无可能，而且时常发生。其形成应具备如下先决条件：第一，规则应得到国际法基础性公约的确认；第二，该公约的制定应有足够多的参与国，具有广泛的代表性；第三，普遍的国家实践包括利益相关国的实践。”[4]且不论是否符合前两项条件，预防原则肯定不符合第三项条件，因此，可以视《里约宣言》为预防原则形成国际习惯法的开端，目前该原则仅具有国际法软法的地位{6}。著名国际法学者布朗利也在其书中否定了预防原则的国际习惯法地位，认为其并不满足国际习惯法的构成要件{7}。 国际性法院之间对于预防原则地位的看法也不一，甚至对于同一判决，不同法官之间的看法也有分歧。国际法院1997年在匈牙利和捷克斯洛伐克多瑙河水资源管理争端案的判决中支持原告匈牙利关于适用预防原则的主张，但不认为预防原则已经构成习惯国际法并具有强行法的效力：“国际法委员会《国家责任公约草案》第33条确实包含了预防原则要素，但是应给予严格解释，当一国出于预防原则引用该条而终止条约时应有充分科学证据证明真实的危险即将在不久的将来发生而非仅有发生危险的可能性。”[5]国际法院回避了预防原则是否为国际习惯法的讨论，但从其措辞和推理中可以看出，其对于预防原则的适用和认定十分谨慎。Weeramantry法官在本案中发表了不同意见，强调环境法中的可持续发展原则和预防性环境评估为习惯国际法。[6] 国际海洋法庭在南方金枪鱼案中也对预防原则作了一定的探讨，虽然法庭最终认定没有管辖权而未进行实质审理，但法庭采取的相关临时措施对未来实践具有很强的指导意义。Treves法官指出：“法庭不愿意就预防原则是否为具有约束力的国际习惯法问题表态，其他国际法庭也有此趋势……国际条约和正式文件措辞不一（预防原则、预防方法、预防理念、预防措施、预防行动等），没有权威的解释和认定，国内司法实践也有不确定性，正处于发展之中。” Laing法官认为，“预防原则的定义和内容十分模糊”。[7]法庭指出：“双方应基于足够的谨慎采取有效保护措施防止损害南方金枪鱼数量……虽然措施对金枪鱼数量减少的影响还存有科学上的不确定性。”[8]即便未对该问题作出实质判断，从法官的措辞可以看出，他们对预防原则的国际习惯法地位表示怀疑。 二、EU关于预防原则的规定 （一）法律基础 欧盟预防原则最早源于20世纪70年代联邦德国国内环境法，后来逐步演变为欧洲国家间的原则{8}。德国环境法对欧盟预防原则产生了重要影响，德国对酸雨导致的环境破坏表示担心，当时国际社会未对酸雨的破坏作用达成科学一致意见{9}。1976年德国政府环境报告指出：“环境政策不仅消除现实破坏和威胁，预防原则要求对自然资源进行预防保护。”{10}在20世纪80年，欧盟环境立法发展迅速，预防原则适用广泛，德国为主要的推动者。英国出于成本的考虑较为排斥预防原则在环境领域的适用，即便如此，其环境政策发展缓慢但仍然朝着预防原则的方向发展。1999年工党政府解释了预防原则，标志着其向欧盟预防原则靠拢—并非严重危险尚未发生就可以坐以待毙而不采取任何措施。作为预防原则积极推动者和被动接受者的缩影，德国和英国纷纷和欧盟保持一致，预防原则最终被纳入欧盟法律体系，并成为环境及其他领域政策制定的重要指导原则。 1979年欧盟出台新化学物质测试指令，首次明确规定了预防原则。1992年《马斯特里赫特条约》对风险预防原则在基础条约层面予以正式确认，环境标题项下第174条第2款指出，“欧盟环境政策的目的在于，在充分考虑联盟各地区情况多样性的前提下实现对环境的高水平保护。该政策应基于预防原则，以及下列原则：采取预防行动、优先处理破坏环境的源头，以及谁污染谁付费。”[9]20世纪90年代爆发了疯牛病、二噁英等食品安全事件，欧盟于1997年出台了《食品安全绿皮书》，规定了其主要目标：确保公众健康安全及消费者权利；确保商品在单一市场内自由流通；使立法建立在科学依据和风险评估基础之上。欧盟委员会于2000年《食品安全白皮书》确立了“从农田到餐桌”的食品安全管理体制，其中，专门提及了食品安全政策将建立在预防原则之上，风险管理中应积极采取预防措施。欧盟委员会于2000年颁布了预防原则通讯，专门分析了预防原则在国际法中的地位、在欧盟法律体系中的作用、构成要素以及适用指南等。该通讯区分了风险评估和风险管理，前者为科学范畴，后者为政策制定范畴，明确了预防原则为政策制定重要的考虑因素，其后也多次成为欧盟法院和初审法院审理相关案件的法律依据。 （二）特点 1．适用范围广，从环境领域逐步扩展到其他领域 与国际法上预防原则的发展趋势一样，作为最早一项处理环境问题的原则，随着实践的发展，其理念被逐步适用于其他部门领域。《马斯特里赫特条约》第174条第2款明确规定欧盟环境政策应建立在预防原则之上，并未明确提及适用于其他领域。2000年欧盟委员会预防原则通讯第三段明确指出：“虽然基础条约并未规定预防原则适用于其他领域，实践中其适用范围远超出了环境领域。”[10]疯牛病等一系列食品安全事件的发生，促使欧盟重新审视食品安全政策，将预防原则适用于食品安全监管领域{11}。2002年生效的《食品安全白皮书》明确规定了欧盟食品安全政策将建立在预防原则之上，具体而言，预防原则将应用于风险管理决策之中{12}。欧盟法院和初审法院都曾在案例中支持了欧盟机构采取预防措施的合法性，因为许多案件都涉及了环境之外的领域，因此也间接肯定了预防原则适用领域扩大的事实，并探究其法律基础。正如学者所言，不管支持与否，预防原则已经成为欧盟政策的核心特征之一{9}1。 2．含糊性和内部适用的不统一性 预防原则的含糊性是国际社会和欧盟面临的共同难题：一方面，预防原则已经被纳入欧盟立法并切实指导着政策立法和司法实践；另一方面，《马斯特里赫特条约》虽然肯定了预防原则的重要性，但未明确界定其含义和适用{13}。预防原则的适用在很大程度上取决于组织机构本身，预防原则自身的含糊性加上欧盟法律适用的多层级性，必然会导致适用上的不一致性。近些年出现了统一化趋势，特别是欧盟委员会预防原则通讯的出台，统一解释了预防原则的目的、含义、适用条件、指导原则等。预防原则变得更为清晰和具体，其适用也更为规范，但未能彻底弥补预防原则目前的不足，例如，未确定适用时所应达到的危险程度和不确定程度、相称性原则和非歧视原则间的平衡、前后政策的一致性、举证责任转移给生产者和进口者可能带来的问题等。通讯本身的法律层级不高，很难杜绝不同机构对预防原则的不同解读和适用。 3．预防原则理念、立法和实践领先于其他国家 尽管预防原则仍存在诸多解释和适用上的缺陷，欧盟在立法理念、适用范围和司法判例方面均领先于其他国家和地区。联盟内部在基础条约层面肯定了预防原则的指导地位，并通过二级立法在环境、食品安全、贸易等领域积极践行。欧盟及其成员国积极推广预防原则，将其纳更多国际协定和双边公约。从目前来看，大部分国家和国际组织对该原则持怀疑态度，在适用上十分谨慎，而以美国为代表的国家甚至进行批评和否定，欧盟却积极推行和发展该原则，这也体现了预防原则在不同国家和地区发展的不平衡性。正因为如此，欧盟在国际贸易中因预防原则适用问题已发生多起贸易摩擦。 （三）司法实践 欧盟法院作为欧盟条约的解释机关，在具体案件中多次肯定并适用预防原则。在1998年限制英国牛肉出口案[11]中，法院支持委员会采取的禁止英国疯牛病牛肉向欧共体其他国家和第三国出口的临时措施。英国国家农民协会指责临时措施违反了相称性原则，法院驳回了上述指控，指出：“当存在对人类健康不确定的潜在威胁时，欧盟机构可以不用等到威胁变得更为显著和严重而提前采取保护措施。”在同一年的大不列颠、北爱尔兰诉欧盟委员会案中，欧盟法院重申了上述立场。[12]2001年Mox核燃料争端案也涉及环境保护和预防原则适用问题，位于英国和爱尔兰交界处的Mox工厂主要从事新型核燃料的研制，爱尔兰指责英国未向其披露相关信息，担心工厂的运行会对爱尔兰海域和环境产生潜在影响。爱尔兰在起诉书中援引了《北大西洋海洋环境保护公约》第2条“一般义务”第2款a项的规定：“成员国考虑特定物质和能量对海洋环境产生影响进而直接或间接危及人类健康、海域生物资源时，即便注人物和损害之间没有确定的因果关系存在，应该适用预防原则，提前采取预防性措施。”被告英国对于爱尔兰适用作为国际习惯法的预防原则并未表示质疑，并认同预防原则为欧盟法律原则之一，认为英国的行为与预防原则一致。欧洲法院、《联合国海洋法公约》下设的特别仲裁庭和《北大西洋海洋环境保护公约》下设的临时仲裁庭都对该案有管辖权。虽然管辖权问题存在争议，欧盟法院仍采取了临时措施，基于核原料工厂的潜在威胁性，认为双方应合作交换相关信息数据、检测并降低工厂对爱尔兰海域的污染。预防原则是法院临时措施裁定的出发点和重要依据。[13] 在1999年美国生物制药公司Alpharma诉欧盟理事会关于饲料抗生素添加剂案中，欧盟初审法院重申了欧盟法院关于预防原则的立场。研究发现，注人人体的部分抗生素的作用在下降，人体对抗生素的排斥作用在加强。虽然有专家认为这与人类不合理使用抗生素药物有很大关系，科学家们注意到这可能与长期摄人的动物食品质量有关，由于在饲料添加剂中加入了抗生素，动物可能产生排斥抗生素性，并通过食物向人类转移，降低了人体免疫能力。Alpharma公司是欧盟杆菌肽锌最大的供应商，杆菌肽锌曾一度广泛适用于饲料添加。欧盟新出台的70/524号指令禁止杆菌肽锌的添加。Alp-harma公司提出了对该指令合法性的质疑，欧盟理事会在取消该添加剂之前并没有得到科学委员会的充分论证，迄今为止，还没有充分的科学证据证明杆菌肽锌的添加与人类抗抗生素性的增强有着必然的因果关系。欧盟初审法院认为：“《共同体条约》第174条（原第130条）确立了预防原则为环境法领域的基本原则，同时也适用于农业政策领域……虽然基础条约和二级立法未对预防原则的定义和内涵做出进一步规定，但是其适用符合欧盟关于提供高水平卫生保护的宗旨。动物添加剂中抗生素对人类危害存在不确定性的影响，欧盟机构可以根据预防原则采取保护性措施，无需等到现实危害变得十分明显。”最终，初审法院裁定欧盟理事会的指令合法，驳回了Alpharma公司的起诉。[14]2002年，初审法院对另一起也是因70/524号指令而使添加剂遭禁用的Pfizer案作出了裁决，驳回了原告的起诉，表明欧盟法院对预防原则一贯支持的主张。[15]与Alpharma公司不同的是，在Pfizer案中，法院不仅肯定了欧盟理事会指令适用预防原则的合理性，还对预防原则的解释和正确适用作了正面的回应，在欧盟委员会关于预防原则通讯出台的背景下，进一步明确了预防原则适用的条件和原则{14}。#p#分页标题#e# 从上述欧盟法院和欧盟初审法院的判例可以看出，预防原则得到法院一贯的肯定。预防原则在实践中确实存在，即便存在争议，该原则还是成为法院参考的重要依据。但同时也应看到，法院仍然没有解释预防原则的内容和具体适用条件，没有细化预防原则可以适用的具体条件，也没有明确使用中应该考虑的因素，因此，很难说从根本上解决了有关预防原则的争议。 三、预防原则在WTO中的地位和司法实践 （一）GATT第20条一般例外规定 根据GATT第20条的规定，在措施的实施不构成国家间任意或不合理歧视的手段或对国际贸易变相限制的前提下，（b）项允许成员方采取为保护人类、动植物的生命或健康所必须的措施，（g）项允许成员方采取与保护可用竭的自然资源有关的措施，如此类措施与限制国内生产或消费一同实施。该条虽未直接提及预防原则，但是，人类和动植物安全成为贸易的重要考量因素，在必要的情况下且满足合理和非歧视的要求时，成员国可以采取偏离WTO项下义务的措施。其中，“必要性”的判断与预防原则的风险评估标准息息相关，必要性的判断依据直接关系到预防原则或措施存在的合法性和合理性。 WTO争端解决机构在实践中解释了必要性的构成要素，专家组在泰国香烟进口限制案中强调必须措施应满足以下条件：（1）没有其他符合WTO的可替代措施；（2）没有其他对GATT违反程度更小的替代措施。[16]上诉机构在韩国牛肉进口案中指出，需要考虑替代措施在多大程度上可以实现进口方希望达到的目标。[17]在表明WTO对成员国适用预防原则的立场方面，欧洲石棉进口案更有代表性。法国出于公共健康的考虑，对来自加拿大的石棉纤维材料进行限制，加拿大作为法国某特种石棉纤维的供应商，向WTO争端解决机构提起申诉，认为法国的措施违反了WTO规则。[18]该案的特殊之处在于，与之前的例外条款案件不同，其争议的核心在于石棉纤维是否对人类健康造成威胁，而之前的案件对威胁本身不存在争议，主要围绕是否可以采取其他替代措施展开讨论。该案双方对是否存在威胁存在不一致的意见，因此，专家小组首先将工作的重点放在石棉纤维是否对人类健康构成威胁这一问题上。法院依据国际社会其他机构和专家对石棉纤维危害性的认定，裁定有足够的科学证据证明吸入石棉纤维将危害人类健康。对石棉水泥产品是否对人类有害的认定，由于加拿大没有拿出充分的证据证明无害，因此也裁定法国的措施合法。该案在表面上与预防原则无关，法国也没有援引预防原则进行抗辩，但是，专家组对危险判断的标准为“充分科学原则”。在足够科学证据的前提下，才能认定损害的因果关系进而采取相应措施，这与预防原则在缺乏足够科学证据证明损害存在或即将产生，即具有不确定性的情况下为保护公共健康而采取措施截然不同。截至目前，争端解决机构有关预防原则例外条款案件的实践还非常有限，不排除在将来作出相反的判断。但从现有案件的判决看，专家组和上诉机构并不支持在GATT第20条例外条款中适用预防原则，更倾向于基于充分科学依据判断威胁是否真实存在，进而讨论措施的合理性和有效性问题。 （二）《SPS协定》 《SPS协定》第3条第3款规定：“如存在科学理由，或一成员依照第5条第1款至第8款的有关规定确定动植物卫生的保护水平是适当的，则各成员可采用或维持比根据有关国际标准、指南或建议制定的措施所可能达到的保护水平更高的卫生与植物卫生措施。尽管有以上规定，但是所产生的卫生与植物卫生保护水平与根据国际标准、指南或建议制定的措施所实现的保护水平不同的措施，均不得与本协定中任何其他规定相抵触。”第5条第7款有关科学证据不充分的情况下风险评估和适当的卫生与植物卫生保护水平的确定与预防原则关系最为密切，“在有关科学证据不充分的情况下，一成员可根据可获得的有关信息，包括来自有关国际组织以及其他成员实施的卫生与植物卫生措施的信息，临时采用卫生与植物卫生措施。在此种情况下，各成员应寻求获得更加客观地进行风险评估所必需的额外信息，并在合理期限内据此审议卫生与植物卫生措施。”第3条第3款确定了在科学证据充分的情况下各国有自主制定高于SPS和其他国际标准保护水平且不与SPS规则相冲突的规则和措施的权利。第5条第7款则明确了在科学证据不充分情况下的例外情况，判断一项临时措施是否合法，认定风险评估法方法和科学证据搜集的程度显得十分重要。《SPS协定》本身并未对风险评估原则和客观额外信息作出进一步说明，这些概念在后来争端解决机构的司法实践中得以解释和阐明。 荷尔蒙牛肉案牵涉到《SPs协定》科学原则的适用，备受关注。该案始于20世纪80年代，当时欧共体规定禁止进口使用了荷尔蒙促进生长的牛肉，依据是残留在牛肉中的荷尔蒙可能具有致癌性从而危害人类健康，美国和加拿大向欧共体出口的牛肉也在禁止之列。美国和加拿大则以欧共体的该项措施不符合科学原则为由，向当时的GATT争端解决机制提出诉求。经过多年的争议，该案在GATT体制下未能解决。1996年，欧共体实施新的荷尔蒙牛肉禁止进口指令，美国和加拿大以欧共体违反了《SPS协定》为由，向WTO提起诉讼。专家组认为，欧共体所维持的限制措施不符合协定关于风险评估的要求，且在不同的情况下，对检疫保护的水平采取了任意且无理由的差别对待，导致了对国际贸易的歧视和变相限制，因此要求欧共体修改其措施，使之符合《SPS协定》的要求。欧共体不服专家组的裁定，提出上诉。1998年1月，上诉机构提交报告，支持专家组的大部分论点及结论。上诉机构在论及《SPS协定》与预防原则的关系时指出：“对于预防原则的国际法地位问题学者有很多争论，上诉机构没有必要草率地对该问题表明立场，事实上专家组在报告中也没有详尽分析预防原则的国际法地位问题。但是明确预防原则与《SPS协定》的关系十分重要：首先，预防原则并未明确载入《SPS协定》。其次，《SPS协定》序言第6段、第3.3条和第5.7条反映了预防原则的部分要素。再次，在判断‘足够科学依据’时，应谨记有责任的政府在危险不可逆转时通常都表现出应有的谨慎和小心。最后，预防原则并不能作为减轻《SPS协定》项下国家义务的依据……上诉机构同意专家组的裁定，预防原则不能推翻《SPS协定》第5. 1条和第5.2条的规定。”[19]在该案中，上诉机构承认《SPS协定》体现了预防原则但却不用，且认为预防原则不能作为解读SPS相关条款项下国家义务进而说明临时措施合理性的依据，这与欧盟明确将其作为判断危险存在和出台预防措施的依据有着显著的不同，从一定程度上否定了预防原则在《SPS协定》中的适用。 转基因食品案为预防原则与SPS关系的另一典型案例。欧盟自1998年起就不再批准销售新品种转基因食品，这一决定引起美国的极大不满。美国在加拿大、阿根廷的支持下于2003年5月向世贸组织提出申诉，指责欧盟的决定毫无科学根据，是为了保护欧洲农业而设立的贸易保护壁垒。2006年9月29日，专家组对其进行裁决，裁决中涉及对预防原则的讨论。欧盟认为，转基因食品会对人类健康和环境构成潜在威胁，限制措施的依据是预防原则；预防原则已经构成国际法一般原则并在众多国际协定中得以体现，特别值得注意的是，预防原则被纳入专门规范转基因食品的《生物安全议定书》，成为限制和禁止具有科学不确定性转基因食品进口的重要考虑因素。部分国家的国内法也规定了预防原则，如2000年澳大利亚基因技术法案、瑞士转基因技术立法、新西兰危险物质和新生物法案。此外，预防原则还是印度环境立法的基本原则，多次成为印度最高法院判案的依据。专家组认为，预防原则的国际法律原则和习惯国际法地位有待商榷，引用了上诉机构在荷尔蒙牛肉案中关于预防原则与《SPS协定》关系的论述；荷尔蒙牛肉案过去了8年，但是迄今为止，关于预防原则国际法律地位的争议仍在发生，没有国际权威法庭认为其已经演变为国际习惯法；应该承认预防原则为越来越多的国际公约和宣言所确认，但是这些国际协定大多集中在国际环境法领域，国内法关于预防原则的规定和实践也局限于环境法领域；此外，预防原则的定义和内容十分模糊，正如荷尔蒙牛肉案中上诉机构担心的那样，为了避免作出草率的结论，专家组不对预防原则的国际法地位作出任何判断。[20]专家组虽然回避了预防原则国际法地位问题的讨论，从其措辞和最后的判决可以看出，其延续了荷尔蒙牛肉案中上诉机构对于该问题的立场，认为预防原则尚存在很大争议，不能仓促地认为其已经构成了国际习惯法或者国际法原则。 四、EU和WTO预防原则解释和适用差异 （一）体现 1．预防原则是否构成国际习惯法的态度差异 确立预防原则的国际习惯法地位是解释欧盟相关预防措施合法性的最佳途径。国际习惯法由于得到国家普遍的同意和实践支持，往往具有强行法的特点，具有较高的国际法律拘束力，国际社会都应履行其项下的义务。与此同时，国际习惯法的形成并非朝夕，具体内容又存在争议，是一个不断发展变化的过程，因此要证明其存在非常困难。就预防原则国际习惯法的地位问题，学者们意见不一，WTO在案件中也无法回避对该问题的判断和表态。在荷尔蒙牛肉案中，欧盟曾主张预防原则构成国际习惯法，从而说明对进口荷尔蒙牛肉进行限制符合国际习惯法的规定。专家组驳回了欧盟这一主张，指出预防原则不构成国际习惯法，不能成为欧盟采取限制措施的依据，欧盟的限制措施违反了《SPS协定》第5. 1条、第5. 2条和第5. 7条的规定。[21]上诉机构虽然回避了该问题的实质讨论，但是基本上支持专家组的意见，认为根据现有国际实践认定预防原则为国际习惯法为时过早，其仍存在理论争论，不能将预防原则凌驾于《SPS协定》相关条款之上。与WTO争端解决机构回避、怀疑和间接否定的立场相反，欧盟为预防原则的坚定拥护者和推行者。预防原则获得欧盟基础条约的认可，成为环境法领域的重要指导原则，并逐渐影响其他领域的立法。2000年欧盟委员会预防原则通讯明确表示，预防原则已经构成了习惯国际法并在文件中进行论证，在国际争端中，欧盟也一直坚持该立场。 2“预防原则”与“科学原则”的分野 国际环境法中的风险预防原则是指“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施，遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。”{15}其核心功能是在科学不确定的情况下积极采取预防措施，而非等到风险必然发生或者已经造成严重损害时再采取补救措施。欧盟认为科学是存在局限性的，无论研究方法多么严格，结论总会具有某些不确定性，而政府不能等到最坏的结果发生后才采取行动。[22]GATT第20条和《SPS协定》都明确规定了科学原则，不论是否存在科学的不确定性，都应搜集足够的证据证明风险存在于相关措施间的因果关系。《SPS协定》第2条规定：“各成员应保证任何卫生与植物卫生措施仅在为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的限度内实施，并根据科学原理，如无充分的科学证据则不再维持，但第5条第7款规定的情况除外。”第5.7条规定了科学依据不充分时临时措施的相关规则，从荷尔蒙牛肉案和转基因食品案专家组和上诉机构对该条与预防原则关系的解释来看，并不认为其等同于预防原则，而是排斥预防原则的适用，科学原则贯彻始终，措施的合理性分析应建立在科学依据之上。预防原则本身存在很大的不确定性，其定义并不明晰、内容理解不一，在适用中的尺度也很难把握，操作性不强。 3．风险管理和风险评估的侧重点不同 欧盟委员会预防原则通讯区分了风险管理和风险评估，前者为政策制定需要考虑的因素，后者为科学范畴，欧盟侧重的是风险管理。通讯在第4段指出，“预防原则在风险分析上包括三个要素：风险评估、风险管理和风险交流。预防原则与风险管理的关系最为密切。”[23]在荷尔蒙牛肉案中，欧共体反复强调的“消费观念”、“消费者担心”、“政治压力”等属于社会价值层面因素对其风险评估的重要影响，专家组认为，风险评估是一个“对各种数据和事实进行科学审查的科学过程”，与风险管理不同，它不涉及对任何社会经济因素的考虑。由此，在专家组看来，《SPS协定》规定风险评估的目的在于，为成员意图实施sPs措施建立一个科学的基础，应当是一种纯科学的判断，成员没有义务去考虑“非科学”（ non-scientific）的因素，类似于“消费者观念”等社会价值判断方面的因素，应当是在以风险评估为基础的风险管理过程中才加以考虑的。[24] （二）原因 1．宗旨和目的不同：贸易自由化与健康保护 《里斯本条约》在序言中指出：“决心在考虑可持续发展原则的基础上，在完成内部市场、增强凝聚力和实现环境保护的背景下，促进人民的经济与社会进步，并实施其他旨在保证经济一体化的进展与其他领域的进步同步发展的政策。”欧盟近些年的发展趋势显示其从成立之初追求单一的经济增长和内部自由市场建立转向对人类生命健康的关注，公共卫生和消费者权利保护立法从无到有并不断增强。不仅要求在食品安全和公共卫生领域体现人本价值，还要求将该价值推向其他更广泛的领域，成为其他政策领域考虑的重要因素之一，以实现欧盟法律体系内政策的一致性。20世纪90年代爆发的食品安全疫情导致环境和公共健康保护的呼声日益高涨，欧盟对各种添加剂、生物技术实行严格监管，倡导预防原则。 世界贸易组织也试图维持贸易自由化与公共健康保护的平衡，但在实践中，这种平衡的实现十分微妙，保护公共健康的主权权力和贸易壁垒间的界限不是十分清晰。从目前争端案件裁判情况来看WTO似乎更注重贸易自由化终极目标的实现，在其他影响因素自身不清晰和不明朗时，不轻易改变现有贸易规则体系。贸易自由化的倡导者们对贸易利益的关注大大多于其他社会利益，他们强调在SPS措施领域内必须将自由贸易置于优先考量的地位，并以纯科学判断（当然是指可以量化的自然科学）作为确定风险的基础，而完全排除消费者保护及文化多元性等因素的考虑，或即使考虑，也置于十分次要的地位{16}。此外还应看到，欧盟作为经济发展水平接近和文化背景相似的一体化组织，更有利于新理念和制度的推行，而WTO代表的是发展中国家和发达国家的不同利益诉求。两大集团的经济发展水平、文化观念、法律制度、宗教传统等各异，二者间的博弈贯穿始终。早在西雅图部长级会议之前，欧盟就提出建议，试图将澄清《SPS协议》和国际环境法上预防原则的关系作为下一届部长级会议讨论的议题之一，希望加强预防原则在食品安全领域的适用。[25]该提议遭到了发展中国家的反对，发展中国家担心提升预防原则的法律地位将给予发达国家设置新贸易壁垒的权利。[26]在多哈回合谈判中，关于预防原则的适用在发达国家和发展中国家间形成了截然不同的意见。为了促进世界范围内的贸易自由化，WTO谨慎地维持着现有平衡，不愿意轻易打破现有体制下各方的权利和义务关系，即便其有此动向，也必将会遭到相关方的激烈反对。 2．欧盟与美国为代表的两大利益集团在预防原则适用上的差异 在荷尔蒙牛肉案中，美国极力反对欧盟有关预防原则构成国际习惯法规则和国际法原则的观点，指出其仅为预防方法，还不构成原则。加拿大也支持美国的立场，认为预防原则还未成为国际法上确定的原则，其所包含的预防方法是新兴的和发展中的原则，不排除将来发展成为《国际法院规约》第38条所称的各国公认的国际法原则。[27]在该案中，双方针锋相对地表明了各自对预防原则的理解和立场差异。 首先，预防原则在欧美法律体系中的地位不同。美国曾为欧盟早期的环境立法提供模板，但在后来的实践中，美国却极力反对预防原则的适用。预防原则在欧盟的接受和发展程度高于美国。美国在随后的部分立法中也体现了预防原则要素，但并未正式确定其为风险立法的一般原则，拒签了多项包含预防原则的国际协定{17}。美国曾极力阻挠将预防原则纳入食品法典委员会制定的标准和原则。尽管欧盟成员国政府极力游说，食品法典委员会最终还是在2007年将预防原则排除在其“政府适用食品安全风险分析工作原则”之外，接受了美国的观点，认为风险预防和相关规则应该立足于产品本身而非生产产品的分子和细胞技术{18}。相反，欧盟却在基础条约和重要文件中明文规定了预防原则并努力践行，在国际上主张将预防原则纳入更多的国际协定。有学者曾对欧盟和美国学术期刊进行搜索，结果显示，预防原则为欧盟学者讨论的核心，而美国环境领域题为预防原则的文章仅两篇{19}。学者研究的热度从侧面反映了二者对于预防原则的重视程度，也折射出预防原则在不同法律体系和文化背景中的作用和地位。 其次，对转基因食品的态度也不同。欧盟通过专门立法对转基因食品进行规制，美国则未出台专门立法，而是分散在相关部分法中分别进行规定，同时由多个部分共同监管。“预防原则”并没有在食品法领域被美国等国接受。美国政府和许多学者认为：“预防原则”等同于设立了“零风险”标准作为审批的基础，而要证明食品具有“零风险”，实际上是不可能的。无论采用何种生产方法生产出的食品和饲料，都可能带有某种程度的风险。[28]除此之外，欧盟和美国在转基因食品的管理理念、管理方法、对待消费者知情权的态度等问题上也存在差异{20}。这既与美国对待新技术相对开放的态度有关，同时也与美国作为转基因食品生产大国的地位密不可分。2007年的数据显示，美国、阿根廷、巴西、加拿大、印度和中国为世界上主要的转基因粮食生产国，美国的产量占世界总量的50％。欧盟在转基因食品领域适用预防原则，必然造成与美国等转基因食品出口国间的贸易摩擦，这种摩擦伴随着二者立法的分歧会越来越多。#p#分页标题#e# 欧盟与美国两大集团在预防原则问题上的不同立场和实践，也是WTO避重就轻的重要原因之一。作为WTO的重要成员，其分歧和对立将制约WTO条款的解释适用和新规则的产生。科学技术的发展为解决现有科学上的不确定性提供了更多的科学依据，同时也应看到，由于人类认知的时代局限性，任何技术都存在不确定性，因此，预防原则的适用问题将长期左右讨论的焦点。 五、结论 通过上文的分析可以得出以下几点认识： 首先，预防原则最初是环境法领域的一项重要法律原则，随着实践的发展，其适用领域逐步扩大至公共卫生和贸易领域。由于预防原则本身的复杂性，加之诸多环境保护公约措辞不统一及法律效力多为宣言和“软法”的现状，预防原则的国际法律地位一直存有争议。 其次，欧盟积极支持和适用预防原则。随着成员国的增加和欧盟一体化程度的加深，预防原则已经从环境法领域上升为联盟基本原则，联盟内部在基础条约层面肯定了预防原则的指导地位，并通过二级立法在环境、食品安全、贸易等领域积极践行。预防原则还得到了欧盟法院和欧盟初审法院的一贯肯定，立法和实践均领先于其他国家和地区。与之相反WTO主张适用科学原则，认为不论是否存在科学的不确定性，都应搜集足够的证据，证明风险与相关措施间的因果关系，而不是仅判断有风险存在的可能就事先采取措施。在司法实践中，其对GATT第20条一般例外规定和《SPS协定》的解释都与预防原则的初衷背道而驰，实质上都否定了预防原则的适用，对预防原则的国际习惯法和一般国际法原则地位提出了质疑。 最后，EU和WTO关于预防原则解释和适用存在于差异的根源在于二者宗旨和目的不同。前者在可持续发展原则基础上及环境保护前提下实现经济一体化，不仅追求经济增长和内部市场统一，还特别注重人类健康和公共卫生保护。后者则以贸易自由化为其终极目标，环境保护和人类健康只是在特定情形下的一种例外。此外，以欧盟与美国为代表的两大利益集团在预防原则适用上的差异也是导致EU和WTO不同实践的重要原因。WTO采用美国国内法上的科学原则，欧盟预防原则理念无从体现，在其主导下，《卡塔赫纳生物安全议定书》产生，成为对抗美国和WTO科学原则的另一阵地。预防原则和科学原则不仅是法律原则差异，其背后还隐藏着对科学技术风险态度的不同，而此种分歧很难在短期内统一。因此，从某种意义上说，EU和WTO对预防原则解释和适用的差异将长期存在，并会对国际贸易产生负面影响。 |
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