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苟大凯：从“欧盟对华铜版纸反倾销反补贴措施”案看从低征税规则的适用 |
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时间：2013-11-16
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【摘要】 WTO上诉机构要求成员方在采用非市场经济方法同时实施反倾销反补贴措施时，有义务避免出现“双重救济”。欧盟声称鉴于其对华反倾销反补贴措施中适用了从低征税规则，故不必考虑“双重救济”问题。作为一个法律问题，欧盟对华反倾销反补贴从低征税规则的适用基本符合WTO有关“双重救济”的法理；但是，作为一个事实问题，适用该规则的合法性尚有待欧盟在个案中加以证明。 【中文关键词】 反倾销反补贴从低征税规则，“双重救济”，法理 一、问题的缘起 WTO《反倾销协议》第9.1条和《补贴与反补贴措施协议》第19.2条表明，WTO鼓励其成员方在损害幅度小于倾销幅度、补贴幅度时，依损害幅度计算反倾销税、反补贴税，即WTO鼓励成员方在采用反倾销和反补贴等贸易救济措施时采取从低征税的立场。与美国反对WTO的立法精神，拒不将从低征税规则纳入国内立法不同的是，欧盟分别在其反倾销立法和反补贴立法中建立起了自己的从低征税规则：（1）欧盟反倾销从低征税规则。《欧盟反倾销条例》第7.2条临时措施、第9.4条最终反倾销税的征收分别规定相关税收的数额不得超过倾销幅度，但如果征收比倾销幅度更小的反补贴税足以消除损害，就应征收此一较少税收数额。[1]（2）欧盟反补贴从低征税规则。《欧盟补贴与反补贴条例》第12条临时措施、第15条最终反补贴税的征收都规定了相关的税收的数额不得超过补贴数额，但征收比总体补贴数额更少的临时反补贴税、最终反补贴税足以消除补贴给欧盟产业造成的损害，则按此较少数额征税。[2] 欧盟不但在各自独立的反倾销调查和反补贴调查中采用从低征税规则，在2011年5月作出终裁的“欧盟对华第一起反倾销反补贴案”[3]—欧盟对华输欧铜版纸反倾销反补贴措施案[4]中也采用了所谓的从低征税规则，并以该规则作为中国政府指控其涉嫌存在“双重救济”（double remedies）而违反WTO相关协议的抗辩理由。欧盟声称，鉴于其已经采用了从低征税规则，因而没有必要考虑进一步审查是否以及在何种程度上存在“双重救济”问题。[5]换而言之，欧盟认为其从低征税规则具有避免“双重救济”的效果。而在中国诉美国对华输美某些产品反倾销反补贴措施案中，[6]上诉机构于2011年3月作出裁定则认为，作为法律问题，美国对华实施反倾销反补贴措施违反了《补贴与反补贴措施协议》第19.3条的规定。鉴于此，本文通过梳理上诉机构围绕该条的解释而体现出的有关“双重救济”的WTO法理，并结合对华输欧铜版纸反倾销反补贴措施案来进一步讨论作为法律问题的欧盟反倾销反补贴从低征税规则与WTO有关“双重救济”的法理是否相符，无疑具有非常重要的现实意义。 二、欧盟对华反倾销反补贴从低征税规则 如上文所言，欧盟在对华输欧铜版纸反倾销反补贴措施案中采用了从低征税规则。鉴于该规则在一定程度上异于前述反倾销从低征税规则和反补贴从低征税规则，或者说是欧盟首次将反倾销从低征税规则和反补贴从低征税规则整合在一个案件中针对非市场经济成员方适用，所以我们不妨通过整个案件的回放来考察欧盟在针对非市场经济成员方实施反倾销反补贴措施时从低征税规则的运行情况。 欧委会于2010年2月18日启动对华输欧铜版纸的反倾销调查程序，同年4月17日启动对华输欧铜版纸反补贴调查程序。自此，反倾销和反补贴程序同时进行。在这两个程序中，欧盟对产业的界定、欧盟代表性生产商、调查期限、损害分析均相同。[7]在反倾销调查程序中，由于欧盟视中国为非市场经济成员方，因此，在确定正常价值时采用了替代国方法（即NME方法），选择美国为替代国。欧委会计算出的倾销幅度分别为：金东纸业43.5％、金华盛纸业43.5％、山东晨鸣纸业63％、寿光晨鸣集团63％、其他公司63％；损害幅度分别为：金东纸业20％、金华盛纸业20％、山东晨鸣纸业39.1％、寿光晨鸣集团39.1％、其他公司39.1％。[8]在反补贴程序中，总补贴幅度分别为：金东纸业12％、金华盛纸业12％、山东晨鸣纸业4％、寿光晨鸣集团4％、其他公司12％。[9]由于反补贴调查程序中的损害调查与反倾销调查程序中的损害调查是同一的，[10]故反补贴损害幅度与前述反倾销损害幅度相同。 根据从低征税规则，在确定反倾销税率和反补贴税率时，欧委会分别将倾销幅度、总补贴幅度与损害幅度进行比较，取其中的较小者为反倾销税率和反补贴税率。比如本案中由于前述20%,39.1％的损害幅度大于前述12％和4％的补贴幅度，所以确定反补贴税率时选择后者分别为：金东纸业12%、金华盛纸业12%、山东晨鸣纸业4%、寿光晨鸣集团4%，其他公司12%。由于前述的20%,39.1％的损害幅度小于前述43.5％和63％的倾销幅度，所以，确定的反倾销税率为20%,39.1%。值得注意的是，欧委会还单独计算出了出口补贴的幅度分别为：金东纸业0.05%、金华盛纸业0.05%、山东晨鸣纸业0%、寿光晨鸣集团0%、其他公司0.05%。欧委会指出，鉴于出口补贴造成倾销幅度增加，根据《欧盟反补贴条例》第4(4)(a)条之规定，在计算倾销幅度时，应当将其从中扣除，但是，本案扣除出口补贴幅度后的倾销幅度也远远高于损害幅度，所以，出口补贴幅度实际上不影响反倾销幅度的确定。[11]应当强调的是，在实际征税时，欧委会的做法是：首先征收从反补贴调查中得出的税收数量。如果在上述税负水平和损害幅度之间尚存在差距，该差距再由从反倾销调查所得出的税赋加以弥补。[12]因此，本案拟实施的反补贴税和拟实施的反倾销税分别如下表所示。 综合上述分析，我们可以将欧盟对华输欧铜版纸反倾销反补贴措施案中对从低征税规则的适用简单归纳为以下几个方面：首先，适用该规则的前提是同一涉案产品构成倾销和补贴的肯定性认定。其次，分别计算出涉案产品的倾销幅度、总补贴幅度以及涉案产品因倾销和补贴共同造成的损害的损害幅度。此处的倾销幅度中应当扣除因出口补贴而增加的部分。再次，分别将倾销幅度、总补贴幅度与损害幅度进行比较，取较小者为最终反倾销率和最终反补贴率。最后，把最终反补贴税税率确定为拟实施的反补贴税税率，而拟实施的反倾销税税率则是损害幅度与拟实施的反补贴税税率之差。换言之，拟实施的反补贴税税率和拟实施的反倾销税税率之和等于损害幅度，因此，欧盟实际上是按照损害幅度进行征税。 三、有关“双重救济”的WTO法理 （一）“双重救济”的内涵及定性 “实际上，当同时针对同一进口产品征收反补贴税和反倾销税两种税收的时候，就可能（may）出现‘双重救济’的问题。但是‘双重救济’这一术语并非简单地指针对同一产品征收了反倾销和反补贴两种税收这一事实，而是指这样的情形，即针对同一进口产品同时征收反倾销税和反补贴税至少在一定程度上导致了两次抵消补贴的结果，亦即‘双重计算’。‘双重救济’‘容易’出现在采用非市场经济计算方法计算倾销幅度的案件中。”[13]上诉机构实际上告诉我们，WTO纪律关心的是是否重复计算了反补贴税，进而要求征税的成员方采取措施加以避免，不要出现重复计算的情形，而不在于仅仅针对同一进口产品同时采取了反倾销、反补贴调查程序或者征收了反倾销税和反补贴税。“双重救济”的实质不在于是否同时启动两种调查程序，也不在于最终是否同时征收了两种税收，而是在于是否消除了重复计税的可能性。[14] 在论证“双重救济”的违法性时，上诉机构首先推翻了专家组得出的结论：[15]（1）只要征收的数量没有超过认定存在的补贴数量，反补贴税是以“适当的数量”（appropriate amounts）征收的。（2）按非市场经济国家方法计算而征收的反倾销税，对与之同时征收的反补贴税的数额“适当”（appropriate）与否并不产生影响。（3）通过《补贴与反补贴措施协议》第19.3条解决“双重救济”的问题并非该协议起草者的意图。然后，以“适当的数量”术语的解释为核心，通过对《补贴与反补贴措施协议》第19.3条相关条款的解释，得出了作为法律问题，《补贴与反补贴措施协议》第19.3条禁止“双重救济”的结论。但是，作为事实问题，上诉机构并未审查“双重救济”何时出现。原则上，上诉机构赞同专家组关于可能导致“双重救济”的观点，但是并不认为在任何一个个案中必然出现“双重救济”。是否产生“双重救济”取决于国内补贴是否且在何种程度上降低了产品的出口价格，以及调查机关是否采取了必要的正确步骤调整其计算方法。[16]可见，上诉机构把问题分割为法律问题和事实问题两部分，并且对前者进行了详细的论证，为我们判定进口成员方的某一征税行为是否存在“双重救济”提供了法律依据，履行了上诉机构“法律审”的职能。[17] （二）反倾销税和反补贴税的征收应当相互联系 上诉机构认为，要做到正确理解《补贴与反补贴措施协议》第19.3条有关反补贴税的征收决不能将其与对《反倾销协议》相关条款的考虑割裂开来。要做到适当征收反补贴税，调查机关至少不能忽略已经征收的用以抵消同一补贴的反倾销税。《反倾销协议》第9.2条和《补贴与反补贴措施协议》第19.3条分别要求在每一案件里征收反倾销税、反补贴税必须“适当”，并且后者不得超过补贴数额，前者不得超过倾销幅度。[18]并且认为，既然两个协议分别设定了征税规则，如果混合征收两种税收的数额可以“不适当”，可以超过反倾销税和反补贴税之和，那就是违反直觉的。[19]所以，WTO法理要求针对同一产品进口同时实施反倾销反补贴措施时，一定要将两种税收联系起来考虑，而不能让两种措施相互平行进行。 （三）反倾销税和反补贴税的征收与损害的消除应当相互联系 上诉机构在指出专家组对解释“适当的数量”时过分倚重《补贴与反补贴措施协议》第14条，视之为反补贴税的征收设置了上限，致使《补贴与反补贴措施协议》第13条成为多余的规定这一错误之后，[20]把重点放在了《补贴与反补贴措施协议》第19.2条等涉及到损害这一要素的条款上。上诉机构认为，[21]在认定是否违反《补贴与反补贴措施协议》第19.3条“适当的数量”问题上，《补贴与反补贴措施协议》第19.2条显得更加具有关联性。尽管明确赋予了进口成员方调查机关作出是否全额或者从轻征收反补贴税的裁量权，但是《补贴与反补贴措施协议》第19.2条同时指出，如果从轻征税足以消除损害，征收少于整个补贴数量的税收是可取的。所以，上诉机构认为，《补贴与反补贴措施协议》第19.2条鼓励反补贴调查机关将实际征收反补贴税数量与待消除的损害联系起来考虑。 上诉机构要求税收与损害的联系性不但需要定性分析，而且还需要定量分析。它指出，[22]一旦证明了受补贴的进口与损害之间存在因果关系，反补贴税的课征并非就与对损害相关的任何考虑完全隔离开来了。反补贴税的数量和受补贴进口所造成的损害之间所存在的联系在《补贴与反补贴措施协议》第19.3条中也有所反映，如对任何产品征收反补贴税，则应对已被认定接受补贴和造成损害的所有来源的此种进口产品根据每一案件的情况在非歧视基础上收取适当金额的反补贴税。《补贴与反补贴措施协议》还有其他条款载有把受补贴的进口所造成的损害与反补贴税联系起来的规定。如《补贴与反补贴措施协议》第19.1条规定在受补贴进口正在造成损害时征收反补贴税，而此规定中运用了现在时时态，表明损害是课征反补贴税的持续的先决条件。《补贴与反补贴措施协议》第21.1条也确认了该观点，反补贴税应仅在抵消造成损害的补贴所必需的时间和限度内实施。 另外，值得指出的是，上诉机构解释《补贴与反补贴措施协议》第19.3条时，倚重了对《补贴与反补贴措施协议》第19.2条的解释，[23]据此，如果要对与《补贴与反补贴措施协议》第19.3条对应的《反倾销协议》第9.2条进行解释，我们就可以倚重对与《补贴与反补贴措施协议》第19.2条对应的《反倾销协议》第9.1条进行解释；而如前所述，《补贴与反补贴措施协议》第19.2条和《反倾销协议》第9.1条都鼓励WTO成员方从轻征税，因此，从征税数量上讲，当两种税赋同时实施时，一是要考虑到损害程度，二是要尽量从低征税。 四、欧盟对华反倾销反补贴从低征税规则之评析 欧盟在对华反倾销反补贴措施中适用从低征税规则，对于避免出现“双重救济”而言，可以说是具有进步意义的制度设计。 首先，从国际贸易救济工具利用的大环境看，对华实施反补贴显然已经成为当今的趋势。在欧盟之前，自2004年加拿大始，已经有美国、澳大利亚对华启动反补贴调查，印度、南非等通过对华反补贴立法，而且美国成为对华反补贴贸易救济措施的主要使用者。作为世界主要经济体之一的欧盟，对华动用反补贴贸易救济工具亦是大势所趋。[24]而欧盟从低征税规则的适用在一定程度上减小了中欧在动用贸易救济工具上的摩擦程度，尤其是与美国赤裸裸地为“双重救济”的合法性辩护的情况下，欧盟适用该规则的进步意义是不容忽视的。[25] 其次，欧盟把分别适用于反倾销和反补贴调查程序的从低征税规则，即《欧盟反倾销条例》和《欧盟补贴与反补贴条例》中的从低征税规则作为其针对非市场经济成员方的中国输欧产品同时实施反倾销税和反补贴税计算的基础，这就为避免“双重救济”提供了制度上的可能性。至少把争议的焦点从中美之间的“双重救济”是否合法，转变成了中欧之间的从低征税规则能否有效避免“双重救济”。笔者以为，欧盟从低征税规则的运用纵然不能完全避免，也可部分避免“双重救济”，较之美国的做法具有制度上的进步性。 再次，欧盟反倾销反补贴从低征税规则围绕损害幅度这一中心进行设计，通过损害的认定把反倾销和反补贴两个平行的程序联系起来了，体现了上诉机构将反补贴税数量与损害联系起来的精神。如前所述，上诉机构认为，如果从轻征税足以消除损害，征收少于整个补贴数量的税收是可取的，《补贴与反补贴措施协议》第19.2条鼓励反补贴调查机关将实际征收反补贴税数量与待消除的损害联系起来考虑。鉴于欧盟对产业的定义，欧盟生产商的代表性及调查期限在反倾销和反补贴两个程序中是相同的，两大程序中损害分析也就是相同的，并且对于损害的评论也同时纳入两个程序中加以考虑。[26] 复次，欧盟反倾销反补贴从低征税规则一定程度上体现了上诉机构所作的定量分析反倾销税和反补贴税与损害之间联系的要求。如前文所述，欧委会不仅定性分析损害，还计算出损害幅度；在实际征税时，首先征收从反补贴调查中得出的税收数量，如果在该税赋水平和损害幅度之间尚存在差距，该差距再由从反倾销调查所得出的税赋加以弥补，这就保证了在损害幅度范围内征税。 最后，需要指出的是，由于损害幅度的计算是对倾销和受补贴进口产品对国内产业所造成损害的量化，远比倾销幅度、总补贴幅度的计算复杂，成为从低征税规则的关键，而欧盟立法与WTO立法一样，未对其作出任何规定，造成“从程序上讲，欧盟的损害计算幅度具有秘密专断的特点。”[27]因此，欧盟在对华反倾销反补贴措施中从低征税规则的适用程序上是存在瑕疵的，这也势必削弱该规则的进步意义。 不可否认，欧盟对华反倾销反补贴措施从低征税规则在个案中的合法性还有待用“事实说话”。前文论述告诉我们，作为法律问题，欧盟对华反倾销反补贴措施中从低征税规则基本上是符合WTO有关“双重救济”的法理的，较之美国商务部明目张胆地在“双重救济”问题上违反WTO贸易救济立法，显然具有进步意义。囿于篇幅，本文不再进一步讨论该从低征税规则与WTO多边协议其他条款之间是否存在抵触的可能性。但是，作为事实问题，欧盟对华反倾销反补贴措施中从低征税规则的适用是否避免了双重征税还有待“事实”说话。鉴于无论是审理涉及“双重救济”纠纷的美国国际贸易法院，[28]还是中国诉美国对华输美某些产品反倾销反补贴案中审理“双重救济”问题的WTO上诉机构都没有设计出一套能够避免“双重救济”的计算方法，作为事实问题，调查机关是否采用了能够避免“双重救济”的某一方法，实际上变成了一个举证责任分担的问题。中国诉美国对华输美某些产品反倾销反补贴案的上诉机构把是否存在“双重救济”的举证责任分配给了反倾销反补贴调查机关，[29]这就意味着，欧盟在个案中就其实施从低征税规则避免“双重救济”的效果承担举证责任，而这一证明责任无疑是沉重的；特别是，如前文所言，WTO上诉机构已经明确提醒其成员方，在采用非市场经济计算方法计算倾销幅度的案件中容易出现“双重救济”。#p#分页标题#e# |
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