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WTO多边贸易体制中的环境保护条款探析

时间:2008-04-17 点击:
摘要:环境保护与贸易自由之间的关系问题是20世纪90年代以来国际社会的重要议题,也是WTO自成立以来第一轮多哈谈判的主要议题。环境保护的目标要求一定形式的国家干预和国际法律约束,以对贸易自由实行必要程度的限制,而贸易自由化的实现则力求尽可能地减少国家的管制和干预。表面上两者要求相反,但其最终目的是一致的,即实现世界的和平与持续发展。本文旨在剖析WTO多边协议中的环保条款,因为这些条款将成为国际社会解决环境与贸易问题的重要手段之一。
关键词:WTO 贸易自由 环境保护

    贸易与环境既相互依存,又相互冲突。贸易的发展可以使自然资源在全球范围内得到最有效配置和充分利用,贸易的增长扩大了环保的资金来源,人均收入的增加又有助于提高国民的环保意识以使环境得到更好的保护和改善。此外,环保设备的国际贸易和环保技术的国际传播有助于生态环境问题的解决 。但贸易发展同时也使生产和消费活动超出环境承载能力,使自然资源遭到不适当的开发和利用,尤其是资源密集型的产品出口,造成当地潜在的环境资源污染和生态环境的破坏,有悖于各国自然资源禀赋状况,使人类生存的空间受到威胁。 同样,环境的保护一方面为国际贸易的发展创造了机遇,全球将出现一个以环保产品为核心的绿色市场,使消费者受益,提高生活质量;另一方面环境保护为国际贸易作出了许多限制,提出了更高的环境技术要求。
一、
    作为当今世界最大的贸易组织WTO对环境问题也经历了一个漫长的认识过程。在四十年代GATT建立之初,环境问题还未成为国际关注的焦点问题,所以未能就环境保护与国际贸易政策作出任何规定。1971年在斯德哥尔摩召开的联合国第一次环境与发展大会上,GATT起草了一项关于“工业污染控制与国际贸易”的研究报告,首次就环境与贸易问题作了探讨,并于同年11月成立“环境措施与国际贸易工作组”。到1994年马拉喀什部长级会议上,GATT缔约方通过《关于贸易与环境的决议》,并于1995年成立了世界贸易组织属下的“贸易与环境委员会”,该委员会定位是用世贸组织的观点来解释环境问题,强化WTO贸易与环境的管理,促进可持续发展。
    在WTO多边贸易体制中,没有单独的环境保护方面的协议,其贸易与环境保护的原则和规则多表现在以下一些方面:
    1.《建立世界贸易组织协定》中“可持续发展”目标的确定
    将贸易发展问题、资源问题、环境问题作为一个有机整体引入法律约束对象是WTO的一大进步,也是WTO对GATT宗旨的重大发展。传统的贸易发展论往往简单地把资源开发程度和工业化水平作为衡量一国经济水平的标准。但近年来,人们越来越清醒地认识到,急功近利的发展、过度的资源开发和工业化所带来的破坏和污染,会从根本上动摇国际贸易的基础,并影响人类的生活水平。 在《建立世界贸易组织协定》序言部分,将原GATT序言中强调的对世界资源的“充分利用”(full use)改为“合理利用”(optimal use),第一次明确将可持续发展确立为新的多边贸易体制的基本原则和宗旨之一。笔者认为,其具体要求包括三方面:一是最合理的利用世界资源;二是承认各成员方为了保护各自公共秩序、防止环境污染,有权力制定和实施本国的环保政策;三是发展中国家在此问题上享有的优惠待遇,也即环境的保护应考虑到各成员方各自的需要和不同经济发展水平,不应该采取完全一致的措施和标准。
    可持续发展是指既“满足当代人的需要,又不损害未来子孙后代满足其自身需求能力” 的发展。其内容包括需求和限制两方面。“需求”是指世界贫困人口的基本需要,应放在特别优先的地位加以考虑;“限制”则是指技术状况和社会组织对需求能力施加的限制。就环境与贸易而言,自由贸易属于“需求”范畴,规范的自由贸易不仅不会对环境造成破坏,相反,贸易的自由发展必将促进传统意义上的社会福利和经济发展水平的提高。而环境保护属于“限制”范畴,不加限制的贸易自由化将会导致环境污染和破坏,特别是污染产业和危险废物向发展中国家转移以及发展中国家过度开发资源密集型产品等问题。片面强调任何一方都将有悖于世界贸易组织的可持续发展宗旨。
    2.环境保护例外规定
    在WTO法律体系中,“环保例外条款”以《1994年关税及贸易总协定》(以下简称GATT1994)第20条“一般例外”中的(b)款和(g)款为基础, 以《服务贸易总协定》(以下简称GATS协议)第14条、《卫生与动植物检疫措施协议》(以下简称SPS协议)和《贸易技术壁垒协议》(以下简称TBT协议)为具体表现。根据GATT1994第20条规定:“主要不对情况相同的成员方构成武断的或不合理的差别待遇”,或“不对国际贸易隐秘的限制”,任何成员方都有权采取“保障人类、动植物的生命和健康所必需的措施”(b款)和“与国内限制生产与消费的措施有效配合,为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施”(b款)。根据该条规定,GATS协议第14条、SPS协议以及TBT协议赋予各国为保护环境而采取措施的合法性。如在TBT协议第2条第2款规定:“不得阻止任何成员方按其合理的水平采取为保护人类和动植物的生命和健康的必需的措施”。在SPS协议第5条第7款甚至引入了“预防原则”,即在成员方当时找不到足够的“科学依据”以判断所采取的保护措施的“必要程度”时,可以在得到有关资料的基础上临时地采取卫生或植物检疫措施。
3.允许征收环境税
    根据GATT1994第2条规定,在国民待遇基础上,允许对进出口产品征收各种旨在保护环境和资源的税收。
4.允许环境补贴
    《补贴与反补贴措施协议》第8条第2款规定,若有助于消除严重的环境压力,且采取最合适的环境手段,可考虑接受环境补贴,如果这些补贴符合不可申诉补贴的标准,其就不受解决争端行为的约束。
《农产品协议》附录二第3条、第12条规定,对于包括政府对环境项目有关的研究和基础工程建设所给予的服务与支持,以及按照环境规划给予农业生产者的支持支付等与国内环境规划有关的国内支付措施,可免除国内补贴削减义务。也即“绿色补贴”
5.环境技术
   《与贸易有关的知识产权协定》第2条规定:鼓励研究,创新,技术转让,使用包括环境技术在内的新技术,提高所有国家,特别是发展中国家保护环境的能力,对有害于环境的可以拒绝授予专利权。阻止某些有害于环境的发明,生物学方法的商业应用。
上述条款的目的是为维护和改善全球环境、促进国际贸易的可持续发展,但WTO对贸易与环境的关系仅作了粗略的一般性的概括,尚存许多不完善的地方:
    第一,WTO的环保条款过于向发达国家利益倾斜,对发展中国家不公平。 首先,从表现的领域看,WTO环保条款涉及的多是发达国家向发展中国家要价较高的领域,而发展中国家普遍关心的领域,如在国内被禁止或严格限制商品的出口问题、危险废物及垃圾的跨国转移问题、高污染产业向发展中国家转移问题等则不予限制。其次,从环境管制和环境标准上看,由于WTO对各国的环保措施和标准未形成实质性的约束,也未对发达国家和发展中国家区别对待,只建议各国的环保措施和标准应以国际标准为依据,SPS协议甚至允许成员方在没有科学根据的情况下临时采用高于国际标准的措施,这就为发达国家利用其经济实力和技术优势制定复杂的环境标准,以限制发展中国家产品进口,严重地阻碍了发展中国家对发达国家的市场准入。再次,从技术援助上看,发达国家向发展中国家提供资金及技术援助的规定过于原则,难以落到实处,不符合国际环境法上的“共同但有区别的责任”原则。
    第二,这些条款均强调“环保例外权”,使环保权成为成员方的一项当然的权利,这就为各成员方为保护环境而采取的贸易保护措施提供了借口,为各国设置与环境有关的贸易技术壁垒即绿色贸易壁垒开辟了新的“灰色区域”。如今,借助于上述过分强调“环保例外权”的环保条款,发达国家在贸易中设置环保壁垒的理由更为“正当”。
    第三,这些条款缺乏有效的、明确的约束性规范,例如,对于何为“情况相同”,其含义不明确;什么是“武断的”“不合理的”“隐蔽的”,也没有具体精确的衡量标准,对一些关键词(如“必需的措施”“有效配合”等)内涵和外延的规定均过于笼统,这就使得环保条款在实际操作中有很大的自由度,在处理具体争议时仍存在着较大的变数,从而难以避免和有效遏制“环保例外权”的滥用。
二、
   在WTO多边贸易法律体制中,允许实施的绿色环保措施有:
1.环境关税
   环境关税是指对污染环境、影响生态的进口产品课征进口附加税,其实只是借助价格机制将环境污染外在影响内部化。根据国际贸易的比较优势理论,自由贸易政策能够将资源配置成本最低、收益最高的生产活动中,让具有不同资源禀赋的国家发挥其最大优势。但这一政策无法将对环境有利的生产体现出来,所以许多国家通过征收环境污染这一外部社会成本来达到保护环境的目的。
    GATT1994第2条第2款规定:缔约方可以对于任何输入产品随时征收税费。其中包括一国可以征收“与相同产品或这一输入产品赖以全部或部分制造或生产的物品按本协定第3条第2款所征收的国内税相当的费用。”由此可以看出,GATT1994是允许其成员根据主权征收关税,但必须是基于第3条第2款的规定,即“一缔约国领土的产品输入到另一缔约国领土时,不应对它直接或间接征收高于对相同的国产品所直接或间接征收的国内税或其他国内费用。”该条虽未明确规定以环境保护为目的征收关税的可行性,但“美国对汽油及某种特定物质的征税”一案 的处理结果表明,一国在执行自己的环境计划时对进口的相同产品征税,只要是符合国民待遇等非歧视原则是完全允许和可行的。因此,此处“征税”应当包括以保护环境为目的关税。
2.绿色环保标志
    环保标志,又称“生态标志”、“绿色标志”,是一种印刷或张贴在产品包装上的图形,是政府部门、公共或私人团体依据一定的环境标准向有关厂家颁布的证书,证明其产品不仅质量符合标准,且在生产、使用时对人类健康或生态环境没有或只有较轻的损害。 1978年德国首次采用“蓝色天使”标志。
    根据GATT1994第11条规定:数量限制的一般取消不适用于“为实施国际贸易上的商品分类、分级和销售的标准及条例,而必需实施的禁止进出口或限制进出口。”从“奥地利热带木材”一案 中可以看出,这一条款规定的范围十分广泛,包括一国根据环境标准对商品进行分类、分级和销售。
    由于环境标志的特点是不考虑产品产地差异而采用相同的标志标准,并且政府是以当地情况选择产品种类,范围较窄,发展中国家因技术水平和经济条件限制所采用的生产工艺和方法一般落后于发达国家,他们生产的产品很难拿到环境标志,因此,潜在的歧视也就难以避免。
    3.环境PPM标准
    广义的环境标准包括PPM(processing & product method)标准。它是指产品在加工过程或加工方法(也即在销售之前)须符合特定环境标准。
    在“美国海虾产品”一案 中,WTO专家程序的报告及其后来的上诉机构的终审报告改变了以前采取的对“自由贸易规则”的绝对维护和支持的立场,从而肯定了各国基于主权采用的环境PPM标准。但WTO对PPM标准的适用作了限制,例如在TBT协议中,进口国有关限制不符合本国PPM标准的产品进口,并且影响了产品的性能,试举一例说明,假如B国药品在生产过程中没能遵守A国关于药品生产清洁工艺PPM标准,而这种PPM标准影响药品的性能,则A国可以限制B国药品进口;如果这种PPM标准未能影响药品的性能,则A国不得实施贸易措施。再如SPS协议也规定,进口国实施PPM标准限制贸易,只能以保护其领域内的动植物或人类生命健康为限。
    4.绿色检验制度
    目前一些发达国家对此项制度的规定已经超过了环保目标的要求,加之WTO中的TBT协议的“预防原则”,使得卫生检疫制度更加苛刻和难以把握。此外,发达国家还以征收环境进口附加税、实行贸易许可证制度等形式对发展中国家的贸易进行限制。
三、
    新世纪是一个环保的年代,环境保护和可持续发展是当今世界的潮流。我们并不否认环保意识渗透到国际贸易中的积极作用,从长远看,它必将有利于全球经济的可持续发展,人类最终从中受益。但目前发达国家无视发展中国家经济发展落后、环保技术低下的现实,片面强调“环保例外权”的做法,使发展中国家处于不利的竞争地位,致使发展中国家不得不陷入自然环境脆弱和经济发展落后的双重困扰,难以应付发达国家日益提高的环保标准,面临着不可持续发展的恶性循环。笔者认为,发展中国家应该充分意识到环境对贸易的可持续发展的重要性,并采用积极主动的措施消除发达国家的“绿色壁垒”:
    1.从长远的全球利益出发,顺应世界环保历史潮流,倡导、拥护可持续发展原则,将发展经济、解决贫困与保护环境协调起来。
发展中国家应当意识到保护和改善环境涉及到全人类共同利益,每一个国家都责无旁贷。虽然受技术和资金限制,发展中国家不得不在发展经济与保护环境中作出取舍,但经济发展决不可以成为破坏环境的理由,如果发展中国家不注意环境保护,甚至破坏环境,最先受害或受害最深的往往还是自己。
    2.利用WTO的有关规则充分保护本国的利益
   (1)利用WTO对发展中国家的优惠待遇原则。
    WTO自创立以来,一直奉行“利益均享”的原则,即不论国家大小、贫富,经济和生活水平都应该得到提高,应该照顾到各个国家的发展程度,采取区别对待的政策。根据WTO对发展中国家的优惠待遇原则,在谈判制定贸易与环境协议时,要充分贯彻“共同但有区别”的责任原则,发达国家不应该要求发展中国家接受过分高的环境标准,发展中国家应享有差别与更优惠的待遇;同时发达国家还应向发展中国家提供技术和资金的援助,以帮助发展中国家提高其环境保护的能力。
   (2)利用WTO有关条款保护本国的利益。
注重研究WTO相关协议中的例外条款,在不偏离WTO的原则的条件下根据本国的经济利益设置各类技术壁垒,包括各类“绿色壁垒”,以限制其他国家产品的进口。比如WTO《技术性贸易壁垒协议》允许成员国在制定环境技术标准时以国际标准为基础可实行自愿标准。然而协议对“自愿性”没有做出明确的规定,使得发达国家的“自愿性标准”与发展中国家有很大的差距,这就对发展中国家的出口贸易形成了针对性很强,但又有很大隐蔽性的“绿色屏障”。
    (3)利用WTO的争端解决机制。
    WTO的争端解决机构在 “美国修订汽油标准案”和“美国海虾海龟案” 的处理过程中充分体现了:WTO进一步调节环境措施而不损害公正、不歧视的特点。而且从某种意义上来说,WTO的法律具有一定判例法的特点,所以深入研究WTO的有关环境争端的案例对于防止贸易限制的扭曲、避免贸易争端有很重要的作用。即使一旦产生了贸易争端,利用WTO的争端解决机制进行处置也有利于维护发展中国家的利益。在“美国海虾海龟案”中,印度、巴基斯坦、马来西亚、泰国等就是由于运用了争端解决机制而获得了令人满意的处理结果。
    3.积极参加国际社会有关环境与贸易关系的讨论和谈判
要使自己在21世纪的国际竞争中占据有利地位,最根本的途径是使自己成为国际竞争“游戏规则”的制定者,只有这样,才能最大限度地保障自己权益。随着WTO的运行逐步从实力导向转为规则导向,新一轮关于“环境保护”的多哈多边贸易谈判已经启动,发展中国家应积极主动地参加多边贸易体制内的贸易与环境谈判,了解世界环境保护的新动向以及可能对国际贸易带来潜在影响,纠正现有环保条款的缺失,争取公平合理的谈判地位以制定出符合发展中国家现状和合理要求的更详尽、更公正的多边环境贸易规则,在一些国际标准中附加保护发展中国家在国际贸易中免受发达国家歧视的保障条款。
    4.参照国际标准制定、完善本国环境法律体系
发展中国家应该在各个主要的环境保护领域建立起相关的法律保障体系,这样既可以防止本国企业不惜牺牲环境追求经济效益的短视行为;也可以防止由于本国环境标准过低,发达国家将一些高污染产业向国内转移的问题。 发展中国家在制定本国的环境标准时应尽可能采取国际上通行的标准,这样可以促进本国环境法规和标准与国际标准接轨,协调并缩小与各贸易伙伴国环境法规和标准的距离。
    此外,发展中国家还应该积极参与国际标准的制定工作。主动参与国际标准化活动和积极采用国际标准是发达国家占领与保护市场的共同做法。欧盟各国致力于参与ISO、IEC各种技术活动,特别在国际标准制定、修订方面,积极争取承担起草工作以保证国际标准充分体现本国利益,或将它们的本国标准纳入国际标准,积极倡导在世界范围内采用,以保护、发展自己本国的产品。作为发展中国家不能满足于采用国际标准,也应该在力所能及的范围内参与国际标准的制定以维护本国的利益。
    5.深入研究贸易伙伴国的环境立法和贸易政策
发展中国家面对发达国家的“绿色壁垒”,应该组织专门的人力、物力研究其他国家的环境立法以及对外贸易壁垒体系,并认真总结国内外各种突破此类壁垒的经验和教训,从而使本国的出口商品符合其他国家的环境标准。
    此外,发展中国家还应该建立一个数据库,其中包括世界各主要国家的技术、环境法规和标准,商品合格评定的程序以及各类商品现有的各类区域标准和国际标准等数据,以使本国企业知己知彼,在利用标准争夺市场、抢占市场时不至于处于被动的地位,从而打破其他国家的贸易壁垒,积极发展本国的出口贸易。
    6.发展中国家之间应该进行协调,共同制定谈判的目标设想
在发达国家处于主导地位的多边贸易体系中,发展中国家要切实维护自己的利益唯有团结起来。发展中国家对于一些共同面临的问题和涉及所有发展中国家利益的共同问题,应该“拧成一股绳”,进行共同的磋商、探讨,协调立场,形成统一的谈判目标和谈判策略。所有的发展中国家应该合成一股力量,用同一个声音,这样才能争取到与发达国家公平对话的地位。
四、
    保护环境是人类社会发展的必然趋势,“一个开放的多边贸易体制将使资源的分配和利用更为合理,有助于经济增长并促进环境保护。一个良好的环境又可以为贸易的持续增长提供生态和其他资源。一个开放的多边贸易体制,如果有一套有益的环境政策的支持,将会对环境产生积极的影响并对可持续发展作出贡献。” 环境与贸易的相互协调与统一是必然趋势,没有两者的合作,就不可能有可持续发展,不考虑环境因素的贸易与发展是脆弱和短暂的,不注重贸易与发展的环境保护将禁锢人类前进的脚步
 
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