【 正 文 】
一
    保障措施，指在国际贸易中如果因为大量的进口给进口国的产业带来严重损害，允许该国政府暂时背离其所承担的协定义务。它是国际贸易协定中常见的一种条款。1994年结束的乌拉圭谈判还达成了专门的《保障措施协定》。保障措施和反倾销、反补贴一样，都由行政机构执行；目的都是保护本国经济利益；适用条件基本上都依据两个方面判断，一是进口产品量大价低和时间相对集中，二是对进口国工业造成损害。但是，三者所针对的行为的性质不同，反倾销和反补贴所针对的倾销和补贴属于不公平竞争行为，而保障措施所针对的大量进口行为是公平竞争条件下的行为。保障措施只有在对国内工业产生严重损害的紧急情况下方可使用。因此，保障措施的执行条件也明显严于反倾销和反补贴。
    鉴于保障措施对于一国经济具有突出的安全保障作用，除了较早在国内建立保障措施制度的美国以外，欧共体（欧盟）、澳大利亚以及诸如韩国、巴西、波兰等众多发展中国家亦纷纷依据双边和多边协定中的保障条款，制定相应的国内法，藉以在对外贸易中保护国内产业。
    我国正式对保障措施问题作出规定的立法是1994年5 月由全国人大常委会通过的《中华人民共和国对外贸易法》（以下简称《外贸法》）。该法规定，因进口产品数量增加，使国内相同产品或者与其直接竞争的产品的生产者受到严重损害或者严重损害的威胁时，国家可以采取必要的保障措施，消除或者减轻这种损害或者损害的威胁。可以看出，《外贸法》对于保障条款的规定十分原则，而且缺乏程序性规定。由于《外贸法》通过至今，尚未出台任何与保障条款相配合使用的法规，有些需要界定的概念又缺乏适应国情的统一解释，因而实践中，中国保障措施如何操作是个亟需研究解决的问题。
二
    截至目前，我国已与近30个国家达成了中国加入世贸组织（WTO ）的协议，真正解决中国“入世”问题已是指日可待。然而，世贸组织奉行透明度原则，要求任何一个缔约方都应在其国内统一、公正和合理地实施与贸易有关的各项政策、法令、规章、司法判决和行政裁决，要求各缔约方应维持或尽快建立司法、仲裁或行政的法庭和程序，以便对于涉及外贸和海关事项的行政行为及时进行检查和纠正。我国的保障措施立法现状离这一要求尚有不小距离。我国应尽早完善保障措施立法，对保障措施做出具体规定，并尽快公布实施。
其次，我国虽经过改革开放20年之发展，取得了较大的工业化发展成就，奠定了较扎实的工业基础。但工业部门仍面临着以下诸多问题：
   （1）在国家工业总体结构中， 劳动密集型产业仍占相当大的比重，高科技产业只占小部分。虽然政府一再加大科技投入，加快企业技改步伐，并把“科技创新，加快发展高科技产业”作为国策制定出来，但工业部门问题成堆，积重难返。尤其是长期困扰国民经济快速发展进程的国有大中型企业，不仅摊子大，人员过多，而且管理水平低下，效益不佳，普遍面临结构调整问题，但这些调整需要时日，需要一个有秩序的过渡期。
  （2）传统的劳动密集型产业所具有的劳动力成本低等竞争优势正逐渐丧失。东欧一些国家如波兰、捷克等现已纷纷步上经济快速增长的轨道，其劳动力成本也很低，再加上印度、巴西等诸多发展中国家竞争力的逐渐上升，我国传统产业面临激烈挑战。
  （3）从我国国内情况来看，市场调节机制虽已基本确立， 但由于国内产业竞争还存在一定程度的盲目性与无序性，宏观调控政策又未能及时充分发挥作用，许多行业投资重复、资源浪费严重，整体来说，抵抗外来竞争能力不强。
  （4）占有我国国民经济半壁江山的乡镇企业中， 传统产业和产品所占比重畸高，新兴产业和产品所占比重畸低；产品档次低、质量差，产业和产品结构调整滞后于市场需求结构变化的矛盾相当突出。（注：韩俊、姜长云：《我国农村经济结构变革面临的问题》，《经济研究资料》1999年第6期，第19页。）
   （5）我国企业数目众多，力量分散， 能抵御大风险的集团化企业“航母”数量很少。就拿我国烟草业来说，目前，全国有170 多个卷烟工厂，2000多个品牌，却没有几家能与“万宝路”等国际知名品牌香烟相匹敌，这是中国烟草业“大而不强”的突出表现。而国际烟草大集团却早把中国的烟草市场看作是一块大肥肉，想利用中国烟草业的弱点进行挤压。（注：狄建荣：《中国烟草业应对WTO挑战》， 《解放日报》1999年8月31日。）
    在我国工业部门存在的这些问题未能彻底解决之前，一旦加入世贸，源源不断进口而来的外国产品无疑将会对国内产业带来沉重打击。解决这些问题又非一朝一夕之事。怎样为脆弱的国内工业提供短暂而宝贵的几年保护期，保障措施将会起到关键作用。但反观现行的保障措施立法，却问题一片。我国工业界不能不深感忧虑。
    再者，农业是我国国民经济的基础部门，它的兴衰是直接关系到国计民生的大事，农业健康稳步发展在保持国家的安定及促进工业发展等方面都具有重要意义。农业的这种重要性对于我国这样一个农业大国来说显得更为突出。我国政府历来都十分重视农业、不断加大农业投入，千方百计促进农业现代化。应该说，现今全国农业整体水平与二十年前相比已有了很大的提高，有些地区的农业已初具现代化规模。但是，就实际情况分析，我国农业仍面临以下诸多问题：
   （1）农业人口约占总人口数的80％左右，比重太大。 全国的农业生产由全国就业人口的50％（约3.5亿人）来完成。从国外来看， 发达国家农业人口占总人口比重远远低于我国，如美国，其农业生产只是由其就业人口的3％来完成。（注：宋泓：《工业优势、 比较优势和竞争优势——中国加入世贸组织的收益与代价》，《国际经济评论》1999年版，第7页。）所以说，我国农业上投入人力太多，效率低下， 且由于人多地少，农村劳动力过剩问题十分严重。
   （2）我国农业科技化水平与农业发达国家相比仍十分低， 农业产品成本高昂，附加值低下。总体上来说，我国农产品的国际竞争力远逊于国外。
   （3）由于实行以家庭为单位的土地承包制，土地分散种植， 农业集约化程度低，与一些西方国家及较先进的发展中国家的全机械化、大农场式经营方式相比，劣势明显。
   （4）农产品产销制度受行政干预太多，农产品价格常被人为扭曲，市场调节机制未能充分发挥作用。
    由此可见，我国农业发展正处于步履维艰的境地。近年来，政府虽不断加大科技和资金投入，实行政策倾斜，但历史“旧帐”过多，“盘子”过大，故难以在短期内出现明显成效。“入世”后农产品市场逐步放开，中国对农业施行的一些关税和非关税保护措施将逐渐取消。面对即将源源而至的质优价廉的国外农产品，我国脆弱的农业必将面临生死攸关的激烈竞争。当诸多国内农产品在迅速增加的进口产品冲击下遭受严重损害或者是已面临严重损害之威胁时，如果不及时地施以保障措施，后果之严重将不可想象。这也正是许多有识之士在中美达成农产品协议后忧心忡忡之原因所在。而若欲予以产业保护，根据这种情况，当首选保障措施。
三
    综上所述，加入WTO与中国立法和经济发展的现状在呼唤， 在盼望中国的专门《保障措施法》早日出台。那么，一部具体明确的《保障措施法》应当包括哪些内容？其立法思路、结构和原则如何确定？人们对此既无多少研究，更无统一观点。笔者经过长期研究初步形成的对这一立法的基本看法和主张有以下几点：
    1.《保障措施法》的立法宗旨
    我们认为，世贸组织宗旨的实现有赖于世界各国经济的健康有序发展，从另外一个角度说，各国经济的发展与进步也是世贸组织宗旨的要义之一。所以说，我国的《保障措施法》的立法应把为了保障我国国内产业不至于因履行国际义务及意义情况之发展而受到严重损害或严重损害之威胁作为第一宗旨，同时也把维护国际贸易的正常秩序，促进世界经济的健康发展作为我国保障措施法的宗旨之一。这样就既可以突出我国保障措施立法的现实需要，又可阐明我国愿切实履行国际义务的负责态度。
    2.《保障措施法》的立法原则
我们认为，我国的保障措施立法应遵循以下三项原则：
    （1）与国际法接轨原则
    目前，世界上绝大部分国家已按WTO 《保障措施协定》的要求制订或修改了国内保障措施法，以与WTO 《保障措施协定》的要求保持一致。在即将加入WTO，全面融入多边贸易体制的关键时刻， 我们也应严格按照WTO多边保障措施制度的要求来制订我国的《保障措施法》。 换言之，我国《保障措施法》的实体规范及程序规范都应符合WTO 《保障措施协定》的要求。只有这样，我国保障措施立法才经得起WTO 的审查与监督。
   （2）借鉴他国经验与立足本国国情相结合原则
    世界上许多国家的保障措施制度很完善，他们丰富的立法经验足资我们借鉴。如美国国内法历经半个多世纪的实践已相当成熟，其对许多问题的处理方法颇具特色，值得我们学习。而韩国的保障措施法则以立法详细完备见长，其立法经验也值得我们借鉴。当然，我国在进行保障措施立法时决不能照搬其他国家的做法，借鉴他国经验必须兼顾我国的国情，只有这样才能制订出一部既跟上时代步伐又具现实意义的《保障措施法》。
   （3）原则性与灵活性相结合原则
    要使我国的《保障措施法》与国际接轨，就必须严格遵循多边保障措施制度的要求来制订我国的《保障措施法》。对诸如“灰色区域措施”严格禁止、实施保障措施须不问产品来源、以及保障措施的实施须严格遵守时限等规定我们应切实遵守。同时，我们也应充分利用WTO 保障措施制度中的一些弹性规定来使我国的保障措施法更富有灵活性。比如在如何界定相同产品及直接竞争产品、如何确定受损害产业的数量标准、怎样规定因果关系、工业产品与农业产品怎样区别对待等问题上我们可以多做文章。只要不超越多边保障措施制度的框架和原则要求，能为我所用的制度方案都可以考虑。
    3.我国保障措施法的内容
    我国保障措施法的内容应包括以下三个部分：
    （1）保障措施法的立法宗旨， 即为了避免迅速增加的进口产品对国内生产相同产品或直接竞争产品的产业造成严重损害或形成严重损害的威胁，以及为了维护国际贸易的正常秩序、促进世界经济的健康发展而制定本法。
    （2）保障措施法的实体规范。在这一部分中应从“数量增加”、“相同产品及直接竞争产品”、“国内产业”、“严重损害及严重损害之威胁”、“因果关系”等方面作出规定。在制订实体规范这一部分时，应注意解决好以下几个问题：
    ①进口产品数量增加的幅度要求问题。我们认为，既然《保障措施协定》中并未对此作出要求，我国也不宜限定具体的量化标准。只要进口产品的数量较前一年（对农产品等季节性强的产品可以前一季度进口量为比较对象）有所增加（包括绝对与相对增加）即为符合要件。至于增加应达到何种程度才为充分则应因个案中国内产业受严重损害或严重损害之威胁与否而定，不宜事先规定统一的标准。
    ②相同产品及直接竞争产品的界定问题
    WTO 《保障措施协定》并没有对相同产品及直接竞争产品的范围作出界定，如本文第二部分所述，世界各国对此也存有分歧。我国是一个进出口大国，进出口商品品种、数量皆相当可观。从最大限度地为我国产业界提供保护的目的出发，我国立法中在采用通行的“相同产品”的定义的同时宜适当扩大“直接竞争产品”的范围，以便为国内产业提供更大的保护空间。
    ③因果关系问题
    因承担国际协定义务及因意外情况之发展而导致增加的进口产品对国内相关产业造成严重损害或严重损害之威胁作为发动保障措施的第一个必备要件在我国的保护措施法中仍应有所体现。而对于进口产品增加与国内产业遭受严重损害之间的关系是采用“主要原因”要件还是“重要原因”要件问题，我们认为最好采用“重要原因”要件，因为这样规定可以为我国产业界申请发动保障措施获得成功提供更大的可能性，而且这样也并不违反WTO《保障措施协定》的规定。当然， 在因果关系问题上应明确指出，除进口增加以外的其他各类导致国内产业受到损害的因素应被排除在外。
    ④确定严重损害存在的标准问题
    以哪些标准来确定国内产业是否已受到损害是一个颇为复杂的问题。对此，为了减少各国在实践中的分歧，《保障措施协定》已作出了专门规定，要求进口国“主管部门必须评估与该国国内产业状况相联系的客观的以及具有可以量化性质的所有相关因素，特别是在绝对和相对条件下，有关产品进口增加的比例和数量、增加的进口产品在国内所占市场份额、销售水平的变化、总产量、生产率、能耗、损益及就业。”《协定》的上述规定并没有对其所列的评估因素定下更具体的量化标准。世界上也很少有国家作出具体规定。我国在制订《保障措施法》时也宜仅作出类似的一般性规定。
   （3）保障措施法程序规范
    程序规范是实体权利的保障。世界各国的保障措施法都对程序规范十分重视。世贸组织保障措施协定》对成员方发动保障措施的程序亦作出了详细规定。我国在制订《保障措施法》时应充分参考《保障措施协定》的规定，并大胆借鉴其他国家的做法。具体地说，我国的保障措施程序规范应至少包括国内产业保障措施申请的提起、有关部门对进口产品对国内产业损害情况的调查、与相关出口国间的磋商、临时性保障措施的发动与实施、保障措施实施的期限以及对保障措施实施情况的审查等方面。在制订这一部分规范时应注意解决好以下两方面问题：
    ①农产品与工业品怎样区别对待问题
    与工业品相比，农产品生产周期长、销售周期短，上市具有季节性。故一旦进口农产品对国内相同或直接竞争产品造成严重损害或严重损害的威胁，若不能予以及时的救济，则生产者的利益往往会受到难以弥补的损失。因而，我国在立法时应充分考虑农产品的特殊性。笔者认为可作如下规定以应对这种特殊性。
   i.鉴于农产品易腐易坏，有关部门对于就进口农产品发动保障措施申请的审查期限应短于对就工业品所提申请的审查期限。
   ii.凡是就农产品发动的保障措施的实施期限原则上为3个月到6 个月，一般不超过1年，特殊情况下例外， 这是因为农产品上市具有季节性的特征，过长的期限没有必要，但若国内农产品生产者需进行较长期的产业结构调整，则可突破既有期限。
iii.国内有关部门对农产品（尤其是在前一可比时期内进口量增加较迅速的农产品）的进口情况要进行密切监视，并把所获资料及该种产品进口将可能对国内产业造成的影响的评估意见及时向国内产业界通告。这可以使农产品生产者及时掌握市场信息，准确判断形势，进而适时地调整自己的产品结构以及在情况需要时及时提起发动保障措施的申请。
    ②关于避免保障措施不利影响问题
    从经济学的角度分析，进口国实施保障措施在许多情形下并不能对进口国经济竞争力的提高产生积极作用。那么如何避免这种消极影响呢？我们认为，发动保障措施的根本目的并不仅是从进口环节上给国内产业提供几年的庇护，关键在于促进国内产业利用这段保护期来改善或调整产业结构，从而提高自己的生产率。因此，我国保障措施立法应尽量从制度上为国内产业进行产业结构调整提供驱动力。依笔者之见，我们不妨要求生产者在提出发动保障措施的申请后的一段时间内（最迟在有关部门作出决定前）提交产业结构调整计划，并将是否能提出可行的调整计划作为有关部门最终决定是否发动保障措施的条件之一。如此一来，当会促使产业界积极地采取措施提高自己的竞争力以应对进口挑战并最终获得市场竞争优势，从而使保障措施制度产生促进经济发展的积极作用。