一 引  言

个人诉愿制度是国际人权保护机制之一种。它目前已经为许多全球性和区域性人权条约所承认。比如，《联合国公民权利和政治权利公约任意议定书》、《联合国消除一切形式种族歧视公约》、《美洲人权公约》和《欧洲人权公约》 等都对个人诉愿制度有十分明确的规定。在传统国际法上，个人不被视为国际法主体，因此，它不能直接依据国际法享受权利、承担义务，而个人请愿制度在广泛的范围内得以确立与适用，至少表明个人在国际人权程序法上享有根据国际法律规范寻求救济以采取行动、维护或恢复自己的人权的能力。在个人的国际法地位尚有巨大争议，个人尚未被普遍认可为充分的国际法主体之前，讨论个人诉愿制度的诸问题是颇具挑战性的任务。笔者不揣浅陋，运用比较法、实证分析法等多种研究方法对这些问题在文章中作了较为深入的探讨，恳请行家批评指正。

二 个人诉愿制度研究

2.1 个人诉愿权之国际合法性

个人诉愿权是一种程序性权利。它以权利主体享有合法的国际程序能力为前提。国际人权实施制度起步阶段所面临的一个关键问题是：大多数国家主张人权属于国内管辖事项。因此，个人不得以自己的人权遭受侵犯为由向国际人权条约监督机构请愿。反之，国际人权机构也不得受理，否则，它就构成干涉一国内政。事实上，联大很早就坚持如下观点：有关侵犯人权的事项不属于《联合国宪章》第2条第7款规定的国内管辖事项的范围。如今不能再像以往的学说那样漠然主张：一国如何对待其国民构成本质上的国内管辖之事项。 就本质上属于国家保留范围之事项的确定而言，国际法并未提供普遍接受的标准。此外，国际机构在过去几十年里的实践非但不允许各国自己决定国内管辖之事项的范围反而强调国家对其违反国际义务的行为应负的责任。

从区域层面来看，欧洲人权法院在就“比利时语文——初步反对主张案”作出的判决中直接论述了国内管辖权问题。比利时以语言管制——该案争讼对象属于各国排他性管辖之列且非为《欧洲人权公约》及其《议定书》的调整范围，但构成“比利时法律秩序保留范围” 为由提出初步反对主张，反对国际法院对此案的管辖权。法院对此回复称：与“正常情况下属于缔约国国内法律秩序的事项”有关的《欧洲人权公约》及其《议定书》是“旨在为缔约国与其管辖下之人的相互关系规定某些应予遵守的”国际标准的国际性文件。 由于欧洲人权法院对所有关于解释和适用上述文件的案件均拥有管辖权，因此它得出如下结论：在此案中不得把保留范围的抗辩视为具有初步反对法院之管辖权的性质。 欧洲人权法院明确宣布：不得把国内管辖的观念作为阻碍法院管辖此案的初步反对主张，而且相关的监督制度原则上不存在上述观念。在涉及人权案件的国际法律程序的发展中的这一重大步骤是区域层面所首先采取的。

在联合国两大人权公约漫长的准备过程中，国内管辖的观念表现出巨大的抵抗力和恢复力。联合国人权委员会、联合国经社理事会在联大第三委员达成如下谅解：在人权保护领域，国家在充分行使其主权时必须遵守的有关国际控制的规定不得视为各国国内管辖之事项。 国内管辖事项的抗辩之逐步弱化促进了日益增多的国际人权保护程序的设立。个人诉愿权获得其国际法上的合法地位。

尽管国际法之父的早期著作对人类的深切关注已是历历在目，但是只有现代国际法才开始授与个人以国际程序能力。早期实践对个人在国际法上的诉愿权的形成和明确化起到了决定性作用。不过，国际社会历经很长时间才在理论上和实践中接受如下观点：国际法并不存在直接针对个人或直接授予个人国际诉权的一般的禁止性规则； 在逻辑上也不存在产生此类国际法准则的障碍。一旦个人的诉权为条约所承认，就能防止国家以管辖豁免原则为据提出抗辩。即使条约未作规定也不得作出下述结论：此种空白表明一般的禁止性规范的存在。

在传统国际法上，个人在遭受外国侵害时往往借助外交保护制度以寻求人权的恢复。后来，人们逐渐采取其它人权保护形式，如允许个人参与人权诉讼 。这使个人在很大程度上摆脱了国家的束缚 。个人向国际组织提起请愿的权利形成较晚，直至最近才初具雏形。其实与国际诉权直接相关的应是向国际组织诉愿的权利。

直接承认某些个人或个人组成的团体寻求人权救济的启动权或其它类似的直接诉愿权的早期国际法实践在 “一战”前主要有：1）莱茵河航行制度；2）1907年第二届海牙和平会议设立的国际捕获法院；3）1907—1917年间运作的中美洲法院。在两次世界大战期间，国际联盟曾澄清道 ：少数者之请愿权仅具通知性，而且国联之受理行为不具司法性。由于这些请愿仅仅构成信息之来源，其本身并不会引起任何法律诉讼。再者，有关受理条件的规范缺乏法律应有的严格与一致性，它反而关注纯形式上的事项。国联1922年到1937年在上西里西亚的特殊实践很可能是当时在国联保证下的最为发达的少数者保护制度。因为有关个人被赋予诸多可供利用的救济措施。

其它请愿制度，兹举常设国际法院在1928年发表的但泽问题的咨询意见为例。法院认为：条约能够直接向个人赋予权利。这一观点已成为权威意见。到20世纪30年代，诸如斯塞勒（Scelle）和曼德耳斯塔姆（Mandelstam）之类的国际主义者把少数者保护制度视为承认和保护人权的普遍化历史进程的过渡性实践。在“两战”期间，还有其它的实例，比如，国联委托统治下的领土上的居民的请愿制度。上述实践显然表明：它们与传统的外交保护裁然不同的是，前者承认并授予个人直接向国际机构请愿的权利。 个人请愿权使个人或其中某些类别的人与国际法律秩序发生密切联系 且有助于说明个人能够行使直接源于国际法的权利。

此外，还有其它的国际法实践，例如工人和雇主联合会就违反国际劳工公约向国际劳工组织理事会提交“陈述书”的制度以及国家间针对违反公约的“诉愿”制度。自1919年以来，这些制度原来均载入了《国际劳工组织章程》。在联合国时代，继国联委托统治制度之后的托管制度把两类“申请”区分为：由托管领土上的居民或其它当事人提起的请愿；由联合国会员国、联合国机构及专门机关就托管理事会有关的活动向托管理事会提交的来文。个人请愿可以是口头的或书面的，包括两类：关于一般问题的请愿和严格意义上的请愿。后者是对所受冤屈的控诉并且提请托管理事会采取行动的请愿。此类保护个人人权的早期实践曾一度局限于某些种类的个人，如，国际劳工制度下的工人、少数民族成员、委任统治及托管制度下的领土的居民。“二战”过后不久，人权保护普遍化进程中的新动向旨在减少受保护之人的无资格状态，逐步克服传统外交保护中某些属人理由如国籍联系之限制。上述新动向朝着个人人权保护的普遍化进程迈进——只要是人即受保护，且由承担了保证个人的某些基本权利与义务的当事国强制实施。在国际人权法上逐步确认个人的国际程序能力虽然遇到过一些阻力，不过，几十年前国际主义者的优先目标乃是重构一个从国际一级承认个人之诉讼能力的国际法。随着联合国两大人权公约及其任意议定书、其它全球性和区域性人权条约的缔结与生效实施，承认个人请愿权的国际程序倍增。这是有目共睹的。

早在1966年通过联合国人权公约之前，区域一级即已承认个人请愿权。1950年《欧洲人权公约》规定的诉愿权旋即被视为公约保护机制的“核心”部分。 《公约》的早期适用阶段很快就令人信服地证实：个人诉愿诉权对发挥人权保护机制的实效至关重要。它使个人超越了国际法对个人地位的传统控制。

在突破国内管辖事项的传统理论之后，个人的国际程序能力得到了承认和明确。与此相伴而生的是，授予或确认国际监督机构受理和审查个人诉愿的权力。早在1969－1988年间，随着许多人权条约的生效，相应的国际监督机构成倍增加。从全球一级来看，《联合国公民权利和政治权利公约》规定组建人权事务委员会。《联合国消除一切形式种族歧视公约》建立了消除种族歧视委员会。《联合国消除对妇女一切形式歧视公约》设立了消除对妇女一切形式歧视委员会。《联合国禁止并惩治种族隔离罪行公约》规定联合国人权委员会主席任命人权委员会中兼任本公约成员国代表的三位委员组成三人小组；若人权委员会中没有（或不足三位）成员国代表，则联合国秘书长应于咨商本公约全体缔约国后，指派一名或数名成员国代表参加三人小组的工作。《联合国取缔体育中的种族隔离罪行公约》设立了取缔体育中的种族隔离罪行委员会。《联合国禁止酷刑及其它残忍、不人道或有辱人格的待遇或惩罚公约》规定设立禁止酷刑委员会职。从区域一级来看。《欧洲人权公约》设立了欧洲人权委员会和欧洲人权法院。《美洲人权公约》设立了美洲人权委员会和人权法院。《非洲人权和民族权利宪章》设立了非洲人权和民族权利委员会。上述监督机构是因人权条约本身的规定而设立的，其职能和权力受条约调整。它们构据上述条约行使其权力。

个人诉愿权在国际人权法上的确立走过了一段不寻常的路。从两个世纪前发端的少数者保护制度 到国联时代的委任统治领地居民的诉愿制度，再到联合国体系内的人权保护机制，从区域性到全球性人权保护制度的建立无不重视个人诉愿制度。个人诉愿权在全球性和区域性人权实施机制中都有相当程度的体现。因此，笔者认为个人作为国际人权法上的主体不仅直接享受人权条约所赋予的实体人权而且还被授予程序权利。个人诉愿权是国际人权法主体依据国际人权法所享有的合法正当的权利。

2.2 个人诉愿制度的实证考察

2.2.1 全球性个人诉愿制度

如果某国是《联合国公民权利和政治权利公约》及其任意议定书的当事国，声称权利和自由受到该缔约当事国侵犯的个人有权向联合国人权事务委员会提出诉愿，要求实施侵犯公约所载权利的国家为其行为承担责任。这一事实是人权的国际保护领域取得巨大进展的最为明显的体现之一。 人权事务委员会在秘密会议上审议个人的请愿。个人不得以匿名的形式提交请愿书且须是由任意议定书当事国管辖之下的人单独或联名递交的，否则，委员会将不予审议。按照任意议定书的规定，通常情形下，请愿书应当由声称其权利受到缔约国侵犯的个人递交。也就是说，只有直接受害人才能提交请愿书。 但是，在委员会的长期实践中逐步扩大了受害人的概念。因此，有权提交请愿书的也就不限于直接受害人。 如果这些直接受害的个人不能亲自递交请愿书，人权事务委员会也可审议能够证明是在代表这些个人行事的另一个人递交的请愿。与声称其权利受到侵犯的个人没有任何明显联系的第三方不能递交请愿书。反之，如果请愿书的署名人能够举证证明自己与直接受害人有显著的联系，比如，两者系夫妻、父母子女关系，则此类第三方则有权代理他人请愿。

如果一项请愿所涉及的同一问题正在接受另一国际调查或解决程序的审查，则该请愿不符合可接受性条件、不能被审议。而且，在人权事务委员会着手处理该项请愿之前，必须已经用尽所有的国内救济办法。甚至在决定一项请愿能否被接受之前，人权事务委员会或它的请愿问题工作组也可以要求声称的受害人 或有关国家在规定的期限内提供补充材料或意见。如果有关国家在这一阶段作出了答复，请愿人可以获得该答复的副本，以便对该答复提出自己的答辩意见。为保证程序的公正，委员会在决定一项请愿是否可接受之前可能会将请愿书发还请愿者，要求提供更多的材料。在这种情况下，委员会将不会向国家转达个人所提交的任何补充材料。如果请愿人撤回了请愿请求或者以其他某种方式明确表示自己不愿继续下面的程序，人权事务委员会可以作出决定将该项请愿注销。但这种注销案件的决定不必是书面形式的。总而言之，按照《联合国公民权利和政治权利公约》及其任意议定书的规定行使请愿权者必须符合下列条件：1）请愿人所属国家已经发表声明，承认人权事务委员会的管辖权；2）请愿人已经用尽国内救济办法；3）同一事件不在另一国际调查或解决程序的审查之中。4）请愿书不是匿名的，且无滥用请愿权的情形。人权事务委员会一旦确定某一请愿书为可以接受的，便可以要求有关国家对请愿书所反映的问题作出解释或澄清，并说明其是否已经采取了某种解决问题的措施。缔约国必须在6个月的期限内作出答复。随后，请愿人有机会对该国的答复发表意见；在此之后，人权事务委员会发表其最后意见，并将该意见送达有关国家和请愿人。人权事务委员会在其整个程序中平等地对待提出请愿的个人和被控侵犯其权利的国家。每一方都有机会对对方的主张发表意见。人权事务委员会的决定，包括关于被宣布为可接受的并受到实质审理的请愿书的意见和那些不被接受的请愿的决定，总是在该次会议结束之后被立即公开，并在复制后被编入人权事务委员会向联合国大会提交的年度报告。 这种年度报告是由人权事务委员会通过联合国经济及社会理事会递交的。 在通常情况下，人权事务委员会以一致同意的方式开展工作。这势必影响到人权事务委员会的工作效率。因此，有人建议改革委员会的决议方法，采取多数同意的决策办法。 迄今为止，人权事务委员会按照任意议定书开展的诉愿审查工作取得了一定的成效。在它对个人请愿案件所作出决定中有数件决定促使有关国家修改或废除了它们的原有法律，人权遭受侵犯的受害人得到了赔偿。人权事务委员会的意见虽然没有法律拘束力，但接受这一程序的那些国家认为它具有非常重要的意义。 

在全球范围内，认为人权正在受到侵犯的个人还可以运用其它两个程序寻求救济。这两道程序分别是依据《联合国消除一切形式种族歧视公约》和《禁止酷刑和其他残忍、不人道和有辱人格的待遇或处罚公约》建立起来的。根据前者第14条的规定，声称其依该公约所享有的权利正在受到侵犯的个人或个人组成的群体可以致函联合国消除种族歧视委员会请求审议他们的诉愿。但是，他们必须首先用尽国内救济办法。 如果某一国家是该公约的缔约国，但并未承认委员会接受和审议个人诉愿书的权限，委员会不能接受涉及该国的诉愿。 而后者规定，声称因公约所保护的权利遭受侵犯而受有损害且已用尽所有可以采用的国内救济办法的个人可以向禁止酷刑委员会提出书面的诉愿，请求审议他们的控诉。需要指出的是，委员会不能接受涉及未承认其依据该公约第22条所享有的权限的国家的诉愿。

个人诉愿权已经是久已确立的个人依据国际人权法所享有的正当的寻求人权的国际保护的程序性权利， 不过，我们应该看到这样的事实：在当今民族国家林立的国际社会，真正接受或明确承认国际条约监督机构对个人请愿的审查权的仍在少数。人权条约的监督制度原本仅仅适用于缔约当事国，对非当事国不能发生任何效力。 这使得受到条约机构监督的国家为数有限。而规定个人诉愿权的条款或议定书都是任择性质的，即使为条约当事国也可以选择不承认的立场，从而避免接受条约机构的监督。因此，个人诉愿程序所能适用的国家就更少了，且并不包括所有的人权。之所以有如此之多的国家不愿意接受这一程序，主要是它们不允许国际机构对它们的人权工作进行监督。

2.2.2  区域性个人诉愿制度

2.2.2.1 欧洲的个人诉愿制度

《欧洲人权公约》是由欧洲理事会负责起草的 ，1953年9月公约生效。它除了列出一个公民权利和政治权利及自由的目录以外，该公约还建立了自己的条约义务执行制度。承担这种监督责任的机构最初有三个：欧洲人权委员会、欧洲人权法院和欧洲理事会部长委员会 。自1980年以来，随着提交给公约机构的案件数量的持续增加，使得将案件的审理时间保持在一个可接受的限度内变得越来越困难；自1990年以来，由于新缔约国的加入，问题变得愈加严重。案件数量的持续增长导致人们长期讨论对公约监督机制进行改革的必要性。公约成员国组织了多起关于重建公约制度的谈判，最后采纳的方案是：建立一个单一的专职的法院。如此改革之目的是简化结构从而缩短诉讼期限。新的运行机制——单一法院体制——1998年1月1日生效。在新的体制中，一个专职的法院取代了以前的欧洲人权委员会和欧洲人权法院。在新的机制下，部长委员会不再享有裁判权，只对法院判决的执行起到监督作用。

《欧洲人权公约》规定，法院有权审查个人诉愿。欧洲人权保护制度的特征是广泛地使用个人诉愿程序作为督促缔约国遵守公约的手段。公约对个人诉愿人的资格以及诉愿的可接受性标准有自己的要求。任何个人、非政府组织或由个人组成的团体都有资格向法院提出请愿。请愿人的年龄不受限制。即使是儿童也可以提出请愿，企业亦有请愿资格。例如，已经有报社成为若干起请愿案件的当事人。在实践中，受害人的概念不断扩大。除了直接受害人以外，欧洲人权法院还承认间接受害人、潜在受害人的概念。 只受理有关违反《欧洲人权公约》的个人请愿，而不受理违反其他人权条约的诉愿。《欧洲人权公约》对个人诉愿的可接受性条件有相当具体的规定。其核心内容包括：1）必须用尽国内一切救济措施；2）诉愿必须在国内机构作出最后决定之日起6个月内提交；3）诉愿必须不是匿名的；4）诉愿的事项必须不是被其他国际程序已经审查的；5）诉愿必须不是“明显地没有理由”的。任何声称其为违反公约行为的受害人的个人可以直接向法院提起诉愿，指控公约的缔约国侵犯了公约所规定的某项权利。新的欧洲人权法院的程序是控辩式的和公开的。这与前面提到的联合国人权事务委员会举行不公开会议审查诉愿书的做法完全相反。欧洲人权法院已经形成了相当发达的处理个人诉愿的程序。这主要包括可接受性程序和案件实质问题的审理程序。

法庭采取多数表决制对请愿的可接受性作出决定。与联合国人权事务委员会的协商一致程序相比，这无疑会提高决策效率。不管是肯定性还是否定性决定必须说明理由并对外公布。任何人都可以登录欧洲人权法院网站获取这些资料。 法庭一旦决定接受一项请愿，它可以要求当事方进一步提交证据和书面陈述，包括提出任何“公正赔偿”的请求以及参加案件实质问题的公开审理的程序的请求。为了公正地审理案件，在特殊情况下法庭庭长可以邀请或许可任何非诉讼当事方的缔约国或与案件有关的非请愿人员提交书面意见就庭审提出不同意见。法庭的判决虽然是以多数票作出的。法庭所有的终局判决对所有被指控国有约束力。这与联合国人权事务委员会的一般性意见截然不同。 欧洲理事会部长委员会负有监督判决执行的责任，即由委员会检查那些被发现违反公约的国家是否采取了充分的补救措施以履行因法院判决书而起之特殊或一般的义务。

通过对欧洲人权保护机制下个人请愿制度的考察、对欧洲人权法院对个人请愿案件的受理条件、审理程序的剖析，我们不难发现它具有全球性个人请愿制度所不具有的特点：1）欧洲的个人请愿制度日益走向巩固和强化。在第十一议定书生效前，《欧洲人权公约》也设立了一个类似于联合国人权事务委员会的“没有牙齿”的机构——欧洲人权委员会。因为它所作的最后决定并不能对涉案国家产生严格的拘束力。而改革后的人权法院把原来由欧洲人权委员会行使的可接受性审查权以及部长委员会行使的部分裁判权收归自身独自享有，这简化了机构设置、减少了职权重叠所引致的请愿案件积压现象，更加有利于个人请愿权的有效实现。2）欧洲的个人请愿制度步入了司法化进程。这是数十年来欧洲区域性人权保护机制所取得的最为引人注目的成就。联合国人权委员会所执行的审查个人请愿的职能是专家性的。委员会成员虽然以个人身份任职，但总免不了受到提名国家的影响。而欧洲人权法院的法官则能保持充分的独立性，其公正断案的操守是不容质疑的。在法庭判决发布之后并非立即生效，有三个月的期限让当事人考虑是否请求将案件移交大法庭。一旦案件被成功移送，当事人还可以获得上诉的机会。经过两审终审制的实施，个人请愿权得以切实保障。最后也是最重要的是，欧洲的个人请愿制度能够真正给请愿人带来有保证的结果。这主要归功于法院的终局判决对被指控国具有严格的法律约束力。任何被判决赔偿义务的国家必须履行判决。此外，欧洲部长委员会有监督判决履行之责。涉案国将在部长委员会会议上面临巨大的政治压力。因此，欧洲的个人请愿制度是十分有效的。

2.2.2.2 美洲的个人诉愿制度

美洲的人权实施机制主要依靠美洲人权委员会和美洲人权法院。虽然委员会是直接行使个人诉愿审查权的机构，但是法院的诉讼管辖是以委员会受理诉愿的程序为前提的。因此两个机构分工合作，共同执行个人诉愿制度。

美洲人权委员会有三个主要职能：受理个人诉愿、起草成员国人权状况报告和建议采取强化对本地区人权的尊重的措施。美洲人权公约规定个人诉愿制度是强制性的，自动地对所有批准美洲人权公约的缔约国发生约束力。这与笔者在前面提到的全球性个人诉愿制度截然不同。 因此，美洲人权制度因规定了广泛的诉愿权而不同于其他个人诉愿程序。《公约》规定，任何个人、个人团体或非政府组织，不管诉愿人是否为受害者都可以向委员会提起诉愿。这在许多直接受害者受到当地政府威胁而无法亲自诉愿的地区显得尤其重要。委员会的程序从委员会秘书处确认诉愿的可接受性开始。个人诉愿除了需要满足一些形式要件外，它还要求当事人必须首先用尽当地救济措施、诉愿所提到的问题必须不是其他国际程序正在解决的。在确认诉愿的可接受性之后，委员会着手审查诉愿的实质问题。被指控国政府和诉愿人都要向委员会提交资料和说明理由。

美洲人权法院是在委员会建立20年后开始运作的。与个人诉愿特别相关的是法院的诉讼管辖权。它是人权委员会处理个人诉愿的权力的延伸。它的存在保障了美洲的个人诉愿权的有效实现。虽然公约广泛授予个人以诉愿权，任何人都有进入美洲人权委员会的机会，但是只有缔约国和委员会才有权把案件提交给法院，个人诉愿者没有这个权利。现在，只有在确定是否给予赔偿以及给予多少赔偿的阶段，个人诉愿者才有可能走上法庭。大多数案件要经过三次庭审。如果法院确定涉案国存在着违反《美洲人权公约》所规定的权利的情况，法院必须判决该国保证受害方能够享受其没有享受到的那些权利，并在适当的情况下对破坏《美洲人权公约》造成的后果给予补救，对受害方给予公正的赔偿。缔约国遵守法院的判决是其承担的一项国际义务。判决中关于损害赔偿的那部分规定在有关国家具有强制执行的效力。最后，《美洲人公约》要求法院向美洲国家组织全体大会提交年度报告，特别要在报告中指出那些判决未被有关国家执行的案件。

《美洲人权公约》在实施机制方面与先前的人权保护条约，如《欧洲人权公约》和《联合国公民权利和政治权利公约》存在相似之处，但是也有自己的特点。比如，委员会享有相当广泛的权利，它可以考虑采取预防措施以避免针对个人权利的不可弥补的损害，包括损害个人生命或身体完整性的危险。《美洲人权公约》所建立的个人请愿制度还有以下特点：1）在美洲，只有缔约国和美洲人权委员会才有权向法院提交案件；个人请愿者只有在赔偿确定阶段才能有限地接触法院。这与欧洲制度相成巨大反差。2）只有用尽委员会程序，缔约国或委员会才可以向法院提交请愿案件。而在欧洲，从一开始个人就可以将其请愿提交欧洲人权法院，请求审理。3）美洲的个人请愿制度是缔约国必须接受的人权监督与实施机制。这与任择性质的、须待缔约国声明承认有关机构管辖权的请愿制度判然有别。这使得请愿权的主体在美洲具有相当的广泛性。

三 个人诉愿制度之完善

按照个人请愿程序人权条约机构有权接受并审议条约缔约国管辖下的个人声称为该缔约国侵害条约所载任何权利的受害者的诉愿。这种诉愿一般是书面形式的。对于个人诉愿程序各主要人权公约都采取了任择性条款或任意议定书的形式。采用这种规定形式表明，个人享有的向国际监督机构提出请愿指控有关缔约国的权利尚未得到国际社会的普遍承认与接受。  但在具体的人权条约所拘束的国家内的个人享有这种程序性权利是毫无疑义的。也正是在这一意义上，笔者主张个人具有完全的国际程序能力。个人诉愿程序之所以是国际人权保护领域的一个重要的争议焦点因为它实质上反映了不同国家对人权的国际保护的不同看法。从本质上看，个人请愿制度是保证国际人权条约有效实施的监督手段而已。它是一种介于政治性监督和司法监督之间的自成一体的特殊监督制度。它反映了国际社会的现实和国际人权保护的基本特征。

从国际人权条约监督机构采用的个人诉愿程序来看，面对缔约国的指控或个人提出的诉愿，缔约国往往考虑的是保护自己的国际声誉，尽量开脱自己的责任。这是许多缔约国认为具体监督程序可能会加剧国际紧张局势而不接受此种程序的主要原因。因此，笔者主张：1）取消监督机构“协商一致”的决策方式，恢复国际人权条约规定的多数表决制。理由是“协商一致”的决策方式，妨碍了条约机构对缔约国履行人权条约义务的情况作出评判的可能性； 2）条约机构在审查个人诉愿以后向有关缔约国及该诉愿者提出的意见应该具有法律约束力；3）条约机构应当与联合国体系内的人权机构加强合作，充分利用联合国的政治资源，实施全球性政治监督；4）在时机成熟的条件下，国际社会应以建立国际人权法院的方式部分取代国际人权条约实施的国际监督制度。 但是，在目前情况下，因为国际社会是一个高度分权的社会，它不具备任何超越国家主权的权威，而国际人权保护主要依靠各国在充分尊重国际人权标准的基础上在国内保护人权。也就是说，在国际人权条约的国内实施方面，国际监督机制只能发挥一种辅助或补充作用。为此，条约机构应该充分地尊重缔约国主权，平等地对待每一个缔约国，通过对话与协商帮助缔约国更好地履行条约义务。反之，离开对话与协商，将国际监督制度演变为评判缔约国人权状况的手段和对缔约国施加政治压力的工具，不仅缺乏法律依据，而且还会因失去缔约国的合作而失去在意义。所以国际人权条约实施的国际监督制度的有效性必须建立在尊重国家主权和国际合作的基础上。

四 结  语

纵览人权发展的历史进程，人权之树植根于世界各地的古老文明，人权之花初绽于近代的欧美数国，人权之果遍挂于当今全球的每个角落。人权的精神体现于普遍性与特殊性、共性与个性的有机而完美的结合之中。在联合国体系内关于公民、政治、经济、社会和文化权利的两个主要的公约已经走过了近40年的历程，另外一些全球性国际条约则详细地规定了某些特定类型的人权。与之同时，欧洲、美洲以及非洲等区域性人权实施制度日渐发达。甚至亚洲国家也在酝酿在该地区建立自己的人权保护机制。 无论我们是欣喜，还是不满意，或是不满足，我们都已经看到，从广度到深度，国际人权保护事业正在进步。作为国际人权实施机制中颇有争议也是主权国家最不情愿接受的个人请愿制度，已经被庄严地写进了国际人权条约之中。它在很大程度上能够检验出一个国家对待个人请愿权利以及对待人权监督机制的态度。其实，在当今国际社会，加强个人的国际法地位的呼声日益高涨，个人在国际人权法上的主体地位业已确立。属于一国管辖之下的个人在具体的人权条约中能够直接享受权利并且承担义务，尤其能够直接到人权机构行使诉讼权，独立进行国际求偿行为。欧洲人权法院的实践就是这一结论的最好的证据。或许，我们不应当在过去的争论上再徒耗时日了。无论是学者还是国家政府，主要的精力投入到如何完善国内立法、如何按照人权条约的要求改善人权状况应是当务之急，也是最能造福人类的明智之举。