第三章 个人请愿制度的实效及其评价
按照个人请愿程序人权条约机构有权接受并审议条约缔约国管辖下的个人声称为该缔约国侵害条约所载任何权利的受害者的来文。这种来文一般是书面形式的。对于个人请愿程序，《联合国消除一切形式种族歧视国际公约》、 《联合国禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》 以及《联合国公民权利和政治权利公约》都采取了任择性条款或任意议定书的形式。采用这种规定形式表明，个人享有的向国际监督机构提出请愿指控有关缔约国的权利尚未得到国际社会的普遍承认与接受。  但在具体的人权条约所拘束的国家内的个人享有这种程序性权利是毫无疑义的。也正是在这一意义上，笔者主张个人具有完全的国际程序能力。条约机构审查个人请愿主要有两个目的：其一，通过对缔约国侵害条约所载各项权利的行为进行审查，提出纠正的意见或建议；其二，在国际层面上，对缔约国侵害条约所载各项权利的受害者提供救济。缔约国对条约机构的意见或建议是否尊重和执行，完全取决于缔约国的自主决定、以及这种意见或建议在道义上的权威性。个人请愿程序是国际人权保护领域的一个重要的争议焦点。它实质上反映了不同国家对人权的国际保护的不同看法。
从本质上看，个人请愿制度是保证国际人权条约有效实施的监督手段而已。它是一种介于政治性监督和司法监督之间的自成一体的特殊监督制度。它反映了国际社会的现实和国际人权保护的基本特征。因此，在评价这种请愿制度的实效时，应该将它置于国际人权条约实施监督之中加以讨论。
国际人权条约实施监督对于人权保护具有积极意义。我们可以做这样的假定：如果缔约国按期提交报告，而且条约监督机构对其报告进行客观公正的审查，通过在人权条约监督机构与缔约国之间建立一种建设性对话关系，人权条约监督机构的审查职能就会得到最大程度的发挥，进而促进和引导缔约国正确地履行人权条约规定的义务，并修改不符合人权条约的立法。与之同时，条约监督机构的咨询职能可以得到很好的发挥。条约机构通过反复的监督实践并结合有关缔约国具体情况所提出的建议和意见，易于为广大的缔约国所接受，从而极大地加强了条约实施监督的效力。但是，这种监督在法律效力方面又存在相应的欠缺。这种法律效力方面的缺陷有的源于国际人权条约的因素，有的源于缔约国的政治方面的考虑，还有的源于国际监督机构的权能的影响。概括起来，主要有如下表现：
首先，国际人权条约规范设计得是否恰当是决定人权条约实施监督之效力的重要因素。从联合国主持制定的国际人权条约来看，虽然它们在一定程度上体现了国际社会共同的人权价值观，代表了大多数发展中国家保护人权的要求，但不可否认的是，西方国家传统的人权价值观毕竟在人权条约里占据主导地位，从而导致许多国家在批准加入人权条约时提出了大量的保留意见，并在接受国际监督方面采取不合作的态度。因此人权条约的美好愿望在条文设计阶段就存在大打折扣的可能性。
其次，国际监督的实施结果一般不具有任何法律约束力。条约监督机构不是司法机关，并不对缔约国履约行为的合法性作出具有法律约束力的判决。因此，国际人权条约实施监督的效力在很大程度上依赖于缔约国与条约监督机构的真诚合作。另外，条约监督机构对人权条约具体规定的理解和解释的权威性，不可避免地会受到条约监督机构成员的影响，例如，受到提名国的影响，条约监督机构成员的普遍性也会受到人权条约缔约国的数量和选举制度的制约。这无疑会减损条约监督机构的权威性和公正性。
最后，从国际人权条约监督机构采用的个人请愿程序来看，面对缔约国的指控或个人提出的请愿，缔约国往往考虑的是保护自己的国际声誉，尽量开脱自己的责任。这是许多缔约国认为具体监督程序可能会加剧国际紧张局势而不接受此种程序的主要原因。
从实践来看，国际监督目前面临的主要问题是效率不高，其中，缔约国报告程序的运作存在着较大的问题。一方面，许多缔约国未能按期向条约监督机构提交报告；另一方面，条约监督机构缺少充足的时间和人力对缔约国提交的报告进行及时审查，导致大量待审查的报告的积压。此外，一些条约监督机构由于缺乏充足和稳定的财政支持，常常被迫延期召开或取消定期会议。但是任何事物都是发展变化的，我们完全可以通过改进目前的机制而提高其实效。因此，笔者主张：1）取消监督机构“协商一致”的决策方式，恢复国际人权条约规定的多数表决制。理由是“协商一致”的决策方式，妨碍了条约机构对缔约国履行人权条约义务的情况作出评判的可能性；2）审查缔约国报告的目的除了与缔约国建立建设性对话关系以外，条约机构还应该明确指出缔约国是否违反了条约规定的义务，发挥其评判职能；3）条约机构在审查缔约国报告以后除应向所有缔约国提出一般意见外，以后还应该向有关缔约国提出对其人权状况进行全面评价的最终意见，并对缔约国在履行条约义务方面施加一定的压力；4）条约机构在审查个人请愿以后向有关缔约国及该请愿者提出的意见应该具有法律约束力；5）条约机构应当与联合国体系内的人权机构加强合作，充分利用联合国的政治资源，实施全球性政治监督；6）在时机成熟的条件下，国际社会应以建立国际人权法院的方式部分取代国际人权条约实施的国际监督制度。
但是，在目前情况下，因为国际社会是一个高度分权的社会，它不具备任何超越国家主权的权威，而国际人权保护主要依靠各国在充分尊重国际人权标准的基础上在国内保护人权。也就是说，在国际人权条约的国内实施方面，国际监督机制只能发挥一种辅助或补充作用。为此，条约机构应该充分地尊重缔约国主权，平等地对待每一个缔约国，通过对话与协商帮助缔约国更好地履行条约义务。反之，离开对话与协商，将国际监督制度演变为评判缔约国人权状况的手段和对缔约国施加政治压力的工具，不仅缺乏法律依据，而且还会因失去缔约国的合作而失去在意义。所以国际人权条约实施的国际监督制度的有效性必须建立在尊重国家主权和国际合作的基础上。

结  语
纵览人权发展的历史进程，人权之树植根于世界各地的古老文明，人权之花初绽于近代的欧美数国，人权之果遍挂于当今全球的每个角落。人权的精神体现于普遍性与特殊性、共性与个性的有机而完美的结合之中。在联合国体系内关于公民、政治、经济、社会和文化权利的两个主要的公约已经走过了近40年的历程，另外一些全球性国际条约则详细地规定了某些特定类型的人权。与之同时，欧洲、美洲以及非洲等区域性人权实施制度日渐发达。甚至亚洲国家也在酝酿在该地区建立自己的人权保护机制。 无论我们是欣喜，还是不满意，或是不满足，我们都已经看到，从广度到深度，国际人权保护事业正在进步。作为国际人权实施机制中颇有争议也是主权国家最不情愿接受的个人请愿制度，已经被庄严地写进了国际人权条约之中。它在很大程度上能够检验出一个国家对待个人请愿权利以及对待人权监督机制的态度。其实，在当今国际社会，加强个人的国际法地位的呼声日益高涨，个人在国际人权法上的主体地位业已确立。属于一国管辖之下的个人在具体的人权条约中能够直接享受权利并且承担义务，尤其能够直接到人权机构行使诉讼权，独立进行国际求偿行为。欧洲人权法院的实践就是这一结论的最好的证据。或许，我们不应当在过去的争论上再徒耗时日了。无论是学者还是国家政府，主要的精力投入到如何完善国内立法、如何按照人权条约的要求改善人权状况应是当务之急，也是最能造福人类的明智之举。

---

参考文献 [1]刘武萍编著.世界人权约法总览.成都：四川人民出版社，1991。 [2]周鲠生著.国际法(上册).北京：商务印书馆，1976. [3][英]詹宁斯 瓦茨修订.奥本海国际法(第9版).北京：中国大百科全书出版社，1995. [4]王铁崖主编.国际法.北京：法律出版社，1995. [5]赵廷光主编.中国刑法原理.武汉：武汉大学出版社，1992. [6]王铁崖主编.国际法.北京：法律出版社，1981. [7]王铁崖 田如萱编.国际法资料选编.北京：法律出版社，1986. [8]李浩培著.国际法的概念和渊源.贵州：贵州人民出版社，1994. [9]黄炳坤著.当代国际法.广州：广角镜出版有限公司，1998. [10]梁西主编.国际法.武汉：武汉大学出版社，1993. [11]李开国主编.中国民法学教程.北京：法律出版社,1997. [12]觊尔森著.国际法原理.北京：华夏出版社,1989. [13][日]岛男征夫著.国际法.弘文堂，1996. [14]雷松生著.国际法大原理(上册).正中书局,1982. [15]周鲠生著.国际法. 北京: 商务印书馆, 1981. [16]端木正主编.国际法.北京: 北京大学出版社, 1998. [17]万鄂湘 杨成铭著.区域性人权条约和实践对国际法的发展.载武汉大学学报（哲社版），1998.5. [18]白桂梅 李鸣编著.国际法上的人权.北京：北京大学出版社,1996. [19]中国社科院法学研究所编.人权研究(第1辑).1993. [20]万鄂湘 石磊等著.国际条约法.武汉：武汉大学出版社1998. [21]国际人权法教程项目组编著.国际人权法教程.北京：中国政法大学出版社，2002. [22][美]托马斯.伯根索尔著.国际人权法概论.北京：中国社会科学出版社1995. [23]李浩培著.条约法概论.北京：法律出版社，第二版，2003. [24]邵景春著.欧洲联盟的法律制度.北京：人民法院出版社，1999. [25]罗玉中 万其刚等著.人权与法制.北京：北京大学出版社，2001. [26]Oppenheim: International Law, 1912,Vol.l. [27]Ermacora Nowak Tretter:International Human Right-Documents and Introductory Notes, Printed by MANZ, A1050 ,Vienna,1993,P.196,P196. [28]D.Shelton: Non-governmental Organizations and Judicial Proceedings,88 AJIL. [29]Protocol No.11 to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, Council of Europe, European Treaties, ETS No.155,.1994. [30]Buergenthal.Th.:International and Regional Human Rights Law and Institutions: some Examples of Their Interaction,1977. [31]Rights in International Law: Legal and Policy Issues,1956. [32]T.E. Holland, Lectures on International law, 1933. [33]Buergenthal.Th.:Implementation of International Protection of Human Rights, 1963. [34]Ermacora,F.：Human Rights and Domestic Jurisdiction, 1929 . [35]Korowicz, Marek S T.: The Problem of the International Personality of Individuals,A.I.L .VOL.50,1956. [36]Norgaard,C.A.,: The Position of the Individual in International Law,Copenhagen,Munksgaard,1962. [37]Lauterpacht : Collected Papers,Vol.1. [38]Abdelsalam A.Moham: Lessons from the European and Inter-American Courts of Human Rights , Journal of African Law,Vol.43,No.1,1999. [39]B.J.Enns: Effective Am icus briefs, 33Cath.U.L.Rev. [40]ICJ Reports,1950. [41]European Court of Human Rights,Belgian Linguistics (Preliminary Objection)case Judgment of 9February 1967,Series A。 [42]H. Lauterpacht: International Law and Human Rights, London , Stevens,1957. [43]D. P. O Connell: International Law, Vol II, 2nd ed, London, Stevens,1970,p.1031. [44]John Humphrey: The Right of Petition in the United Nations, Vol.4,Human Rights Journdal,1971. [45]P. N. Drost, Human Rights as Legal Rights,1965 . [46]Nathan Feinberg: the Individual Petition Right, 1932. [47]A.Norgaard: The Position of the Individual in International Law, Copenhagen, Munksgaard, 1962. [48]T. M. E. Tardu; Human Rights—The International Petition System, Binder I, Part III, See IX,Dabbs Ferry,NY,Oceana, 1979. [49]Bilder,R.B.: Rethinking International Human Rights: Some Basic Questions, Human Rights Journal,1969. [50]Schwelb,E.: Civil and Political Rights: The International Measures of Implementation, 62 American Journal of Implementation Law, 1968. [51]Fischer.D.D.: Procedure to Deal with Human Rights Violation: a Hopeful Start in the United Nations? Human Rights Journal ,1974. [52]Casssese,A.: The Admissibility of Communications to the United Nations on Human Rights Violations,5 Human Rights Journal ,1999. [53]Clive Parry, The Sources and Evidences of International Law,Manchester,University Press,1965. [54]Council of Europe, Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms and Protocol, C.E. Doc.4. [55]European Court of Human Rights, Historical Background, Organization and Procedure, Registrar of the European Court of Human Rights. [56]Mahoney.P.：Developments in the Procedure of the European Court of Human Rights,2002. [57]Fawcett,J.E.S.: The Application of the European Convention on Human Rights, Oxford, Clarendon Press,1969. [58]Jacobs,F.G.: The European Convention on Human Rights,Oxford,Clarendon Press,1975. [59]UN Reports of the Human Rights Committee,GAOR,33rd Session,1978,Suppl.No.40。[60]www1.umn.edu/humanrts/iachr/iachr.html. [61]www.echr.coe.int. [62]www1.umn.edu/humanrts/iachr/iachr.html.