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WTO与中国法律服务市场的对外开放 |
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时间：2008-04-17
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一、W T O 体制下法律服务贸易自由化
法律服务是一种特殊的专业服务。这类服务，因其具有专属性、地域性以及与国家司法管辖权相联系的特性，一直是各国施以严格的国内管理措施的领域。自20世纪80年代以来，法律服务市场的开放成为经济全球化的必然要求，成为贸易自由化在法律服务领域的一种重要表现。应当说，正式将包括法律服务在内的服务贸易纳入多边贸易体制的调控范围，是GATT乌拉圭回合谈判所取得的重大历史性突破。在WTO 一揽子协议中，对法律服务进行调整的是《服务贸易总协定》（GATS）。该协定第一次将GATT的一般原则扩展到法律服务贸易领域，形成了关于法律服务贸易的多边法律框架，并确定了法律服务贸易逐步自由化的宗旨。
实际上，GATS是一个关于服务贸易的框架协议。它适用于各成员方影响法律服务的措施。依其定义，国际法律服务作为服务贸易中商业服务的一个分部门，包括跨境提供、境外消费、商业存在、自然人流动四种方式。在GATS 中，对法律服务产生直接和深远影响的原则和规则主要有最惠国待遇、市场准入和国民待遇。其中，最惠国待遇作为服务贸易应该普遍遵循的一般原则，构成各成员方诸多权利和义务的法律基础；市场准入和国民待遇则是各成员方以承诺减让表的形式承担的特定义务，实际上构成各成员方法律服务市场开放的前提条件。依照GATS所确立的制度机制，关于法律服务承诺也是约束性承诺。各成员方对本国法律服务市场的开放程度，对进入本国市场的外国服务及服务提供者是否给予国民待遇，取决于其承诺的内容。一旦成员之间达成自由化协议，根据最惠国待遇原则，其他所有成员都可享受该协议带来的自由化成果。这样，法律服务贸易便在多边框架内进一步自由化。由此可见，WTO服务贸易体制的确立和有效运作，不仅为国际法律服务业的持续快速发展提供了原则基础和制度保障，而且从广度和深度上推进了全球法律服务贸易的自由化。
应当指出，WTO体制下的法律服务贸易自由化是一个渐进过程。GATS强调的是各成员方应通过连续回合的减让谈判，以逐步实现自由化。据资料显示，在乌拉圭回合谈判中，各成员方在法律服务的承诺方面都持谨慎态度，作出具体承诺的成员方不足1/3。但我们相信，随着GATS的实施和新一轮多边贸易谈判的推进，各成员方的法律服务市场将进一步开放，法律服务贸易在WTO规则的调控和引导下，必将进一步加速其自由化进程，并对国际贸易、国际投资以及其他国际交往关系的发展产生日益重要的影响。
二、加入W T O 与中国法律服务市场的对外开放
中国法律服务市场的对外开放是随着国内律师业的不断发展而逐步推进的。1992年，中国开始了外国和香港律师事务所在华（内地）设立办事处的试点，为此，司法部和国家工商行政管理总局联合发布了《外国律师事务所在中国境内设立办事处的暂行规定》，正式拉开了中国法律服务市场对外开放的序幕。
加入WTO，是中国政府顺应经济全球化潮流作出的重大战略决策。在《中国加入WTO议定书》中，中国政府就开放法律服务市场作了以下承诺：第一，入世一年内取消了“三个限制”，即从2003年1月1日起，取消外国律师事务所驻华代表机构设立的数量限制，取消开办城市的限制，取消一个外国律师事务所只能设立一个代表机构的限制。第二，允许外国律师事务所驻华代表处及其代表从事不包括中国法律事务在内的下列业务活动：提供母国法律的咨询以及有关国际条约、国际惯例的咨询；办理母国的法律事务；代表外国当事人委托中国律师事务所办理中国法律事务；通过订立合同与中国律师事务所保持长期的委托关系办理法律事务；提供有关中国法律环境影响的信息。
第三，降低外国律师事务所驻华代表机构的首席代表、代表的资历要求。
为了履行入世承诺，规范外国律师事务所驻华代表机构的设立及其法律服务活动，国务院于2001年底颁布了《外国律师事务所驻华代表机构管理条例》，将相关WTO规则和入世承诺转化为国内法规则在全国范围内实施，大大提高了国内法律服务市场的对外开放水平。现在，外国律师事务所可以在中国任何城市申请设立代表处，且一个外国律师事务所可以在华设立多个代表处，同时，外国律师事务所驻华代表处及其代表的业务范围进一步拓宽，与中国律师的合作方式也更加灵活。据统计，入世以来，司法部新批准外国律师事务所驻华代表处41家，其中16家为第二家代表处。截至目前，获准在中国境内执业的外国和香港律师事务所代表处已经达到171 家，其中外国律师事务所驻华代表处129家，香港律师事务所驻内地代表处42家。
事实表明，加入WTO，不仅意味着中国经济在更大范围、更广领域和更高层次上参与国际竞争与合作，而且标志着外国和港澳律师事务所在境内设立代表机构由试点进入规范化阶段，标志着中国法律服务市场的对外开放进入一个新时期。
三、CEPA 与内地法律服务市场的进一步开放
谈论当今中国法律服务市场的开放，就不能不谈到CEPA，即中国内地与香港、澳门关于建立更紧密经贸关系的安排。就其实质而言，CEPA是中国内地、香港、澳门作为一个主权国家内的不同关税区之间在WTO框架内的一种区域经贸合作模式，也是“一国两制”背景下的区域经济一体化安排。
这类安排，其内容广泛涵盖货物贸易、服务贸易和贸易投资等方面，其目标之一就是逐步实现服务贸易自由化，以促进内地与香港、澳门经济的共同繁荣和发展。
基于《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》，中国内地向香港就开放法律服务业承诺采取以下措施：从2004年1月1日起，允许在内地设立代表机构的香港律师事务所与内地律师事务所联营；允许内地律师事务所聘用香港法律执业者；允许已获得内地律师资格的香港律师在内地实习并执业，从事非诉讼法律事务；允许香港永久性居民中的中国公民参加内地统一司法考试；允许将香港律师事务所在内地代表处的代表每年在内地的最少居留时间由每年的6个月减少为2个月，并取消香港律师事务所在深圳、广东设立的代表处所有代表的最少居留时间限制。
为了落实CEPA，司法部制定并修改了相关规章，包括《香港特别行政区和澳门特别行政区律师事务所与内地律师事务所联营管理办法》，《取得内地法律职业资格的香港特别行政区和澳门特别行政区居民在内地从事律师职业管理办法》、《香港法律执业者和澳门执业律师受聘于内地律师事务所担任法律顾问管理办法》、《香港特别行政区和澳门特别行政区居民参加国家司法考试若干规定》以及《香港、澳门特别行政区律师事务所驻内地代表机构管理办法》等。此外，司法部还建立了咨询点，及时了解和解决相关规章执行过程中的情况和问题。
随着CEPA关于法律服务的开放措施及相关规章的正式实施，港澳律师对内地法律服务市场的进入变得更加容易，三地律师之间的合作关系进一步加强。除新设或增设香港律师事务所驻内地代表处以外，香港律师受聘内地律师事务所担任香港法律顾问、香港律师事务所与内地律师事务所联营等合作形式正在出现，有关香港永久性居民中的中国公民参加国家司法考试的程序也已启动。与此同时，内地与港澳律师行业协会之间在信息沟通、学术交流、人才培训等方面的合作更加紧密、更加制度化。
四、中国法律服务市场对外开放的意义及前景
回顾过去，展望未来，我们有以下几点认识和体会：
第一，中国法律服务市场的对外开放，既是中国经济在WTO框架下参与全球化和区域一体化的客观要求，同时也是中国法律服务业国际化发展的必由之路。客观地分析，中国法律服务业是发展历程很短的年轻行业，现有律师近10.2 万多人，律师事务所1.1 万多家。无论是在行业的成熟度上，还是服务水平和质量上，较之发达国家和地区都有一定的差距。加入WTO 以后，伴随外国资本、技术和服务的进入，中国法律服务业面临着“国内市场国际化、国际竞争国内化”的严峻挑战。几年的实践表明，中国法律服务业顺应时代潮流，紧紧把握发展机遇，认真应对入世挑战，大力拓展法律服务领域，走出了一条适合自己国情的发展道路。可以说，中国法律服务市场的对外开放，一方面为外国律师和港澳律师在中国开展法律服务提供了广阔的市场，引进新的市场竞争机制，另一方面也引进了国际服务业的先进理念和管理经验，促进了法律服务业的服务水平和管理水平的提高，大大加速了中国法律服务业的国际化进程。进一层分析，中国法律服务市场的对外开放，推动了中国与WTO成员方之间国际经贸关系的发展，加速了内地与香港、澳门地区在经贸领域的深层融合，有力地促进了全球性和区域性贸易自由。
第二，中国法律服务市场的对外开放，是在WTO 框架下按照国际规则进行的。入世以来，中国政府不仅认真履行作为WTO成员方的一般义务，全面兑现开放法律服务市场的各项承诺，而且主动参与WTO体制内的多边贸易合作，积极探索区域经贸合作的新方式和新途径。前述CEPA就是一个范例。从一定意义上讲，CEPA 不仅完全符合WTO 规则，而且是对WTO有关区域经贸合作制度的一种实践创新。因为它是在无损于其他WTO成员利益的前提下，在同属于一个主权国家的内地与香港、澳门之间就区域经贸关系所作的优惠安排。
其宗旨与内容符合WTO对区域经济一体化和区域贸易协定的内在要求，是WTO规则所允许的最惠国待遇的一种例外。而且，这类安排，有利于巩固区域贸易自由化的成果，并为亚太经贸合作及区域自由贸易安排提供有益的经验，进而推进普遍的多边贸易自由化。
其三，中国法律服务市场的对外开放将进一步扩大，前景广阔。法律服务业是一国乃至世界经济发展的重要推动力。然而，一国法律服务业的发展和对外开放程度，又是与整个国家的经济、社会和法制发展进程相适应的。对中国来说，本世纪头20年是一个重要战略机遇期。党的十六大确立了全面建设小康社会的宏伟目标，为法律服务业的未来发展提供了巨大的空间和广阔的前景。因为小康社会是社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展的社会，是崇尚法治的社会，法治型社会需要法律服务。可以说，政治越文明、民主越健全、经济越发达，社会越进步，科技越先进，文化越繁荣，就越需要法律服务。新的时代赋予法律服务业以新的历史使命，要求其更加广泛而深入地介入社会生活的各个领域，为全面建设小康社会提供优质高效的法律服务，在推进社会主义现代化建设的进程中扮演越来越重要的角色。因此，大力发展法律服务业，拓展与规范法律服务，既是全面建设小康社会的必然要求，也是全面建设小康社会的重要内容。全面建设小康社会目标的确立，要求我们统筹国内发展和对外开放，坚定不移地奉行对外开放政策，以开放促改革，以开放促发展。可以预见，未来的中国将是更加开放的中国。随着中国全面参与经济全球化、一体化进程，中国法律服务业的国际化步伐将进一步加快，中国的法律服务市场将会更加开放，前景更为广阔。
此文曾发表于2006年《中国司法》 |
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