《中华人民共和国仲裁法》(以下简称《仲裁法》)所规定的人民法院对仲裁协议之效力进行认定的权力,是人民法院对仲裁程序进行司法监督的基本职能之一。由于我国人民法院决定管辖权的法律基础是《民事诉讼法》,而《仲裁法》本身对法院在履行这一监督职能时所应具备的管辖权基础未作规定,由此导致法院在实施这一职能时可能遇到一系列管辖权问题以及与管辖权相关的问题。本文将主要探讨潜在的问题,并不试图作出所有的答案。
一、国内仲裁协议效力的合适的管辖法院的认定
(一)仲裁协议载明仲裁地或仲裁机构的情况《仲裁法》第20条规定:“当事人对仲裁协议效力有异议的,可以请求仲裁委员会作出决定或者请求人民法院作出裁定。一方请求仲裁委员会作出决定,另一方请求人民法院作出裁定的,由人民法院裁定。”在此,《仲裁法》本身仅就仲裁委员会与人民法院在认定仲裁协议效力的权限上作了规定,并未就由何地的哪一级法院对异议进行管辖作出规定。按照《仲裁法》的精神,仲裁机构并不按行政区划层层设立,当事人有权选择在中国境内所设立的任何仲裁委员会来解决争议,不受行政区划的限制,因而在实践中就可能产生当事人所选定的仲裁委员会与当事人的住所及商业活动无任何联系的情况,并导致按现行《民事诉讼法》难以确定管辖法院的现象。

根据《民事诉讼法》,我国法院地域管辖的一般原则是原告就被告,即对法人或者其他组织提起的民事诉讼,由被告住所地人民法院管辖(第22条)。《民事诉讼法》第24条又规定:“因合同纠纷提起的诉讼,由被告住所地或者合同履行地人民法院管辖。”这样,仅就合同纠纷而言,如果合同当事人在仲裁条款中所约定的仲裁机构的地点既非被告住所地,又非合同履行地时,若当事人就仲裁协议效力发生异议时,就可能产生管辖权的积极冲突。假如,一家北京公司与一家江苏公司订立的合同中的仲裁条款规定在上海仲裁,而合同规定的交货地在河北(即合同的履行地在河北)。在纠纷发生时,北京公司在上海的仲裁委员会提起仲裁,而该江苏公司认为仲裁协议无效,拟请求人民法院就仲裁协议效力作出裁定。在此情况下,该项合同争议所涉及的地域就有:仲裁机构的所在地在上海、合同的履行地在河北、仲裁程序的申请人住所地在北京、仲裁被申请人住所地在江苏。这样,就地域管辖而言,当事人应在何处人民法院提起诉讼?

此外,按照《仲裁法》第10条规定,仲裁委员会应在直辖市和省、自治区人民政府所在地的市设立,也可以根据需要在其他设区的市设立。仲裁委员会在具体组建时,总要将其办公地址设在有关城市的某一个区。这样,从管辖权角度看,又将产生由哪一级人民法院管辖的级别管辖问题:(即使在确定了应由仲裁委员会所在地法院管辖的前提下)由仲裁委员会办公场所所在地的(区)基层人民法院管辖,抑或由仲裁委员会所在的市中级人民法院管辖?因为如由(区)基层人民法院作出裁定,当事人不服法院的裁定的,可上诉至所在市的中级人民法院;否则,就应上诉至仲裁委员会所在省、直辖市、自治区的高级人民法院。按照现行《民事诉讼法》的规定,前述假设案件中作为选定的仲裁机构所在地的上海,与争议双方从合同的签订到履行没有丝毫关系,上海的法院接受江苏当事人提出的认定仲裁协议无效的申请,从《民事诉讼法》的规定来分析,显然缺乏法律基础。然而,即使北京或江苏的人民法院受理此项申请,从法理上讲仍然值得考虑。无论是按照原告就被告原则抑或合同履行地法院管辖原则,其基础都是法院对于合同争议的管辖权制度。当事人约定以仲裁方式解决争议,就意味着他们排除法院的管辖权,意味着他们之间解决纠纷的地点不受被告住所地或者合同履行地的限制。而当他们就仲裁协议的效力发生分歧时,却又要适用这种严格的基于合同之诉的管辖权原则,则有违其本意。随着新仲裁制度的建立,当事人约定将争议交付双方住所地之外的第三地点仲裁机构仲裁的可能性将增大,如果在对仲裁协议效力发生异议时,又必须受制于一般的合同之诉的管辖权原则,那么《仲裁法》所规定的当事人自由选择仲裁机构的自愿仲裁的原则就无法真正实现;再者,假如要依据合同之诉的管辖权原则来进行仲裁协议效力的认定,一旦仲裁委员会与受理仲裁协议效力争议的法院分处两地时,异地法院的裁定对仲裁委员会的效力如何,迄今为止在《民事诉讼法》中尚未找到相关的法律基础。

笔者认为,当发生对仲裁协议效力的异议时,若当事人欲通过法院裁定方式来认定有关仲裁协议的效力,相对于其他地区的法院而言,仲裁委员会所在地的人民法院是最合适的管辖法院;就级别管辖而言,此类管辖权应由仲裁委员会所在市的中级人民法院行使。因为:

首先,我国各级人民法院的辖区与各级行政区域基本一致。民事诉讼中的地域管辖,从法院来看,它是审理案件的一种权限;从当事人与辖区的关系来看,则是一种属籍,即当事人与法院的隶属关系。因此,当事人选择以仲裁方式解决争议时,事实上就意味着他们通过仲裁协议所指向的仲裁委员会与该仲裁机构所在地人民法院建立起某种隶属关系。这种隶属关系并不表明当事人将在有关法院以诉讼方式解决其实体争议,但却表明一旦当事人因为仲裁协议效力的异议而使仲裁程序受阻时,可以求助于当地法院。

其次,就地域管辖而言,它是指法院对于本辖区的人(自然人和法人)和事行使审判权的基础。根据《仲裁法》第11条和第15条的精神可知,仲裁委员会是非盈利性的社团法人。显然,基于地域管辖的原则,仲裁委员会应当受制于其住所地的法院,换言之,只有仲裁委员会住所地的法院才有权对其行使管辖权。这样,法院所作出的关于仲裁协议效力的裁定,在其辖区内的仲裁机构必须服从。

最后,在级别管辖方面,《仲裁法》规定仲裁委员会应设立于省、自治区人民政府所在地的城市;如有必要,也可以在设区的市(即所谓的地级市)建立仲裁委员会。这样,从设立仲裁委员会的权限来考察,属于市一级的权限,也即相当于各中级人民法院管辖的权限。盖因认定仲裁协议效力,尤其是涉外仲裁协议的效力,需要法官有较深厚的法律素质以及对于商事仲裁制度的深刻理解;若遇到涉外仲裁,还会产生法律适用问题,即应适用何国法律来判断仲裁协议的效力的问题。相应的审级能够保证人民法院比较准确地依照《仲裁法》的精神对仲裁协议的效力作出裁定。

(二)仲裁协议未载明仲裁地或仲裁机构的情况
众所周知,依据《仲裁法》的规定,凡设区的市均可以根据需要建立仲裁委员会,换言之,在某一省内仲裁机构不止一个,在此情况下又如何确定仲裁机构的所在地?如果法律对此不作出明确的规定,那么原告为了在审判地问题上取得主动,只要其所在地与合同存在某种联系,将竭力争取在其所在地的法院起诉,由此引起有关法院之间(如原告所在地法院与仲裁协议所指明的省的法院或被告所在地法院)的管辖冲突。显而易见,在仲裁协议未明确载明仲裁地或仲裁机构的情况下,就认定仲裁协议效力的司法监督而言,同样也会涉及法院的地域管辖和级别管辖问题;而且因所述之仲裁地点不明确,更增加了确定管辖法院的困难。
二、司法监督与涉外仲裁协议之认定
如上所述,认定仲裁协议效力还将涉及对涉外经济贸易合同中的仲裁条款效力的认定问题。我国《涉外经济合同法》和以《中外合资经营企业法》为代表的外商投资企业法律法规都规定,中外当事人有权选择中国的涉外仲裁机构解决他们之间的争议,也有权选择外国(包括第三国)的仲裁机构。这样,对仲裁的司法监督又将面临新的问题:我国法律关于有效仲裁协议的条件比不少国家的条件严格得多,如果仲裁机构所在地法院有权对仲裁协议效力作出裁定要成为一项原则,就必须考虑国内外对仲裁协议效力的不同态度所引起的一系列相关问题。
(一) 当事人约定在中国的涉外仲裁机构仲裁的司法监督
在人民法院对仲裁协议效力有最终决定权这一规定上,我国的《仲裁法》是不分内外的,换言之,不论是国内仲裁,还是涉外仲裁,均应适用这一原则。但是,我国《仲裁法》所规定的仲裁协议有效的条件比许多国家的规定要严格得多。该法第16规定:“仲裁协议应当具有下列内容:(一)请求仲裁的意思表示。(二)仲裁事项。(三)选定的仲裁委员会。”该法第18条又规定:“仲裁协议对仲裁事项或者仲裁委员会没有约定或者约定不明确的,当事人可以补充协议;达不成补充协议的,仲裁协议无效。”

然而,作为商人的公司企业与法院及仲裁机构对于仲裁协议的认识程度是有距离的。仲裁机构所推荐的示范仲裁协议是由法律专家依照法律起草的,尽可能做到包含所有的内容。而商人们在起草包括仲裁条款在内的合同时,所希望的是生意成功,故仲裁条款所载事项的生效绝非当事人所追求的目标;加之当事人不熟悉仲裁制度,他们所起草的仲裁协议难免有不周全之处。例如当事人仅规定“凡发生争议,应提交中国涉外仲裁机构仲裁解决”,或者规定“凡发生争议,应提交中国国际贸易促进委员会仲裁解决”等等。此类仲裁协议,就前者而言,当事人未指明仲裁机构的具体名称;关于后者,尽管中国国际经济贸易仲裁委员会和中国海事仲裁委员会是中国国际贸易促进委员会的附属机构,但国际贸易促进委员会本身并非仲裁机构。在当事人将仲裁地或仲裁机构定于中国的情况下,按照上述笔者建议的确定管辖权的原则,无疑应由这两个仲裁委员会所在地(北京市)中级人民法院行使管辖权。按照现行的《仲裁法》第18条之规定,对此类未明确规定仲裁委员会及仲裁委员会名称称谓不全的仲裁协议,法院是很容易以“仲裁协议对仲裁委员会约定不明确”为理由,认定其为无效的仲裁协议。如我国法院真的作出这样的认定,虽然是令人遗憾的结果,但至少还使得当事人可立即求助于有管辖权的法院以判断是非曲直。

然而,问题的复杂性还不止于此。最近国务院下发的一份通知还使仲裁机构所在地法院认定仲裁协议效力的管辖权原则在特定情况下根本无法实施。1996年6月8日,国务院办公厅下发《国务院办公厅关于贯彻实施〈中华人民共和国仲裁法〉需要明确的几个问题的通知》(国办发[1996]22号)[1],该《通知》第3条规定:“……涉外仲裁案件的当事人自愿选择新组建的仲裁委员会仲裁的,新组建的仲裁委员会可以受理。”该《通知》规定了一切根据《仲裁法》所组建的中国仲裁机构均有权受理涉外仲裁案件。这样,当中外双方当事人仅在合同中规定“凡发生争议,均应提交中国涉外仲裁机构仲裁解决”时,如何来判断该“中国涉外仲裁机构”的所在地?根据《仲裁法》第66条之规定,涉外仲裁委员会由中国国际商会组织设立。而中国国际商会所在地是北京,故可以推断,对于这一仲裁协议效力的认定,应由北京市中级人民法院行使管辖权。如果本着尊重当事人自愿仲裁的原则,考虑到《仲裁法》所指的涉外仲裁委员会是特指的,即由中国国际商会设立的中国国际经济贸易仲裁委员会或中国海事仲裁委员会,北京市中级人民法院可以对该仲裁协议之效力作出裁定。可是,依据国务院办公厅《通知》的规定,所有仲裁委员会都属涉外仲裁委员会;因此,对于此类仲裁协议所指的“涉外仲裁机构”却是完全不确定的,一切仲裁机构都属“涉外仲裁机构”,实际就等于没有涉外仲裁机构,人们亦就无法判断该“涉外仲裁机构”的实际所在地;发生了对于此类仲裁协议效力的争议,也就无法申请特定的人民法院对该仲裁协议的效力作出裁定。关于这种全国最高权力机关所通过的法律被行政机关(国务院办公厅甚至并非一级行政机关)的规章作出实质性修改、并可能导致人民法院对案件管辖权不确定的情况,希望有关部门引起思考。

(二) 当事人约定在外国仲裁机构仲裁的附属问题
如上所述,我国法律允许中外当事人选择中国的涉外仲裁机构或外国的仲裁机构解决纠纷。在我国的涉外经济贸易实践中,经常遇到的是,当事人在仲裁协议中约定在“瑞典斯德哥尔摩商会仲裁”或者“国际商会仲裁”,而未用其全称“瑞典斯德哥尔摩商会仲裁院仲裁”和“国际商会国际仲裁院仲裁”。在此情况下,如由我国法院来裁定此类仲裁协议的效力,其结果是不言而喻的,且其法律依据肯定也是十分有力的:即此类仲裁协议未按《仲裁法》选定仲裁委员会。例如,数年前,在上海有一份合作合同,双方当事人曾在仲裁条款中约定:“如果协商不能解决(争议),应提交长宁区工商仲裁委员会,根据该会的仲裁程序进行仲裁。”当时,在上海市长宁区的辖区范围内仅有工商行政管理局经济合同仲裁委员会一家仲裁机构,当事人在订立合同时对此条款所指的仲裁机构是清楚的,作为在上海从事法律业务的业内人士不会对这一仲裁条款所指的仲裁机构之存在发生怀疑。然而当争议实际发生时,一方当事人在上海第二中级人民法院起诉,另一方当事人依据仲裁条款提出了管辖权异议。结果,法院的裁定书称:“经审查,本院认为,原被告合同中仲裁条款中选择的仲裁机构不存在,故本院对本案具有管辖权。”[2]从该裁定书认定仲裁条款无效的理由分析,它抓住了仲裁条款未写全仲裁机构名称称谓的缺陷,最终从根本上否定仲裁协议的效力。

然而,如果中外双方当事人约定由某外国的仲裁机构解决争议,或者仅规定,凡是发生争议应由被申请人所在国仲裁机构进行仲裁,并未实际载明仲裁机构名称,或者其仲裁协议所指定的仲裁机构名称称谓并不完整时,就不可避免地产生一系列法律原则问题:第一,当事人约定在外国仲裁机构仲裁,但仲裁机构的名称不明确,应由哪个国家的法院对仲裁协议的效力进行认定?第二,有关的法院应依据什么标准(换言之,适用何国法律)对此仲裁协议效力作出裁定或判决?第三,当外国法院依其本国法律、判例或者有关国际公约认定此类仲裁协议为有效,外国仲裁机构又据此作出仲裁裁决后,外国当事人到中国法院申请承认及执行时,我国法院如何来认定此类仲裁协议的效力?

假定由仲裁协议所规定的仲裁地点的法院对仲裁协议效力的异议作出裁定能够成为一项原则的话,显然不难回答上述第一个问题。

从该第一个问题引伸出第二个问题,即法律适用问题。众所周知,对同一法律事实或法律关系适用不同的法律将可能导致截然不同的结果。联合国1958年《承认及执行外国仲裁裁决公约》对有效仲裁协议的内容并未作严格的限定,其第2条第1款规定仅要求当事人以书面协议将可通过仲裁方式解决的事项的特定法律关系所产生的争议提交仲裁,每一个缔约国就应该承认这种协议。诚然,仅按照该公约条款是难以判断仲裁协议的效力的,不过按照大多数国家的实践,仅规定有仲裁地或者仅规定了仲裁机构所隶属的商会组织等事项的仲裁协议的内容虽不够具体,但却是完全有效的。不够明确的仲裁协议与无效的仲裁协议是有区别的。当实际发生争议时,外国当事人依据上述不够明确的仲裁协议在有关的仲裁机构提起仲裁时,我国当事人若要以仲裁机构约定不明确为理由在外国仲裁机构所在地法院起诉,要求裁定仲裁协议无效,几乎是难以达到目的的。迄今为止,世界上许多国家法院的实践是,只要当事人在合同中规定要以仲裁方式解决争议,即使仲裁协议规定的仲裁机构名称不全或者不够明确,本着尊重当事人意思自治原则,法院通常都认定仲裁协议有效。法院的任务是帮助当事人实现以仲裁方式解决争端的愿望,而并非是在仲裁协议规定不十分明确时,径直将案件收归法院审理。

我国《仲裁法》的基本规定及各级人民法院的认识与许多国家的实践存在着本质的区别。《仲裁法》将选定的仲裁委员会作为仲裁协议有效的必备内容之一,而法院的实践更是要求仲裁委员会的名称必须周全,这种差异将使涉外仲裁协议的效力及其仲裁裁决处于不明朗状态。

尽管最高人民法院于1995年8月28日发出《关于人民法院涉外仲裁和外国仲裁若干问题的通知》,从法院的内部监督机制上防止基层人民法院随意否定涉外仲裁协议的效力、及在此基础上拒绝承认和执行我国涉外仲裁裁决和外国仲裁裁决的情况发生。但是,从加强统一的社会主义法制建设的角度考察,各级人民法院在对涉外仲裁协议的效力进行认定时,在我国《仲裁法》条款未按法定程序作修正之前,仍然必须严格按照该法第16条的规定。此外,迄今为止,我国法律中尚无关于仲裁协议的法律适用规则的规定,因而一旦我国法院接到外国当事人基于上述类型的仲裁协议所作出的仲裁裁决强制执行申请时,我国法院肯定将适用法院地法—即我国《仲裁法》的规定来判断仲裁协议的效力。

基于前两个问题的答案,在外国当事人依据外国仲裁机构作出仲裁裁决向我国人民法院申请承认及执行,而国内当事人依据我国《仲裁法》第18条之规定否认仲裁协议的效力、继而要求人民法院拒绝承认及执行该外国仲裁裁决时,我国人民法院处理此类案件的方式将直接关系到《纽约公约》缔约国仲裁裁决能否在我国境内获得承认和执行的重大问题。

综上所述,我国《仲裁法》虽然规定了法院在认定仲裁协议效力时的优先权,却未就此作出明确的地域管辖和级别管辖规定。法律所规定的司法监督职能因缺乏程序法的配合而无法发挥作用,这种缺陷已不是《仲裁法》所独有的现象,只能留待今后修订《民事诉讼法》或《仲裁法》时予以补充,以完善我国的仲裁制度。

本文曾发表于《法学》1996第12期

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[1]关于该《通知》对我国仲裁制度所产生的影响及对其的法理研究,作者将另文探讨。 [2]上海市第二中级人民法院(1995)沪中经初字第158号“民事裁定书”。