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王轩：欧盟《关于预防和补救环境损害的环境责任指令》 |
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时间：2013-03-17
点击：
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欧洲议会（THE EUROPEAN PARLIAMENT）和欧洲理事会（THE COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION），
根据《成立欧洲经济共同体条约》，特别是该《条约》第175条第1款，
根据欧盟委员会提出的提议[1]
根据欧洲经济和社会委员会提出的意见[2]
经向区域委员会（the Committee of the Regions）咨询后，
鉴于
（1） 欧盟目前存在许多污染场所，使人类的健康面临重大的风险，并且在过去几十年间生物多样性的丧失已急剧上升。不采取行动可能将导致在未来场所污染的增加，和更多的生物多样性的丧失。尽最大可能预防和补救环境损害，将推动实现《条约》中确立的欧盟环境政策的目标和原则。当决定如何对损害予以补救时，应当考虑当地的条件。
（2） 对环境损害的预防和补救应当通过进一步推行《条约》中所述的“污染者付费”原则来实现，且应符合可持续发展原则。因此，本指令的基本原则应当是：当经营者的活动已造成环境损害或环境损害的迫近威胁时，该经营者应承担经济责任，以此敦促经营者采取措施和发展惯例减少环境损害的风险，从而使他们减少承担经济责任。
（3） 本指令的目标是以合理的社会代价，建立预防和补救环境损害的共同机制。这一目标不可能由单个成员国充分实现，但能在欧盟层面上更好地得到实现，原因在于该指令涵盖面广且触及欧盟的其它立法, 即欧盟委员会1979年4月2日的关于野生鸟类保育的79/409/EEC号指令[4]、欧盟委员会1992年5月21日的关于自然栖息地和野生动植物保育的92/43/EEC号指令[5]、欧洲议会和欧盟委员会2000年10月23日的关于在水政策领域为欧盟行动建立机制的2000/60/EC号指令[6]。因此，欧盟可依《条约》第5条所规定的从属原则采取措施。根据第5条规定的均衡原则，本指令不超越为实现该目标而需采取的措施。
（4） 环境损害也包括空气传播因素引起的损害，只要该空气传播因素对水体、土地或被保护物种或自然栖息地造成了损害。
（5） 应当对有助于准确解释和实施本指令规定的计划的概念，特别参照环境损害的概念，进行定义。当所涉及的概念来源于其他相关的欧盟立法时，应使用相同的定义，以便使共同标准得以应用、让统一适用得以促进。
（6） 对受保护物种和自然栖息地的定义也可参照根据有关自然保育的国内立法受到保护的物种和栖息地来进行。当欧盟立法，或与之等效的国内立法允许在一定程度上背离环境保护的水平时，应当考虑这些具体情形。
（7） 为了评估本指令所定义的对土地的损害，有必要使用风险评估程序来判断人类健康可能受到何种程度的不利影响。
（8） 就环境损害而言，本指令应当适用于会给人类健康或环境带来风险的职业活动。原则上，这些活动应当参照相关欧盟立法予以确认。这些立法在涉及被认为对人类健康或环境造成了潜在或现实风险的特定活动或操作方面，制定了规章。
（9） 当涉及对受保护物种和自然栖息地的损害时，除了那些根据欧盟立法已经直接或间接地被确认为对人类健康或环境造成了现实或潜在风险的活动 外，本指令同样适用于任何其他职业活动。在这种情况下，当经营者有任何过错或者过失时，才应根据本指令承担责任。
（10）应当特别考虑到《欧洲原子能共同体条约》和相关国际公约，以及对在本指令调整范围内的任何活动的操作的规制更为全面和严格的欧盟立法。本指令在规定主管机关的权力时，并未规定额外的冲突法规则。但本指令对如下立法规定的有关国际法院的管辖规则不产生任何影响，即理事会2000年12月22日的关于在民商事领域的司法管辖和承认和执行判决的（EC）44/2001号条例[7]。本指令不适用于主要目的为国家防御或国际安全的活动。
（11）本指令旨在预防和补救环境损害，并不影响任何规范民事责任的相关国际协定所赋予的对传统损害进行赔偿的权利。
（12）许多成员国是调整特定领域民事责任的国际协定的缔约方。在本指令生效后，这些成员国应当能保持其缔约状态，而其他成员国也不会丧失成为这些协定缔约方的权利。
（13）不是所有形式的环境损害都能通过本责任机制的手段得到救济。为了使本责任机制产生效力，需要存在一个或多个可以被确认的污染者，损害应当是具体的和可计量的，且应当证实损害和被确认的污染者之间存在因果关系。因此，本责任机制不是处理具有散布广泛和扩散特性的污染问题的适当手段，因为在这种情况下，不可能将不利环境影响与特定单个行为人的作为或不作为联系起来。
（14）本指令不适用于人身伤害案件、对私有财产造成的损害或任何经济损失，且不影响涉及这些损害赔偿的任何权利。
（15）由于对环境损害的预防和补救是一项直接有助于实现欧盟环境政策的任务，公共机构应当确保本指令所规定的计划的正确贯彻执行。
（16）环境恢复工作应当以有效的方式进行，以确保实现相关的恢复目标。应照此目的制定共同机制，并应在主管机关的监管下正确实施。
（17）当发生了多起环境损害事故，且事故的发生方式使得主管机关不能确保同时采取所有必要的补救措施时，应当制定适当的规章。在这种情况下，主管机关应当有权决定哪一种环境损害事故将首先得到补救。
（18）根据“污染者付费”原则，造成环境损害或引起损害的迫近威胁的经营者原则上应当承担因采取必要的预防或补救措施而发生的费用。如果主管机关通过自身或通过第三方代替经营者采取了措施，主管机关应当确保可以向经营者索赔因此而产生的费用。对于评估环境损害的费用，以及在某些情况下可能是评估损害的迫近威胁的费用，最终由经营者承担也是适当的。
（19）对行政、法律、执行和其他常规费用的索赔，成员国可以规定统一的费用计算方法。
（20）如果所涉及的损害或其迫近威胁是由超出经营者控制的特定事件造成的，那么不应当要求经营者承担根据本指令所采取的预防或补救措施而发生的费用。如果所涉及的损害是由根据明确授权而进行的排放行为或事件造成的，或者在该事件或排放行为发生时无法得知其可能会导致损害，成员国可以允许没有过错或过失的经营者不承担因采取补救措施而发生的费用。
（21）经营者应当承担因采取有关预防措施而发生的费用，而这些措施是经营者为了遵守规范其经营活动的法律、规章和行政法规或者任何许可或授权条款，而本应采取的预防措施。
（22）成员国可以制定国内规则来规范因多方原因导致的事故中的费用分担。成员国可以特别考虑产品使用者的具体情况，它们可能在与产品生产者相同条件下，不被判决承担责任。在这种情况下，责任分担应根据国内法确定。
（23）主管机关应当有权在完成措施之日起的合理期间内，向经营者索赔因采取预防或补救措施而发生的费用。
（24）确保有可利用的贯彻执行本指令的有效手段是必要的，同时应确保相关经营者和其他利害关系方的合法利益得到充分保障。主管机关应当行使适当的行政裁量权，负责具体任务，即履行评估损害的严重性和决定应采取何种补救措施的职责。
（25）受到环境损害不利影响或可能受到不利影响的人，应当有权要求主管机关采取行动。然而，环境保护是一种分散的利益，代表这种利益的个体并不总是采取行动或不能采取行动。因此，推进环境保护的非政府组织也应当有机会，为本指令的有效实施作出适当的贡献。#p#分页标题#e#
（26）所涉及的相关自然人或法人应当有权请求对主管机关的决定、作为或不作为进行审查。
（27）为了对本指令项下的经济责任提供有效的保险，成员国应当采取措施，鼓励经营者利用适当的保险或者其它金融担保产品，以及鼓励金融担保工具和市场的发展。
（28）当环境损害影响到或可能影响到多个成员国时，这些成员国应当进行合作，以确保采取适当的和有效的针对环境损害的预防或补救措施。成员国可对因采取预防或补救措施而发生的费用寻求索赔。
（29）本指令不应当阻止成员国保持或颁布更为严格的与环境损害预防和补救措施相关的规章。如果本指令中规定的主管机关和财产受到环境损害影响的个人，同时采取补救措施从而可能导致双重索赔，本指令并不阻止成员国采取适当的措施。
（30）对于本指令实施期限到来之前产生的损害，不受本指令的调整。
（31）成员国应当向委员会报告其在实施本指令过程中获得的经验，以便使委员会结合对可持续发展的影响和对环境的未来风险，考虑对本指令进行审查是否适当。
特通过本指令如下：
第1条主旨
本指令的目的是为了根据“污染者付费”的原则建立环境责任体制，从而预防和补救环境损害。
第2条定义
为本指令的目的，应当适用下列定义：
1. “环境损害”（“environmental damage”）是指：
（a） 对受保护物种和自然栖息地的损害（“damage to protected species and natural habitats”）。该损害是指任何对达到或者维持这些物种或栖息地的良好保育状况有重大不利影响的损害。这些影响的意义将参考基线条件来评估，并考虑附件1列明的标准。
对受保护物种和自然栖息地的损害不包括事前已被确认的不利影响，该影响因经营者的行为而产生，而且根据有关实施92/43/EEC号指令第6条第3款和第4款或第16条，或者79/409/EEC号指令第9条的规定，或者，在物种和自然栖息地未受欧盟法律保护的情况下，根据有关自然保育的国内法中的相应规定，该经营者的行为已得到相关权力机构的明示授权。
（b）对水的损害(“water damage”)。该损害是指，任何对有关水的生态、化学和（或）数量状况，以及（或）2000/60/EC号指令定义的生态潜能，造成重大不利影响的损害，但当该指令第4条第7款适用时产生的不利影响除外。
（c） 对土地的损害(“land damage”)。该损害是指，由于直接或间接向土地内、土地表层或土地深层引入物质、药品、生物体或微生物体而造成的任何土地污染，并且该土地污染产生了使人类健康蒙受不利影响的重大风险。
2. “损害”（“damage”）是指可能直接或间接产生的，可计量的、某一自然资源的不利变化，或者，可计量的某一自然资源服务功能的损害。
3. “受保护物种和自然栖息地”（“ protected species and natural habitats”）是指：
(a) 79/409/EEC号指令第4条第2款提及的或该指令附件1列明的，或者 92/43/EEC号指令附件2和附件4列明的物种；
(b) 79/409/EEC号指令第4条第2款提及的和该指令附件1列明的，或者 92/43/EEC号指令附件2列明的物种的栖息地，和92/43/EEC号指令附件1列明的自然栖息地，以及92/43/EEC号指令附件4列明的物种繁殖地和休息地；以及
(c) 成员国基于与这两个指令相同的目的而指定的、未在这两个指令附件中列明的任何栖息地和物种。
4. “保育状况”（“conservation status”）是指：
(a) 涉及某一自然栖息地，对某一自然栖息地和其典型物种的影响的集合，这种集合可能影响其长期自然分配、结构和功能以及在《条约》适用的成员国的欧洲版图内、或某一成员国领土内、或者该栖息地地理分布区内，其典型物种的长期生存（视具体情况而定）。
在下列情况下某一自然栖息地的保育状况被视为是“有利的”：
——在它的自然范围和在该范围内它包括的区域内处于稳定或者增长的状态，
——存在为它的长期维护所必需的特定结构和功能，且其在可预见的未来可能继续存在，以及
——正如下述（b）所定义，它的典型物种的保育状况是有利的；
(b) 涉及某一物种，对有关物种的影响的集合，这种集合可能影响在《条约》适用的成员国的欧洲版图内、或某一成员国领土内、或者该物种的自然地理分布区内，其种群的长期分配和充裕程度（视具体情况而定）。
在下列情况下某一物种的保育状况被视为是“有利的”：
——有关物种的种群动态数据显示，作为其自然栖息地的一个可生存的组成部分，其在长期的基础上维持着其自身，
——物种的自然地理分布区没有被减少，或在可预见的未来也不可能被减少，以及
——存在并且可能继续存在在长期基础之上维持其种群的、充分大的自然栖息地。
6. “经营者”（“operator”）是指，任何经营或者控制职业性活动的自然人或法人，私法人或公法人，或者，根据国内法的规定，被授予对该活动的技术功能的经济决定权力的人，包括从事该活动的许可证或授权书持有者，或者该活动的注册者和通告者。
7. “职业性活动”（“occupational activity”）是指，在经济活动、商业活动或者企事业活动过程中开展的任何活动，无论其是属于私人或是公共性质、有无盈利因素。
8. “排放”（“emission”）是指，由于人类的活动，将物质、药品、生物体或微生物体向环境中释放。
9. “损害的迫近威胁”（“imminent threat of damage”）是指，环境损害在最近的将来发生具有充分的可能性。
10. “预防措施”（“preventive measures”）是指，为了防止和减少某一事件、行为或疏忽导致的对环境损害的迫近威胁，而采取的任何应对措施。
11. “#p#分页标题#e#补救措施”（“remedial measures”）是指，任何行为或者行为的结合，包括为了恢复、复原或者替换受损的自然资源和/或受损服务功能，或者，为了提供与附件2所预见的那些资源或服务功能相当的替代物，而采取的旨在减轻损失的措施或者临时性措施。
12. “自然资源”（“natural resource”）是指，受保护的物种和自然栖息地、水和土地。
13. “服务功能”(“services”)和“自然资源服务功能”（“natural resources services”）是指，某一自然资源为了另一自然资源或公众的利益而发挥的功能。
14. “基线条件”（“baseline condition”）是指，基于可供利用的最佳信息而评估的、假若环境损害没有发生、在自然资源和服务功能受损害时本应存在的条件。
15. “恢复”（“recovery”），包括“自然恢复”（“natural recovery”），是指，涉及水、受保护物种和自然栖息地，将受损害的自然资源和/或被损伤的服务功能恢复到基线条件；涉及土地损害，将对人类健康产生不利影响的任何重大风险予以消除。
16. “成本”（“cost”）是指为了保证恰当地和有效地实施本指令而需要的合理费用，它包括为评估环境损害和该损害的迫近威胁而发生的费用、采取替代行为的费用，以及管理、法律和执行费用，数据收集费用和其他常规费用，监测和监督费用。
第3条范围
1. 本指令将适用于：
(a) 附件3列明的任何职业性活动引起的环境损害，以及适用于由于那些活动中的任何一种活动的原因而引起的损害的任何迫近威胁；
(b) 非附件3列明的任何职业性活动引起的对受保护的物种和自然栖息地造成的损害，以及由这些职业性活动所引起的对受保护物种和自然栖息地的损害的迫近威胁，当经营者有过错或过失时。
2. 本指令的适用对下列立法不产生任何影响，即：调整本指令适用范围内活动运行的、更为严厉的欧盟立法，以及包含管辖冲突规则的欧盟立法。
3. 本指令将不会由于环境损害或该损害的迫近威胁而赋予私人当事人赔偿权，但对有关的国内立法不产生影响。
第4条例外
1. 本指令的调整范围不包括由下列原因引起的环境损害或该损害的迫近威胁：
(a) 武装冲突行为、敌对、内战或起义；
(b) 异常的、不可避免的和不可克服的自然现象。
2. 本指令不适用于其责任或赔偿属于附件4列明的、且在有关成员国已生效的任何国际公约（包括其未来的修订本）所管辖的事件所引起的环境损害或该损害的迫近威胁。
3. 经营者根据执行1976年《关于海事赔偿责任限制的公约》（LLMC）（包括其未来的修订本）或 1988年《关于内陆航运责任限制的斯特拉斯堡公约》（CLMI）（包括其任何未来的修订本）的国内立法所享有责任限制的权利，不受本指令的影响。
4. 本指令将不适用于由《建立欧洲原子能共同体条约》调整的活动所可能引起的核危险、环境损害或该损害的迫近威胁，也不适用于那些其责任或赔偿属于附件5列明的国际性文件（包括其未来的修订本）调整的事件或活动所可能引起的核危险、环境损害或该损害的迫近威胁。
5. 对于那些由扩散性质的污染引起的环境损害或该损害的迫近威胁，只有在能够证实损害与单个经营者的活动之间存在因果关系时，本指令方得适用。
6. 本指令不适用于那些其主要目的是为了服务于国家防卫或者国际安全的活动，也不适用于那些其唯一目的是为了防止遭受自然灾害的活动。
第5条预防行动
1. 当环境损害尚未发生但已发生这种损害的迫近威胁时，经营者应当毫不迟延地采取必要的预防措施。
2. 成员国应当作出如下规定，即：在适当的情况下，以及在经营者采取了预防措施却仍没有消除环境损害的迫近威胁的任何情况下，经营者应尽快向主管机关通告该情况的所有相关方面。
3. 主管机关在任何时候都可以：
(a) 要求经营者提供关于任何环境损害的迫近威胁的信息，或在可疑情况下迫近威胁的信息；
(b) 要求经营者采取必要的预防措施；
(c) 指导经营者继续采取必要的预防措施；或
(d) 自行采取必要的预防措施。
4. 主管机关应当要求经营者采取预防措施。如果经营者没有履行本条第1款或者第3款b项或c项规定的义务，或不能被确认，或本指令不要求其承担费用，则主管机关可以自行采取这些预防措施。
第6条救济行动
1. 当发生环境损害时，经营者应当毫不迟延地向主管机关通报该情况的所有相关方面，并采取：
(a) 一切可行的措施来立即控制、遏制、排除或管理相关的污染物和（或）任何其他致害因素，以达到如下目的，即：限制或预防环境损害的进一步扩大和对人类健康造成的负面影响的进一步扩大，或对服务功能的损害的进一步扩大，以及
(b) 按照第7条的规定，必要的补救措施。
2. 主管机关在任何时候都可以：
(a) 要求经营者就已发生的任何损害提供补充信息；
(b) 采取、或要求经营者采取、或指导相关经营者采取一切可行的措施来立即控制、抑制、移除或管理相关的污染物和（或）任何其他损害因素，以达到如下目的，即：限制或预防环境损害的进一步扩大和对人类健康造成的负面影响的进一步扩大，或对服务功能的损害的进一步扩大；
(c) 要求经营者采取必要的补救措施；
(d) 指导经营者继续已采取的必要的补救措施；
(e) 自行采取必要的补救措施。
3. 主管机关将要求经营者采取补救措施。如果经营者没有遵守本条第1款或第2款（b）项，（c）项或（d）项规定的义务，或其不能被确定，或者，未被要求根据本指令承担费用，那么主管机关可以自行采取这些措施，作为最后手段。
第7条补救措施的决定
1. 经营者应当根据附件2确定可能的补救措施，并提请主管机关批准该补救措施，除非主管机关已经根据第6条第2款第e项和第3款采取了行动。
2. 主管机关应当根据附件2以及在与有关的经营者合作的条件下（如果需要的话），决定实施什么补救措施。
3. 当已发生多个环境损害事件，且主管机关不能确保同时采取必要的补救措施时，主管机关将有权决定哪一个环境损害事件必须首先得到补救。
在做出该决定时，主管机关应特别地对导致环境损害的各种事故的性质、范围、重大的后果以及自然恢复的可能性加以考虑。对人身健康的风险也应考虑在内。
#p#分页标题#e#4. 主管机关应邀请第12条第1款提及的当事人和在任何情况下将在其土地上采取补救措施的所有者，提交他们的观察报告，并对这些报告加以考虑。
第8条预防和补救费用
1. 经营者应承担根据本指令采取的预防和补救行动的费用。
2. 主管机关应当，尤其可以通过由已经造成损害或损害迫近威胁的经营者提供财产担保或其他恰当担保的方式，索赔它已承受的、与根据本指令采取的预防和补救行为相关的费用，但以本条第3款和第4款规定为限。
然而，如果要求主管机关这样做将产生的开支高于可索赔的数额或者当经营者不能被确定时，主管机关可决定不予索赔全部的费用。
3. 如果某一经营者能够证明环境损害或该损害的迫近威胁是由下列原因造成的，该经营者不应被要求承担依据本指令采取的预防和救济行为的费用：
(a) 其是由第三人造成的并且发生了，尽管事实上适当的安全措施已经就绪；或
(b) 其是因为遵循某一公共机关发布的强制性命令或指示而产生的，而不是因为遵循在由于经营者自身经营活动造成的排放或事件之后的某一命令或指示而产生的。
在上述情况下，成员国应当采取适当的措施使经营者能够索赔它已承受的费用。
4. 当经营者证明自己没有过错或过失且环境损害是由下列原因引起时，成员国可允许该经营者不承担依本指令采取的补救行为的费用：
(a) 应适用的国内法律和法规明示授权的或根据这些法律法规明示授权的某一排放或事件，被视为完全符合上述授权的条件。上述应适用的法律法规是指，该排放或事件发生日有效的、为实施附件3列明的欧盟采取的那些立法措施的法律法规。
(b) 当经营者证明，某一排放或行动，或在某一活动过程中使用某一产品的任何方式，根据该排放发生时或活动进行时的科学和技术知识的状况，不被视为可能造成环境损害时，本指令不适用。
5. 主管机关依据第5条第3款和第4款以及第6条第2款和第3款采取的措施，并不违背相关经营者根据本指令承担的责任，同时也不影响《成立欧洲经济共同体条约》第87条和88条的规定。
第9条多方当事人造成后果时的费用分摊
成员国有关在多方当事人造成后果时、特别是涉及到某一产品的生产商和使用者之间的责任分摊时的费用分配的条例，本指令对其不产生任何影响。
第10条费用索赔的时效
涉及根据本指令采取的任何措施，主管机关将有权从这些措施完成之日起或者应当承担责任的经营者或第三方当事人被确认之日起5年内（以在后的时间为准），对已造成损害或损害的迫近威胁的经营者或第三方当事人（在适当的情况下）提起费用索赔的程序。
第11条主管机关
1. 成员国将任命主管机关负责履行本指令规定的义务。
2. 主管机关将有义务证实哪一个经营者造成了损害或损害的迫近威胁，评估损害的意义，以及，根据附件2决定采取救济措施的种类。为实现该结果，主管机关将有权要求相关的经营者完成其自己的评估并提供任何必要的信息和数据。
3. 成员国应确保主管机关可以授权或要求第三方履行必要的预防或补救措施。
4. 主管机关根据本指令做出的任何施加预防或补救措施的决定，应当阐明其确切的理由。主管机关应立即向有关的经营者通知该决定，同时应告知该经营者，根据有关成员国现行有效的法律可供其利用的法律救济及该救济的时效。
第12条行动请求
1. 自然人或法人在以下情况下有权向主管机关提交他们知悉的、有关环境损害或损害的迫近威胁的事件的任何观察报告，并有权要求主管机关根据本指令采取行动：
(a) 受到环境损害影响或者可能受到环境损害影响，或者
(b) 与损害相关的环境决策的制定有充分利害关系，或者，
(c) 主张某种权利受到了损害，只要某一成员国的行政程序法要求将此作为先决条件。
成员国将自行决定什么情况构成“充分利害关系”和“对权利的损害”。
总之，任何为促进环境保护和满足成员国国内法要求的非政府组织的利益应被视为充分符合（b）项的规定。这些组织也应被视为享有那些根据（c）项的目的能够被损害的权利。
2. 行动请求应附有支持其提交的有关环境损害的观察报告的相关信息和数据。
3. 当行动请求和随附的观察报告以看似可信的方式表明环境损害的存在时，主管机关仍应对这样的观察报告和行动请求加以考虑。在此情况下，主管机关应给予相关经营者机会，让他人知晓其与该行动请求和随附的观察报告相关的观点。
4. 主管机关应尽快且在任何情况下根据国内相关的法律，通知本条第1款提及的人（即将观察报告提交给主管机关的人），主管机关对行动请求是否同意或拒绝的意见，并应对此说明理由。
5. 成员国可决定不将本条第1款和第4款的规定适用于发生损害的迫近威胁的情况。
第13条审查程序
1. 本指令第12条第1款提及的人员应有权请求法院或其他独立、公正、有资格的公共机构，对主管机关根据本指令所做出的决定、作为或不作为进行审查，包括其程序和实体上的适法性。
2. 本指令对成员国国内法中关于调整司法请求权的规定和那些关于在求助于司法程序之前应当用尽行政审查程序的规定不产生任何影响。
第14条金融担保
1. 为促使经营者利用金融担保来保证其履行本指令规定的责任，成员国应当采取措施，鼓励通过适当的经济和金融经营者发展金融担保工具和市场，包括针对经营者到期不能清偿时的金融机制。
2. 委员会应当在2010年4月30日前呈交一份报告，以述及如下事项，即：本指令在环境损害赔偿的实际补救方面的效力，以及为附件3所调整的活动而设计的保险和其他类金融担保产品以合理的成本可被利用的情况和条件。该报告还应当考虑有关金融保险的下述事项：如何使之逐步推行、金融担保的最高限额和低风险活动的排除。根据该报告以及一项扩展的影响评估，并且包括成本和效益的分析，委员会将在适当情况下呈交一份关于建立统一的强制金融担保体制的建议书。
第15条成员国间的合作
1. 当环境损害对几个成员国造成影响或者可能造成影响时，这些成员国应进行合作，包括通过适当的信息交换的方式，其目的是为了确保对任何的此类环境损害采取预防行动以及（当有必要时）采取补救行动。
2. 当环境损害已发生时，位于损害来源地的成员国应向其他受到潜在影响的成员国提供足够的信息。
3. 当某成员国确认本国境内发生损害，但该损害的来源不在其境内时，该国可将此问题上报给委员会和其他任何有关成员国；该国可建议采取预防或补救措施，而且该国可以根据本指令，要求索赔其因采取预防或补救措施而发生的有关费用。
第16条与国内法的关系
1. 本指令不禁止成员国维持或者采取更为严厉的有关环境损害的预防和补救的规定，包括将额外的活动确认为受本指令的预防和补救规定调整的活动，以及，确认额外的责任人。
2. 当主管机关根据本指令与某人（其财产受到环境损害的影响）采取了共同行为，因而可能导致双重索赔时，本指令并不禁止成员国采取合理的措施，诸如禁止双重费用索赔。
第17条时间的适用
本指令不适用于：#p#分页标题#e#
——第19条第1款提及的日期之前发生的排放、事件或者事故所引起的损害。
——第19条第1款提及的日期之后发生的排放、事件或者事故所引起的损害，且该损害源于上述日期之前发生且已结束的某一特定活动。
——以及如下损害，即引起损害的排放、事件或者事故的发生已超过30年。
第18条报告和审查
1. 成员国最迟应于2013年4月30日前向委员会报告有关适用本指令所获得的经验。报告内容应包括本指令附件6中列明的信息和数据。
2. 在此基础上，委员会应在2014年4月30日前向欧洲议会和欧洲理事会呈交一份报告，该报告应当包括任何适当的修改建议。
3. 本条第2款所提报告应包含对下列事项的审查：
(a) 适用情况
――本指令第4条第2款和第4款的适用情况。它们涉及将本指令附件4和附件5列明的国际文书所调整的污染从本指令适用范围中排除。以及
――本指令第4条第3款的适用情况。它们涉及某一经营者可根据本指令第4条第3款提及的国际公约限制其责任。
委员会应考虑：从相关国际论坛（如，国际海事组织和欧洲原子能共同体、国际协定）获得的经验、这些法律文书发生效力的程度、这些法律文书被成员国贯彻的程度、这些法律文书被成员国修改的程度。
在作上述考虑时，应同时考量以下各方面的情况：由这些活动导致的环境损害、所采取的相关措施、成员国责任水平的差异。
在作上述考虑时，还应考量船舶所有人的责任和石油受让人的出资之间的关系。此时，应适当地参照“国际石油污染赔偿基金”所作的相关研究。
(b) 将本指令适用于转基因物质（GMOs）引起的环境损害的情况，特别是根据有关国际论坛和国际公约获得的经验，例如《生物多样性公约》和《生物安全的喀他赫纳议定书》，以及由转基因物质（GMOs）引起的任何环境损害事故的后果；
(c) 本指令在有关受保护物种和自然栖息地方面的适用情况；
(d) 可并入本指令附件3、附件4 和附件5的法律文书。
第19条实施
1. 成员国应在2007年4月30日前，使为遵守本指令而必需颁布的法律、条例和行政规定生效。成员国应立即将该情况通知委员会。
当成员国采取这些措施并予以正式发布时，它们应当包含提及本指令的条文或随附提及本指令的条文。成员国应制定提及本指令的方法。
2. 成员国应将在本指令调整范围内其所实施的国内法的主要规定的文本通报给委员会，并随附一份指明本指令的规定如何与采用的国内法的规定相一致的表格。
第20条生效
本指令自在欧盟官方公报上公布之日起生效。
第21条对象
本指令的对象是成员国。
于斯特拉斯堡，2004年4月21日。
欧洲议会
主席
P. COX
欧盟理事会
主席
D. ROCHE
附件1
第2条第1款a项提及的标准
对于达到或维持栖息地或物种良好保育状况造成负面影响的任何损害，应根据损害发生时的保育状况、他们所提供的服务设施和他们的自然再生能力来评估其严重程度。应当根据可计量的数据来决定对基线条件造成负面变化的严重性，例如：
――个体的数量、它们的密度或它们覆盖的区域；
――特定个体的作用，或者与物种或栖息地保育相关的受损害区域的作用，物种或栖息地的稀有性（以当地标准、区域标准和包括欧盟标准在内的更高标准来评估）；
――物种的繁殖能力（根据该物种或种群的特有动态）、生存能力或栖息地的自然再生能力（根据其典型物种或种群的特有动态）；
――物种或栖息地在损害发生后，在短时间内，且在不受任何干扰（但除了增加的保护措施以外）的情况下，只通过该物种或栖息地的动态，恢复到能导致相当于或高于基线条件的能力。
已被证明对人体健康产生影响的损害必须被归类为严重损害。
下列情形不得被归类为严重损害：
――比所涉物种或栖息地的正常自然波动要小的负面变化；
――自然原因导致的负面变化，或者由于对场所正常管理的干涉所导致的负面变化，该种干涉与在栖息地记录中或目标文件中所定义的一样，或者与所有者或经营者先前执行的一样；
――对物种或栖息地的损害，且下列情形已经得到证实，即：在短时间内且在不受任何干扰的情况下，它们将恢复至基线条件，或者，只通过该物种或栖息地的动态，将恢复至能导致相当于或高于基线条件的条件。
附件2 环境损害的补救
为选择最为恰当的措施以确保环境损害得到补救，本附件规定了应遵循的共同机制。
1. 对水、受保护物种或自然栖息地的损害的补救
通过采用“基础性”、“补充性”和“赔偿性”补救措施使环境恢复至基线条件，以实现与水、受保护物种或自然栖息地有关的环境损害的补救。在此，
(a) “基础性”补救措施（“Primary” remediation）是指，将受损自然资源和（或）受损服务功能恢复至、或回复到基线条件的任何补救措施；
(b) “补充性”补救措施（“Complementary” remediation）是指，由于在事实上，采取“基础性”补救措施将不会使受损自然资源和（或）服务功能完全获得恢复，则为了赔偿而采取的与自然资源和（或）服务功能有关的任何补救措施；
(c) “赔偿性”补救措施（“Compensatory” remediation）是指，为赔偿自然资源和（或）服务功能的“临时损失#p#分页标题#e#”（interim loss）而采取的任何行动，“临时损失”从损害发生之日起计至”初级”补救措施已完全达到其效果时止；
(d) “临时损失”（“interim losses”）是指如下损失，即：由于受损自然资源和（或）服务功能不能发挥其生态功能或为其他自然资源或公共提供服务这一事实而产生的损失，它不包括对公共成员的经济赔偿，这一损失从发生之日起计至”初级”或“补充性”补救措施产生其效果时止。
当“基础性”补救措施不能产生使环境恢复至基线条件的后果时，应当采取“补充性”补救措施。此外，还应当采取“赔偿性”补救措施用于赔偿“临时损失”。
涉及水、受保护物种和自然栖息地蒙受的损害，对环境损害的补救还意味着消除任何对人类健康有重大不利影响的风险。
1.1.补救措施的目标
“基础性”补救措施的目标
1.1.1. “基础性”补救措施的目标是将受损自然资源和（或）服务功能恢复至基线条件。
“补充性”补救措施的目标
1.1.2. 当受损自然资源和（或）服务功能不能恢复至它们的基线条件时，则应采取“补充性”补救措施。“补充性”补救措施的目标是，提供某一类似水平的自然资源和（或）服务功能，包括在适当的情况下在某一替代场，其水平就像使受损场所恢复至基线条件所能提供的自然资源和（或）服务功能的水平一样。考虑到受影响种群的利益，在可能或适当的情况下，替代场所应在地理上与受损场所相连接。
“赔偿性”补救措施的目标
1.1.3. 应当采取“赔偿性”补救措施来赔偿自然资源和服务功能在恢复期间的“临时损失”。该赔偿包括在受损场所或在某一替代场所对受保护自然栖息地和物种或水给予额外的改善。该赔偿不包括对公共成员的金钱赔偿。
1.2. 补救措施的确定（identification）
“基础性”补救措施的确定
1.2.1. 应当考虑由如下行动组成的方案：在加速修复期间内或通过自然恢复的方式直接将自然资源和服务功能恢复至基线条件的补救行动。
“补充性”、“赔偿性”补救措施的确定
1.2.2. 在决定“补充性”和“赔偿性”补救措施的规模时，应首先考虑使用“资源对资源”或“服务对服务”的等量分析方法。根据这些方法，应当首先考虑那些提供与受损自然资源和（或）服务功能相同种类、质量和数量的自然资源和（或）服务功能的行动。若不可能，则应当提供替代的自然资源和（或）服务功能。比如，质量的下降可以通过补救措施数量的增加来弥补。
1.2.3. 如果不可能运用第一种“资源对资源”或“服务对服务”的等量分析方法，则应当使用替代的评估技术。主管机关可对有关方法做出规定，比如“货币估值法”，来确定必要的“补充性”和“赔偿性”补救措施的规模。如果对丧失的资源和（或）服务功能的估值是可行的，但是对替代的自然资源和（或）服务功能的评估不可能在一段合理的时间内或以一个合理的成本完成，则主管机关可以选择一种成本相当于丧失的自然资源和（或）服务功能的货币价值的补救措施。
在设计“补充性”和“赔偿性”补救措施时，应使它们提供的额外自然资源和（或）服务功能反映出该补救措施在时间上的参数和进程。例如，达到基线条件之前的期限越长，则应当采取的“赔偿性”补救措施的数量就越多（在其他各种条件都相同的情况下）。
1.3. 补救方案的选择
1.3.1应当使用可供利用的最佳技术，并根据下列标准对合理的补救方案进行评估：
――每一方案对公共健康和安全的影响，
――每一方案实施的成本，
――每一方案成功的可能性，
――每一方案在其得到实施后，将能够阻止未来损害的程度以及避免附带损害的程度，
――每一方案使自然资源和（或）服务功能的每个组成部分获益的程度，
――每一方案对相关的社会、经济和文化以及其他当地特定的相关因素的关注程度，
――每一方案恢复受损环境产生效果所需的时间，
――每一方案使蒙受环境损害的地点获得恢复的程度，
――与受损场所的地理连接。
1.3.2当评估已确定不同的补救方案时，可以选择那些不能完全将受损的水体或受保护物种或自然栖息地恢复至基线条件的 “基础性”补救措施，或者选择恢复速度较慢的”初级”补救措施。但该决定的采用必须符合下列条件，即：由于做出该决定，原始场所先前的自然资源和（或）服务功能将通过增加的“补充性”或“赔偿性”措施得到赔偿，从而提供与先前水平类似的自然资源和（或）服务功能。例如，当可在其他地区以较低的成本提供相当的自然资源和（或）服务功能时，则会出现这一情况。这些附加的补救措施应当根据1.2.2条的规则来确定。
1.3.3尽管1.3.2条做出了规定，根据第7条第3款的规定，主管机关有权决定在下列情况下不再采取进一步的补救措施：
(a) 已采取的补救措施能够确保不再存在对人类健康、水体以及受保护物种和自然栖息地有重大不利影响的风险，以及
(b) 为达到基线条件或类似水平而应当采取的补救措施的成本与将会获得的环境利益不成比例。
2．土地损害的补救
应当采取必要的措施以至少确保相关的污染物被清除、控制、遏制或减少，以使得被污染的土地不再存在对人类健康构成任何重大不利影响的风险，但要同时考虑到该土地在受到损害时的用途或已经批准的未来的用途。这些风险的存在应通过风险评估程序进行评估，并考虑到土壤的特性和功能，有害物质、配制品、有机物和微生物的类型和浓度，以及它们传播的风险和可能性。应当根据损害发生时有效的土地使用法规（如果有的话）或其他相关的法规来确定土地的用途。#p#分页标题#e#
如果土地的用途改变了，则应当采取一切必要的措施以防止出现任何对人类健康不利的后果。
如果没有土地使用法规或其他相关法规，则损害发生地的相关地域的性质将决定该特定地域的用途，但要同时考虑到其预期发展。
应当考虑自然恢复的方案，也就是说，在自然恢复的过程中不采用直接人工干预的方案。
附件3
第3条第1款提及的活动
1. 须根据理事会1996年9月24日有关综合防止和控制污染的96/61/EC号指令[8]获得许可的设备的操作。这意味着包括96/61/EC号指令附件1列举的所有活动，但用于研究、开发以及测试新产品和程序的设备或设备的部分零件除外。
2. 须根据理事会1975年7月15日关于废物的75/442/EEC号指令[9]和理事会1991年12月12日关于有害废物的91/689/EEC号指令[10]获得许可和注册的、废物管理运行（包括废物的收集、运输、恢复和处理）和有害废物处置（包括对此类操作的监管和废物处理场所的后续维护）。
上述操作特别包括理事会1999年4月26日关于废物掩埋的1999/31/EEC号指令[11]规定的对废物掩埋场所的操作，以及，欧洲议会和欧洲理事会2000年12月4日关于废物焚化的2000/76/EC号指令[12]中规定的对废物焚化工厂的操作。
鉴于本指令的目的，成员国可以决定上述操作不包括出于农业目的、已经过处理达到批准标准的、从城市废水处理厂排出下水道淤泥的行为。
5. 根据2000/60/EC号指令，须获得许可、授权、或注册的，向地表水或地下水排放或注入污染物的行为。
6. 根据2000/60/EC号指令，须事先经过授权的抽水和蓄水行为。
7. 生产、使用、存储、加工、灌注、向环境中排放和在工地上运输下列物质：
8. 通过公路、铁路、内陆河流、海洋或航空运输危险性货物或污染性货物，有关定义或是参照理事会1994年12月21日的关于统一各成员国公路运输危险货物的法律的94/55/EC号指令[19]附件A中的定义，或是参照理事会1996年7月23日的关于统一各成员国铁路运输危险货物的法律的96/49/EC号指令[20]附件中的定义，或是参照理事会1993年9月13日的关于将危险或污染货物运入或运出欧盟港口的船舶的最低要求的93/75/EEC号指令[21]中的定义。
12. 根据理事会1993年2月1日的关于在欧盟内、以及在进出欧盟的过程中监督和控制废物装运的（EEC）259/93号条例[25]的规定，须经授权或被禁止的，在欧盟内、以及在进出欧盟的过程中的垮境的废物装运。
附件4
第4条第2款提及的国际公约
(a) 1992年11月27日《关于油污损害的民事责任的国际公约》；
(b) 1992年11月27日《关于设立一个油污损害赔偿的国际基金的国际公约》；
(c) 2001年3月23日《关于船用油污损害的民事责任的国际公约》；
(d) 1996年5月3日《关于海上运输有危害物质和有毒物质而造成损害的责任和赔偿的国际公约》；
(e) 1989年10月10日《关于在通过公路、铁路和内河航行船舶运输危险货物过程中造成损害的民事责任公约》。
附件5
第4条第4款提及的国际性文件
(a) 1960年7月29日《关于核能领域第三方责任的巴黎公约》和1963年1月31日《布鲁塞尔补充公约》；
(b) 1963年5月21日《关于核损害的民事责任的维也纳公约》；
(c) 1997年9月12日《关于核损害的补充赔偿公约》；
(d) 1988年9月21日《关于适用维也纳公约和巴黎公约的联合议定书》；
(e) 1971年12月17日《关于核原料海事运输领域的民事责任的布鲁塞尔公约》。
附件6
第18条第1款提及的信息和数据
第18条第1款提及的报告应当包括受本指令调整的环境损害事故和责任事故列表，每一事故包含如下信息和数据：
1. 环境损害的类型、发生和（或）发现损害的日期以及根据本指令启动程序的日期。
3. 是否有责任人或者适格的实体组织已诉诸于司法审查程序。（应该详细说明申请人的类型和诉讼结果。）
4. 补救过程的结果。
5. 程序终止日。
成员国可以在其报告中包括其认为有助于对本指令的功能作适当评估的任何其他信息和数据，例如：
1. 本指令中定义的，补救和预防措施所产生的费用：
――当可获得该信息时，由责任人直接支付；
――事后向责任人索赔；
――未能从责任人处索赔。（应该详细说明未能获得索赔的原因）
2. 根据本指令促进和实施所使用的金融担保工具的行动的结果。
3. 公共管理机构为实施和执行本指令的需要而设立和操作管理装置，对因此而每年产生的额外管理费用的评估。
委员会对《环境责任指令》第14条第2款的声明
委员会注意到第14条第2款。根据该条的规定，在本《指令》生效后第6年，委员会将呈交一份报告，其内容包括通过支付合理成本可获得的保险和其他类型的金融担保产品及其条件。该报告尤其将要考虑到在有关方面通过适当的金融担保产品的市场力量的发展建设。该报告还将根据损害类型和风险性质考虑如何使之逐步推行的方法。如果适当的话，委员会将依据该报告尽快地提交建议书。委员会将根据相关的现行规则，特别是《关于更好地制定法律》的机构间协议，及其关于《影响评估的交流》（COM(2002)276 final），实施一项扩展到经济、社会和环境方面的影响评估。
（责任编辑：王军）
【文章简介】 Directive 2004/35/CE (OJ 【作者简介】 王轩（译），对外经济贸易大学法学院2006级国际法学硕士研究生，2007年被选拔为“硕博连读”博士生。 戴萍（校）北京市华贸硅谷律师事务所律师，对外经济贸易大学法学院2003级国际法学博士研究生。
【参考文献】 [1] OJ C 151 25.6. 2002, p.132.
[2] OJ C 241, 7.10.2002, P.162.
#p#分页标题#e#[3] 2003年5月14日欧洲议会意见（尚未在官方公告上发表），2003年9月18日理事会共同立场（OJ C 277 E, 18.11.2003,p.10）和2003年12月17日欧洲国会立场（尚未在官方公告上发表），欧洲议会2004年3月31日立法决议和2004年3月30日理事会决议。
[12] OJ L 332, 28.12.2000, p. 91.
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