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[比]艾迪.威米尔奇：欧盟金融规制和监督的未来 |
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时间：2013-04-21
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【内容提要】本文从立法规制和具体监督两个层面观察和分析了欧盟范围内的金融监管的类型和未来发展趋势。作者指出，欧盟的金融立法体系已经基本集权化，规则和政策的制定越来越多由欧盟一级的立法机关来执行，或者是由欧盟的各个委员会制定第二层级的规则。
通过作者对现时欧盟金融监管领域的特色和路径的分析，作者认为，在监督领域中，未来欧盟的金融监督机构中会出现一些合并。除了本文集中探讨的两种直接与市场发展相关的路径，可能也会有其他的监督方式。其中，作者认为，采用多头监督的方案正在成为监督合作领域立法规制的基础选择，而另一种路径，即自上而下地建立金字塔式的等级结构不为作者推崇。作者在本文中特别强调，事实上，是市场决定金融监督的结构，而不是监督结构决定金融市场的发展模式。
欧盟的金融规制和监督将走向何方？
这个话题在欧盟范围内已经讨论了相当长的时间。整个的讨论可以划分为三个时期：20世纪90年代中期，人们主要从中央银行和审慎性监督之间关系的角度对该问题进行分析。随后争论的焦点集中在不同成员国的监督结构比较上：先是混业监督模式（integrated supervision）和分业监督模式（sectoral supervision）间的比较，然后又是东道国监督和母国监督的比较，以及母国监督能否扩张到本国企业在外设立的子公司之上。人们不断地关注有关监督的费用及效力等问题, 这些人中不乏有金融行业的从业人员和管理者们。因此，现在有必要概括性地说明一下我们所处的境况和未来可能的发展方向。
置身在业外看欧盟金融监管的现状，我们能观察到如下一些大致的情况。
一、引论：金融规制和监督的类型
在分析未来发展趋势之前,首先说明一下本文中提到的“规制（regulation）”是指规则的制定[1]，而“监督（supervision）”则指在具体案件中适用规则[2]。在美国传统的法律术语中，监管者（regulator）的行为包含了以上两种活动。近年来人们逐渐将二者区别开：通常监督行为会在规制行为之后。在欧盟内部，对两者的区别比较清楚。由于当今欧盟各成员国的规则已经实现了不同程度的一体化，因此，区别这两个术语是非常必要的。
在2005年初，人们主要基于金融业各部门的具体标准来构思金融规制和监督。先是区分了“市场性”规制和“审慎性”规制。审慎性规制包括对银行、投资公司、保险公司的规制，也包括对社会保险金的规制。市场性规制（如果没有必要太精确，可以指“商业监管行为（conduct of business regulation）”）主要指适用于证券市场的规制,虽然在一些其他市场中可能会扩张适用于银行或保险公司与他们的客户之间。与审慎性规制不同，市场性规制主要以披露机制为基础, 如对证券公开上市的规制，或对特定的交易，如接管（takeover），的规制。在大多数国家法律中，投资基金已经开始适用市场性规制，虽然可能附带一些审慎性规制的特征（如投资人自有基金要求（own fund requirements）,风险分散技术（risk spreading techniques）等）。对于“市场型企业（market enterprises）”，如股票交易所和类似交易机构，毫无疑问应该适用市场性规制，虽然为了保护投资者可能附带适用一些审慎性规制措施。最后，在大多数国家中，市场监管者对后交易活动（post trading activities），尤其是票据清算及债务清偿，有很大的利害关系。在这种情况下，审慎性规制和市场性规制二者目标便合二为一，同时还应该补充考虑金融稳定的目标。
从部门的观点看，欧盟金融立法的三个领域十分清楚：银行、保险 (包括社会保险金) 和证券。在Lamfalussy结构中[3]，三者被明显区分并且均可依comitology分为三个层次，欧盟是第一层次，立法委员会（regulatory committees）为第二层次：包括欧盟银行业委员会（European Banking Committee），欧盟保险业和社会保险委员会（European Insurance and Occupational Pensions Committee）和欧盟证券业委员会（European Securities Committee）；监督委员会为第三层次：包括欧盟银行监督委员会（CEBS），欧盟保险和社会保险监督委员会（Ceiops）和欧盟证券监督委员会（CESR）。在这种模式中，现在一些“机构”的建设已经停滞，不免造成欧盟立法的一些功能发挥不足。这种模式和“混业”监督机构的作用逐渐增强之间将不可避免地出现矛盾，英国金融服务局（UK Financial Services Authority）的出现就是一个很好的例子。
另外，金融立法和监督还有一个很重要的主体，它与中央银行的功能即保证金融稳定和实施对金融系统的监视职能（oversight）有关。这一主体已经在《欧洲共同体条约》中被确定, 即欧洲中央银行和各国中央银行，它们共同行使该职权。
现在已介绍完欧盟规制的主要主体，他们可能会有更进一步的发展和变化。
二、立法
有人提出，欧盟的金融监管（financial regulation）应该一体化,在欧盟范围内经营的跨国公司不可能适用25个不同国家的法律，否则过高的法律成本将使它们承担过重的负担，并阻碍它们跨国优势的进一步发挥。所有这些因素将使欧盟的跨国公司失去竞争优势，与美国同业竞争者（American counterparts）相比处于不公平竞争的危险中。
在分析这个问题时，我们应该清楚地区别规制和监督。
在立法领域中，一体化已经大体完成。一方面，欧盟正在制定越来越多的共同规则，即通过制定指令或规则来进行立法。详细的实施这些指令则是处于第二层次的立法委员会的工作。我们可以批评处在第一层次的欧盟委员会制定的指令中包括了过多的详细规则,而依照Lamfalussy报告中规定的程序，其本来的立法意图应是通过制定高层次的法律原则来限制各国政策的制定。我们可以期待，当处在第二层次的立法委员会的工作框架被建立完整后，其重要作用也将被发挥出来，制定的实施细则将会获得重要地位。既然这个目标能在现有的网络方式下得以有效完成，最终执行规则的监督机构也已经参与拟订规则，共同决策的机制便已经建立起来了。在2001年欧盟证券监督委员会（CESR）建立后，就能够认定大部分的任务就已经完成了。
上述的立法委员会主动地草拟指令或规则，并由委员会颁布。监督委员会由各国国家一级的监督主体组成，并遵循立法委员会的技术指导。因为委员会制定的法律主要以指令形式表现，各国需要将其进一步转化为内国法律。如果制定出的法律是以规则的形式出现，从技术上来说是不需要转化的；然而事实上，国家的监管者往往会通过“补充技术（flanking measures）”使规则在国内法律体系中具有完全的可操作性。
在指令转化为内国法的过程中，第三级别的监督委员会本来能起到推进一体化的重要作用。在大多数国家中，政府都要求第三级别的监督委员会直接参与制定法律法规。由于他们有很强的专业技能，他们的建议对最终制定出有实效的规则具有重大意义。但目前这种参与还只是在各国国内层面上，并且它们彼此之间也不了解其他国家对同一指令的转化方法。结果是：来自于欧盟的同一规则，在转化后所形成的国内规则却各不相同，甚至有时会出现矛盾。于是我们可以理解为什么欧盟证券监督委员会（CESR）在近来的咨询文件（常被称为是“喜马拉雅”文件）中呼吁各成员国之间加强合作，争取使国内立法保持更高的一致性。
在该文件中，许多建议寄望在金融业领域中达成更加等同的（虽不一定要求是相同的）规则。举其中几个例子：
(1)对等审查（peer review）：一个成员国监督机构专家组对另一成员国执行欧盟指令的情况及其实效进行系统分析；
(2)当其他国家监督机构专家组对某一成员国指令执行情况不满时应进行调停；
(3)在监督的权力、权限、手段以及制定规则和设定批准的权力等方面，应该对所有的国家授予大体相同的权限或工具。
经过大致的分析，我们可以得出初步结论：欧盟的大部分金融立法已经能在欧盟级别中协调统一，各国国内法律存在差别是在将欧盟规则转化为内国法律中造成的，我们应该尽力去完善转化的过程，虽然实现所有成员国实施完全相同的法律是不可能的。有人可能想知道是否相同的规则应该成为我们的目标？我们认为建立更和谐的规则体系与各国之间固有的立法传统并不相矛盾。我们不是追求形式上的统一，内容上的统一应该更为重要。#p#分页标题#e#
但针对新制定的欧盟规则的强大“侵入性（intrusive）”本质，我们应该注意到以下方面。欧盟是否制定了过多规则？欧盟是否过于强调规制而减少了市场参与者应有的自由，或者说是扼杀了竞争？我们是否为各国国内立法留下了足够的竞争空间（美国法律中立法竞争是大量存在的）？
随着《金融服务业行动计划》（the Financial Services Action Plan）即将完成，欧盟委员会已经意识到现今的立法过多可能会成为人们的议题，应该需要一个“立法休止期（regulatory pause）”。我们可以探讨质疑现有立法模式在多大程度上能起到加快欧盟金融市场一体化的作用。
欧盟金融市场的一体化是一个有趣的话题。一方面，我们很容易看出最近的几十年中重要的金融创新都出现在没有受到严格监管的领域，例如欧洲债券、金融衍生品、对冲基金、结构融资（structured finance）等。人们赞成维持无监管和放松监管的呼声很高，只要不对市场的整体信用以及经验不足的投资者造成危害，就应该放松监管来促进金融创新。
但另一方面，这些实行无监管或最低监管的领域要明确，并应在各国监管者之间达成一致，以避免其被用于不健康的“监管套利（regulatory arbitrage）”。在这些区域中，欧盟条约规定的自由须严格实施：设立自由、提供服务自由、以及在欧盟境内的外汇转移自由等。
三、监督
如果说欧盟在金融立法领域已经实现了一个较高层次的一体化水平（因为美国的联邦立法权限至少无法囊括各州的公司法和保险法），在监督领域欧盟却呈现出不同的情况。
理论上，欧盟每个成员国中都有上文提到的几层监管，这将导致总共有75（3×25）个监督机构，更别说中央银行还有监视职能（oversight function）。但事实上，据最近的统计显示,情况并没有那么严重。欧盟25个国家共有51个监督机构，许多监督机构是身兼两职或多职。混业监督机构（integrated supervisor）模式已被几个金融大国所采纳。不用说，大量的监督机构并存会带来许多的问题，人们认为这是市场效率低下及成本高昂的原因。我们将在下文中再讨论这些问题。
现今的金融监督体制与立法体制不同，前者在本质上还是各国的国内事务。在每个成员国内，当地监督机构会在国界范围内，主动行使上述3个领域的监督权力。监督被认定为“治安问题（police subject）”，常常适用东道国的国内法律。与制定规则往往能行使域外法权（extraterritoriality）不同，在实施监督的过程中域外法权很少适用——除非双方同意。
但这并不表示不存在跨境的金融监管，正好相反，有些跨境监管的方案正在操作之中。
（一）事实上的合作（De facto cooperation）
第一种方案建立在事实合作的基础上，其重要性不应被低估。这种方案更多地存在于证券和银行的监管之中，在保险和中央银行监管中较为少见。因为监督机构彼此比较熟悉，在欧盟委员会的例会中也保持着相互来往，在具体案件中双方比较容易达成一致，至少能提前通知对方。在欧盟出台指令促使监督机构合作之前，这种合作方式就一直长时间地发挥其功能，如在审查招股说明书时要求财务披露。然而，这种合作方式有其明显的局限性：它是完全自愿的、非正式的，而且可能要依赖于案件本身的具体情况（specificities）才能确定能否获得协助；此外因每个监督机构在本国内都有完全的权力，能否解决完全依赖于东道国是否愿意移交案件。如果有多个国家的监督机构，他们之间也可能会互相竞争，阻碍协议达成。
（二）“谅解备忘录（MOU，Memoranda of Understanding）”
第二种合作表现为正式的合同方式，通常被称为“谅解备忘录”。现在有许多种类型的“谅解备忘录”（MOU），有欧盟成员国之间的、有成员国与第三国之间的，以及多边的——如：欧盟证券监督委员会（CESR）成员间的，或近来在国际证监会组织（IOSCO）成员之间的。通常签订这些谅解备忘录是为了交换信息，有时也为在达成关系共同利益的决定之前进行磋商，甚至是为了一些重要的议题上的合作。一些 MOU会导致联合监管，在一些情况下甚至导致共同监管，包括现场检查（on site inspections），高层对话（high-level dialogue）等等。在比利时，双国公司集团（bi-national groups）的监管被予以了很多的关注，如Fortis和Dexia，比利时和荷兰的银行业和保险监督机构是对Fortis公司实行共同监管。类似的协议包括有五个国家的监督机构的Euronext和有四个国家监督机构的Euroclear，包括了审慎性监督机构和查漏性（oversight）监督机构总共八个机构。世界银行间金融电信学会（Swift）的查漏性监管也是由多个国家共同行使，并由比利时中央银行作为其总部进行统筹协调。
这种组织化的合作（无论是双边或多边的）在保证监督的有效性、决策的一贯性以及整体的效率性方面有很大帮助。它只在协调监督机构要求的情况下提供相关信息，避免了一国监督机构有处分其他国家监督机构应有决定权的企图。同时，它也促使信息和经验在各国国内的机构和人员间交流。
尽管有很大好处，这种方式还是会有一些缺点。谅解备忘录（MOU）没有（也不可能）限制各国的监督机构依其国内法享有的完全权力，也不能对其职责进行立法。监督机构依据谅解备忘录（MOU）把监督权力转移给其他成员国的做法与国内立法规定是相冲突的。在法律上，谅解备忘录（MOU）只能被认定为是为国家监督权力平行行使提供较为坚实的基础。实践中，以现场检查为例，如果谅解备忘录（MOU）被认定为是代理，无论是以组成共同检查队的方式或以授权检查的方式，都不能排除各国国内机构所拥有的检查权。
很长时间以来，欧盟一直希望在监督的协作和协调方面立法。证券、银行、保险的指令中都有明文要求监督机构之间应加强相互合作，有时欧盟也建立了一些特别委员会来促进合作。然而，这种法律法规却并没有扩展到监督领域。如果说在监督领域有什么进展的话，大多都只是在欧盟指令之外建立了在事实基础上的双边合作。但最近有了新的进展，关于这一点我们在下文中会继续谈到。
（三）欧盟标准方案（The Standard European Scheme）
欧盟协调性的一些指令（the European harmonization directives）中并不是仅有基于合作这一种方式，有时也会将监督权力分给其中某一方。它们提出了一个东道国相互承认母国监督权的方案，适用于金融公司经营以及金融产品和服务的提供。
相互承认已成为金融监督机构之间组织协调的基本方式，并可追溯到欧盟法院（ECJ）著名的第戎酒案（Cassis de Dijon）所确立的理论[4]。在金融监督领域中，权力分配是较为清楚的，而且大多都明确承认母国监督权。然而，这个规则仅限于被监督的法人从事活动的范围，无论通过分公司或是远程提供服务等。既然如此，子公司的活动就被排除在该范围之外。并且，基于设立自由的相互承认并不禁止东道国以所谓的“共同利益”名义为保护东道国的国民而对其活动设置限制。一些意见认为“共同利益”应该是为了保护国内市场，而不是为了保护投资者。它是在一些领域（包括证券业）中市场高度国内化的原因。
对整个公司集团（包括母公司和子公司）采用母国监管的方式有令人信服的商业原因：可以避免各国对设立要求的重叠，增进一体化以改善公司管理，更好地运用资金，精简机构（可不设中间一级的董事会，避免中间阶段各国不同的会计要求和以及多重的审计）等等。但很有意思的是，即便如此，跨国公司却仍愿意采用子公司形式经营：当市场一体化不断发展，难道跨国业务不能以分公司的形式完成吗？不同的选择将会很大程度上改变母国和东道国之间监督权力的平衡。即便是对分公司和子公司都允许采用母国监督的方式，出于对监督目的的考虑，采用子公司经营的情况还是不会改变的。
除了审慎性监督方面，我们还应该考虑到“商业行为”方面的因素。如果要跨境提供金融产品，绝大多数情况下这些产品都要受到东道国其他的实质性要求的制约，如他们要遵守东道国的投资者保护法。结果，市场还是被分割开了，这便是选择子公司的原因之一。但东道国的这种偏见正在受到越来越多的挑战：一方面实质性要求正在逐渐协调统一，东道国不能在已达成协调的领域内提出“共同利益”的争议。另一方面，使用电子手段，如网络，提供金融产品时，应适用母国监管的规则。我们可以认为这是买方自愿放弃东道国的保护，但如果是通过当地办事机构提供服务，仍需满足“东道国的限制性要求”，远距离直接提供服务则不需要。#p#分页标题#e#
在审慎性监督方面应建立相类似的构想。分公司和子公司在法学角度是可区分的，但在跨国经济实体经营中并不好区分。在这些集团中，人们对不同国家、从事不同行业的实体都从统一的整体上进行管理。职能渐渐地集中于集团层面并贯穿其整体结构，无论活动组织形式是子公司还是分公司。这种集中在处理中央职能、集团组织治理、风险管理、内部审计、决定服从等事务时应用很广，而且在内勤职能、会计报表、数据处理中也逐渐采用这种集中模式。这种现象已延伸到投资产品特别是投资基金上，投资产品在一个集团中被生产组装并包装上相同的标签。但如果用国内方法来解决这个问题，我们则可能明显忽视了问题的一些关键点。
将母国监督权扩展到金融集团实施的所有行为上会造成很不同的后果，我们必须对此充分分析。首先，这种方案会使东道国丧失监督职责，而现在大多数国家是同时承认母国管辖权和东道国管辖权的，这两种管辖权之间会更加平衡，可能会出现一些良性竞争的形式。一些人害怕会出现“监督逐渐放松的恶性竞争（race to the bottom）”：竞争不太可能导致对审慎性监督的放松，因为人们如果知道某个金融公司是设在一个监管很宽松的区域，这对该金融公司将会是很不利的。目前已经出现金融公司转移出放松监督的区域的趋势，显然他们更愿意处在一个监督水平和可信度高的国家。
除非我们已经意识到将会产生的一些后果，否则将母国监督权扩展到金融集团（包括子公司和分公司）实施的所有行为是不可能实现的，因为这关系到母国监督权的域外适用。必须要有明确的规则来规定母国如何实施其监督权，在东道国执行其决定，包括获取信息权及可获信息的范围（要排除在保密法范围之外的监督信息）等等。并且，如何能对子公司实施与母公司同等的监督：设立自有资金的比例要求应该针对整个集团，并应保证对子公司有公平的资金分配，其他监督措施，如对董事和大股东任职资格适当性的审查，以及紧急措施的采取也应该在整个集团范围内进行考虑。还应该明确监督不力的责任：拥有职责的监督机构要对包括子公司的行为负完全责任，母国的监督机构应该按其国内的规定来承担责任。
将母国控制权扩展到金融集团实施的所有行为上有很大好处，因为指挥权和监督职责被明确了。在发生金融危机时，这一点是最重要的：没有什么比监督权责不明时对治理金融危机更为不利；如果指挥权混乱、没有明确的责任者，在任何情况下都不可能对危机风险进行管理。母国控制权扩展这种方法对于风险管理、存款保护[6]和最后贷款人干预（lender of last resort interventions）[7]是合适的。
由于一些因素出现，现行的包括公司法上的严格区分子公司和分公司的做法将极有可能受到挑战。金融集团在未来能通过跨境兼并将子公司转化为分公司，也可以通过改变子公司所在地（transfer of the seat）的办法实现这一目的。今天也有一种创建欧洲公司（Societas Europaea）的方法。欧洲议会相应的条例指出：实行跨境并购的机构被视为建立欧洲公司，其中也提供了改变公司所在地的做法。
最近，在对银行资本金充足要求的指令建议中，欧盟采用了这种把金融集团看做一个整体的做法。欧洲法院（ECJ）在最近的Caixa 案中也采用了类似的做法,认为外国金融集团的子公司能享有《欧洲共同体条约（EC Treaty）》第43条中所授予的权利[8]。在这个案件中，一家西班牙银行的法国子公司利用第43条，希望能为活期存款提供利息，并认为法国对这一点的法律限制将是其通过子公司在另一国进行活动的巨大障碍，严重影响该银行进入法国市场。
在著名的北欧投资银行集团（Nordea）重组案中，我们已经可以看到金融监督未来可能遇见的挑战：北欧投资银行集团（Nordea）通过建立欧洲公司，将其挪威、芬兰、丹麦的子公司转化为分公司，对该集团的监督将由其母公司所在地的瑞典监督机构进行，各分支机构所在地的监督机构无权干涉。这会产生很大的副作用，比如，在存款保护方面，因为原来由东道国分担的风险全部都要转由母国承担。在最后贷款人方面，也会产生类似的难题。
欧盟指令中应该花大篇幅去规范这类问题，但这仍不足以说服成员国去重视相应的问题。然而，他们可能已经面临这些挑战，只是自己没有意识到而已。事实上，除了近来的欧洲公司（Societas Europaea）案件，至少在一些成员国之间已经存在跨境并购的案件，但这些案件相对都不太重要，还没有出现上述提到的问题。而欧盟立法者有理由去清晰解决这些问题，他们绝不应该等到冲突发生了、甚至体系崩塌了再制定规则。
将母国控制权扩展到金融集团实施的所有行为上的做法，对于小型集团是可取的，东道国与他们没有太大的利害关系，而且，企业的规模效应也决定了它们应该更加一体化。比如，对一个在七、八个成员国内提供私人银行业务的资产管理集团，与其让它受多个监督机构监管，还不如适用整体化的监督方式。
但如果是针对“较大”的子公司或分公司（“较大”是针对它们与东道国金融体系的关系而言），情况就不同了，所在地监督机构应该参与监管。这正是北欧投资银行集团（Nordea）案的情况，芬兰当局已经对此表示严重关注，因为该银行集团在芬兰的子公司占有了市场份额的40%，监督权转交给母国瑞典可能会使分支机构东道国发生政治危机。因此，两国监督机构之间应制定某些协议。同样的问题也出现在存款保护和最后借款人问题（lender of last resort issues）方面。为提高效率采用母国监督后，我们应该调查如何调整东道国可能涉及的重大利益：这些协议安排应该着眼于如何保护东道国市场而非仅使一方获得效益。应对现行的母国与东道国之间“一个全权一个无权（all or nothing）”的监督权分配方式加以调整，以求更加适应具体案件需要。经过一段时间，当存款保护规则或是最后贷款人安排允许跨境加以干预时，东道国就可以慢慢退出监督机制了。
问题的关键在于：我们能等到危机发生后再去采取可行的解决办法吗？笔者建议的基本规则是要加强母国监督权，并要有一套完整清晰的规则来规定选择不同监督模式的后果，并且应该明确东道国在其审慎性监督和政治利益达到一定程度时有权宣布其拥有监督管辖权。
（四）其他方法
人们也在思考其他能改善跨国金融监督效率和公平的办法，这里说一下其中三种：代理（delegation）、指定一个协调机构（coordinator）、指派一个牵头监督机构（lead supervisor）。他们的基本思路是一致的，一些国内法上的监督权力可以由他国机构（fellow supervisor）来执行，依行为性质是自愿还是强制、永久还是暂时、转移权力的多少还可分为不同形式。对母国监督机构的指派可以作为该思路的另一种甚至是更有效的应用。
代理：一些欧盟指令允许国内机构代理欧盟的监督工作。但此种情况即使有，也很少发生在监督权力的代理上。原因十分简单：在没有明确代理监督的涵义（包括权责）的情况下，放弃监督权是欠考虑的，可能会使自己承担风险和责任。
我们需要对代理这种方式进行更多分析，它需要一国国内监督机构同意其监督职责交由其他国机构执行。代理可以分为自愿的、可撤销的或是可更新的，具体的或是总括的等多种。它将为代理机构提供信息，但责任由被代理人承担。例如，是否一个集团的适格董事或股东能代理监督机构进行监督。在多边谅解备忘录（MOU）中，自愿代理是一个很有意思的工具，可以将其模本化（modelised）并适用于具体情况之中——这样就可以不用改变现行排他性的国内监督权框架，却能增加相互的信任和合作。这一方面值得更多分析。
另外一种方式是指定一个协调机构，这在《金融控股集团指令（financial conglomerates directive）》中已经达成一致，指由混业的银行和保险集团进行补充性监督。这种方式被用来避免很多监督机构不愿接受的“牵头监督机构”的提法。协调机构依工作和权力不同可以分为许多种类。在金融集团指令中，这些工作主要有：信息交换、监督工作协调、集团结构评价、组织管理和内部控制以及在特定问题上取得监督机构同意等。对现实比较有意义的一点就在于，其监督是以整个集团为对象，包括银行业和保险业下属的子公司和分公司，并且该指令还清楚地列明了分派监督责任的规则。
还有一种方式为将决定权信托给“牵头监督机构”，“牵头监督机构”为集团的决策在整个集团内具有效力并不受其他监督机构妨碍。牵头监督机构的权力也有几种不同的强度（different intensities）：有排他性的或共享性的，有针对部分监督事项的和针对所有监督事项的。它能通过代理的某些具体技巧加以补充，建立东道国和母国间的工作分担方式（task sharing formulae）。其核心思想在于牵头机构有权将企业作为整体进行监督，影响公司本身和它的子公司。因为涉及主权转让，该方式只能在欧盟内进行，并要求母国监督机构有较高的可信任度来运用监督工具达到相应的标准。
到目前为止，这种方式很少被采用。最近的《资本充足率指令（建议稿）》更进一步要求“权力机构（competent authorities）需要一起协商，决定是否授予许可”，“权力机构需要在#p#分页标题#e#6个月之内在一份最终文件中达成合意”但（这点最为重要）“权力机构在6个月后可以自由决定是否申请”。需要指出“授权许可”可以适用整个集团，监督母公司的权力机构所做出的决定可以扩张适用于其子公司。虽然这看来挺矛盾的，但大多数成员国似乎都最终接受了这种方式，因为在多层次的金融集团中也只有这一种方案能连贯可行。这种方法和“欧盟决定机制”是完全不同的。
（五）“欧盟决定机制（EU- decision making）”
上文提到的欧盟证券监督委员会（CESR）已经提出了另一种解决办法的逻辑——“喜马拉雅”咨询文件。文件采用问题的形式，并试图解决“欧盟决定机制”的问题。这种逻辑是考虑到欧盟委员会的决策机制应该以合意为基础，如果某一成员国明显反对，决定就不能达成。欧盟的决定将需要有一定比例的多数成员国通过（具体比例有待确定）方可具有约束力。“喜马拉雅”文件中认为这个设想的实行需要有五个方面的条件：效率性、隶属性、平衡性、一体化、统一性。
文件列出了欧盟决定机制的一些监督范围：
· 欧盟范围内高度标准化金融产品的公开发行；
· 高度标准化的可转让证券集体投资承诺（UCITS）的公开发行；
· 上市公司会计准则的应用；
· 信用评价机构；
· 一些跨欧盟的市场基础设施（交易所、清算服务）。
相比于研究市场对相互承认母国监督权的反应，研究市场对这些高度中央集权化决策的反应会更有意思。
采用这种多数决定权极有可能迟早使欧盟委员会发展为欧盟的监督机构。有人认为这是完成一体化的唯一途径。然而在现有的市场一体化程度上，这个问题是十分有争议的。我们应该考虑是否相互承认和母国监督的方式不能达成更有效的方案。在委员会看来，应该采取审慎的方式，“除非现有框架下的合作已穷途末路，并有确切证据表明该框架不能实现其金融稳定和一体化的目标”，否则新的机制将不被采纳。
“喜马拉雅”文件和现有的欧盟指令这两种监督方式之间的区别是根本性的。指令的方式是将跨境监管的权力分配给有最大利害关系的监督机构——母国监督机构、协调监督机构或是领头监督机构，是一种水平的权力分配方式。这种方式是在一些可变领域（“variable geometry”）中保留一些，甚至是很重要的一些，优于东道国监督机构的监督权。“欧盟决定机制”则是把权力在垂直方向集中统一，形成单一的监督机构。
最为重要的是，指令方案的监督主体是和监督有实际利益关联的各国监督机构。对一个在四个国家有分支机构的公司集团的监督将由该四个国家的监督机构完成，其他国家不参与其中。这是由于隶属原则的要求，也是为了方便决策制定。这种方式和通过一个由全体成员组成委员会决策的方式相比，完成监督的速度更快，应该更为有效。
这种建立欧盟指令（包括现有的指令和计划内的指令）之上的基本方案与建立单一的监督机构的理念是不同的。根据隶属原则和比例原则，该方案意在形成在金融公司大多数总部所在地设立重要监督机构的局面。这种趋势可能会造成金融公司集中在那些有高水平的全面的监督机构的国家，因为竞争使他们需要更高的效率和实现更高的专业化程度。监督机构不是单一的，就能使各国金融中心间保持必要程度的监督竞争。在大多数公司通过子公司转化为分公司的方式来完成合并的情况下，这是一个更经济的解决办法。当然这要求产品市场不被分割开，使跨国公司能在一体化进程中获得最大优势。
跨行业监督同样值得关注，从长期来看，我们有理由假设对银行业和保险业的监督在没有失去它们各自特征的前提下会越来越一体化。在欧盟一些国家中已经出现了混业监督机构，正代表了这一趋势。因此，未来的主要金融监督机构极可能会是混业监督机构（至少在银行业和保险业中如此）。
如果对这种模式进行思考，我们可以就加强母国监督带来的竞争效应进行分析。如果完全实行母国监督原则，极可能会出现双层的“监督市场”，一些国家在金融监管中会发挥领头作用，其他小国则只能负责一些专门的机构（如资产管理）或仅负责本地机构。我们甚至能够想象后者的监督工作会很轻松，以至于他们宁愿代理一些专业化工作而不愿发展为完整的监督体系。
监督市场的分化极可能导致机构合并，现有的50多个监督机构将慢慢地不复存在。
有人建议采用26个监督机构的模式，包括25个成员国各设一个监督机构，剩下的第26个监督机构主要负责欧洲的大型跨国公司的监督。欧盟委员会在其最近的绿色文件（Green Paper）中提到第26个监督机构负责跨境的经营者和消费者，它将适用于保险和储蓄的简单产品。这种方式没有说服力，因为建立第26个监督机构仅考虑到现在金融业务规模增大的情况，而没考虑到金融业务种类的增多。在25个国家的其他监督机构职能将被削弱，增设一层监督机构也会造成更多的效率低下的情况。对金融产品的销售而言，设立第26个监督机构会使相互承认和母国监督的作用被削弱。这种政策明显与欧洲共同体试图在最低层面（at the lowest competent level）集中监督的其他政策宗旨不符，这种方式事实上是希望间接建立中央集权化的监督方案。
有人将中央集权模式和创设一个欧洲中央银行的方式进行比较，欧洲中央银行是一个决策机构，以各国的参与为基础，负责实施中央的政策。目前还很难论证建立欧洲金融监督机构会使各成员国国内机构解体，但肯定会使监管权力在中央和各国之间分配。正如该机构设立后，其宪章会吸收代替大部分已经达成的谅解备忘录，但不一定会产生强制性决定一样。此外，大部分的监督竞争将会消失。
如果创设了单一的欧洲监督机构，应该有明确的安排说明哪些监督事项由欧盟执行，那些监督事项由成员国监督机构执行。我们无法想象所有的小型银行或投资公司都同样由欧盟这个巨人来监督。恰恰这些小公司往往需要密切的动态跟踪，这一点就将花去大量的监督时间和成本。此外，由于文化差异、语言障碍、争议须立即解决等多种原因，所有的监督都受制于中央监督机构是没有可行性的。
四、结论
欧盟的金融立法体系已经基本集权化，规则和政策的制定越来越多由欧盟一级的立法机关来执行，或者是由欧盟的各个委员会制定第二层级的规则。
在监督领域中，我们有理由预测，未来欧盟的金融监督机构中会出现一些合并。我们介绍了两种直接与市场发展相关的路径，可能也会有其他的方式。事实上，是市场决定金融监督的结构，而不是监督结构决定金融市场的发展模式。
第一种路径是采用多头监督方案，这将导致集权和机构的合并。这种方式强调市场的重要性，极可能包括银行业、保险业，甚至是证券业。它受市场驱动，从业机构能自主选择其总部设立地。在现行指令下，这种方案虽然没有得到完全确认，但正在成为监督合作领域立法规制的基础。
第二种路径是从上至下地建立金字塔式等级结构，并在中央和地方之间划分权力。它将创造一种至少在欧盟的几个最大机构之间的平级监督模式，但将减少监督竞争，并将增加中央立法规制的负担。现在还没有必要讨论这种方案是否需要建立一个中央行政决定机制，因为这种模式至少在今天是不适合金融市场需要的。而对其机制的讨论会转移人们的注意力，让我们忽视了金融市场及所有参与者的需求，背离了我们解决问题的初衷。
*作者（Eddy Wymeersch）为比利时根特大学法学院教授，比利时银行、金融和保险委员会主席。作者的“部分欧洲国家大陆国家公司治理规则与实践的调查报告”一文已翻译成中文，发表在克劳斯·霍普特主编的《比较公司治理——欧洲的理论与实践》的一书中（焦津洪、丁丁编译），第26页-147页。本文原文是作者在该委员会2005年1月12日会议上发表的演讲基础上修订而成，并发表在《共同市场法律评论》2005年总第42期，第987-1010页。本文只代表作者个人观点。译者感谢作者同意将此文译成中文发表。
鉴于篇幅和实用方面的考虑，本文在翻译时删去了原文的注释，现在文中注释均为译者另加，特此说明。
**彭劼，第一译者，为对外经济贸易大学法学院2006级法学硕士研究生。
***丁丁，第二译者，为对外经济贸易大学法学院教授。
#p#分页标题#e#[1] 鉴于作者的定义，本文所用的regulation主要指法运行的立法阶段中的行为，即由不同层级的机构出于管理金融市场而制定规则（可能包括指令、条例、决定等）的行为。本文中大部分情况下直译为“规制”，但考虑到中文的习惯，下文中有些地方采用了“立法”或“监管”的译法。如果从欧盟法的渊源角度看，regulation也译为“规则”，区别于指令（directive）、决定（decision）等。
[2] 本文作者把监管分为规制（立法）和监督两个部分，监督机构一般不直接享有立法权，而只是通过适用法律规则来进行管理。下文中supervisor全部译为“监督机构”，regulator则译为“监管者”，以示区别。
[3] 受欧盟委员会委托，以Alexandre Lamfalussy为主席的专家工作组在他们2001年提交的最终报告中提出了一个框架性原则、具体的实施措施、成员国主管部门之间的合作以及执行的证券监管程序建议。欧盟层面上的立法活动实际上分为两个层次，在第一层次，仅仅是按照条约的立法标准简单地建立框架性的立法原则；在第二层次，欧盟委员会在欧洲证券业委员会(ESC)的指导及欧洲证券监管委员会(CESR)的协助下制定技术性的实施措施，这被称为“comitology”程序。本文中的第三个层次指监督层次，大致相当于成员国主管部门之间的合作以及执行。
[4] C-120/78 Rewe-Zentral v. Bundesmonopolverwaltung für Branntwein， [1979] ECR 649
这是一个关于货物自由流动的案件。原告系一家德国企业（Rewe-Zentral），拟从一家法国企业（Cassis de Dijon）进口一种法国利口酒。被告德国联邦酒类产品垄断管理局允许进口这种酒，但禁止其在德国销售，理由是德国《酒类产品垄断法》第100条第3款规定了利口酒的最低酒精含量标准，而Cassis de Dijon生产的这种酒并未达到上述标准。原告不服，向德国财政法院提起诉讼，后者遂请求欧洲法院就德国法律的上述规定是否符合《罗马条约》第30条和第37条的规定作出预先裁决（preliminary ruling）。欧洲法院判决认为，德国法律中有关货物自由流动的限制性措施并不符合公共利益的要求。
[5] 《欧洲共同体条约》第46条中规定：在一国出于公共政策、公共安全、公共健康的考虑，通过法律、条例或行政法规对外国的资本和支付自由进行例外的规制时，其实施和采取的措施应对各个国家非歧视性的适用。
[6] 存款保护（deposit protection）是指银行破产后，由政府、中央银行等通过强制性安排，对存款特别是小额存款进行保护的制度。
[7] 最后贷款人干预（lender of last resort interventions）是指中央银行或政府部门在银行出现流动性危机的情况时，履行最后贷款人的职能，进行财务援助和贷款支持，以帮助出现危机的银行渡过难关。
[8] 《欧洲共同体条约》第43条中规定：开业自由应包括根据其设立所在的成员国对其国民规制的条件，从事或谋求作为自我雇佣人员（as self-employed persons）活动的权利，以及设立和经营企业、公司、商号、代理机构及子公司的权利。
（责任编辑：沈霄）
鉴于作者的定义，本文所用的regulation主要指法运行的立法阶段中的行为，即由不同层级的机构出于管理金融市场而制定规则（可能包括指令、条例、决定等）的行为。本文中大部分情况下直译为“规制”，但考虑到中文的习惯，下文中有些地方采用了“立法”或“监管”的译法。如果从欧盟法的渊源角度看，regulation也译为“规则”，区别于指令（directive）、决定（decision）等。
本文作者把监管分为规制（立法）和监督两个部分，监督机构一般不直接享有立法权，而只是通过适用法律规则来进行管理。下文中supervisor全部译为“监督机构”，regulator则译为“监管者”，以示区别。
受欧盟委员会委托，以Alexandre Lamfalussy为主席的专家工作组在他们2001年提交的最终报告中提出了一个框架性原则、具体的实施措施、成员国主管部门之间的合作以及执行的证券监管程序建议。欧盟层面上的立法活动实际上分为两个层次，在第一层次，仅仅是按照条约的立法标准简单地建立框架性的立法原则；在第二层次，欧盟委员会在欧洲证券业委员会(ESC)的指导及欧洲证券监管委员会(CESR)的协助下制定技术性的实施措施，这被称为“comitology”程序。本文中的第三个层次指监督层次，大致相当于成员国主管部门之间的合作以及执行。
C-120/78 Rewe-Zentral v. Bundesmonopolverwaltung für Branntwein， [1979] ECR 649
这是一个关于货物自由流动的案件。原告系一家德国企业（Rewe-Zentral），拟从一家法国企业（Cassis de Dijon）进口一种法国利口酒。被告德国联邦酒类产品垄断管理局允许进口这种酒，但禁止其在德国销售，理由是德国《酒类产品垄断法》第100条第3款规定了利口酒的最低酒精含量标准，而Cassis de Dijon生产的这种酒并未达到上述标准。原告不服，向德国财政法院提起诉讼，后者遂请求欧洲法院就德国法律的上述规定是否符合《罗马条约》第30条和第37条的规定作出预先裁决（preliminary ruling）。欧洲法院判决认为，德国法律中有关货物自由流动的限制性措施并不符合公共利益的要求。
《欧洲共同体条约》第46条中规定：在一国出于公共政策、公共安全、公共健康的考虑，通过法律、条例或行政法规对外国的资本和支付自由进行例外的规制时，其实施和采取的措施应对各个国家非歧视性的适用。
存款保护（deposit protection）是指银行破产后，由政府、中央银行等通过强制性安排，对存款特别是小额存款进行保护的制度。
最后贷款人干预（lender of last resort interventions）是指中央银行或政府部门在银行出现流动性危机的情况时，履行最后贷款人的职能，进行财务援助和贷款支持，以帮助出现危机的银行渡过难关。
《欧洲共同体条约》第43条中规定：开业自由应包括根据其设立所在的成员国对其国民规制的条件，从事或谋求作为自我雇佣人员（as self-employed persons）活动的权利，以及设立和经营企业、公司、商号、代理机构及子公司的权利。
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