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欧债危机背景下欧盟普惠制改革及其对中国的影响 |
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时间：2013-07-20
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【内容提要】在欧洲债务危机和世界经济发展缓慢的背景下，欧盟着手普惠制改革，出台了新的普惠制方案。改革措施简化了普惠制原产规则与认证程序，大大减少了一般普惠制安排的受益国数量，缩小了受益产品的种类和范围，强化了普惠制追加安排和对最不发达国家的“除军火外之一切”特殊普惠制安排，增强了普惠制毕业机制。欧盟自我标榜其普惠制改革旨在使这一贸易优惠待遇给予最需要的国家，其实质难免有贸易保护之嫌和经贸之外的政治目的。欧盟普惠制改革无疑将影响中国对欧出口贸易，在一定的时期内中国对欧出口贸易的下降趋势势必难以逆转。
【关键词】普惠制；中欧贸易；欧盟；欧债危机
一、普惠制：一种特殊的优惠贸易政策
普遍优惠制度，简称为“普惠制”( Generalized System of Preferences，GSP) ，是联合国贸发会议 1964 年举行第一届会议期间，由 77 个发展中国家( 即“77 国集团”) 发起、要求发达国家给予发展中国家的贸易在最惠国待遇基础上更加优惠的关税待遇。后经多次协商，联合国贸发会议于 1968 年通过了《对发展中国家出口至发达国家的制成品和半制成品给予优惠关税或免除关税的决议》，从而标志着普惠制原则的正式确立。与之相伴而行的是，GATT 缔约国大会于 1964 年通过决议，增补 GATT 第四部分，题为“贸易与发展”，其核心是通过给予欠发达国家的进口贸易优惠待遇，促进其经济发展。在此基础上，GATT 大会于 1971 年通过了一项为期 10 年的最惠国待遇豁免决议来实施普惠制。8 年后，GATT 于 1979 年通过“授权条款”，[1]从而使最惠国待遇豁免成为永久性。根据“授权条款”，发达缔约方( 现为 WTO 的发达成员) 给予发展中国家的优惠贸易安排或发展中国家相互间的优惠贸易协定，成为多边贸易体制中最惠国待遇原则最大的例外。目前，共有 13 个国家( 集团) 的普惠制通知到联合国贸发会议，它们分别是澳大利亚、白俄罗斯、保加利亚、加拿大、爱沙尼亚、欧盟、日本、新西兰、挪威、俄罗斯、瑞士、土耳其和美国。[2]
然而，无论是联合国贸发会议，还是 GATT/WTO，都没有就如何实施普惠制制定具体规则或指南。因此，在实践中，作为施惠方的发达国家或集团采用的方式各不相同。当今，欧盟、美国和加拿大是普惠制的主要施惠方，它们对于享受普惠制待遇之产品的原产规则、种类和范围、准入标准等方面的条件和要求均不尽一致。例如，就产品的种类而言，有的国家给予了较为广泛的范围，而有的则限定在较窄的范围，通常将所谓的“敏感产品”( sensitive products) 排斥在外。普惠制在实施过程中存在许多的限制因素。例如，欧盟和美国都对农业实施扭曲市场的补贴计划，这种补贴计划无疑在客观上限制了最不发达国家农产品出口增长。它们还通过逐步提升关税或“毕业”( graduation) 政策和复杂的原产规则来限制普惠制的充分实施。此外，美国和欧盟将最不发达国家具有相对优势或竞争的特定产品排除在普惠制门槛之外。欧美等施惠方还对普惠制实行年度审查制度，这在很大程度上影响了普惠制的稳定性，这会导致投资者对未来的贸易利益产生不确定的感觉，从而影响他们做出继续投资的决断。综上所述，联合国贸发会议倡导和 GATT/WTO 跟进的普惠制，对于促进增加发展中国家尤其是最不发达国家的出口和经济社会发展，固然起到了一定的积极作用，但是，发达国家( 集团) 在施惠过程中设置的重重障碍，使得普惠制这个看起来和听起来都十分阳光和美好的计划在实践中大打折扣。[3]
更值得注意的是，出于非经济贸易因素的考虑，有的发达国家从一开始实施普惠制就将特定的发展中国国家排斥在外。例如，美国就一直认定中国不是市场经济国家和意识形态的深层次原因，从未将中国列入受惠国之内。有的施惠方还中止或撤销特定国家的受惠国资格，例如，欧盟曾经撤销孟加拉国和中止缅甸享受其普惠制的资格；最近，鉴于缅甸政局的变化，欧盟又重新恢复缅甸的普惠制待遇。这些出于非经济和贸易的原因而撤销或终止特定的发展中国家甚至最不发达国家享受普惠制待遇的做法，很难说没有背离贸发会议和 WTO 当初倡导普惠制的宗旨和原则。
在发达国家( 集团) 中，欧盟是第一个对发展中国家实施普惠制的施惠方，其普惠制号称是迄今规模最大、范围最广的普惠制方案。[4]1971 年，欧共体开始对发展中国家的进口实施普惠制方案。起初，欧共体普惠制并非针对所有的发展中国家，而是限于欧共体成员国的殖民地或海外领地。后来，随着全球范围内非殖民化运动的发展和殖民体系的瓦解，欧共体普惠制的重心才逐步转向广大的发展中国家，而且，其目标从促进发展中国家的经济发展转向更为广泛的可持续发展。1992 年，在《马斯特里赫特条约》的背景下，欧盟的普惠制的目标定位更为综合和广泛，即旨在从促进受益国经济、社会、文化和政治变革进程。[5]
欧盟的普惠制每10 年调整一次，其中3 年为一个周期。2004 年10 月，欧盟委员会提出了一个普惠制改革方案。2005 年 6 月 23 日，欧盟成员国批准了普惠制改革方案，决定自 2006 年 1 月 1 日起实施新的普惠制，新的普惠制 10 年实施期是 2006 －2015 年。第一个实施周期( 2006 －2008 年) 是通过欧盟理事会第 980/2005 号条例确立的；第二个实施周期( 2009 － 2011 年) 是通过理事会第 732 /2008 号条例确立的；2012 年是现行 10 年期改革方案的第三个周期( 2012 －2014 年) 的起始年。
二、欧盟( 2006 －2015 年) 普惠制方案的特点
现行的 10 年方案( 2006 －2015 年) 是为了适应多边贸易体制正在发生变化的环境下而制定的。其中第一个执行周期( 2006 －2008 年) 是通过欧盟理事会第 980/2005 号条例确立的，第二个执行周期( 2009 －2011年) 是通过理事会第 732/2008 号条例确立的。现行的第三个执行周期( 2013 －2014 年) 由三种类型的安排组成：( 1) 一般方案( the general GSP) ，或称为“总体方案”( overall GSP Scheme) 或“标准方案”( Standard GSPScheme) ，即为 176 个发展中国家和领土自动提供贸易优惠待遇；( 2) 刺激可持续发展和良治特殊安排( Special Incentive Arrangement for Sustainable Development and Good Governance) ，简称为“普惠制追加安排”( the GSP + ) ，即为支持脆弱发展中国家批准和实施在这些领域相关的国际公约提供额外的优惠待遇；( 3) 除军火外之一切安排( the Everything But Arms Arrangement，EBA) ，即为所有的最不发达国家除军火之外的出口产品提供零关税待遇。但是，自 2011 年 5 月以来，欧盟着手对现行的普惠制进行改革，并计划于 2014 年开始实施改革后的新普惠制方案。
( 一) 一般普惠制安排
根据现行的 10 年普惠制方案，一般安排覆盖 6，244 项税目，惠及 176 个发展中国家或领土，[6]涉及的产品分为非敏感产品和敏感产品两大类，其中非敏感产品( 接近 3，200 种，略占覆盖产品一半以上) 享受零关税进入；敏感产品( 主要涉及农产品、纺织品、服装、装饰品、地毯、鞋类#p#分页标题#e#) 享受比标准的最惠国待遇关税少 3．5个百分点的从价税或削减基于单项计算的 30% 税率。但是，对于纺织品和服装，削减比例是最惠国待遇从价税的 20%。
就覆盖的国家而言，在 3 年执行期内，凡是世界银行没有列为高收入的国家并且其出口还不够多样化，都属于一般安排下的关税优惠受益国。所谓，“出口不够多样化”是指一个国家按欧盟普惠制进口到欧盟最多的 5 类进口产品之价值超过了该受益国按普惠制进口到欧盟总价值的 75%。
( 二) 普惠制追加安排
普惠制追加安排覆盖 6，336 项关税税目，其中包括纺织品和服装、蔬菜产品和食品制成品，并为所谓的“脆弱国家”( vulnerable countries) 提供额外的、比标准普惠制国家更为优惠的待遇，其前提条件是这些国家必须批准和实施人权、核心劳工标准、可持续发展和良治等领域确立的国际标准，即欧盟理事会第 732/2008号条例附件三所列出的 16 项联合国/国际劳工组织核心人权及劳工权利公约和 11 项含有环境与良治原则的公约。
联合国和国际劳工组织规定核心人权和劳工标准的公约分别是：( 1) 《公民权利和政治权利国际公约》；( 2) 《经济、社会和文化权利国际公约》；( 3) 《消除一切形式的种族歧视国际公约》；( 4) 《消除一切形式的歧视妇女公约》；( 5) 《反对酷刑和其他残忍、非人道或有辱人格待遇或处罚公约》；( 6) 《儿童权利公约》；( 7)《防止和惩处灭绝种族罪公约》；( 8) 《关于就业最低年龄公约》( 第 138 号) ；( 9) 《关于禁止和立即行动消除最恶劣形式的童工公约》( 第 182 号) ；( 10) 《关于废止强迫劳动公约》( 第 105 号) ；( 11) 《关于强迫或强制劳动公约》( 第 29 号) ；( 12) 《关于男女同工同酬公约》( 第 100 号) ；( 13) 《关于就业和职业歧视公约》( 第 111号) ；( 14) 《关于结社自由和保护组织权公约》( 第 87 号) ；( 15) 《关于适用组织和集体谈判权的原则公约》；( 16) 《禁止和惩治种族隔离国际公约》。
欧盟理事会第 732/2008 号条例附件三所列出的有关可持续发展、环境和良治原则的条约有：( 1) 《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》；( 2) 《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》；( 3) 《持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》；( 4) 《濒危野生动植物种国际贸易公约》；( 5) 《生物多样性公约》；( 6) 《卡塔赫纳生物安全议定书》；( 7) 《联合国气候变化公约京都议定书》；( 8) 《联合国麻醉品单一公约》( 1961 年) ；( 9) 《联合国精神麻醉药品公约》( 1971 年) ；( 10) 《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》( 1988年) ；( 11) 《联合国反腐败公约》。
享受欧盟普惠制追加安排的“脆弱国家”必须符合三项条件：其一是，候选国在 3 年执行期内没有被世界银行归类于高收入国家；其二是，该国按欧盟普惠制进口到欧盟最大的 5 类进口产品之价值超过了该受惠国按普惠制进口到欧盟总价值的 75%；其三，欧盟按照普惠制进口该国产品的价值不到欧盟普惠制覆盖的进口总价值的 1%。
( 三) 除军火外之一切安排
这是专门为最不发达国家制定的一种特殊安排。凡是欧盟普惠制受惠国中经联合国认可的最不发达国家都可以享受此等特殊待遇，目前共有 49 个发展中国家被列入其中。此等安排的特殊性就在于：这 49 个国家出口到欧盟的所有产品，除了武器和弹药之外，均免征关税。在实践中，这种特殊安排具有灵活性。当一个国家被联合国从最不发达国家名单中删除之后，该国随即就不再是欧盟特殊普惠制受益国。特殊普惠制安排有至少 3 年的过渡期，撤销和过渡期的决定均由欧盟委员会根据欧盟理事会有关普惠制条例规定的程序作出。
( 四) 普惠制的毕业机制
欧盟普惠制的毕业机制只适用于一般普惠制安排和普惠制追加安排，而对最不发达国家除军火外之一切安排( 特殊安排) 不受这一毕业机制的影响。当一个国家在欧盟市场 3 年执行期的表现超出欧盟设立的门槛( threshold) ，欧盟随即对该国启动毕业机制，即撤销该国的普惠制待遇或重新设置对该国的关税优惠。具体的计算依照《商品名称及编码协调制度的国际公约》( 简称为《“协调制度》)[7]中建立的“产品分类” ( Product Sections) 进行。
根据欧盟普惠制方案，受益国只有在相当广泛的产品范围内取得了持续性的竞争力并与其他国家出口到欧盟市场的产品形成竞争力，从而不再需要普惠制来促进其对欧盟出口的情况下，欧盟才对该国启用毕业机制。建立这一机制的目的是确保普惠制用于那些最需要的国家，以增强它们通过参与国际贸易来带动其可持续发展。
在这一机制下，当欧盟从一个普惠制受益国进口的某一产品分类在 3 年执行周期中超出所有享受欧盟普惠制进口待遇的相同产品的 15% ( 纺织品和服装的门槛为 12．5%) ，欧盟随即启动对该国的普惠制毕业机制。但是，如果一个普惠制受益国的任何产品分类对欧盟出口超过了该国所有享受欧盟普惠制进口价值的 50%，则该毕业机制不予适用。
( 五) 普惠制的临时撤销
欧盟普惠制的临时取消制度适用于一般普惠制安排和普惠制追加安排。对于一般普惠制受益国而言，欧盟临时取消其享受优惠待遇的主要因素是，有关的受益国严重和系统性地违反上述人权、核心劳工权利、法治、良治、环境和可持续发展公约。其他一些因素还有：受益国实施了不公平贸易做法，或其海关控制存在严重缺陷。对于普惠制追加安排的受益国而言，欧盟临时取消优惠待遇的因素是，此等优惠的受益国的国家没有立法转化实施上述公约或该国未能有效地实施这些公约。普惠制临时取消的调查工作由欧盟委员会负责，它根据自己掌握的证据和相关国际组织提供的信息( 如联合国、国际劳工组织等) 向欧盟理事会提交建议，后者作出是否临时取消普惠制待遇的决定。欧盟委员会在调查期间，如有必要，可以与有关的受益国就相关问题进行对话和沟通。[8]
( 六) 普惠制原产规则的修改
原产规则是普惠制实施过程中的核心要素。在相当长的时期内，欧盟的原产规则和认定程序颇为复杂，使得发展中国家实际上不能充分地享受欧盟的普惠制待遇。为了简化原产规则和程序，以便发展中国家更容易理解和掌握欧盟普惠制规则从而促使其产品更多的进入欧盟市场，同时，为了加强防范和控制欺诈，欧盟于 2010 年 11 月 18 日发布了修改普惠制原产规则的新条例，[9]其中的原产确定规则部分于 2011 年 1 月 1日生效，程序规则部分预定 2017 年开始实施。#p#分页标题#e#
新的原产确定规则对于不同生产部门的具体特点，尤其是特殊的加工要求给予了适当的考虑。对于最不发达国家生产的产品做出特殊的规定，从而允许它们能对更多的其领土上加工的产品主张原产权利，即使这些产品的原材料并非源于其领土。例如，如果尼泊尔公司生产某种塑料制品并出口到欧盟，即使该产品的成分中有 70% 源自该国之外，该产品仍然可以被欧盟认定为原产于该国。毫无疑问，这些特殊的原产规则更有利于扩大最不发达国家的出口贸易和促进其经济发展。
对于原产规则的证明的出具，新的程序规则强化了产品制造和出口商的责任。现行的原产证明制度规定的第三国权威机构出具证明，从 2017 年起将被直接通过电子系统登记的出口商的原产证明所替代。这些新的规定促使出口国的权威机构减少原产证明的繁琐程序，重新聚合其资源来应对涉及原产证明的欺诈和滥用行为。[10]
三、欧盟普惠制的新近举措
鉴于欧债危机的持续发酵，全球新兴经济体的崛起，近年来，欧盟开始反思其现行的普惠制政策，并着手进行一系列的改革。继修改普惠制原产规则之后，2011 年 5 月 10 日，欧盟发布公告，正式提出整体改革普惠制的建议。该项建议是一项一揽子式的综合方案，由两项子建议组成：其一是建议将现行普惠制方案继续到 2013 年底，即所谓的“滚动方案”( rollover) 。据称，该“滚动方案”旨在避免出现像美国那样的普惠制中断情况( 美国政府曾因等待国会批准新的普惠制而造成普惠制政策实施的中断) ，同时便利于普惠制后选国提交普惠制追加安排的申请；其二是建议制定修改方案，即“审查方案”( review) ，并计划于 2014 年 1 月 1 日起生效。
“滚动方案”随即得到了欧洲议会和欧盟理事会的批准，并于 5 月份已公布。欧盟委员会提出的新修方案确立了三项基本目标：( 1) 将普惠制集中于帮助真正需要的国家；( 2) 增强普惠制追加方案的实施，作为一种激励良治和可持续发展的举措；( 3) 促使普惠制的实施更具透明度、更加稳定和更具有可预见性。新修订的普惠制方案，使得欧盟现行的三种普惠制安排( 一般普惠制安排、普惠制追加安排和最不发达国家的特殊安排) 均有不同程度的调整和强化。概括起来，新方案具有如下主要特点：[11]
第一，减少普惠制受益国数量，将受益者集中于经筛选的国家。在新方案中，虽然享受普惠制待遇的产品范围和关税优惠率没有变化，但是有一批原来的受益国从名单中删除。不再享受欧盟普惠制待遇的国家有三类：( 1) 根据世界银行的分类，已属于高收入或中等偏高收入的国家，如沙特阿拉伯、卡塔尔、白俄罗斯、俄罗斯、巴西、科威特等国；( 2) 其进入欧盟产品享受的优惠待遇至少相当于或超出普惠制的待遇，如自由贸易协定或特殊自动贸易制度下的待遇；( 3) 一些享受替代准入安排进入发达市场的海外国家和领土。根据欧盟委员会的建议，目前享受欧盟进口优惠的 176 个国家和地区将减至约 80 个。
第二，通过实施普惠制追加安排，增强激励受益国尊重核心人权与劳工权利、法治、良治、环境和可持续发展标准。
第三，通过实施“除军火外之一切”安排，增强最不发达国家贸易进入欧盟的效率和效益。欧盟认为，减少普惠制受益国的数量意味着减少最不发达国家出口的竞争压力，从而使它们享受的优惠待遇更具有实际意义。欧盟自我标榜，认为其对最不发达国家的这种特殊普惠制安排是任何其他发达国家的普惠制所不能媲美的。
第四，增强普惠制实施的透明度、稳定性和可预见性。欧盟的普惠制将是开放式的，尽管目前每 3 年要进行一次审查和评估，这将更容易吸引欧盟进口商从普惠制受益国购买商品。此外，普惠制的实施程序将更加透明、清晰并有更加确定的法律原则予以规制。
2012 年 6 月 13 日，欧洲议会在一读程序中就投票通过了自 2014 年起欧盟对发展中国家贸易实施新的普惠制安排。安排将享受标准优惠制的国家数量从 176 个减少到 75 个左右；享受优惠的进口总值从 2009年的 600 亿欧元减少到约 377 亿欧元。
随后，2012 年 10 月 4 日，欧盟理事会通过了修改现行欧盟普惠制条例的决议。[12]该决议基本维持了委员会的议案和欧洲议会先前所表达的支持立场。与此同时，该决议重申并特别强调：
首先，欧盟普惠制的改革旨在使欧盟普惠制适应变化的全球情势，使欧盟普惠制方案对于最需要国家的更加透明、更具有可预见性和更加的优惠。近几年来，在全球经济危机和欧债危机的影响下，不仅欧美等发达国家的经济持续低迷，而且广大的发展中国家深受其害。在这种背景下，欧盟认为，其及时调整普惠制方案，实属必要。
其次，欧盟普惠制改革的重点和核心是将其普惠制措施集中于最不发达国家和中低等收入国家。新的普惠制方案将主要基于发展国家的经济收入状况来选定受益国。在新的方案中，已经与欧盟缔结了自由贸易协定并享受优惠待遇的国家被排斥在普惠制受益国之外，自动享受安排的国家也不在普惠制受益国之列。调整后的普惠制受益国数量将减少约 50%。
最后，新方案将维持现行的三项子方案结构，即一般普惠制安排和两项特殊普惠制安排。一般普惠制安排适用于所有的没有进入世界银行高等和上中等收入国家名单之列的发展中国家，为这些国家出口到欧盟的产品按不同种类分别给削减或终止征收关税的待遇。第一项特殊普惠制安排为“普惠制追加安排”，适用于那些在促进人权方面加入所谓的“旗舰”( flagship) 行列的发展中国家，为这些国家在一般普惠制基础上提供进一步的关税削减待遇。所谓“旗舰”行列国家是指那些签署、批准并有效实施上述关于规定核心人权与劳工标准、环境保护、法治、良治和可持续发展的 27 项联合国和国际劳工组织主持制定之公约的国家。另一项特殊普惠制安排名为“除军火外之一切”安排，是专门为最不发达国家设置的，这种特殊安排继续保持自2004 年以来欧盟实施的此等安排，新的条例没有做出任何修改。
总之，改革后的欧盟普惠制安排所做出的修改主要涉及 5 个方面，即：受益国的范围、优惠关税率与产品范畴、产品毕业标准、普惠制追加安排和特殊的保障措施。[13]至此，欧盟的决策和执行机构机构基本完成了普惠制改革的立法程序。新的方案于 2012 年底以前在《欧盟官方公报》正式公布，并计划于 2014 年 1 月 1日开始生效。
四、欧盟普惠制改革对中国的影响
2012 年以来，欧盟经济持续衰退与主权债务危机之间的恶性循环不断加剧。欧洲央行 2012 年 9 月 6 日宣布将 2012 年欧元区经济增长预期下调为－0．6% 至－0．2%，2013 年的预期为－0．4% 至 1．4%。在此背景下，中欧贸易和投资出现了明显的下降趋势。在贸易方面，根据中国海关总署 2012 年 9 月 10 日公布的数据显示，2012 年前 8 个月，中国对欧盟进出口总额为 3650．45 亿美元，同比下滑 1．9%。其中，出口额 2222．42 亿美元，同比下降 4．9% ，进口额 1428．03 亿美元，同比上升 3．1% 。值得一提的是，中国对南欧重债国的出口困境更加明显。数据显示，2012 年前 8 个月，中国对意大利进出口总额为 286．69 亿美元，同比大幅下降19．5%，出口降幅更是高达26%。在投资方面，中国商务部的数据显示，2012 年1 至7 月欧盟对华实际投入外资 39．7 亿美元，同比下降 2．7%。欧盟方面还准备修改其 16 #p#分页标题#e#年前制定的贸易防御体系，将绕过产业申请环节，直接发起贸易调查。最近，欧洲议会和欧盟理事会先后同通过决议修订现行的普惠制方案。种种迹象表明，欧盟的对外贸易政策正在收紧。[14]
欧盟普惠制改革对中国的对欧出口贸易是否产出负面影响或多大影响，中国学界和有关行业人士的看法并不一致。有一种观点认为，欧盟修改普惠制对中国国的影响有限，因为：从 1996 年开始，欧盟曾三次减少中国的受惠产品，我国出口欧盟的大多是工业制成品，早在 2006 年的时候就已经“毕业”，目前占份额90% 多的产品已经不享受优惠，只有 17 类出口产品，如鲜活肉等初级产品还在享受“普惠制”的优惠，所占的份额也并不高。[15]但是，多数人士认为，欧盟的普惠制改革对中国对欧出口无疑是有较大负面影响，对某些大宗出口产品的影响尤其严重。事实上，这种负面影响在欧盟普惠制 2009 －2011 年执行期间已经显现。在此期间，中国对欧出口的玩具、纺织品、鞋、家具、灯具、珠宝与人造首饰、电气设备及钟表等产品被宣布“毕业”不再享受优惠待遇。[16]
笔者认为，欧盟的普惠制改革对中国对欧盟出口贸易的影响是毋庸置疑的。这种影响随着时间的推移会愈来愈明显，尤其是对中国在欧盟长期具有市场优势的产品出口。这种影响可以从如下几个方面来证实或说明：
首先，上述中国海关总署的统计已清楚地表明中欧贸易已呈现出明显下滑的迹象，尤其是对南欧的出口贸易。虽然持续的欧债危机和欧盟加大对中国产品实行“双反一保”措施无疑是主要原因，但是，欧盟近年来不断调整其普惠制政策也是重要的因素。尽管中国仍然是欧盟一般普惠制安排的受益国，由于普惠制改革将大幅减少受惠产品的种类和数量，使得中国出口到欧盟的大量产品被排除在普惠制待遇之外。其结果是，中国的产品在欧盟市上很难有价格上的优势，将面临三方面的竞争压力：既要与欧盟自产商品竞争，又要与享受普惠制待遇的第三国产品竞争，同时还要与同样没有享受普惠制待遇的第三国产品竞争。
其次，欧盟降低普惠制“毕业”门槛势必影响中国对欧出口贸易。如前所述，在欧盟普惠制毕业机制下，当一种产品或产品类别在 3 年执行周期中超出所有享受普惠制进口待遇的相同产品的 15%，该产品就不再享受关税优惠待遇，而且，纺织品和服装的“毕业”门槛为 12．5%。这一机制对中国极为不利。中国对欧盟出口的纺织品和服装、鞋帽和玩具属于传统优势的大宗出口产品，一般情况下都会超出 15%或 12．5%，欧盟可以轻易地对中国启动普惠制的“毕业”机制。
最后，欧盟的“普惠制追加”安排看似诱人，中国势必难以享受得到。这是因为，欧盟对于享受此等“普惠制追加”待遇的资格或条件规定得很高，甚至可以说是近似于“苛刻”。更重要是，这些条件并非经贸方面的，而是政治上的要求，即要求受益国必须是签署和批准近 30 项人权、劳工、法治、良治环保和可持续发展的国际公约。而且，即使受益国参加了这些数目众多的公约，一旦欧盟发现该国没有有效地予以实施，其此等特殊优惠受益国地位随即被取消。就中国而言，虽然已经加入了这些公约中的绝大多数，但毕竟还有一些公约尚未加入，而且有的公约，中国的批准还尚需时日( 《如公民权利和政治权利国际公约》) 。即使中国批准了所有的这些公约，欧盟也会借口中国没有有效实施这些公约而取消此等特殊优惠待遇的受益国资格。可见，中国在一定的时期内难以进入欧盟所谓的人权、法治、良治和环保“旗舰国”行列。
五、结论
联合国贸发会议和 GATTWTO 倡导普惠制的初衷是，增加发展中国家出口收益、促进发展中国家工业化和加速发展中国家的经济增长率。然而，由于普惠制并非建立在互惠、对等的基础上，而是由施惠方单方面给予的，实践中，施惠方通常会制定一些条件，这些条件既有纯经济方面，也有非经济贸易方面的。可见，发达国家( 集团) 给予发展中国家贸易的普惠制待遇，其要达到的并非是单一的经济目标，政治目标也在其中，甚至更为重要。欧盟正在进行的普惠制改革，大量减少受益国数量，大幅减少受惠产品种类和范围，美其名曰将普惠制对象集中于更需要的发展中国家，尤其是最不发达国家，实际上是提高了享受普惠制的门槛。更值得注意的是，这些门槛完全超出了经济范畴，纯属政治和社会条件。
长期以来，欧盟为自己率先实施普惠制并且是世界上规模最大的普惠制而沾沾自喜，更为其对发展中国家实施“普惠制追加安排”和对最不发达国家实施“除军火外之一切”特殊的普惠制安排而自豪。然而，在实践中，由于很多发展中国家国内的政治、经济和社会条件所限，在相当长的时期内很难达到欧盟规定的特殊条件。这就意味着，欧盟的普惠制看似一块美味香甜的大蛋糕，而实际上发展中国家尤其是最不发达国家很难品尝得到，只能是“画饼充饥”。
识破欧盟普惠制及其改革实质，并非只有发展中国家的学者，西方学界也不乏其人。最近，就有一位欧洲议会的议员在一次讲演中一针见血地指出，欧盟经常炫耀其在全球范围内消除贫困的举措和贡献，其中之一就是其实施的普惠制及其改革。殊不知，发展中国家要享受到这些特殊的优惠待遇需要跨越多道法律门槛，即必须签署、批准和有效实施人权、法治、良治、环保和可持续发展领域多达 27 项所谓的核心条约。发展中国家要完全满足欧盟的这些条件要付出高昂的代价。对于这些条约，就连欧盟内部的一些成员国迄今也没有参加。这种连自己都没有做到而要求他人为之的举措是“另一种名目的殖民主义”( colonialism by another name) 。[17]
欧盟已连续 8 年成为中国第一大贸易伙伴，中国则是欧盟第二大贸易伙伴和第一大进口来源地。中欧贸易的迅速发展，固然是多方面的积极因素促成的，但是，中国长期以来一直享受欧盟的普惠制待遇，这无不是一个重要的激励。如今，欧盟在全球经济危机和欧洲债务危机的重压下，经济持续低迷，甚至出现负增长。在这样的背景下，欧盟出台普惠制改革，大幅度削减普惠制受益国数量和产品种类和范围。尽管欧盟号称是将普惠制重点转移到最需要的国家，实质上难免有变相实施贸易保护主义之嫌，对中国的经贸造成的负面影响在所难免。可以预见，随着欧盟新的普惠制方案的实施，中国对欧出口的产品将愈来愈多地被排斥在普惠制待遇之外，申请享受欧盟“普惠制追加”安排的资格或机会更是微乎其微。2012 年以来，欧盟还加大了对中国出口产品的防御体系。如此看来，中欧贸易的下降势头在一定的时期内恐怕难以逆转。作为应对，中国应及时调整贸易战略，积极开拓新的出口市场，适当分散出口目的地，同时还应加强对欧盟的“两反一保”贸易防御体系的反制。
【作者简介】
曾令良，武汉大学法学院教授。
【注释】
[1]See Decision of the Contracting Parties of 28 November 1979 entitled“Differential and more favourable treatment，reciprocity and fuller participation of developing countries”，http：/ / www．wto．org / english / docs_e / legal_e / enabling1979_e．htm．
[2]See http：/ / unctad．org / en / Pages / DITC / GSP / About － GSP．aspx．
[3]See Josephine Nguyen ，The Generalized System of Preferences ，The George Washington University，December 2008，http：/ /internationalecon．com / students / JNguyen．pdf．
[4]Directorate － General for Trade，European Union，The European Union’s Generalised System of Preferences，February 2010．
[5]Fleur Engelsman，WTO Compatibility of the EC 2006 － 2015 Generalized System of Preferences，Master Thesis，Public Policy ＆ Human Development，22 August 2008，p．2，http：/ / arno．unimaas．nl / show．cgi？fid = 15217．
[6]享受欧盟普惠制的 176 个国家或领土，参见欧盟理事会第 732/2008 号条例，附件一。
[7]该公约系世界海关组织主持签署的，目前有 138 个缔约方，但适用于世界上 200 多个关税行政区。其确立的“协调商品名称”是一种多用途的国际名称，缔约方通常用这一名称来制定各自的关税和经济数据的收集。欧盟是该公约的缔约方，并根据该公约确立的《协调商品名称》建立了《欧盟联合商品名称》( The Combined Nomenclature of the European Union) 。See http：/ / ec．europa．eu / taxation_customs / customs / customs_duties / tariff_aspects / harmonised_system / index_en．htm．
[8]Directorate － General for Trade，2010，#p#分页标题#e#European Union，The European Union’s Generalized System of Preferences，February 2010．
[9]Commission Regulation ( EU) No 1063 /2010 of 18 November 2010 amending Regulation ( EEC) No．2454 /93．
[10]See http：/ / ec．europa．eu / taxation_customs / customs / customs_duties / rules_origin / preferential / article_777_en．htm。
[11]Directorate － General for Trade，European Union，The European Union’s Generalized System of Preferences，February 2010．
[12]理事会的决议是在其就业、社会政策、健康和消费者事务委员会的会议上未经讨论而直接通过的。
[13]See http：/ / www．consilium．europa．eu / uedocs / cms_Data / docs / pressdata / EN / foraff /132729．pdf．
[14]参见陈琳琳：《欧盟收紧贸易政策，普惠国大幅缩减》，http：/ /www．sina．com．cn。
[15]参见秦菲菲：《欧盟拟“普惠制”改革对中国出口影响有限》，载 2011 年 5 月 13 日《上海证券报》。
[16]参见杨雪娇：《欧盟原产规则调整对中国的影响及应对》，载《中国经贸》2009 年第 8 期。
[17]Stuart Agnew，EU“Colonialism”Damaging the World＇s Poorest Nations，June 14，2012，http：/ / www．publicserviceeurope．com / article /2073 / eu － colonialism － damaging － the － worlds － poorest － nations．
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