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浅评主权财富基金的监管 |
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时间：2008-11-10
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内容摘要：近年来，主权基金发展迅速，受到了国际社会广泛关注。本文探讨了主权基金的现状和特点，反驳西方国家的主权基金威胁论，并对主权基金的监管提出了部份建议。
关键字：主权基金 监管 国际协作 自律守则2008年1月，世界经济论坛年会在达沃斯召开，会议专门设立了一个小组，讨论主权财富基金问题。实际上，主权财富基金并不是一个新鲜产物，早在50年前就有了，但自2007年以来，它却受到了国际社会的广泛关注。这主要是因为中、俄等一批新兴市场国家主权基金的建立，冲击了原有的国际投资版图，引起了美欧国家的恐慌。央行在《2007年度国际金融市场报告》中也设一专栏论及了这一问题。
一、主权财富基金的产生和发展主权财富基金（S o v e r e i g n Wealth Funds，简称SWFs）又称主权基金，指由一国政府设立和掌握，在国际市场上进行市场化投资的基金，主要由股票、债券或其他金融资产组成。近十年来，主权财富基金在国际金融市场上非常活跃，是一支重要的投资力量。它普遍采取专业化、市场化运作手段和多元化投资经营策略，谋求长远投资，追逐高额回报。
主权财富基金的出现是一国外汇储备增多的后果之一。传统外汇储备功能理论认为，一国之所以要持有外汇，是因为外汇具有三大功能：即进口付汇、偿付外债和稳定币值。当一国持有的外汇大大超过其以上三方面需要的时候，政府就会考虑将部份超额持有的外汇进行投资，否则就可能要承担资产收益过低、甚至是外汇缩水的风险。
可见，主权财富基金的首要资金来源就是外汇储备盈余。在这方面，主要以近年来外汇储备增长迅速的亚洲地区尤其是中国为代表。《中国网》报道，截至2008年4月末，中国的外汇储备已经增加到1.76万亿美元，这个数字实际上已经超过了世界主要7大工业国（G7）的总和。其次一个来源是自然资源出口的外汇盈余。像一些盛产石油、天然气、铁矿石和钻石等自然资源的中东、拉美地区国家。另外还有部份国际援助。例如乌干达的贫困援助基金。
最早成立的主权基金是1953年的科威特投资局（Kuwait Invest-ment Authority，简称KIA），其资金主要来源于石油出口收入。此后的几十年，全球约有30多个国家和地区成立了自己的主权财富基金，而据英国《经济学人》杂志估算，主权基金的总资产已累计达到了2.5万亿美元。其中阿联酋有8750亿，新加坡4300亿，挪威3150亿，美国、加拿大、澳大利亚都有上百亿不等的主权财富基金。中国的中投、汇金两公司合计有3000亿。#p#分页标题#e#
这些国家和地区之所以纷纷成立主权财富基金，就在于它们想拓展投资渠道，提高外汇投资总体收益率水平。这不仅是很健康的国际经济活动，同时也有利于国际金融市场的发展。主权财富基金奉行长期投资理念，更侧重于对实体经济进行投资，通常不谋求控股，运作较为稳健，正成为金融体系的一支稳定性力量。
二、主权财富基金的特点和传统的私人基金相比，主权基金有它自身的特点，归纳起来，有以下几方面：
（一）主权基金由政府设立和控制，具有浓厚的政府背景。主权基金是由政府作为出资人，利用外汇储备盈余设立的，投资产生的收益归政府所有，用于提升本国经济和改善居民福利，它本身就是为政府服务的；其次，主权财富基金的管理人员也往往具有政府背景，人事安排上多由政府决定或受其制约。
（二）主权基金的透明度比较低。这一点是由其浓厚的政府色彩和投资的本质决定的。投资本来就以收益最大化为目标，主权基金也不例外。为了达到这一目的，就有必要对己方的投资策略进行保密，任何一只基金都不会主动透露自己具体的投资策略和目标。并且，主权基金经常选择以入股的方式，与私营资本相混杂，对其进行跟踪几乎是不可能的事情。国家作为出资人，使监控变得非常困难。
（三）总量大，增长快。目前，全球主权基金总额大约在1.9万亿到2.9万亿左右 ，并且，随着一些国家外汇储备的不断增长，特别是一些石油、天然气等自然资源出口国经常项目盈余的增加，主权基金的资产规模在急剧膨胀，市场影响力也不断增加，因此这一数字还将扩大。据摩根﹒士丹利公司推测，主权基金每年的增量将达5000亿美元。
（四）高风险，高收益。和传统的政府养老基金投资保守相比，主权财富基金管理正逐渐从传统的以规避风险为目的的流动性管理模式，向更加多元化和具有更强风险承受能力的资产管理模式转变。为获得更高的预期收益，一些资金可能被配置到高风险、高回报的资产中。
鉴于以上特点，有的国家对主权基金存在疑虑也就不难理解了。
三、国际社会对主权财富基金的态度对主权基金的态度，各个国家显得很不一致。
英国、意大利和澳大利亚等一些国家，继续坚持自由主义的立场，对主权基金持积极和乐观态度，欢迎主权基金的进入。欧盟总体上对主权基金还是欢迎的。欧盟委员会认为，主权基金投资对于接受国来说，提供的是机会。由于主权基金的投资战略通常着眼于长远利益，它们对维护全球金融体系的稳定也起到了积极作用，尤其是在当前金融市场动荡的情况下，主权基金帮助缓解了西方金融市场普遍遭遇的信贷紧缩和融资困难。正是因为看到主权基金带来的好处，欧盟委员会主张对主权基金保持开放态度，反对采取立法手段或其他限制措施，同时要求主权基金实行自律。 #p#分页标题#e#
但另外有些国家的态度却截然相反。西方一些发达国家和舆论把主权财富基金视为洪水猛兽，大肆炒作主权财富基金威胁论。他们指责外国主权财富基金存在透明度过低、投资具有很强的政治性、影响东道国经济安全、破坏国际金融市场秩序、危害国际金融市场稳定等问题。例如，美国日前对外资收购美国资产的审查体系进行了改革，总统布什通过签署立法，加强了美国外国投资委员会的审查力度。此外，美国政府已经要求国际货币基金组织和世界银行为主权财富基金制订一套良好行为准则。德国也正考虑效仿美国，设立一个跨部门的委员会，审查外国主权财富基金在德投资，并将推出相关法案，外国主权财富基金收购德国公司超过25%的股份，将面临严格审查。主权财富基金在发达国家的投资环境已经日趋严峻。
从以上美欧等国家的主权基金威胁论的论调里，我们大体可以看出反对主权基金的理由有：第一，主权基金由政府控制，透明度低；第二，主权基金可能涉及敏感领域，影响国家经济安全。
稍微推敲一下，就会发现这些理由是站不住脚的。首先，贸易实体的划分不是按照所有制进行的，而是按是否独立经营来划分的。主权基金虽由国家作为出资人，但是，其都是遵照相关法律规定，成立独立的法人来经营运转的。拿我国的中投公司来说，它完全就是按我国《公司法》的规定成立的有限责任公司，并按照商业化、市场化、专业化的方式经营，追求最大利润。主权财富基金与私人基金一样，按现有国际金融市场规则进行运作，因此应当享受与国际金融市场其他机构投资者同等的待遇。并且，目前大部分主权基金正在积极改进信息披露，增加透明度，改善这一问题。第二，关于国家经济安全的担忧也是不必要的，因为每个国家都会对涉及国家安全的投资领域设定严格的限制条件，防止、限制外资的进入。同时，外资一般也不会轻易涉足这些敏感行业，因为这些领域的风险都比较大。
主权基金威胁论的背后实际上是金融保护主义和投资保护主义的存在。以美国为首的西方发达国家不愿看到中国等新兴市场国家作为投资者实质性参与国际金融市场。国际金融体系是现行国际体系的支柱之一。长期以来，国际金融体系的主导权一直控制在以美国为首的西方发达国家手中。正是凭借对国际金融体系的主导权，西方发达国家保证了自身的经济繁荣和国家战略利益的实现。当中国、俄罗斯等新兴市场国家试图按照现行的游戏规则进入国际金融市场时，却遭到西方发达国家的百般阻挠。 他们害怕中国的崛起冲击现行国际体系，剥夺了他们的既得优势地位和既得利益，因此对中国作为投资者实质性参与国际金融市场设置种种障碍。但是，作为国际市场上的合法和合格投资者，中国有权力发展自己的主权基金，参与到国际金融和投资市场中。 #p#分页标题#e#
四、加强主权财富基金监管的国际协作主权财富基金的发展对国际金融、国际投资以及国际经济争端的解决都提出了新的课题。主权财富基金是一件新鲜事物，如何对其实施有效监管并使之健康发展，如何协调主权基金投资国母国和投资东道国的利益，如何解决投资母国和东道国之间的争议等，都是摆在国际经济法学界面前的问题与挑战。通过以上对主权基金的分析，笔者认为在目前的情况下，可首先开展以下工作：
（一）增加透明度，减少猜疑缺乏透明度是发达国家对主权财富基金批评的一大箭靶。发达国家认为，不清楚主权财富的投资策略或者商业目标，也不清楚其内部运行机制和制衡机制，很难判断其行为，这就有可能给国际金融市场带来不稳定。
从主权财富基金自身角度看，提高透明度既可以增强市场交易各方的信任程度，也可以增加政策进程的可信性，对自身的发展是有利的。提高透明度的方式很多，包括每年发表年度报告，披露公司的投资战略、投资地区和产业领域以及投资成果等事项。如果可能，最好接受独立审计机构的审计。
但是，增加透明度是有一定底线的，对涉及商业秘密的资料或者重要投资策略是不应该公开的。主权基金也是追求经济收益的，作为投资者，如果在事前透漏具体投资计划，就有可能出现高买低卖，导致投资成本加大，收益减少，甚至亏损。因此关系具体投资计划的内容是不应该在增加透明度之列的。
（二）在WTO框架下，由国际组织牵头，制定主权基金的自律守则。在目前有关规则还是一片空白的情况下，加强国际协调是非常必要的。实现国际协调可以选择国际货币基金组织(IMF)和世界银行。IMF在宏观经济政策方面有着丰富的经验，并被赋有评估和维护全球金融稳定的职责，而世界银行知晓各国的行政管理能力和信用管理。所以，可以由这两个组织牵头，发起制定主权基金的自律守则以及争端解决机制。实际上，IMF已经启动了相关工作。
笔者认为，对主权基金的监管应首先考虑制定主权基金的自律守则而不是硬性的监管法规。主权基金的发展只是最近十年的事情，在无经验可循的境况下，制定硬性的国际监管法规是不现实的，因为各国对外资的限制程度有很大差别。即使勉强制定，也会造成投资过程中的争议不断，影响主权基金母国的投资积极性。但是，也不能让主权基金的活动一直处于监管的真空状态，折衷的办法就是先制定统一的主权基金自律守则，让主权基金的活动有一个合适的参照物，从而加强主权基金的自律，规范主权基金的投资行为。另外，相应的争端解决机制目前也是必要的。该争端解决机制的建立可以参考WTO贸易争端解决机制，协调好投资母国和东道国两方面的利益。#p#分页标题#e#
应该强调的是，无论是自律守则的制定还是争端解决机制的制定，都应该在WTO自由贸易原则和相关法律框架之下进行。要坚持和贯彻自由贸易的精神，消除投资壁垒，促进资本的自由流动，加大金融市场的开放性，切不可助长投资和金融保护主义。国际社会在拟定主权财富基金有关投资规则时，应吸收新设立的、规模较大的主权财富基金的意见，以增加有关规则的代表性、适用性，尊重拥有大规模主权财富基金的新兴市场国家的自主权和投资意愿。另外，发达国家和发展中国家的主权财富基金应享有平等待遇，应当在同等条件下进行竞争。
在制定有关主权基金的行为规则的过程中，我国要积极联合全球主权基金，争取到更多的发言权，以保证新兴市场国家的投资权益。
参考文献：1．《2007年度国际金融市场报告》，中国人民银行，2008年3月
2．周学海，《主权财富基金的兴起与争论》，《国际论坛》2008年1月第一期
3．张明，《主权财富基金与中投公司》，《经济社会体制比较》2008年第二期
4．黎兵，《试析中国主权财富基金》，《上海金融》2007年第十期
5．李会明，《全球主权财富基金新形势及新挑战》，《国际资料信息》2007年第12期
6．肖莹莹，杨明，《欧美国家对主权财富基金态度冷热不一》，《经济参考报》2007-08-13
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