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WTO外汇争端管辖安排：模糊性及其现实理性 |
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时间：2014-05-01
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【内容摘要】《WTO协定》在外汇争端管辖安排方面的规定存在着相当程度的模糊性，这种模糊性并非立法疏漏或失误，而是寓含着深刻的现实理性。现行WTO关于外汇争端管辖安排的框架，为今后WTO扩张其外汇争端管辖权留下充分法律空间。透过这种制度安排以及目前汇率争端解决的政治化困境，我们可以预设未来WTO将不断扩张其外汇争端管辖权的发展趋势。
【关键词】WTO；外汇争端;管辖权；模糊性
随着全球经济一体化程度的不断加深和跨国经贸往来的不断增加，包括货币兑换、汇率定值等在内的外汇问题越来越成为影响财富跨国流动的关键因素。《国际货币基金组织协定》(以下简称《IMF协定》)第8条成功解决了影响商品贸易的经常项目外汇兑换的问题，即成员国必须遵守第8条第2款b项下义务，开放本国的经常项目的外汇兑换管制泼展中国家则可以适用第14条过渡性规定)，对于不同国家货币间的兑换比率即汇率问题，《IMF协定》第4条第3款中也做出专门规定。
汇率对于一国(尤其是贸易大国)的贸易增长、经济发展、就业增加以及社会稳定具有举足轻重的影响，汇率安排已成为各国金融调整的重要手段之一，主权国家往往易滋生通过汇率安排促进本国贸易增长(尤其是出口增长)的冲动，因此WTO法律框架对成员国汇率安排也做出了直接规定，确立了禁止成员国利用汇率安排获取不公正贸易利益的基本原则，以保障“贸易自由”这一WTO终极目标的实现。
IMF与WTO同为对当今世界经济发展具有重要影响的国际机构。很多国家既是IMF成员又是WTO成员，即所谓的“共同成员方”。在外汇安排方面，由于IMF与WTO均对各自成员方做出义务性规范，一旦共同成员方之间发生外汇争端，则易引发IMF与WTO在外汇争端管辖权分配问题。
尽管国际社会已经建立起了一套外汇争端管辖在WTO与IMF之间分配的机制，但外汇争端管辖方面的问题无论在是理论上还是实务中仍存在很大的争论与分歧，这些分歧尤其集中在对WTO外汇争端管辖安排相关条款的理解方面以及WTO是否拥有外汇争端管辖权的问题上。分歧也体现在我国与美、日等国家人民币汇率争端的解决过程中。2003年以来美国、欧盟、日本与我国的外汇争端不断加剧，要求我国提高人民币汇率的国际政治压力不断加大。虽然这一争端已在我国施行以市场供求为基础，参考一篮子货币可调节的浮动汇率制度以及人民币不断升值而暂时得以缓解1，美、日等国也未将争端诉诸WTO争端解决机构，但在汇率争端能否提交WTO裁决的认识问题上却存在着两种截然对立的观点。其中一种观点主张汇率问题属于IMF管辖范围，争端双方不能向WTO提出裁决申请，持此种观点的多为我国学者[1]。另一种观点则认为WTO既然对成员方外汇方面设定义务，其争端解决机构完全可以受理因违反该义务引起的争端并按时DSU设定的程序解决，许多国外学者持此种立场[2]。本文主要考察并分析下列问题：现行国际法框架下两大机构之间如何分配汇率争端管辖权，WTO能否直接受理并处理成员方外汇争端，现行安排机制存在哪些问题，如何解读这种机制以及如何判断这种机制的未来发展趋势等等。
一、WTO外汇争端管辖安排
由于共同成员方的汇率安排既应符合《IMF协定》要求从而受到来自IMF的管辖，也应符合《WTO协定》的规定从而受到来自WTO的管辖，共同成员方包括汇率安排在内的外汇措施及相互之间与之相关的争端很可能面临来自IMF与WTO的双重管辖。在管辖权竞合的情况下，如果没有有效的协调机制，既可能造成管辖权争夺或混乱，也可能造成共同成员方权利、义务上的冲突。为此WTO通过有关法律文件建立起了一套与IMF外汇管辖权方面的合作与协调机制。这种合作与协调机制包括以下几个方面：
(一)磋商原则：IMF实质管辖权的确认
为了避免职能重复与冲突，《WTO协定》附件GATT第15条第1款明确了WTO与IMF分工、协作关系的基本原则：缔约言全体应寻求与IMF进行合作，以便与IMF在其管辖的外汇问题和缔约方全体管辖的数量限制与其他贸易措施方面，制订一套协调政策”。该条第2款则确立了两者之间的“磋商原则”，“在缔约方全体被提请审议或处理有关货币储备、国际收支平衡或外汇安排问题的所有情况下，它们应当与IMF进行充分磋商。”2在此类磋商中，缔约方全体“应接受IMF关于外汇、货币储备或国际收支的统计或其他事实的调查结果，并应接受IMF有关一缔约方在外汇问题方面采取的行动是否与《IMF协定减该缔约方与缔约方全体之间订立的特殊外汇协定条款相一致的认定。”CATS也采取了同样立场，CATS第12条第5款第5项规定，国际收支限制委员会在与成员方磋商过程中“应当接受IMF就咨询做出的有关外汇、货币储备以及国际收支平衡等的统计或事实方面的认定，所做出的决定应当建立在IMF对成员国收支平衡以及外部金融条件的评估基础之上”。
以上规定不难看出，《WTO协定》的立法意图是明确的，即WTO在解决涉及货币、国际收支平衡以及外汇安排争端时应当依赖、借助IMF的专业性并在解决此类争端时应与IMF进行充分磋商。从文义理解，这里的“磋商”是一种强制性规范而非任意性规范，因此对于共同成员方外汇措施合法性的判断应当在IMF认定的基础上做出，WTO则有义务接受IMF的判断与认定。从这一意义上讲，虽然WTO仍可以受理成员方之间涉及外汇安排的争端(如一方基于收支平衡理由采取贸易限制措施)，IMF却拥有货币、外汇问题上的“实质管辖权”。这种安排在两大机构之间建立起了避免出现双重管辖引起的混乱与冲突的协调机制。
IMF在货币、收支平衡及外汇方面的实质管辖权还体现在其它方面。例如GATT第15条第5款建立的WTO成员直接向IMF报告的机制：“缔约方全体在任何时候认为某一缔约方有关进口支付和转移方面的外汇限制措施与本协定数量限制规定例外不一致时，应向IMF报告(Report)”。这些WTO法律规定进一步印证了《WTO协定》承认IMF外汇争端方面的实质管辖权的立场。
WTO建立这种机制的建立既有其深厚的历史渊源也有其坚实的法律基础。作为两个重要的国际组织，WTO(前身GATT)与IMF间一直以来建立了相互补充、相互合作的关系，在功能上具有很强的互补性[3]。这种合作与互补关系在WTO规则中有直接的规定。《WTO协定》第3条第5款规定：“为了使全球经济政策有保持更高的一致性，WTO应根据需要与IMF、国际复兴开发银行及其附属机构进行合作”，并应“充分尊重这些机构的强制性规范、保密性要求以及决策方面的自主性，避免为#p#分页标题#e#(共同成员方)政府设置交叉性限制或额外条件。”3
(二)GATT第15条第9款豁免性安排
GATT第15条第9款(a)项规定，“本协定不得妨碍一缔约方依照《IMF协定》或该缔约方与缔约方全体之间订立的特殊外汇协定，使用外汇管制或外汇限制”。根据这一规定，WTO并不禁止成员方使用符合《IMF协定》的外汇管制与限制措施，凡符合《IMF协定》的外汇措施构成WTO成员方外汇义务的例外。因此即使一成员方采取的外汇管制措施属于《WTO协定》的禁止范围，如果该措施符合《IMF协定》则不能被视为违反WTO规则。这一条款避免了共同成员方由于IMF与WTO法律规定的不同而产生的权利与义务冲突。
(三)1996年《合作协定》
为更好地与IMF在外汇争端管辖方面进行合作，WTO在1996年与IMF共同签署了《合作协定》(以下简称《协定》)4。《协定》再次明确了两大组织之间的合作关系，并对双方信息交流、相互参加会议以及其它日常事务方面的合作做出具体规定。其中《协定》第8条对磋商程序做出具体规定，当WTO(GATT)就IMF管辖外汇事项进行磋商时，IMF应向WTO相关机构(包括争端解决专家组)出具书面答复，就有关(WTO成员)外汇措施是否符合《IMF协定》做出说明5。该条正式确立了IMF应对WTO提供咨询协助的法律义务，而在此前《WTO协定》只能确立WTO向IMF磋商的义务，却无法规定IMF对磋商予以答复的义务。《协定》的签订直接为IMF回应WTO的磋商要求提供了法律基础。此外IMF也在《协定》中承诺将所有有关(成员国)对经常项目支付与转让限制措施的批准、同意采取歧视性货币安排或多重货币政策、要求成员国为防止资本的大规模或持续外流而进行管制的决定通知WTO6。
(四)WTO对外汇管辖权的保留
GATT第15条第1款磋商原则的确立以及GATT第15条第9款豁免性规定，并不能排除WTO对涉及贸易关系外汇争端的管辖权，成员国采取的外汇措施仍可以在WTO框架下被提起申诉。WTO的一份工作组文件曾指出，“GATT第15条第9款不能被理解为排除(GATT)缔约方全体与某一成员国讨论其外汇管制或限制措施对贸易产生的影响”7。因此即使成员方的外汇措施在IMF管辖范围内，WTO仍可对涉及贸易关系的外汇争端行使管辖权，因为外汇安排对贸易平衡与贸易关系所产生的重大影响。1981年GATT收支平衡委员会对意大利采取的一项获得IMF批准的储蓄措施进行了评估并要求意大利政府尽快取消该措施8。因此从理论上讲，如果WTO成员认为其它成员的外汇措施违反了WTO规则，即使该措施属于IMF的管辖范围甚至IMF已经批准或承认了该项措施，该成员方仍可向WTO争端解决机构提出裁决申请。
二、WTO外汇争端管辖安排的模糊性
如前所述，在现行法律框架下IMF虽拥有外汇争端的实质管辖权，但WTO并未完全放弃对涉及此类争端案例的管辖权利。WTO的这种立场本身体现出了显见的自我矛盾性。无独有偶，即使从WTO的法律文本上看，其中某些关键条款也具有很大程度的模糊性并导致了WTO与IMF之间关系的某些问题至今仍未清晰解决[3]561。笔者认为，目前有关WTO外汇争端管辖权的争论与分歧也正是源于《WTO协定》这些条款的模糊性。
(一)GATT第15条第4款：模糊性条款之一
《WTO协定》附件GATT第15条第4款规定：“缔约方不得通过外汇行动(exchange action)阻碍本协议各项规定意图的实现，也不得通过贸易行动(trade action)阻碍IMF协定各项规定意图的实现”。该条款是对成员方外汇安排的直接规定，也是WTO文本中同时涉及WTO与IMF两大机构管辖事务的重要条款。其内容上看似乎也无不当之处。但仔细分析不难发现这一条款本身存在着很大的不确定性。
其不确定性在于该条款是一完整的、强制性的义务规范抑或是一不完整的、宣示性法律规范是不明确的。
如果是前者，那么条款中“不得通过外汇行动……，也不得通过贸易行动……意图的实现”为一项确定的义务与责任并可以作为DSB受理申诉的直接法律依据。成员方的任何外汇安排如果违反WTO所倡导的贸易自由的原则或者客观上产生了妨碍贸易自由的效果，均会被视为违反该条规定从而违反了WTO义务。根据《WTO协定》附件《关于争端解决规则与程序的谅解》的规定，如果WTO成员方外汇行动违反该条款项下的义务并被其它成员方提出申诉，WTO应当受理并行使管辖权9。如此该条款实际上间接赋予了WTO对成员方外汇行动的管辖权利。但如果是后者，即该条款仅仅属于一种宣示性条款，则对该条的违反尚不足以直接构成对WTO义务的违反，因而不能直接作为DSB受理申诉的直接法律依据。
无论对这一条款做何种理解都将存在着问题。如将该条理解为完备的义务性规范，依照条款后半段规定，当共同成员方通过贸易行动影响IMF协定目标实现时，似应同样赋予IMF对该贸易措施的管辖权利。但这种解释至少在目前法律框架下是难以成立的，这将彻底动摇IMF与WTO关于外汇问题与贸易问题管辖范围划分的基本原则与框架。如将其理解一种不完备的宣示性条款，那么《WTO协定》在明知条款不会直接产生约束力且极易引起歧义的情况下仍然设定了这一项条款，其用意不得不令人深思。
(二)“外汇行动”：模糊性条款之二
即使假定GATT第15条第4款是一项确定的义务性规范，该条款本身也存在着明显的模糊性，这直接体现在条款中关键性词汇“外汇行动”(exchange action)#p#分页标题#e#的界定上10。问题在于，“外汇行动”是否包括汇率安排与外汇兑换限制抑或仅仅意指外汇兑换限制。
有学者认为该条款中的“外汇行动”仅仅指国际支付，即限制外汇的取得与使用而与汇率无涉，并由此得出WTO对汇率争端不能依据GATT第15条第4款具有管辖权的结论[4]。这一观点的得出，主要依据是援引GATT第15条第5款及《MP协定》第8条中的“有关进口货币的支付和转移的外汇措施”的表述[4]112，其论证有一定道理，但却不足以令人信服。
相反的结论似乎也是可以成立的，即“外汇行动”包括汇率安排从而通过汇率安排得到不公平贸易利益的成员方违反GATT第15条第4款项下的义务。从法律规定本身来看，现有WTO法律文本并无将汇率安排排除在“外汇行动”以外的表述或说明。道理上讲，诚如前IMF总干事Joseph Gold所指，“对于大多数国家而言，没有哪一个价格如同汇率那样对金融领域的资产价值、回报率与经济领域的生产、贸易、就业产生如此重大的影响”[5]，那么WTO也没有理由将汇率排除在外汇行动或外汇措施范围之外从而客观上将汇率排除在自己的关注范围之外。《WTO协定》的某些条款似乎可以佐证这一立场。例如GATT第15条第8款规定，非IMF成员的缔约方应当向缔约方全体提供包汇率价格在内的《IMF协定》第8条第5款范围内的信息(第10项)。再如GATT第15条第7款第2项规定，非IMF成员缔约方与缔约方全体签订特殊外汇协议时该缔约方应履行的外汇义务不能超过《IMF协定》规定义务，而汇率方面的义务恰恰是IMF协定成员方的核心义务之一，但这种佐证同样不足以信服。
对“外汇行动”两种截然不同的理解似乎都有一定道理，也都可以通过WTO法律文本找到某种程度的支持，但又均不具有足够的说服力。这又是一个不得不引起注意的现象。更令人不解的是，“外汇行动”虽极易引起理解上的分歧与争论而且直接影响了对汇率争端管辖归属的准确判断，WTO法律文本或WTO组织却至今对此未做出任何官方解释。
(三)GATT第15条第5款：模糊性条款之三
GATT第15条第5款建立了WTO向IMF报告的制度：“缔约方全体在任何时候认为某一缔约方有关进口支付和转移方面的外汇限制与本协定对数量限制所规定的例外不一致时，应向IMF报告(report)”，这一条款同样具有很大的模糊性，关键之处在于报告(report)”一词颇令人费解。一种可能的理解是，报告(report)”意指WTO应将包括汇率争端在内的外汇争端移交IMF处理，WTO对此类争端不再行使管辖权。显然这是一种基于承认IMF外汇事务专属管辖权而做出的理解。另一种可能的理解是WTO仍有权管辖此类争端，“报告(report)”仅仅意指WTO在处理争端的同时可以寻求来自IMF的制裁，以达到“双管齐下”的规制效果，因为“此类限制不仅影响国际贸易而且关乎IMF在其协定第8条项下的职能”[4]112，这种解释无疑是建立在承认外汇事务WTO与IMF双重管辖权的基础之上。在现有WTO法律框架下，这一问题同样无法找到来自WTO的任何官方解释因而无法做出最终的判断。
三、模糊性寓含的现实理性
应如何解释《WTO协定》条款中的这种模糊性？显然不能简单地解释为立法疏漏，果真如此，WTO应早已作出正式补充或解释而不会放任这些模糊性的存在。笔者管见，这种模糊性更应当被理解为一种刻意安排，其用意在于为WTO未来扩大其外汇争端管辖权而留下法律空间。从这一意义上讲，现有的模糊性安排是WTO在现阶段的客观历史条件下做出的理性选择。下面我们从WTO面临的客观历史条件与制约来进行解析。
一方面，汇率安排是WTO所关注的一个重大问题却被长期排除在其管辖范围之外。汇率是对跨国贸易最具影响的的因素之一。汇率代表了以其它货币购买本国货币的价格，汇率安排将不可避免地对跨越国境的商品、资本以及服务的价格产生影响。前IMF总干事Joseph Gold曾指出：“对于大多数国家而言，没有哪一个价格如同汇率那样对金融领域的资产价值、回报率与经济领域的生产、贸易、就业产生如此重大的影响”[5]2095。正因如此，国与国之间的汇率争端往往会成为国际经济争端的主要形式与焦点。但是出于对客观历史的尊重和依赖及协调各经济组织机构之间的职责，GATT的起草者们接受IMF对外汇事务的管辖(IMF成立于WTO之前，《MP协定》在GATT签订之前就己确立IMF的汇率专属管辖权)[2]477。由于WTO与IMF两大组织的成员事实上多数是共同成员，为了IMF与WTO之间的政策协调，避免造成共同成员方的权利、义务冲突，一直以来外汇兑换、汇率安排为主要内容的外汇措施及外汇争端由IMF管辖，而包括进口数量限制、最惠国待遇、国民待遇等在内的贸易措施则由WTO管辖11，两者形成了相互补充、合作的关系，在功能设计上具有很强的互补性[3]561。
另一方面，IMF对汇率争端处理的软性特征导致汇率争端无法在多边机制下及时、有效解决。实践表明，IMF虽对汇率争端拥有专属管辖权却缺乏争端解决的有效机制。在条款规定方面，根据《IMF协定》第4条第1节第3款虽规定成员方“避免操纵汇率或国际货币体系，以妨碍国际收支的有效调整和取得对其它成员国的不公平竞争优势”的义务，并将“汇率操纵”界定为“在外汇市场上长期的、大规模、单一方向的干预”，但却缺乏对“操纵”行为认定标准与方法，致使成员方的这一义务很大程度上流于形式，这也是IMF成立以来从未认定过成员国“操纵”汇率并给予制裁的原因之一[2]477。在执行方面的问题则更为突出。IMF在成员国违反《MP协定》时可以采取三种救济措施：一是非正式磋商。即IMF私下与成员方进行磋商，敦促其调整汇率政策。《MP协定》笫4条第3#p#分页标题#e#节专门规定了IMF对成员方义务履行的监督职责，并要求IMF通过与成员方间的“磋商”机制实现监督职责。IMF每年与成员方进行一次磋商，对成员方经济与金融政策进行评估。成员方出现外汇市场单一方向的、长期的和大规模的干预或出现无法支持的官方或半官方借贷水平、汇率表现与基本经济或金融状况无关等情况下，IMF也可以与其进行特别磋商12。但由于磋商机制不具有强制性而难以构成一种非常有效的约束。二是公开。IMF可以将其对某成员方调整汇率的要求向所有成员国公开，借助舆论压力达到规范目的。这种监督方式虽对成员国履行义务有一定的影响但不具有强制约束力。三是制裁。对汇率政策不符合要求的成员国，IMF可采取剥夺其利益的强制手段，包括剥夺成员国使用IMF普通资金的资格、中止投票权、强制性要求退出等方式13。这些措施虽具强制性，但在实践中IMF却对不履行义务的成员国向来倚重救济而非制裁[6]，因而这些强制措施从未被使用过。由于IMF的汇率安排要求及规制往往缺乏对成员方的真正有效的约束，因此被称为“软法”[7]。
由于IMF的软约束，国与国之间外汇争端往往无法及时有效地得到解决。由此造成的直接后果是汇率争端不得不通过政治方式解决。这次中美间关于人民币汇率问题的争端解决过程中，美国以单边制裁为要挟施加政治压力，迫使中国进行货币问题谈判，外交方式成为争端解决最主要的方式与工具[2]480。美国国内代表传统工业的议员纷纷要求对来自中国的进口产品进行制裁。部分参议员提出一项议案，要求国会在美国政府与中国政府关于人民币汇率问题未能取得效果时，授权对所有来自中国的进口产品征收27 5％的处罚性关税14。政治解决往往具有很大的不确定性更可能导致冲突激化，从而对冲突各方乃至全球经济与贸易发展带来巨大的负面影响。对于发展中国家而言，巨大政治压力会迫使他们往往不得不牺牲本国的经济利益，调整自己本国的汇率政策，以避免可能出现的贸易争端与政治冲突。
现行WTO外汇机制的安排中的模糊性，正是在这种客观历史条件下做出的极富创造性的选择，其背后寓含的逻辑非常清晰，既承认IMF外汇争端的实质管辖权或专属管辖权又在某些关键条款中留下灵活解释的空间，为今后WTO介入外汇冲突、扩张其在外汇争端方面的管辖权留下必要的法律空间。事实上，在处理上与IMF管辖权的关系方面，WTO似乎有意采取了模糊化的处理方式，例如1999年“印度收支平衡案”中，15根据《WTO协定》第15条第2款的规定，在涉及成员方以国际收支平衡为由采取的贸易限制措施时，WTO应当向IMF咨询。该案专家组虽然也向IMF提出了咨询并接受了IMF提供的意见，但所依据的法律基础却是其向外部专家(out-side experts)索取信息的权利，而不是《WTO协定》第15条第2款项下的义务，该案回避了专家组是否有义务向IMF咨询的关键问题，但却使IMF与WTO在管辖权方面的关系问题仍然扑朔迷离[3]576。笔者认为，WTO法律文本的这种安排，体现出WTO文本设计者高超的立法技巧，更体现出对现实与未来充分考虑的现实理性。在这种情况下，任何学理解释都是图劳的，因为它已超出了法律解释的范围，其实质是国际经济主导权力的竞争与博弈，是一个政治问题。
四、外汇争端管辖的未来发展趋势
笔者以为，汇率问题对国与国之间的贸易平衡影响如此之大，未来IMF与WTO在汇率问题上的现行安排必然会被调整或打破。从现行法律架构看，WTO与IMF双方的合作具有一定的不稳定性。根据双方之间的《IMF协定》，任何一方都有权力解除该协议，《规定》第15条规定，《IMF协定》经任何一方要求并经双方同意可以进行修订。协议第16条则规定，协议可经任一方书面通知另一方后，在该书面通知送达后六个月后终止16，至少在法律上调整或打破现行安排的空间是存在的。此其一。其二，随着外汇争端的增加与加剧，双方在对外汇争端管辖上的分歧会越来越大，IMF的软约束和汇率问题越来越成为WTO关注的核心问题。其三，现有管辖协作关系的调整是避免单边行为或双边贸易冲突的客观需要。这可以从中国与美国、欧盟、日本关于人民币汇率争端解决过程中看出来，双方完全是通过政治方式来解决问题的。因此国际社会迫切需要一个能够有效解决汇率争端的多边法律机制。
那么未来之路在哪里呢，笔者的判断是，现有的安排被打破后，未来的发展方向将是外汇争端被纳入WTO的实质管辖范围之内，WTO与IMF共同行使管辖权从而形成双重管辖或交叉管辖的框架安排。
必须明确的是，IMF并不适于解决与贸易平衡相关的汇率争端。当汇率安排对贸易产生重大影响时,外汇争端实质上已经转化为贸易争端，但IMF关注的是货币体系本身而非贸易平衡或贸易问题。《IMF协定》第1条设定的IMF6项目标中有5项是关于货币体系本身17，维持国际货币体系的稳定和各国汇率关系稳定是其直接目标或第一位目标；促进贸易平衡、就业与经济增长是间接目标，是第二位的。这种目标定位决定了IMF对贸易问题关注的间接性，其对汇率安排对贸易平衡注定不如WTO敏感，《IMF协定》中没有设立关于贸易限制方面的任何规定[3]566。可见将影响贸易关系的汇率争端交由IMF管辖与其目标不相匹配。更为重要的是IMF也不具备裁决贸易方面问题的能力与经验。《IMF协定》第4条第1节第3款“操纵汇率或国际货币体系，以妨碍国际收支的有效调整和取得对其它成员国的不公平竞争优势”的核心，在于如何认定“不公平竞争”，而这一问题无疑当属WTO所管辖的贸易领域，IMF无力独立完成这种判断。加之前已提及的IMF监督措施过于软性，因此，将影响贸易平衡的汇率争端继续完全置于IMF管辖将无助于问题的根本解决。
在全球金融一体化与经济一体化程度日益加深的今天，在贸易关系直接影响汇率关系的同时，一国汇率安排也会对国际贸易产生重大影响。基于汇率与贸易之间的这种互动关系，将影响贸易平衡的汇率问题纳入WTO框架下解决具有天然的合理性。以奉行“贸易自由”终极目标的WTO组织处理贸易相关的汇率争端有其明显的优势。WTO在对贸易平衡以及对贸易措施合法性的判断上具有IMF或其它国际组织所不具有专业优势与资源优势，在解决以贸易问题为实质的汇率争端时，可以充分发挥其贸易领域的传统优势。而且争端各方可以直接借助WTO争端解决机制，及时、有效地通过法律途径有国际法层面上解决缔约方之间的汇率争端，并通过具有强制色彩的执行程序来保障争端的切实解决。可以合理地认为，建立在多边机制基础上的WTO争端解决机制，虽不能完全排除汇率争端政治化解决的可能性，但却能很大程度上降低这种可能。
历史经验表明，WTO体制具有很强的开放性与包容性，可将那些影响贸易关系的非贸易问题不断纳入WTO框架解决。乌拉圭回合谈判中，服务贸易、与贸易相关的知识产权措施、与贸易有关的投资措施等议题全部纳入到了GATT的规则体系，传统上这些问题却脱离世界贸易体系的规则之外[8]。当汇率问题越来越成为影响国际贸易关系的焦点问题时，在IMF机制无法胜任这种争端的有效解决时，在外汇争端越来越面临巨大的政治化冲突的危险时，外汇争端纳入WTO框架下无疑是历史的应然选择也是根本出路所在。
未来对WTO外汇争端管辖权的确立并不意味着剥夺IMF现有的外汇事务管辖权，两者之间应是一种并行共存的关系。具体说是一般管辖与特殊管辖的关系，IMF作为外汇事务与争端的一般管辖机构并行使对一般外汇事务的管辖权，如经常项下外汇支付与转移安排等，WTO组织有权受理那些严重影响贸易平衡的汇率争端或外汇争端。WTO受理并处理外汇争端时，IMF应利用其货币方面的优势提供协助，如应专家组或上诉机构要求提供成员国汇率安排是否符合IMF协定等方面的咨询意见。但IMF的作用是辅助性的、参考性的，最终裁决应当依#p#分页标题#e#WTO争端解决机制独立做出。
此外，成员方通过WTO争端解决机制获得的救济措施与IMF本身的救济措施是并行不悖的。成员国就影响贸易平衡的汇率争端提交WTO审理后，如IMF认为成员国一方的行为构成了对《IMF协定》的违反仍可启动其监督程序，在这种情况下，违反汇率义务的国家将可能面临WTO与IMF的双重管辖与制裁。
五、结论
针对WTO与IMF之间的管辖权重合问题，虽然GATT第15条及《合作协议》以及相关法律文本已经建立一套由IMF主导的外汇争端解决机制，但在现行框架安排下关于外汇争端管辖方面的国际秩序仍存在着较大的模糊性，这主要体现在WTO法律文件中某些条款的模糊性上。但如果将其置于国际组织权力划分、历史依赖性等大背景下审视，这些模糊性背后是寓含着很大程度上的现实理性，因为这种安排可以为未来调整留下法律空间。从汇率及外汇安排对贸易的重大影响，以及IMF规制的软性特点来看，包括汇率在内的外汇争端被纳入WTO的管辖范围是一种发展趋势。现有WTO与IMF在外汇事务与外汇争端方面的管辖权划分(IMF行使实质管辖权、WTO保留管辖权)将可能被由IMF行使一般管辖、WTO行使特殊管辖权的新格局所替代。及时洞察、把握这种趋势并在今后WTO规则制订过程中及时发挥我国作为贸易大国的历史使命是非常重要的。
【作者简介】
伏军(1972-)，男，山东临沂人，对外经济贸易大学法学院副教授，法学博士。
【注释】
1 2005年7月21日中国人民银行发布第[2005]第16号公号公告。
2 根据《IMF协定》第12条2(b)款，此处的IMF具体指IMF执行委员会(Executive Board)。
3 Declamtion on the Contribution of the World Trade Organization to Achieving Creater Coherence in Global Econcmic Po1icymaking，Para 5.
4Agreement Between the International Monetary Fund and the World Trade Organ ization，Dec.9，1996，Decision No.11381-(96/ 105)of The International Monetary Fund，[2007-05-22] http://www.iMForg/extemal/ pubs/t/sd/indexasp?Decision=11381- (96/105)_
5 Cooperation Agreement para 8
6 Cooperation Agreement para 3
7 Reports Relating to the Review of the Agreement, GATTB.I S D.(3d Supp.)，at 198.
8 General Agreement On Tariffs And Trade，Analytecal Index 299-300(6th ed 1994)，at 591.
9《关于争端解决规则与程序的谅解》强调了DSU保障争端成员方诉诸该程序、寻求措施救济的权利。DSU第1条第1款规定：“本调解的规则和程序适用于各成员间有关它们在《WTO协定》规定下的权利和义务的磋商和争端解决”。DSU第11条规定：“专家组应当(should)对其审议的事项做出客观评估，包括对该案件事实有关适用协定的适用性和与有关适用协定的一致性的客观评估，并做出可协助DSB提出建议或提出适用协定所规定的裁决的其他调查结果。”上诉机构在其一份文件中明确指出，这里的“应当(should)”不仅表明一种劝告或一种倾向，而是表明一种义务或责任(duty or obligation)(WT／DS308／AB／R. Para 51)
10也有学者将其译作“外汇措施”。为了区分“exchange measures”写“exchange action”，笔者将其译作“外汇行动”。
11 GATT第15条第1款明确了两者间的这种分工：“缔约言全体应寻求与IMF进行合作，以便缔约方全体与IMF在IMF管辖范围内的外汇问题和缔约方全体管辖范围内的数量限制和其他贸易措施方面，可以推选—个协调的政策”
12 The International Monetary Fund，Selected Decisions of the International Monetary Fund，Decision No.5392-(77/63)19809，at 31
13 根据《IMF协定》第26条第2节第(a)、(b)、(c)款的规定，对于未能履行协定义务的成员国，IMF可以宣布其丧失使用IMF普通资金的资格。在其后合理时期内，如该成员国仍未改正，经总70％以上投票权多数通过，IMF可以中止该成员国行使投票权。如成员国在中止投票权后的合理时期仍未改正，IMF经理事会85％以上投票权通过，可以要求该成员国退出IMF。
14 S B. 1586，180th Cong 1st Sess (Sep．5，2003)
15Panel Report, India——Quantitative Restrictions on Imports of Agricultural，Textile and Industrial Products，WT/DS90/R(Apr 6，1999)(adopted Sept 22,1999),modified by Appellate Body Report, WT/DS90/AB/R. AB-1999 -3
16 Cooperation Agreement para 15，16。
17 包括“促进国际货币合作，为国际货币问题的解决提供协商与合作机制”(第1款)、“促进外汇稳定、保持有序的外汇安排、避免竞争性外汇贬值”(第3款)、“协助在成员国之间建立经常性交易多边支付系统、取消外汇限制”(第4款)、“通过提供临时基金援助以树立成员国信心、解决国际收支失衡问题”(第5款)、“减少、降低成员国间国际收支失衡的周期与程度”(第6款)等。贸易平衡与贸易发展只是IMF的一项间接目标：“(IMF)推动国际贸易的扩大与均衡发展，由此促进并保持高就业率与高收入水平，推动成员国生产性资源的开发”(第2款)。
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