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IMF磋商报告对人民币汇率问题影响的法律解析（下） |
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时间：2013-09-05
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【内容提要】国际货币基金组织（IMF）2011年对中国的第4条款磋商报告的公布引起了国际国内的高度关注，为人民币汇率问题的解决增添了新的因素和变数。如何正确认识IMF磋商报告的法律效力和作用，该报告能否作为WTO就人民币汇率问题行使管辖权的依据，成为摆在我国面前亟待解决的重大问题。本文对IMF所有涉及人民币汇率问题的磋商报告进行了梳理，从形式和实质的不同角度分析IMF磋商报告的法律效力，并深入探讨了该报告能否作为WTO基于GATT第15条第4款就人民币汇率问题行使管辖权的依据。
【关键词】磋商报告；协定；人民币汇率；管辖权
四、IMF磋商报告的法律效力
（一）磋商的性质
现行有效的《IMF协定》第4条（ArticleIV漀昀Agreement漀昀琀栀攀InternationalMonetaryFund）源于1978年生效的第二次修订案。该修订案最突出的特点是取消了以往的平价汇率体系，国际货币基金组织不再设定统一的汇率制度，会员国可以自行选择外汇安排，唯一的限制是不得再使汇率与黄金挂钩。在以往平价制度下，任何货币的浮动均可以立即被人发现并被认为违反基金协定条款，而在自由汇率制度下，哪些行为应该被认为违反基金协定条款是很难确定的。[1]然而根据《IMF协定》第一条的规定，设立IMF的目的在于：促进外汇汇率稳定和外汇安排，协助实现货币的自由流通，以排除外汇管制对国际贸易和经常贸易的干扰，即使在自由汇率体系下，IMF仍然必须为了实现这一目的而对会员国进行必要的监督。
因此，尽管具有“软法”（soft氀愀眀）的性质，会员国仍然负有直接或间接的汇率义务，这一义务集中体现为现行《IMF协定》第4条第1款。[2]该条规定了会员国的一般合作义务，即“各会员国保证同基金和其它会员国进行合作，以保证有秩序的外汇安排，并促进一个稳定的汇率制度”；[3]同时还规定了会员国的具体合作义务，包括：国内经济和金融政策导向经济增长、促进稳定、禁止汇率操纵以及外汇政策与所承担的义务相一致。[4]
所谓徒法不足以自行，在国内法的语境下尚且如此，更何况是缺乏超国家的强制执行机构的国际法。正是基于这个原因，为了确保会员国履行第4条第1款义务，该第4条第3款赋予了基金的监督职能，根据该款第二项的规定，“基金应对各会员国的汇率政策行使严密的监督，并应制定具体原则，以在汇率政策上指导所有会员国。各会员国应该向基金提供为进行这种监督所必要的资料，在基金提出要求时，应就会员国的汇率政策问题同基金进行磋商”。基金根据这一授权，基金执行董事会先后制定了1977年《汇率政策监督决定》和2007年《对成员国政策双边监督的决定》作为基金行使监督权的指导文件，具体规定了监督的原则和程序。在2007年决定中，执董们认为“对话和劝说是有效监督的关键支柱”，[5]而从事实上讲，对话和劝说的途径便是“磋商”，因此，磋商是IMF行使监督第4条义务执行的核心方式。
事实上，监督与磋商是一个问题的两个方面。磋商是监督的具体实现手段。会员国有接受监督的义务也就意味着会员国具有与IMF磋商的义务。这也在2007年《对成员国政策双边监督的决定》中得到了体现，根据该决议第17段的规定“成员国应根据第4条与基金组织定期磋商”，其使用的是“应该”（shall）[6]这一具有强行法色彩的词语，也体现了磋商是会员国必须履行的义务。并且接受监督与进行磋商也是会员国与IMF合作的体现，这是会员国的一般合作义务，其目的便是如第4条序言中所说的“以保证有秩序的外汇安排，并促进一个稳定的汇率制度”。
（二）磋商结论的性质
考察磋商结论的性质必须了解其作出的过程，而这便涉及磋商的程序问题。磋商一般由IMF派4-5位工作人员组成的代表团前往会员国，与会员国中央银行及财政部等参与经济政策制定的部门的中高层官员举行会议，进行沟通。这种会议一般是为了实现两个目的：一是信息搜集，主要包括会员国一般经济金融情势和近期发展，如外汇安排的先行情况、外汇管制以及自前一次所长以来在外汇汇率政策等方面的改变等，信息搜集的实现也需要由会员国履行第4条第3款中“提供必要资料”的义务；二是政策讨论和建议，在2007年《对成员国政策双边监督的决定》中，执行董事会一再申明要对会员国的国情给予应有的注意，在提供建议时考虑成员国的其他目标，[7]因此这种实地造访使得IMF能够有机会充分了解会员国的国情以及其他目标的实现。
这个阶段结束以后，工作人员会形成一个工作人员报告（staff爀攀瀀漀爀琀）。工作人员报告一般情况下是不公开的，只有在相关国家同意的情况才公布，前已述及，与中国就第4条磋商的工作人员报告在2004、2006、2010及2011年度获得了公布。从法律性质上讲，这一报告仅仅是工作人员的意见，其在报告中陈述了工作人员对会员国政府政策合理性的看法以及工作人员的政策改革建议。[8]
工作人员报告完成以后提交给执董会讨论。根据2007年《对成员国政策双边监督的决定》执行董事会原则上会在65天以内得出结论，从而完成第4条磋商。执行董事会讨论结束后，由基金总裁作总结发言，总裁的总结发言由执行董事会作为结论通过。结论不采取投票方式表决，一般而言采取无异议通过的方式。[9]在征得相关国家同意后，基金会公布这一结论，并以“公共信息通告”（PIN）的方式在其网站上公布。
因此，从法律性质上看，本文所讨论的“磋商结论”仅仅是执行董事会作出的“结论”（con-elusion）而不是“决议”（decision）。执行董事会作为基金的执行机构具有《IMF协定》及理事会授予的权力，对基金实行管理与监督，负责基金的日常决策，在其权限范围内的“决议”具有法律效力。而至少从2000年以来就人民币汇率问题IMF公布的官方意见均在“结论”而不是“决议”中出现，其效力有待考察。
（三）小结：磋商结论不具有强行性法律效力
从实体法规范和程序法规范的角度来看，执董会与会员国就第4条的磋商结论并不具有法律效力。
首先，《IMF协定》第4条第1款本身不具强制约束力。第4条第1款本身具有“软法”的性质。第4条开端的表述“各会员国保证同基金和其它会员国进行合作，以保证有秩序的外汇安排，并促进一个稳定的汇率制度”，尽管构成会员国的一般合作义务，但其本身具有宣言的性质，“听起来像是联合国大会决议的序言”，[10]并不具有执行性。有学者认为，第1、2项义务对会员国要求的是“endeavor琀漀搀椀爀攀挀琀”等动词，这样的条文并不具有可归责的要素，因而很难构成强行性义务；而在第3、4项中，基金使用的是“避免”（avoid）、“奉行”（follow），比起前两项的用词更像是强行法的表述，然而“如果缺乏客观的标准，则不可能对是否违反某一义务作出判断”。[11][12]质言之，尽管第3、4项是基金要求会员国履行的强制性义务，但其并没有类似于构成要件的要素作为判断是否履行或违反义务的标准，这就造成了适用上的困境。事实上，执董会在1977年和2007年有关监督的决议中两度对第3项义务“禁止汇率操纵”进行过具体化，然其仍然存在着诸多问题无法解决。因此，第3、4项尽管具有强制性义务的性质，但在适用中很难被正式认定违反该义务。
其次，作为监督程序依据的第4条第3款第#p#分页标题#e#2项的表述是“基金应对各会员国的汇率政策行使严密的监督，并应制定具体规则，以在汇率政策上指导所有会员国”。这就说明，基金监督会员国的目的并不是为了强制执行自己对会员国的政策建议，而仅仅是“指导”。其背后的内在逻辑是，在国际法上，国际组织的权力是有限度的，其必须来自于会员国基于国际条约的让渡，并不存在一个“超国家”的组织来主导主权国家的经济政策。本文认为正是基于这个原理，执董会才会用“结论”而不是“决议”的方式来结束第4条磋商。这个“结论”并不被正式地采取投票的方式通过，而仅仅是含蓄地由总裁对讨论过程中执董们的意见进行总结。[13]
综上，磋商所依据的实体和程序两方面的规范均具有“软法”的性质，实体规范很难被真正适用，而监督程序所得出的结果也并不具有强制执行的要素，因此，磋商结论仅仅是执董会意见的综述，而不具有强制性的法律效力。
五、IMF磋商报告结论能否作为WTO行使管辖权的依据
正如有学者说的那样，“IMF没有能力对中国的政策造成实质性的压力，即使其作出了义务违反的决定也缺乏有效的执行机制和惩罚机制来纠正这种行为”。[14]因此以美国为首的认为人民币币值低估的国家非常希望能够将人民币币值问题纳入WTO的框架下进行讨论，以寻求WTO争端解决机构的强制性管辖及执行的权力。
（一）磋商结论不构成WTO依据GATT第15条行使管辖权的依据
贸易的目的可以通过外汇的手段来达到，而外汇的目的也可以通过贸易的手段来达到。在这种情况下，能够产生外汇效果的贸易措施和能够产生贸易效果的外汇措施就可能产生交叉管辖的情形。因此，在GATT中有相应的规则对产生贸易效果的外汇措施进行管辖。
GATT第15条以“外汇安排”为名共含9款针对成员国外汇安排及外汇措施的规定。如果仅仅针对人民币币值问题寻求一个正当的管辖依据则只能是该条项下的第4款：“缔约各国不得以外汇方面的行动，来妨碍本协定各项规定的意图的实现，也不得以贸易方面的行动，妨碍国际货币基金各项规定的意图的实现。”其他款项都与“外汇管制”、“外汇控制”、“货币储备”、“收支平衡”等有关，其所涉及的仅是货币兑换支付的问题，[15]而与具体的汇率制度、汇率水平并没有直接关联。
然而在该条的第1款又明确说明了WTO与IMF就相关问题的合作义务，并且在第2款规定：
缔约国全体如果被请求考虑或处理有关货币储备、国际收支或外汇安排的问题，它们应与国际货币基金进行充分的协商。缔约国全体在协商中应接受基金提供的有关外汇、货币储备或国际收支的一切统计或其它调查结果；对于一缔约国在外汇问题上采取的行动是否符合国际货币基金协定的条款，是否符合这一缔约国与缔约国全体之间所签订的外汇特别协定的条件，缔约国全体也应接受基金的判定。
这就意味着，如果WTO就人民币币值低估的问题依据GATT第15条第4款行使管辖权，其必须尊重IMF就事实问题的判断，即人民币汇率是否构成低估这一事实问题应当由IMF裁定。而就IMF与WTO应当采取何种方式沟通，两者在1996年已经达成《IMF与WTO协定》，该协定第8段规定，“IMF对于其管辖范围内的外汇措施是否符合IMF协定，应以书面形式通知WTO的有关机构（包括争端解决机构在内）”,[16]即将有关裁定书面通知WTO的相关机构。前文已述及，磋商结论仅仅是IMF执行董事会表达意见的总结，并不是由正式程序通过的，不代表执董会的集体意见，因此也无法构成具有法律效力的IMF官方意思表示。
在这里需要指出，IMF根据《IMF与WTO协定》向WTO相关机关提供的具有法律效力的书面裁定，应是指由IMF执行董事会所作出的正式裁决以及理事会所作出的最终裁决。具体程序是，就汇率问题是否属于《国际货币基金组织协定》所称汇率操纵的异议应首先提交IMF执行董事会作出裁决，执行董事会裁决做出后的三个月内，IMF任何会员国仍可将该异议提交IMF理事会，理事会做出的裁决是最终裁决；理事会对于异议的裁决工作实际上是由理事会的一个解释委员会来具体承担的，解释委员会的每位委员拥有一个投票权，裁决经投票表决产生，解释委员会的裁决一般被视为IMF理事会的裁决（除非理事会根据规定以85％的特别多数另行做出不同的裁决），解释委员会的成员组成、程序以及多数决的比例均由理事会规定。[17]中国作为IMF的重要成员国所持份额比例不断上升，当然可以联合其他在人民币汇率问题上持有与美国等发达国家不同意见的发展中国家成员国在执行董事会和理事会裁决程序上进行反制，但更为重要的是IMF正式认定人民币汇率低估的依据尚不足这一实体性问题。
（二）IMF作出正式决议认定人民币汇率低估的依据尚不足
在磋商结论中提及人民币汇率低估的仅有2009年与2010年，而且并不是执董们一致的意见，仅是一些执董的意见。2009年的工作人员报告没有公布，在2010年公布的工作人员报告中，可以发现，工作人员认为人民币汇率显著低于其应有水平的理由有三点：①国际储备继续迅速增长；②当前中国的汇率水平与90年代末期相近，而事实上在这个阶段，中国的生产力水平较之其贸易伙伴有了显著的进步，并且在1999年一2003年中国并没有显著的对外账户的失衡；③未来几年，中国的经常账户将保持相当大的盈余。[18]显而易见的是，IMF工作人员非常关注国际储备以及经常账户的盈余问题。事实上，在2007年的《对成员国政策双边监督的决定》中，开始将“外部稳定”作为IMF监督的重点，并将外部稳定解释为“不会或不太可能导致破坏性汇率变动的国际收支状况”。[19]这也就是说必须满足经常账户和资本账户的均衡才能保证外部稳定，若经常账户长期处于非均衡状态，则有可能导致外部不稳定。[20]因此IMF工作人员基于外部稳定的指导原则关注成员国的汇率问题，该原则即为在2007年《对成员国政策双边监督的决定》第14段的D原则中，而14段开头已经明确说明“原则B至D为建议，而非成员国义务。基金组织做出的某成员国没有遵守其中某项建议的认定并不能导致推定该成员国违反了其承担的第4条第I款的义务”。[21]这也就意味着，基于经常账户失衡而认定人民币汇率低估很难被认为违反《IMF协定》第4条第1款的义务。
在2011年的磋商结论中，执董会回避了人民币币值是否低估的问题，基于工作人员报告中“言之凿凿”的人民币汇率低估的认定没有作出任何正面表述，只是不断强调人民币升值的有利之处。一方面说明中国第一次就人民币汇率低估问题发表的声明（附于工作人员报告结尾）引起了执董们的注意，另一方面也说明人民币汇率低估的依据是不够充分的。根据工作人员报告，人民币按均衡实际有效汇率法、外部可持续性法和宏观经济平衡法衡量的低估程度分别为3％、17％和23％。这就产生了两个问题：第一，币值决定理论多达数十种，IMF框架下成立的汇率问题咨询组在2006年10月提出了一套评估汇率偏差的新方法，即上述报告中所提及的均衡实际有效汇率法、外部可持续性法和宏观经济平衡法三者相互补充的方法，然而OGER本身也承认这些方法存在缺陷和误差，质言之，IMF迄今为止并未建立被会员国普遍接受的模型或标准；[22]第二，三种模型测算出的数值最高值与最低值之间相差20％，这又从另一个角度说明了IMF所选择的测算方法是否可靠、测算值是否准确值得怀疑。因此，基于2007年《对成员国政策双边监督的决定》中一再声明的“在有合理怀疑情况下基金组织不做出不利于该成员国的判定，这包括对根本性汇率失调的评估”，[23]在对于测算方法可信度的合理怀疑的情况下，基金组织也很难做出人民币汇率低估的结论。这就意味着，不仅是当前，即使是可预见的未来，WTO#p#分页标题#e#也很难找到行使管辖权的依据。
六、结语
综上，在当前的国际法规范下，西方国家所希望的由IMF作出人民币汇率违反国际法义务的决定并基于此寻求WTO的管辖权的法律路径并非一路畅通无阻，不能当然实现。首先，《IMF协定》第4条第1款规定的义务本身具有“软法”的特征，不具有可强制执行的效力，而IMF履行监督会员国是否遵守协定义务的方式是磋商，磋商本身又带有“指导”和“建议”的性质，最为主要的是磋商结论并不是由执行董事会通过正式程序作出的“决议”，而仅仅是执董们意见的陈述。从这三个角度看，磋商结论并不具有可强制执行的法律效力。其次，WTO依据GATT第15条行使管辖权必须以IMF就事实问题、调查结论等的裁定为前提，而这种前提以“书面裁定”为必要，磋商结论本身不具备构成WTO依据GATT第15条就人民币汇率问题行使管辖权的依据，而且IMF依据目前的协定和监督规则很难作出人民币币值低估的正式裁定。事实上，人民币汇率问题产生的根源在于中国对包括美国在内的一些国家的连年巨额贸易盈余，在世界经济不景气的背景下这一贸易问题激化演变成政治问题，而国际法路径是试图解决问题的工具和手段。从目前情况看，中美两国之间在IMF和WTO框架下都很难得出妥当的解决方式，解铃还须系铃人—与其在国际法领域继续缠斗，不如寻求一个更为“贸易化”的平台，对于解决这一问题更为合适。[24]
【作者简介】
王军，西安理工大学人文学院讲师。
【注释】
[1]参见王贵国：《国际货币金融法》，法律出版社2007年版，页165。
[2]See Joseph Gold, Public International Law in the International Monetary System，Southwestern Law Journal，Vol. 38，September（1984），pp. 799-852.
[3]See Article IV, Agreement of the International Monetary Fund, available at http://www. imf. org/external/pubs/ft/aa/index. htm, visited on July 30，2011.
[4]See Section 1（i-iiii） of Article IV, Agreement of the International Monetary Fund,（一）努力以自己的经济和金融政策来达到促进有秩序的经济增长这个目标，既有合理的价格稳定，又适当照顾自身的境况；（二）努力通过创造有秩序的基本的经济和金融条件和不会产生反常混乱的货币制度去促进稳定；（三）避免操纵汇率或国际货币制度来妨碍国际收支有效的调整或取得对其它会员国不公平的竞争优势；（四）奉行同本节所规定的保证不相矛盾的外汇政策。
[5]See Paragraph 8，Bilateral Surveillance over Members' Policies Executive Board Decision, available at http://www. imf. org/external/np/sec/pn/2007/pn0769. him，visited on July 30，2011．
[6]See Paragraph 17，Bilateral Surveillance over Members' Policies Executive Board Decision.
[7]See Paragraph 9，Bilateral Surveillance over Members' Policies Executive Board Decision, available at http://www. imf. org/external/np/sec/pn/2007/pn0769. htm, visited on July 30，2011.
[8]韩龙：《人民币汇率的国际法问题》，法律出版社2010年版，页142。
[9]王贵国，见前注[17]，页170。
[10]Joseph Gold, Strengthening the Soft International Law of Exchange Arrangements,American Journal of International Law，Vol. 77, July（1983），pp. 443-489.
[11]Joseph Gold, Public International Law in the International Monetary System, Southwestern Law Journal，Vol. 38 , September（1984），pp. 799-852.
[12]作为著名国际金融货币法专家，Joseph Gold的上述观点一经提出，即为理论界和实务界所重视和普遍接受。
[13]See Joseph Gold，Strengthening the Soft International Law of Exchange Arrangements, American Journalof、International Law，Vol. 77，lulu（1983），pp. 443-489.
[14]Robert W. Staiger ＆ Alan O．Sykes, Currency Manipulation and World Trade, available at http://www.stanford.edu／～rstaiger/china. paper. 111209. pdf, visited on July 30，2011.
[15]参见韩龙：“GATT第15条：汇率义务衡量需提防的陷阱”，《法律科学》2007年第2期。
[16]See Paragraph 8，Agreement Between the International Monetary Fund and the World Trade Organization, available at http://www. imf. org/external/pubs/ft/sd/index. asp? decision=11381-（96/105）_2，visited on lulu 30，2011.
[17]See Article XXIX, Agreement of the International Monetary Fund，availableathttp://www.imforg/external/pubs/ft/aa/pdf/aa. pdf, visited on Nov. 26，2011.
[18]See IMF Country Report No. 10/238，Staff Report For The 2010 Article IV Consultation with Peo-ple's Republic of China, available at http://www. imf. org/external/pubs/cat/longres. aspx? sk=24094.0，visited on July 30，2011.
[19]See Paragraph 4，Agreement Between the International Monetary Fund and the World Trade Organization.
[20]参见梁艳芬、李琳：“评国际货币基金组织汇率监督《新决定》”，《国际贸易》2008年第7期。
[21]See Paragraph 14，Bilateral Surveillance over Members' Policies Executive Board Decision.
[22]参见韩龙，见前注[8]，页194。
[23]See Paragraph 13，Bilateral Surveillance over Members' Policies Executive Board Decision
[24]See Dukgeun Ahn, Is the Chinese Exchange-Rate Regime“WTO-legal”?，available at http：//www.voxeu. org/index. php? q=node/4867，visited on July 30，2011.
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