摘要： 以美国、欧盟为首的发达国家提出以开征碳关税的方式应对气候变化,引起了发展中国家对发达国家可能打着环保旗号推行保护主义的担忧。对碳关税是不是一种新的绿色贸易壁垒、碳关税的合法性、如何加以应对等问题需要作出回答。
    关键词：碳关税；绿色贸易壁垒；公平性；合法性
   
　　一、碳关税的提出
　　所谓碳关税（Carbon Tariffs），是指对高耗能的产品进口征收特别的二氧化碳排放关税。[2]这一概念最早由法国提出，针对美国退出《京都议定书》，法国提出欧盟成员国应当基于减排温室气体的承诺对来自美国的进口产品征收碳关税，以避免欧盟国家所生产的商品因欧盟实施排放交易机制而遭受不公平竞争，特别是境内的钢铁业及高耗能产业。2009年6月26日,美国众议院通过了美国历史上第一个限制温室气体排放的“气候法案”——《美国清洁能源与安全法案》（The American Clean Energy and Security Act, ACES），该法案中的“征收特别关税”条款规定，从2020年开始，美国将对包括中国在内的不实施碳减排限额国家进口产品课征碳关税，即对美国进口的排放密集型产品，如铝、钢铁、玻璃、水泥和一些化工产品征收特别的二氧化碳排放关税。
　　《美国清洁能源与安全法案》将中国、印度等未承担约束性温室气体减排目标的主要发展中国家推向了碳关税争议的风口浪尖，体现了美国在《联合国气候变化框架公约》下先发制人的政策,其目的主要是促使主要温室气体排放国家为全球的温室气体减排作出“公平”的贡献。[3]参议院9月底提交的“参院版”的气候法案---《清洁能源工作与美国电力法》强调要采取“边境措施”来保护本土制造业的竞争力，而“边境措施”的目的还是要对来自不实施碳减排限额国家的进口产品征收“碳关税”。
　　碳关税提出的大背景在于世界应对全球气候变暖的行动。世界经济发展面临着全球变暖和能源危机，1997年12月由联合国气候变化纲要公约参加国制定了《京都议定书》，其目标是将大气中的温室气体含量稳定在适当水平，进而防止剧烈的气候改变对人类造成伤害。2005年《京都议定书》正式生效，这是人类历史上首次以法规的形式限制温室气体排放。它规定了“共同但有区别的责任”原则，按照议定书的规定，包括欧盟在内的附录I国家（发达国家和转型国家）承担温室气体减排义务，须在第一个承诺期(2008年—2012年)内，将温室气体排放在1990年水平基础上削减5％，其他国家暂无需承担强制性减排义务。
　　如何利用市场机制将那些没有减排指标承诺的国家纳入到国际减排行动当中去，发达国家的解决“良策”即“碳关税”。作为执行气候政策的先行国家，欧盟各界纷纷呼吁政府对中国等没有减排义务的国家的进口产品采取边境税收调节(Border Tax Adjustment)来避免竞争力损失，防止碳泄漏发生。2O07年12月美国参议院气候和公共委员会通过的《气候安全法案》提出边界碳调整(Border Carbon Adjustment)的补救性贸易保护措施，主要针对中国和印度的出口产品设计。2009年3月,美国新任能源部长公开提出要对来自中国、印度等不承担减排义务的国家的产品征收“碳关税”。2009年7月,在欧盟成员国环境部长非正式会议上,法国又提出要对有关发展中国家出口产品征收“碳关税”。
　　碳关税的征收世界上尚无先例，只是瑞典、丹麦、芬兰、荷兰、挪威、意大利以及美国和加拿大部分地区等发达国家和地区已征收碳税，而法国国民议会和参议院也于2009年10月和11月先后投票，通过了从20lO年1月1日起在法国国内征收碳税的议案（对化石能源的使用按照每排放一吨二氧化碳付费l7欧元的标准征税）。同时，法国政府还希望将其发展成为针对欧盟以外国家的碳关税。已经开始或即将开始征收碳税的部分发达国家认为，那些未征税国家会因此而形成对高碳产业的实质性补贴，要有效防止碳减排中的“搭便车”现象、消除隐性补贴，就必须在其边境对碳排放成本进行“调整”。 依照美国的看法，如果能对中国的产品征收碳关税，则相当于以税收的方式让中国等国家承担减排义务，并提高美国产品的竞争力。
     二、碳关税的性质分析
　　（一） 各国对碳关税的态度
　     以征收碳关税要挟发展中国家，遭到许多发展中国家的抵制，普遍认为碳关税只是发达国家为采取贸易保护主义措施而寻找的一个借口，是以环境保护为名，行贸易保护之实。征收碳关税将对发展中国家经济造成严重伤害，不公平地限制了发展中国家的出口贸易，也违背了世贸组织的规则。印度强烈反对征收碳关税提议，警告西方不要搞“绿色保护主义”，印度环境部长杰伦·兰密施认为碳关税是“恶毒的”，宣称印度不会接受任何有约束力的限期减排目标。中国政府明确表示反对碳关税，认为碳关税违背了《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》确定的发达国家和发展中国家在气候变化领域“共同但有区别的责任”原则，将成为贸易保护主义的新借口，扰乱国际贸易秩序，引发贸易战，严重损害发展中国家利益。
　    反对之声也来自发达国家。德国政府代表认为，征收碳关税以向那些不打算减排温室气体的国家施压的做法是一种“生态帝国主义”行为，直接违反了世贸组织规定。瑞典的环境大臣安德烈亚斯·卡尔格伦认为，威胁对发展中国家出口产品征收碳关税，只能使联合国气候变化谈判变得更加艰难；在美国，处于新旧能源产业转型时期的美国业界并不完全认同政府的做法，认为碳关税不但会对中国等发展中国家不利，美国业界将同样遭受损失。美国商会等四家民间贸易团体呼吁参院在审议《美国清洁能源与安全法》时，取消征收碳关税的条款，警告“碳关税会引发一场绿色贸易之战”。美国出口企业则担心这会导致其他国家给美国出口产品增加相应关税；英国有关部门也明确提出反对征收所谓的碳关税。
　　由此可见，在征收碳关税问题上，发达国家的态度并非完全一致。联合国气候变化首席科学家亦认为碳关税可操作性较低，可能损害发展中国家参与气候变化国际合作的热情。
　　（二） 碳关税的性质：新的绿色贸易壁垒
　　在美国看来，征收碳关税是利用市场化手段解决全球性环境问题所必需采取的措施，美国能源部长朱棣文曰，美国提出征收碳关税的本意在于希望各国发展自己的低碳经济和清洁能源技术而非为设立贸易壁垒。但曾为温室气体的头号排放国拒绝批准《京都议定书》，不愿意承担减少排放额度的义务，却津津乐道于对别国产品征收碳关税，很难不让人质疑美国此举的动机。发展中国家则认为，碳关税不过是借环境保护之名、行贸易保护之实，这对发展中国家是不公平的。很多专家认为，碳关税是以往西方国家对发展中国家出口产品实施“绿色壁垒”的新变种，是限制发展中国家贸易能力的新设想。
　　对于碳关税的性质问题，应当客观而公正地看待：
　　1. 碳关税的消极面：新的绿色贸易壁垒
　　从国际贸易角度来看，碳关税作为一项贸易措施和环境措施，其实质是一种新型的绿色贸易壁垒。所谓绿色贸易壁垒是指在国际贸易领域，进口国政府凭借其科技优势，以保护环境和人类健康为名，通过制定一系列复杂苛刻的环保标准，对国外商品及服务进行的准入限制。绿色贸易壁垒具有合理性、隐蔽性、歧视性、名义上的合法性等特点，而这些特点碳关税也已具备。
　　绿色贸易壁垒的合理性表现在其产生顺应了世界环境保护的发展潮流，强调为了保护环境和人类健康，因而得到了社会公众的广泛支持，而碳关税的提出从大的一面看是为了应对气候变暖保护环境，带有合理性特征；绿色贸易壁垒的隐蔽性体现在各式各样的绿色贸易壁垒借环境保护之名，隐蔽于具体的贸易法规规定、国际公约的执行过程中，缺乏透明度，使商品出口国难以防范，而碳关税的征收完全是一个国家内部的事，易于隐蔽在具体的法律规定、执行中，起到阻碍国外产品进口的作用；绿色贸易壁垒的歧视性表现在进口国对特定国家的相同产品实施歧视性标准而未能做到一视同仁，置其于不公平的出口贸易境地，使其付出惨重代价。这一歧视性环保标准的动机具有很大的主观恶性，其真正用意可能在于以严格的高标准阻止特定国产品的进入，其实质是贸易保护主义，[3]而美国高碳商品的主要来源国是欧盟和加拿大，这些国家的碳排放不论是在总量上看还是在人均上看都比美国低得多，开征碳关税对其影响不大，美国碳关税的征收主要针对的是发展中国家的出口产品，具有实际上的歧视性；绿色贸易壁垒的外在表现形式是各国采取的法规、政策与措施，以国际国内公开立法为依据和基础，因此，绿色贸易壁垒有国际环境法基础，措施的实施具有国际环境法依据，而碳关税的国际法依据目前还不是那么明确和具体。但无论赞成与否，碳关税作为一种新型的绿色贸易壁垒，正在成为现实。
　　专家指出,碳关税的实质是进口国对供境内消费的进口产品征收进口国国内相同产品所需缴纳的税收。美国借环境保护之名推行“碳关税”，其主要目的是为了削弱竞争对手的竞争力，实行贸易保护主义。根据世界银行的研究报告,如果碳关税全面实施,在国际市场上,“中国制造”可能将面临平均26%的关税,出口量因此可能下滑21%。
　　2. 碳关税的积极面：碳关税 PK碳税
　　作为环境税的重要组成部分，碳税是一些发达国家已采取的碳减排措施,被国际社会公认为是削减二氧化碳排放的有效经济手段，也是研究者和国际组织极力推崇的一种减排措施。所谓碳税（carbon tax），是指针对二氧化碳排放所征收的税。它以环境保护为目的，通过削减二氧化碳排放来减缓全球变暖的速度。碳税通过对化石燃料产品按其碳含量的比例征税，从而达到减少化石燃料消耗和二氧化碳排放的目的。一些国家征收碳税的效果表明，碳税能够较好地起到减少污染物排放以及二氧化碳排放的作用。
　　碳关税本质上属于碳税的边境税收调节。从环境保护意义上讲，碳关税同碳税一样，其本身也具有抑制二氧化碳排放、促进环境保护的作用，它是通过关税形式抬高进出口贸易门槛，从而达到抑制碳密集产品，如高能耗产品生产、减少二氧化碳排放、减缓全球变暖速度的目的，尽管征收“碳关税”是美国借全世界关注的二氧化碳排放问题进行贸易保护的一种表现，但碳关税对于调整经济结构、产品和技术更新换代，特别是新型清洁能源产业的发展，乃至低碳经济的发展具有一定的促进作用。[4]
　　可以说，碳关税是一把“双刃剑”，它一方面体现了消费者保护环境、维护健康等合理的要求，另一方面，又可以成为贸易保护主义者阻止外国商品进口的盾牌。    
　　三、 碳关税公平性与合法性辨析
        （一）碳关税的公平性问题
　　与气候变化相关的“公平”问题应该包括两层含义：一是气候变化本身的公平问题，即气候变化在什么程度上产生或加剧了国家间的不平等；二是针对气候变化的减排政策的公平问题，即减排政策在什么程度上产生或加剧了国家间的不平等。“碳关税”考虑的仅仅是第二个方面。[5]发达国家不愿意承担减排义务，又试图模糊发达国家与发展中国家“共同但有区别的责任”原则，从这一角度看，碳关税对发展中国家是不公平的。
　　一方面，从国际范围来看，发达国家已经步入后工业时代，基本渡过了高能耗、高污染排放阶段，经济主要以服务业为主而制造业所占的比重较低，由于服务业对能源的需求少，其二氧化碳排放相应的也较少，碳关税的开征对他们影响并不大；而发展中国家起步较晚，多以劳动密集型产业为主，比较优势在于农业和制造业，耗能高，在低碳化国际潮流下加速本国经济发展，既要承担减排的责任，同时也要承担经济收缩的风险，对这些国家来说是不公平的。[6]另一方面，发达国家将那些高能耗、高污染的产业已经转移到发展中国家，发展中国家产业的排碳密集度必然会相应地增加，但发达国家对高碳产品的需求却未立刻减少，满足国内的需求靠的是高碳产品的进口。换个角度说，发展中国家是在牺牲（污染）自己的生存环境，为发达国家生产其所需要的产品。发达国家既享受了发展中国家生产的最终产品，又避免了本国生产最终产品所产生的碳排放，反过来，却又试图对发展中国家征收碳关税，这无异于让发展中国家为发达国家的碳消费“买单”，对发展中国家是极其不公平的，其结果很可能引起发展中国家的报复。
　　据有关研究机构的报告，自1750年以来，全球累计排放了1万多亿吨二氧化碳，其中发达国家排放约占80%。可以说，气候变化的问题是发达国家200年发展过程中释放温室气体造成的，而广大的发展中国家则是受害者。发达国家排放的大量温室气体，给地球的生态环境带来了严重不利影响，他们反过来要求所谓的“公平竞争”，这本身即是一种不公平。发达国家在工业化时期过度排放温室气体造成了全球变暖，就理应率先承担温室气体减排义务，何况，目前发展中国家排放量的增长主要源于“生存性排放”或者“发展性排放”增长，不同于发达国家的“奢侈性排放”增长，要求发展中国家在现阶段就与其采用同样的排放标准，无异于限制发展中国家的发展，加剧发达国家与发展中国家的贫富差距，对于发展中国家而言是不合理的，也是不公平的。
　　（二） 碳关税的合法性问题
　　需要明确的是，截至目前，碳关税还只是发达国家的一项国内措施，尚无国际法基础。哥本哈根会议并没有达成具有国际法约束力的国际协议，这表明在现行的国际法中，无论是国际环境法律体系还是WTO法律体系，均没有法律依据要求各国采取碳关税措施。
　　碳关税违背了“共同而有区别的责任”原则。无论是历史累积排放水平还是目前人均排放水平，发达国家对温室气体排放都大大超出发展中国家，而且，在应对气候变化的能力方面，发达国家远远强于发展中国家。因此，《联合国气候变化框架公约》第4条和《京都议定书》第10条确立了“共同但有区别的责任”原则，“共同”是指应对全球气候变化是世界各国的共同责任，“区别”是指发达国家与发展中国家的责任有别，要求发达国家率先承担强制性减排义务而发展中国家暂时不承担，并且在资金或技术上支持和帮助发展中国家提高应对气候变化的能力。而碳关税的征收无视附件一国家和非附件一国家的区分，转嫁环境治理责任和成本，是对“共同但有区别的责任”原则的违反，是一种变相的贸易保护行为，严重损害了发展中国家利益。
　　碳关税是否违背了WTO规则？碳关税问题本质上是一种贸易政策，因而应在国际贸易的法律范畴中加以讨论。根据WTO 的现行规则，碳关税的合法性是不明确的。针对碳关税问题，WTO并没有坚定地说“不”。WTO组织发布的一份报告称：“只要起草得当，理论上可以使这样的税收符合WTO法律，但很难证明它们并非一个幌子，目的是对国际贸易进行非法限制”。正如此种模棱两可的言辞，碳关税是否具有合法性很难用“是”或“不是”做出简单回答。目前一些学者对该问题的探讨集中在：碳关税是否符合WTO非歧视原则、是否符合GATT 1994第1条（最惠国待遇）、第2条（关税减让）、第3条（国民待遇）和第6条（数量限制），以及是否符合GATT第20条例外规定等方面，并因此得出了截然不同的两种结论。这里，笔者仅提出目前碳关税征收的几点困惑：
　　困惑一：当前情况下碳关税问题是否在WTO框架下解决？
　　联合国框架下的国际气候变化应对机制存在效率低下、缺乏强制力、实际效果不理想等不足，WTO规则为特定条件下因保护环境而使用贸易限制措施留下了政策空间，存在着气候变化应对机制纳入WTO的可能性，但是，WTO是否会为全球温室气体相关贸易限制措施的争端提供解决的平台还尚未可知。2009年9月，世界贸易组织总干事拉米曾说，碳关税不是一个法律问题，而是一个政治问题。假如哥本哈根会议能达成一项温室气体排放配额的国际协议，执行措施将在世贸组织研究；否则就谈不上碳关税的问题。从政治角度看，不应该用采取单方面措施相威胁。2009年12月，哥本哈根大会结束时，拉米又指出：“WTO成员方之间，正如在哥本哈根的联合国会员国那样，在此（边境措施）问题上也存在分歧。但我可以说的是，在气候变化问题上，我们越向多边框架方向发展，单边贸易措施问题就越难解释清楚。”毕竟，碳关税目前只是一种提法和建议，还没有具体实施，更谈不上某WTO成员诉诸WTO争端解决机制的问题，在联合国框架下寻求多边协议解决还是首选。
　　困惑二：碳关税实施中的困难---如何科学确定碳排放的标准？
　　这是征收碳关税之前要解决的重要问题。征收碳关税必须有个标准，不然如何征收？哈佛副教授雷切尔·布鲁斯特认为，有关碳关税有一个尚未得到充分讨论的问题---应该允许其他国家排放多少碳？环境科学家认定地球只能承受一定量的碳排放，但并没有告诉我们如何在各国之间分配排放额度。而这一点恰恰是兼顾气候变化问题与国际贸易公平性的关键。在就排放配额问题尚未达成一致之前，碳关税是起不到效果的。如果各国都选择对自己有利的温室气体排放标准，无益于解决碳排放问题，还会增加碳关税贸易壁垒。#p#分页标题#e#
　　征收碳关税需要为国内产品和进口产品制定一个排放的标准和计算排放的成本，而进口产品的排放标准或者是排放的成本不能高于本国成本，但是在实践中要做到这一点是非常困难的。因为即使是同类产品的碳排放量都是有差异的，现在所谓的碳追踪技术还远远不能达到。碳关税的实施尚有一定的现实阻力。
　　困惑三：单方面的贸易制裁行为和WTO框架有没有冲突[7]
　　在无法解决碳排放的标准和成本计算问题的前提下，难免存在对进口国产品的歧视，一旦碳关税付诸实施，也难免被诉至WTO争端解决专家组和上诉机构，GATT第20条例外条款是否为碳关税的实施提供法律依据以及在多大程度上为其提供法律支持等都将是争论的核心，也将是多数国家所关注的焦点。由此而产生的另外一个问题是，在争端解决过程中，争端的双方及多方当事人会将精力投注在官司的输赢上，可能使这一“气候或环境”措施之争完全演化为普通的贸易之争而偏离气候变化之应对的初衷，与解决气候变暖、碳减排等于事无补。
　　四、碳关税的应对
　　从以上分析可知，碳关税有违“共同但有区别的责任”原则，也不具有国际法依据，针对中国钢铁、石油、化工产品等产品征收碳税对中国是不公平的，我们应坚决反对和抵制。但是，作为一个负责任的大国，中国不应一味简单地反对征收“碳关税”，而应站在更高的层面上，采取主动措施积极应对：
　　第一，大力发展低碳产业。美国“碳关税”政策可能在一定程度上对我国经济发展和对外贸易制造压力，但其真正实施要等到2020年。当前，气候问题已成为全球最为关注的焦点问题，转变资源能源结构和消费方式，减少温室气体排放，促进低碳经济发展已成为不可动摇的国际大趋势。同时，从目前到2020年的这个阶段恰好是我国落实科学发展观，全面建设小康社会的关键时期，因此，我国要顺应国际潮流，以“碳关税”为契机，加速转变我国长期以来沿袭的以高能源消耗和高碳排放为代价的经济和对外贸易增长方式，大力推进我国低碳产业发展，促进我国实现又好又快发展的目标。这也是我国在激烈的国际竞争中抢占政治、经济、环境、外交全方位制高点，变被动为主动的重要步骤和措施。移地走低碳发展的道路，积极提高技术水平和改善贸易结构，不断提升经济竞争力，这才是应对碳关税问题的最好战略。
　　第二，加速开征碳税。不管我们多么有理，美国国会是不会关心的，他们甚至不会去关心什么历史消费、人均减排，他们只盯住中国在排放多少碳，中国出口企业排放多少碳。我们现在显然不能承诺碳排放的额度，不能加入国际强制减排的协议，发展水平使然。但我们可以采取一些措施，使得它的碳关税失去合理性，这就是我们自己实行碳税，使他的碳关税变成双重征税。当然，开征碳税不一定就能够化解国外的碳关税，因为各个国家针对同一产品征收相同碳税的几率不高，碳关税的威胁仍在，但开征碳税却是借助现行边境税调整规则对抗碳关税的有力砝码。
　　第三，争取全球气候谈判话语主导权。碳关税作为国际贸易过程中的一个贸易政策，并非单纯的针对贸易问题，它和政治与外交不可分，目的在于抢夺低碳经济时代的全球规则制定权。目前，国际上对低碳、高碳产品的界定并无明确定义和标准，但随着气候变化谈判的不断深入以及各国履行减排义务，有关低碳产品、低碳技术认定等诸如此类的国际规则、标准等将逐步成熟，并将对各国产生重要影响。为此，我国应尽早开展相关方面的研究和利弊分析，参与国际上碳相关规则的讨论、掌握规则制定权，并成为全球气候法律体系的主要构建者。

【注释】

[1] 刘俊敏：上海大学法学院教授     李俊然：河北经贸大学法学院教授
[2] 一些专家认为，从严格意义上说，这应该称做“边境碳税”，而不是关税的一种。
[3] 李威：“碳关税的国际法与国际机制研究”，《国际政治研究》(季刊)2009年第4期
[4]例如，2002年6月，日本对我国出口产品实行双重标准，对从我国进口的鳗加工品以进口申报的10%进行抽样检测，而对别国进口的烧烤鳗仅以5%进行抽样检测。
[5] 参见高兴霞：“‘碳关税’壁垒的立体透视及对策”，《会计之友》，2010年第4期（下）。
[6] 赵行姝：“‘碳关税’干扰气候变化合作”，《人民日报》，2009.07.31
[7] 参见高兴霞：“‘碳关税’壁垒的立体透视及对策”，《会计之友》，2010年第4期（下）。