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加入WTO与修改中国的反倾销法

时间:2014-06-02 点击:
【内容摘要】反倾销历来是GATTWTO谈判的重要内容,缔约各国为此达成了系列协议,构成了极具代表性的反倾销规则。我国《反倾销条例》虽然与GATT1994年反倾销守则》总体趋于一致,但其缺漏之处仍然不在少数。在当前中国加入WTO大局已定的前提下,反倾销规则的比较研究具有特别重要的意义。本文通过比较分析,论述了我国《反倾销条例》的缺陷与不足,并进而提出修改与完善的建议。
【关键词】WTO反倾销规则;《反倾销条例》;修改我国反倾销法
正文:
加入WTO是我国长期的目标,而随着中美、中欧等双边协议的签定,中国成为WTO的成员国已经指日可待了。从法律层面看,加入WTO是我国严格遵守和积极参与制定国际经贸等领域条约和国际惯例的郑重承诺,一方面要极力促使我国法律法规乃至行政措施与WTO各项规则相符,另一方面,遇我国法律法规与WTO规则规定不同时则采用WTO规则优先原则。
保证我国反倾销立法与WTO反倾销守则以及其他各项与反倾销调查和反倾销措施有关的制度一致,使我国反倾销法成为切实可行的法律,同时努力避免遭受他国指责和控诉,促进其不断完善是我国当前一项重要而又紧迫的任务。本文旨在通过比较研究WTO反倾销制度与我国反倾销法的差异,进而提出为适应WTO反倾销守则的要求,我国反倾销法急需整体修改。
一、WTO反倾销规则
早在1947年哈瓦那联合国贸易与就业会议上,反倾销就已经是国际社会讨论的一个重要议题。会议各国经过激烈的争论,最后达成一致意见(写入《关税与贸易总协定》):倾销行为应当受到“谴责”,各国政府可以对外国产晶的倾销行为采取措施——征收反倾销税。但反倾销措施的采取,必须在倾销和损害的认定、反倾销程序上都遵循一定的、趋于一致的规则,以防止各国滥用这种方式,使之成为一个确为必要和切实可行的非关税壁垒。此后,反倾销成为GATT各回合谈判的重要内容。协调和平衡各成员国的反倾销法,限制国家滥用反倾销手段是CATTWTO反倾销协定的出发点,而正是这些协议构成了WTO的反倾销规则。
WTO反倾销规则包括《1947年关税与贸易总协定》第六条以及此后各回合的基础上达成的各项守则和专门协议。不过一般认为,WTO反倾销规则以《关于履行<1994年关税与贸易总协定>第六条的协议》(下称GATT1994年反倾销守则》,或《守则》)为主。概括起来,GATT1994年反倾销守则》(有人称为《国际反倾销法》)包含以下几项制度:
1.倾销的认定。《守则》规定,“在正常贸易中”一国向另一国出口价格低于其正常价值(出口国本国消费的相应产品价格;当出口国市场上没有类似产品的销售或销售额极少以致没有“可比价格”时,为低于第三国价格)销售产品的,该产品为倾销产品。如果没有出口价格,或者交易中存在补偿安排使得当局觉得出口价格不可靠时,可依据进口产品“首次转售给独立购买人”的价格来确定出口价格。二者的比较须在同一水平和尽可能同时成交的两项交易上进行。
2.损害的确定。损害包括实质性损害、实质性损害的威胁和实质性阻碍。《守则》第3条第1款规定,倾销的确定应以“无可辩驳的证据”为根据,并注重对两点进行审查:(1)倾销进口产品的数量和倾销进口产品对国内市场相同产品价格的影响;(2这些进口产品对国内相同产品生产商造成的后续影响。对来自一个以上的国家的产品进行反倾销调查时,若自每一国的进口产品的倾销幅度并非极小(小于2)且进口数量不容忽略(小于3),可以进行累计评估。
3.国内产业的定义。国内产业指生产相同产品的国内生产者的总体,或者这些产品的合计总量占国内该类产品总产量的大多数的国内生产者。但(1)与出口商有关联或其本身就是进口商的,可以排除在“国内产业”之外;(2)例外情况下,如一成员内有两个或多个竞争且互相独立的市场,则可将某一区域内的产业视为“国内产业”,且每一市场内的生产商可以被视为一个独立的产业。
4.调查和证据。调查的开始可以应申请人的书面申请进行,也可在有关当局掌握了有关倾销、损害及其因果关系的证据后自行决定。当局受理调查的申请人须是其申请得到了其总产值占国内产业同类产品总产值50%的支持的国内产业或其代表;明示支持的总数不足25%的,调查不得开始。调查当局应当给予所有利害关系方提供资料和证据的机会,并允许利害关系方查阅和摘要有关资料(保密性的除外)。必要时,当局可以在征得有关企业的同意和通知其本国政府并不为其反对时赴他国进行现场调查。向调查当局及时、如实提供有关材料和证据是利害关系方的一项义务,如有违反则调查当局可以根据“最佳可获得资料”(包括申请人的单方陈述)予以评价和作出裁定。
5.临时反倾销措施。临时反倾销措施包括如下类型:临时反倾销税、现金和保证金的担保方式、估价预扣额(数额不得高于初步裁定的倾销幅度)。适用临时措施的条件是:(1)已经调查和公告,并保证利害关系方提供资料和提出意见的机会;(2)初步裁定证实了倾销、损害及二者之间的因果关系;(3)当局认为临时措施对在调查期间发生损害有必要。①临时措施应从调查开始之日起60天后采取,期限限制于4个月(6个月,最长9个月)内。
6.价格承诺。价格承诺为:(1)出口商提高其产品价格或停止以倾销价格向该地区出口的主动承诺;(2)调查当局认为该承诺对倾销产生的损害有消除或减轻之实际效果。价格承诺须在肯定性的初步裁定作出之后才得以实施。价格承诺的后果是调查的暂时中止或终止,因而不必采取临时反倾销措施或征收反倾销税;除非出口商违反价格承诺时由当局恢复反倾销行动(可追溯征收反倾销税)
7.反倾销税。根据《守则》规定,征收反倾销税应遵循四项原则:(1)征税幅度应低于或等于倾销幅度原则;(2)多退少补原则;(3)非歧视性原则;(4)抵消损害原则。②反倾销税的裁定应尽早完成(12个月),至多不超过18个月。在例外的情形下,当局可以对临时措施适用前90天进入消费领域的产品追溯征收反倾销税,此例外即指:(1)存在造成损害的倾销之历史或进口商知道或应该知道出口商正在进行将造成损害的倾销;(2)损害系由某产品短期内的大量涌人造成,且其情况将会严重破坏最终反倾销税的补救效果。
8.期限与审议。反倾销税持续有效直至能抵消倾销造成的损害。当局自行决定,或者在征收最终反倾销税起的一段合理期限后经利害关系方申请而决定,对是否需要继续征税进行审查。征收反倾销税最长不超过5年,除非在该日期之前当局主动进行或应申请进行审查,而审查结果表明终止征税将会导致倾销和损害的继续或重新发生。各类审查应尽速结束,通常不超过12个月。
9.司法审查、代表第三国的反倾销行动。各国内立法包括反倾销措施的成员方,“对最终裁决和复审决定的行政行为可特别要求司法、仲裁或行政法庭或通过诉讼程序,迅速进行审议,该法庭或诉讼程序应完全独立于负责作出该裁决或复审决定的当局。”③“代表第三国的反倾销行动”,是指进口国接受第三国的申请,由进口国当局对出口国的倾销并对该第三国产业造成实质性损害(或实质性威胁或实质性障碍)的产品进行反倾销调查的行为。《守则》规定,申请国——第三国负有提供证据和协助调查的义务,而是否受理某一案件则取决于进口国当局。
10.反倾销措施委员会和争端解决程序。依据《守则》设立的反倾销措施委员会由各缔约方组成,其主要职能在于协调和促进各国反倾销立法与实践。各国应在以下几个方面与委员会进行协作:⑴磋商——就《守则》的实施和促进其目标之实现等有关事项;⑵协助——在委员会对行使职责所需寻求资料来源时;⑶报告——对于其当局所采取的初步或最终反倾销措施;⑷通知——包括其反倾销调查主管机构和管辖与进行此类调查的国内程序。各成员方在反倾销方面应他方要求时应提供充分的磋商机会;磋商未能达成解决方案的,可以提交争端解决中心,后者应要求时再成立专家组审议解决。#p#分页标题#e#
此外,《守则》还就反倾销公告和裁定的解释、发展中国家成员、协议的效力等有关方面作出了较为详细的规定。《守则》是GATT各成员方之间斗争与妥协的产物,其积极意义是不可低估的。首先,它广泛吸收了欧美各国的反倾销立法经验,因而技术上具有先进性。其次,作为一项已被广泛接受的国际条约,虽然GATT1994年反倾销守则》本身无法取代各缔约方的反倾销法,但它已经成为各缔约国必须遵守的国际法规则,违反者将要承担国际责任。再者,它比较好地反映了发展中国家的利益,《守则》第15条规定:“发达国家成员对发展中国家成员的特殊情况给予特别考虑。如果适用反倾销税可能影响发展中国家成员的根本利益,则在适用反倾销税之前应仔细探讨适用协定规定的建设性救济措施的可能性。”
二、中国反倾销立法的缺陷与不足
严格地说,中国反倾销立法始于1994年的《对外贸易法》,而真正建立反倾销法律制度的应为1997年国务院颁布的《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》(下称《反倾销条例》,又称《条例》)。总体而言,我国《反倾销条例》大量参照了国际惯例特别是重点遵照GATT1994年反倾销守则》的相关规定,因而具有先进性和科学性的一面。其中体现的一系列原则如适度保护原则、不歧视、无差别待遇原则、征税有度原则等都与WTO的规定基本一致,而且从反倾销调查、反倾销措施实体程序规定来看,《反倾销条例》也大致相同或总体相符。
然而,由于《反倾销条例》是在时间仓促、缺乏实践,同时又未经严格程序的情况下出台的,其缺陷与不足在所难免。将《条例》与WTO反倾销规则作一比较,发现其缺陷与不足之处主要表现在如下方面:
()立法层次较低。《反倾销条例》是由外经贸部为首的国务院有关部门起草,经国务院颁布的行政法规。这种行政法规的方式存在诸多不足:⑴虽然我国《反倾销条例》是由国务院颁布的行政法规,但显然它来源于外经贸部、国家经贸委等部门的草案;因法规的具体执行机关(甚至是依此作出具体行政行为的机关)同时又是其制定机关,未免存在暗箱操作的嫌疑。⑵效力低下使得《条例》适用效果不佳,一旦遇上法律法规与之规定相抵触时,《条例》便可能部分地失效。⑶反倾销是一项全面而又复杂的工作,作为国务院行政法规的《条例》难以做到调动各种社会资源充分有效地进行反倾销调查和采取反倾销措施。⑷行政法规很大成份来源于行政部门的日常管理经验,因而很大程度上重视本部门利益却忽视甚至剥夺他部门特别是行政相对人的利益,这是我国一些行政法规、行政规章的通病。
()反倾销实体方面的差异。在反倾销实体法上,我国《反倾销条例》与GATT1994年反倾销守则》相比,缺陷与不足主要在于规定过于简单、抽象。即:
1.倾销的认定。(1)正常价值:我国《反倾销条例》规定,确定正常价值的方法是以a)国内价格;或b)没有国内价格时则依第三国价格或结构价格。其不足在于:a)由于缺乏“低于成本销售”的规定,使得倾销类型不完善;b)缺乏“正常贸易情况下”的要求,加之采取结构价格为没有国内价格时的“替补”,因而对关联企业之间的价格安排显得无能为力。(2)出口价格:《条例》规定,以a)产品实际支付价格或应当支付价格;b)没有a)或其不确定时,以首次转售给独立购买人的价格或外经贸部商海关总署后的推定价格为产品的出口价格。(3)正常价值与出口价格的比较:具体如何进行,适用何种价格,《条例》没有规定。
2.损害的确定。虽然《条例》所指的损害类型与《守则》的规定并无二致,而且第8条也规定了确定损害时应当审查的一些事项,但与《守则》相比仍显不足。⑴何谓“国内相同或类似产品”并不明确。⑵什么情况下以及如何进行累计评估规定太抽象,因而不利于实际操作和法律本身的透明度。⑶国内产业并无独立竞争的区域所有相同或类似产品的生产者的规定,这与我国幅员辽阔、产业分布发展不均、经济发展又呈现地区性的现实不符。
3.因果关系及附加条例。《条例》的实体部分没有倾销与损害有因果关系的直接要求,但可以推知,后者必须是因前者而起。在这点上,《守则》规定得较为详尽。“表明倾销的进口产品和对国内产业造成损害之间的因果关系,应以当局对其所拥有全部相关证据的审查为基础”,主要包含三个方面的因素:数量因素;价格因素;产业因素。此外,是否倾销与损害存在并且二者构成因果关系的一律征收反倾销税,我国《反倾销条例》没有规定,而欧盟、日本和美国等都赋予有关部门一定的自由裁量权以考虑某些特殊利益,GATT1994年反倾销守则》第7条规定的采取临时反倾销措施的条件也包含当局认为是“必需的”。
()反倾销程序方面的差异。反倾销程序含反倾销调查与反倾销措施,它在各国反倾销法中占据特别重要的地位。我国《反倾销条例》在这方面的规定有着以下不足:
1.调查程序有欠透明。透明度原则(Principle of Transparency)GATTWTO对成员国的贸易法律、规章、政策、决定和裁决规定的一项基本准则。GATT1994年反倾销守则》规定的透明度原则主要体现在:⑴缔约国应当向反倾销措施委员会提交其一切反倾销法律法规和所有反倾销措施和行动,并将其任何变化通知委员会。④⑵调查当局每发起一项反倾销调查,应通知受调查产品的出口国本国和已知的利害关系方,并予以公告。⑤⑶作出接受承诺、承诺终止以及终止征收反倾销税的最终决定所作出的最初或最终决定都应予以公告,详细列明该当局所认为的重大事实与法律问题及其意见和结论。⑥
我国《反倾销条例》在立案、裁定应予公告,为当事人提供陈述意见的机会,允许申请人和利害关系人查阅案件资料等方面虽然也不乏透明度与公开化,但应当看到,这与上述《守则》的要求尚存差距。概括起来,有以下一些方面:⑴调查机构不确定。根据《条例》规定,由国家经济贸易委员会会同国务院有关部门对损害以及损害程度进行调查,这里的“有关部门”显然指向不清,甚至从“新闻纸”案、“冷轧硅钢片”案和“聚酯薄膜”案的调查裁定⑦中都无法找出具体“会同调查”的部门。⑵调查程序与调查方法过于简单,不利于利害关系人明确其权利和义务,甚至可能影响其协助调查的程度。⑶有关法律法规与司法实践的公开程度不够。首先是法律法规的公开程度尚嫌欠缺,我国有关外贸法律法规和部门规章变更频繁、自由裁量权太大,明显没有达到WTO所要求达到的公开程度,更谈不上面向国外。其次,《条例》规定征收(临时)反倾销税由外经贸部提出建议,由国务院关税税则委员会决定;前者之裁定与建议应予通告,而对后者,则无此要求,不能不说是个遗漏。
2.调查程序尚待科学化、明确化。表现在:⑴反倾销调查机构的设置与分工过于繁杂。目前我国反倾销调查主管机构除了外经贸部、国家经贸委之外,还有海关总署、国务院关税税则委员会、国务院有关部门等。各机构之间在合作分工的原则指导下,时而“会商”,时而“会同”,难免隐藏着多头管理、权责不明的弊端。⑵在调查程序上缺乏一个严格、确切的时间表。我国《反倾销条例》除了规定12个月的调查期限(特殊情况下可延至18个月)4个月的临时反倾销措施期限(特殊情况下可延至9个月)90天的追溯征税期限,5年的自动失效期限,12个月的复审裁定期限以及18个月的退税与否决定期限外,再无其他有关规定。GATT1994年反倾销守则》进而要求:收到反倾销调查表的出口商或外国政府至少应有30天的答复时间;临时措施应从开始调查之日起60天后采取;反倾销税多征部门返还的决定应在12个月内作出(无论如何不超过18个月),作出后90天内须返还;等等。⑶调查方式有待进一步规范和完善。反倾销毕竟不是惩罚性措施,其目的只是在于抵制倾销产品对国内类似产品(产业)造成的重大损害(或损害之威胁或障碍)。因此,调查机关应当不偏不倚地展开调查和作出裁决,尤其是在收集证据、提供资料以及对之作出评价时,应努力克服所谓的“谁告谁有理”的传统观念。须知,滥用反倾销方法不仅会招致他国的谴责和报复,而且最终只会阻碍我国对外贸易的健康发展。
3.一些具体的制度和程序急需补充和细化。与GATT1994年反倾销守则》相比,我国《反倾销条例》只是简单的粗线条立法,因而在许多制度和程序上有所缺漏。⑴GATT1994年反倾销守则》中的临时反倾销措施除临时反倾销税、现金和保证金外,还包括“估价预扣额”的形式;⑵终止反倾销调查的条件之一——倾销幅度或者产品代表的进口量什么情况下“可以忽略不计”,《条例》没有规定;⑶具体应为第三国的反倾销行动,我国《反倾销条例》没有规定;⑷现场调查程序,我国《反倾销条例》中的规定极为简略;⑸《条例》对“最佳可获得资料”的获取和依之作出裁定的程序规定并不明确;⑹《条例》对裁定的复审和审查程序规定不如《守则》那么具体和易于操作;等等。
我国《反倾销条例》最大的缺陷之一便是没有规定司法审查制度,而它正是GATT1994年反倾销守则》所要求的。《守则》第#p#分页标题#e#13条规定:“各成员,其国内立法包括有关反倾销措施的规定,根据本协议第11条的内容规定,对最终裁决和复审决定的行政行为可特别要求司法、仲裁或行政法庭或通过诉讼程序,迅速进行审议,该法庭或诉讼程序应完全独立于负责作出该裁决或复审决定的当局。”
三、修改我国反倾销法的几点建议
如果说我国《反倾销条例》的弊端会在日益增多的反倾销实践中不断暴露的话,那么,加入WTO则是对之提出了更为明确而迫切的要求。通过以上对我国《反倾销条例》与GATT1994年反倾销守则》的比较,笔者认为,应当积极着手反倾销法的修改工作。在修改过程中,应当从以下几个方面入手:
()提高反倾销法律的“档次”。如前所述,我国《反倾销条例》为国务院颁布的行政法规,这种行政法规效力毕竟不如全国人大及其常委会颁布的法律。鉴此,结合我国几起反倾销调查案的实践,在现行《条例》的基础上,加快研究和制定一部经由全国人大常委会颁布的反倾销法律,对于促进我国反倾销法的不断完善和趋向稳定,并与国际接轨都十分必要。
()实体方面的修改。从实体方面,应针对我国《反倾销条例》现存的不足之处作出修改,即:
1.倾销的认定。⑴为了进一步明确正常价值的确定方法,建议对《条例》第四条:a)第㈠项加入“在正常贸易情况下”的限定词语;b)对国内销售价格、第三国价格及结构价格的确定与衡量加以具体量化;c)加入“㈢当有证据证明进口产品低于生产成本销售时,以该产品或者类似产品的生产成本加合理费用、利润等为正常价值,即使该产品或类似产品存在着本国国内市场价格或出口第三国价格”;d)加入“㈣对于非市场经济国家的产品,如有必要,可采取特别方法确定其正常价值。”⑵具体、详细地规定正常价值与出口价格进行比较的方法——在同一贸易水平上(通常在出厂价的水平上)、尽可能接近同一时间地、公平地进行。
2.损害的确定。反倾销立法中可以:⑴对“国内相同或类似产品”作出明确的界定;⑵吸收GATT1994年反倾销守则》中关于进行累计评估的量化规定,如倾销幅度不小于2%,进口产品的数量不少于进口总量的3%(除非集体所占比例超过7%);⑶鉴于GATT1994年反倾销守则》的许可和我国产业之现状,我国反倾销法可参照《守则》的有关规定,作出在一定条件下一部分地区范围内的生产者可以被视为一个独立的产业的规定。
3.因果关系及附加条件。GATT1994年反倾销守则》对于倾销与损害之间的因果关系采取了列举式和排除式相结合的做法,即应当审查提交给当局的所有相关证据,并排除倾销产品外的同时正在对国内产业造成损害的其他因素,如非倾销价格出口的进口产品的数量和价格、国内需求的减少或消费模式的变化等。这些都值得在修改我国反倾销法中予以借鉴。而对于附加条件,笔者认为,必要的附加条件,诸如对国家总体利益的考虑,国内消费者可能因该产品被征收反倾销税而增加的负担与国内产业所受损害的程度相比较等,有益于:⑴增加有关调查当局实际操作中的灵活性;⑵避免因片面保护某一产业部门而招致国家总体利益、对外贸易大局以及广大消费者利益的巨大损失;⑶有利于我国加强对外经济贸易谈判,因为征收反倾销税并非唯一的、最优先的抵制倾销的方法。当然,对“附加条件”必须严格加以限制,以防止有关调查部门的主观随意,增强反倾销法的严肃性和权威性。
()程序方面的修改。针对我国《反倾销条例》在程序规定上的诸多不足,其修改也应着眼于以下几个方面:
1.提高调查程序的透明度。对此,我们应当致力于:⑴加大反倾销法的宣传力度,努力增大反倾销法的透明度,不断促进反倾销措施的公正和公开化。例如,新的反倾销法应在公布后一段时间开始实施,充分、及时地向社会,包括WTO反倾销措施委员会通报有关反倾销法律和反倾销措施。⑵确立明确无误的反倾销主管机构,明确在立案与否之决定、反倾销调查中各部门的具体职责及其责任期限,从而建立确切有效的反倾销管理体制。⑶要求对每一件反倾销调查案件,尤其是不予立案的、终止或中止反倾销调查的和国务院关税税则委员会就是否征收(临时)反倾销税的决定,都予以通告,并尽可能地让公众知悉,等等。
2.进一步明确和规范反倾销调查程序。⑴明确规定“申请人”、“国务院有关部门”、“利害关系方”等规定;⑵依照《守则》的规定,完善我国反倾销复审与审查制度;⑶参照《守则》第10条的规定进一步明确追溯征税的效力、期限、程序及限制等;⑷进一步明确规定反倾销案件在调查过程中的期限,如受理立案的期限,利害关系人答复调查问卷的期限,各部门调查和作出初步裁定的期限,国务院关税税则委员会根据外经贸部的建议作出是否同意征收(临时)反倾销税的期限,特殊情况下可以延长调查或作出裁定的阶段的规定,中止或终止反倾销调查的效力期限,复审和审查以及多征退税的期限等等。
此外,还有一些我国《反倾销条例》没有规定或者规定极为简略而为GATT所强调的制度更是值得研究和借鉴甚至移植。主要包括:⑴《守则》第14条的“代表第三国的反倾销行动”,在制定我国反倾销法时,订入“代表第三国的反倾销行动”条款应着重三个方面的内容:a)诉讼当事人,包括作为申诉方的第三国、作为被诉方的出口国和作为裁判者的进口国;b)申诉方提供资料的义务,包括倾销产品的价格资料,对第三国工业的损害,以及其他进口国当局认为需要的资料;c)进口国当局决定是否受理案件时应考虑其总体上对第三国工业的影响。⑵根据GATT《反倾销守则》确立“现场调查程序”。《守则》之附件1对于现场调查程序的补充规定主要有以下几个方面:a)现场调查之意向应通知出口成员当局及相关企业;b)非政府机构的专家参与调查时应通知出口成员当局及相关企业;c)调查访问计划确定后应征得出口成员有关企业的同意,并立即将相关情况通知出口成员当局;d)调查访问前应给予生产商充分的事先通知;e)解答调查问卷的访问仅在出口企业要求时进行,访问须在通知有关成员的代表并不为该代表所反对下进行;f)除非有关企业不同意以及调查当局已将预期的访问通知出口成员政府且出口成员政府对此不予反对,现场调查应该在收到调查问卷之后进行;g)现场调查的标准做法是,在调查访问之前应将需证实的资料的一般性质以及需进一步提供的资料通知有关企业,但并不应排除根据所获资料要求当场提供的详细情况。
()反倾销调查机构的科学设置与分工。根据《反倾销条例》,我国反倾销调查机构实行的是外经贸部和国家经贸委的“双机构平行制”,不过实际上涉及的机构还有海关总署、国务院有关部门、国务院关税税则委员会等多个机构。而且,我国反倾销调查机构在调查和作出决定过程中似乎应当体现出彼此协商的做法,例如是否立案(包括接受申请和自行决定)都由外经贸部“经商”国家经贸委后决定;外经贸部“会同”海关总署、国家经贸委“会同”国务院有关部门对倾销和倾销幅度、损害和损害程度进行调查;外经贸部是否接受承诺中止(或恢复)反倾销调查、须“经商”国家经贸委;反倾销复审与退税审查都经外经贸部“会商”国家经贸委;需要征收(临时)反倾销税的经外经贸部提出建议,再由国务院关税税则委员会决定;等等。
繁多而彼此依赖的反倾销主管机构体现的是我国不同机构分工管理、相互协作的原则,这种规定固然有我国行政体制的特有优势,但是,各机构间,多头管理、权责不明的情形十分突出,这显然有悖于反倾销的宗旨,而且也与现代法治观念背道而驰。《条例》在反倾销主管机构的设置和分工上尚存一些弊漏:⑴无论是应申请人的申请还是外经贸部自行决定立案,外经贸部都须“经商”国家经贸委后再作决定,倘若前者有意立案而后者并不赞同,或者相反,该如何处理?是僵持不下任其拖延还是提请共同上级裁定?⑵反倾销调查过程中一再要求两机构“会同”其他部门进行,这样规定容易造成权责的不对等,难免会出现管理多头化、责任不明确的弊端。⑶涉及征收(临时)反倾销税的须由外经贸部建议然后由国务院关税税则委员会决定,现假设外经贸部提出征税建议之后国务院关税税则委员会予以否决,应当如何对待?
这既是一个理论问题,又是一个现实问题。我国各主管机构之间的“经商”或“会同”固然体现了我国行政机构既分工又协作的原则,但实践中由于多头管理时权责不明而导致重复管理或无人管理的事例不在少数。反倾销于我国虽然刚刚起步,但可以预言,随着国内企业界、政府部门法律意识的进一步增强,特别是“入世”工作渐趋完成,反倾销将成为我国一个新的热点,反倾销案件也将会越来越多,也可能愈益繁杂;而反倾销本身极具复杂性,其影响也非一般案件能比,反倾销各主管机构之间仅仅是“经商”或“会同”是远远不够的,这既可能导致无原则的妥协、不负责任的推委,又不利于反倾销调查和主管机构的专业化和专门化。⑧
()建立与完善我国反倾销诉讼体制。所谓反倾销诉讼体制,也即GATT1994年反倾销守则》中的司法审查。尽管《守则》第13条明确要求司法审查,然而作为我国专门反倾销法律的《反倾销条例》对此并没有规定。
实际上,反倾销诉讼在我国存在法律依据。从性质上来看,反倾销调查(或采取反倾销措施)是国务院有关部委为抵制产品倾销、维持正当竞争所进行的外贸管制的行政行为。对于这类行政行为,《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)11条第一款虽然没有直接将其列举为应予受理的行为,但该款第(#p#分页标题#e#)项规定:“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”,人民法院应予受理。国务院有关部门所进行的反倾销调查或采取的反倾销措施对于相对人的财产权乃至人身权都不无影响,相对人如不服的(认为行政机关侵犯其财产权、人身权),即可据此提起行政诉讼,人民法院也应当受理。但作为完整的反倾销法律体系,应当规定详细具体的司法审查制度,具体如下:
1.合格的诉讼主体。⑴被告。一般情况下,反倾销诉讼的被告应为作出具体行政行为的机关——外经贸部、国家经贸委、海关总署、国务院有关部门、关税税则委员会等。可是,《反倾销条例》中有的行政行为的作出机关却是模糊的,譬如收到申请人的申请书之后外经贸部“经商”国家经贸委以决定是否立案调查,或者“经商”后决定是否自行立案调查;立案调查后由外经贸部“会同”海关总署对倾销及倾销幅度进行调查,国家经贸委“会同”国务院有关部门对损害及损害的幅度进行调查;等等。诸如此类似为单一机关而实际涉及两个或两个以上机关作出的行政行为,应当确定各机关“共同被告”还是某机关“单一被告”,应予明确。⑵原告。一般而言,反倾销诉讼中的原告为“利害关系方”。虽然我国《反倾销条例》也有“利害关系方”的概念,但是却没有对其作出明确界定。从该《条例》第1920条的规定来看,所谓“利害关系方”似乎仅限于反倾销调查对象——被控倾销产品的出口商及其进口经营者以及相同或类似产品的国内产业,而并不包括其他各方。笔者认为,“利害关系方”的范围应当包括《反倾销条例》第11条之反倾销调查案的申请人所包含的“有关组织”,因为从利害关系角度考察,一个反倾销案件不仅事关该产品的出口商、进口商与国内同类产品产业的利益,而且也同我国各产业部门公会、工会以及消费者密切相关。而在当前我国国内产业与企业法律意识不强,市场本身尚欠规范的情形下,尽可能地拓宽“利害关系方”的范围则更加有利于尊重和维护各方利益,保护我国市场。
2.受案范围和条件。人民法院对反倾销诉讼的受案范围除了对主管机构的最终裁决不服而提起的外,还应当包括因主管机关不予立案、调查中止或终止、调查初裁或终裁确定不存在倾销或损害或决定不征收反倾销税等等而提起的诉讼。具体而言,应当包含:⑴对外经贸部或/和国家经贸委提起的诉讼有:a)不服不立案调查的决定;b)不服中止调查的决定;c)不服终止调查的决定;d)肯定或否定之初步裁定、最终裁定;e)复审及审查决定;等等。⑵对国务院关税税则委员会提起的有:a)其根据外经贸部的建议所作的征收或不征收反倾销税的决定;b)根据外经贸部之建议作出的关于修改或保留反倾销税的决定;c)经外经贸部建议作出的退税或不退税决定;等等。⑶对其他部门提起的诉讼,如对国务院有关部门参与国务院关税税则委员会的决定提起的诉讼。
当然,法院受理进行一项反倾销调查案的司法审查也不是没有条件的。概括起来,主要有:⑴诉讼应当对调查当局的最终裁定提起,未经最终裁定的(如肯定之初步裁定),由于其行政效力须经最终裁定予以确定,因此一般不予受理;⑵反倾销司法审查因利害关系人的提起而始得开展,所谓“不诉不理”;⑶诉讼须以合格的主体、合法的管辖法院及正当的程序进行。有的国家,甚至要求反倾销司法审查须以行政复议为必经程序,未经复议的法院不予受理。
3.管辖法院。参照我国《行政诉讼法》第14条、17条以及相关司法解释,受理反倾销调查案件之诉的法院应当是被告所在地——外经贸部、国家经贸委和国务院关税税则委员会等机构所在的北京市中级人民法院。同样,有权对反倾销调查案进行二审的就
理所当然地是北京市高级人民法院了。
我国《反倾销条例》对反倾销调查案的管辖法院没有规定成为一大缺憾,按《行政诉讼法》的这种管辖也令人质疑,从而直接影响利害关系方行使诉讼权利。再者,所有对国务院部门所作出的具体行政行为提起的诉讼都由北京市的某一中级人民法院初审,北京市高级人民法院二审,那么这两级法院将会面临着越来越沉重的负担,也就难免会影响到司法效率。
鉴此,有必要在反倾销立法中建立我国反倾销诉讼制度,包括管辖法院。参照各国经验暨我国实践,比较理想的法院管辖模式为:在最高人民法院下设专门法院——国际贸易法院,由该院受理反倾销调查案的初审;最高人民法院(设立国际贸易庭)负责二审即终审。这样设置的优点在于集中专业法官审理技术性强、影响性大的反倾销案(实际上,国际贸易法庭不仅审理反倾销调查案,还可以审理涉外贸易的其他案件),更加体现效率与公正。
综上所述,修改和完善我国反倾销立法是一项十分紧迫的工作。在当前中国“入世”倒计时之际,加紧立法研究和立法修改具有重要的意义。首先,符合WTO反倾销规则的反倾销法是我国善意履行国际条约、承担国际义务的体现,可以避免因为国内立法与WTO规则不符引发的贸易争端——协商、调解、仲裁、专家小组直至报复和制裁。其次,科学、完善和高度透明的反倾销立法、司法体制有利于树立和维护我国反倾销法律与实践的公正权威性。其三,明确详尽、易于操作的反倾销法可以促进我国反倾销实践的规范化,以适应可能日益增多的反倾销案件。其四,修改和完善反倾销立法有利于进一步实现反倾销法的宗旨,有效地保护国内市场,维护正常的竞争秩序。最后,它还可以为我国产品打入和扩大国际市场争取更为公平有利的环境,促进我国对外贸易。
【作者简介】
张晓东,中南财经政法大学法学院。
 
【注释】
GATT1994年反倾销守则》第7条第1款。
参阅李炼著:《反倾销:法律与实务》,中国发展出版社1999年版,第106107页。
GATT1994年反倾销守则》第13条。
GATT1994年反倾销守则》第18条。
公告应包括以下资料:a)出口国的名称和涉及的产品;b)发起调查的日期;c)申请书中所声称倾销的依据;d)声称损害基于的各种因素的概要说明;e)利害关系方陈述其观点应提交的地址;f)允许利害关系方陈述其观点的时间限制。
GATT1994年反倾销守则》第12条。
见《国际商报》1998710日第8版、199963日第2版、19991230日第3版。
可供选择的方案是,独立于外经贸部和国家经贸委设立由各机构专业人员组成的反倾销调查局,调查局分设各具体主管部门;法律强加于各部门协助调查局的调查工作的义务;反倾销调查局独立享有权利、承担责任。
 
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