摘　要:目前我国政府对非营利组织的监管存在监管失效问题,主要表现在三个方面:有效监管理念缺失;监管体制不合理;监管法律体系不健全、法制化程度低。要实现政府对非营利组织的有效监管,必须解决好以下问题:树立有效监管理念;变革监管体制;健全监管法律体系。

关键词:非营利组织;政府;有效监管

 

　　非营利组织指的是不以获取利润为目的,为社会公益或共益服务的独立机构[1]。改革开放以来,我国非营利组织获得迅速发展,但发展还不成熟,存在不少问题:一些组织管理混乱,特别是财务管理不善;还有一些组织借非营利之名行营利之实,采取非法手段敛取不义之财,损害国家和公众的利益。因此,非营利组织的产生、发展、成熟和规范运行必须有政府广泛深入和系统的监管。然而,目前政府对非营利组织的监管出现“管理的权力很大,能力很弱”的状况[2] ,存在失效问题,十分不利于非营利组织健康有序发展和社会的稳定。鉴于此,分析政府监管存在的失效问题,探讨实现政府对非营利组织有效监管的对策意义深远。

一、政府对非营利组织监管存在的问题

政府对非营利组织的监管不是去干涉非营利组织的具体事务,不是同非营利组织争夺某些有利的事情,而是保证非营利组织的性质、资格、运行程序和服务内容等符合法律的规定,使非营利组织建立起完整的规范发展机制、市场竞争机制和自我约束机制。但从实践看,政府对非营利组织的监管恰恰相反,特别是没有从程序、法治的角度去监管,存在有监管难、监管乏力、效能低、监管行为失当等监管失效问题。

1. 有效监管理念的缺失

政府监管理念是政府监督管理的深层次的精神动力和支持,是一种植根于一定社会、经济和文化环境的思想共识,是对监管的基本价值的判断,是一种行政价值观,具有支配性和先导性。有效监管理念主要包括依法监管、有限监管. 经济监管,透明监管等。依法监管指政府监管行为必须以宪法、法律法规等具有法律效力的规范为依据,而不可无视法律,恣意行事,且监管规则的制定要依据一定法律程序,监管执行也必须遵循相关法律法规的规定。有限监管指监管不是万能的,不能无限实施,只能有限使用,做到适度。有限监管要求政府科学界定监管边界,合理设置监管门槛,制定切合实际的监管标准。经济监管指对监管的成本和收益进行比较分析,使监管的成本最小,收益最大,最大限度提高监管资源的配置效率。透明监管就是指增强监管的透明度。它包括两层涵义:一是监管部门监管的公开、透明化,如监管的程序、标准、目标、手段等的透明,二是监管部门还有责任积极推进被监管机构的透明度,要求被监管机构依法披露信息。

目前政府对非营利组织监管,正是缺乏以上有效监管理念的指导,而出现有法不依、监管过度、监管成本高、监管透明度低等现象。有效监管理念的缺失使监管行为缺乏了合理的导向,进而导致监管效能低,监管失效。

2. 政府监管体制不合理

我国政府对非营利组织的管理实行的是双重管理体制, 即政府对非营利组织的登记管理和注册管理,实行“登记管理机关”和“业务主管单位”双重审核、双重负责、双重监管的原则,从而形成宏观方面的登记管理和微观方面的业务管理双管齐下的严格体制,用以规范、监督和管理的非营利组织。双重管理体制曾发挥了重要的监管作用。但是随着社会和非营利组织的迅速发展,这种体制的局限性日渐暴露出来。纵观世界各国政府对非营利组织的态度及其法律法规体系的共同趋势是:从重视“入口”管理逐步转向重视“过程”监管,在简化非营利组织登记注册手续的同时,加强对它们开展活动及其组织运作的动态过程的监管。而我国的双重监管体制堵住了非营利组织进行登记注册的合法渠道,政府将很多精力耗费在如何限制非营利组织的成立上。其结果是,一方面越来越多的非营利组织不能通过合法渠道进行登记注册而转向工商企业部门登记或不登记而游离于政府监管之外;另一方面,政府也越来越难以对非营利组织进行有效的过程监督和管理。可见,以“入口”管理为主的双重管理体制面临严峻的挑战。

3. 监管法律体系不健全,监管的法制化程度低

虽然总的来说,我国非营利组织管理法律体系的建设已取得可喜的成就,但是法制化建设任务仍十分艰巨。这表现在,一方面,立法工作滞后于非营利组织的发展,有关非营利组织的法规还不完善。比如实体法、单行法、立法内容存在缺失。另一方面,我国非营利组织立法的层次和质量不高, 一些具有法律效力的条例之内容侧重于登记程序,不仅与其它法规衔接性差,而且在具体问题上缺乏可操作性。更为重要的是,我们还没有真正完整的非营利组织监管的法律文本,有关的非营利组织登记管理条例都称不上是完整的非营利组织法。这些情况说明,我国非营利组织监督管理的法制化程度还相当低,跟发达国家严密的非营利组织法律体系相比,差距还相当远。

二、实现政府对非营利组织有效监管的对策

1. 树立有效监管理念,指导监管行为

可以说,政府的任何行为在深层次上都要受到行政理念的影响。理念指导行动。政府监管理念则是对监管的基本价值的判断,作为影响监管行为和效果的一个重要因素。然而,我国政府对非营利组织监督管理过程中,遵循的监管理念不当,一部分人主张加强监管,一部分人主张放松监管,而有效监管理念严重缺失。监管追求的不能是简单地一味放松监管或加强监管,而应该根据不同领域的具体问题进行具体分析,最终实现的是有效监管。因此,政府监管机构要树立有效监管理念即依法监管理念、有限监管理念、经济监管理念和透明监管理念。只有遵循以上有效监管理念,用其指导监管行动,政府对非营利组织的监管才能实现有效监管。

2. 变革政府监管体制和监管模式,使监管体制合理化目前我国政府对非营利组织采取的双重管理体制存在不少弊端,严重影响了政府监管的有效性。因此,要逐步取消严格的双重管理体制和严格的审批制。只要非营利组织符合相关法律规定的条件后,到有关部门登记即可,从而使政府对非营利组织的监管法制化。

另外,变革政府监管模式主要体现在两个方面:一个方面是变革政府管理重审批,轻监管的模式为轻审批,重监管的模式。有关非营利组织的法律法规对非营利组织的成立提出了人数和资金的要求,导致社会中存在大量未经注册但从事活动的非营利组织,这一部分组织未纳入政府监督管理范围,从而易导致诚信缺失。因此,政府监督管理模式应变为轻审批,重监管模式,加强政府监管职能。另一方面是变革以直接管理为主的模式为间接管理为主的模式。当前政府监督管理模式是直接管理为主的模式,包括登记管理、日常管理、税收管理等内容。这种管理模式优点在于有利于政府部门对非营利组织的直接管理和控制,弊端在于不利于培养非营利组织的自治,违背“小政府,大社会”的政府体制改革方向。所以,政府的监督管理模式应当转变为间接管理为主的模式即政府主要以经济手段、财政税务手段以及法律手段为主,行政手段为辅的监管模式,通过经济和法律杠杆进行监管。

3. 健全监管法律体系,提高政府监管法制化水平健全的法律法规,既是非营利组织发展的制度环境,也是政府监管的法律依据。我国必须建立一套完善的、科学的法律体系,对现有的法律进行修改、充实,颁布新的法律,使政府对非营利组织的监管有法可依,从而为实现有效监管奠定良好基础。因此,加快立法,建立完善的法律框架是当前的首要任务。

(1)履行宪法赋予公民的结社权利,出台《结社法》。我国宪法第35条规定:“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”因此,公民享有的结社自由的权利是宪法保证的。应该出台《结社法》,使人们基于自愿和公益成立的各种非营利组织都能在宪法权威下得到认可,准予注册登记,这样那些在工商部门和未登记的社团也可以依宪法和《结社法》得到注册登记。所以我们必须树立宪法权威下的非营利组织法律体系,这样才能促进非营利组织的发展和有效监管的形成。

(2)制定一部统一的《非营利组织法》。《非营利组织法》既是对定位为非营利组织和利润非分配性组织的登记成立、监督管理。也是对非营利组织进行合理分类,应该按照符合我国属于大陆法系的实际情况,把以人为集合的称为社团,而以资金为集合的称为财团,对社团和财团采取不同的监督管理方式。同时,应取消严格的限制竞争原则,在同一行政区域内,允许成立相同或相似的非营利组织。

(3)完善有关的单行法、实体法和相关法律规定。应尽快解决“一法统揽”的问题,为不同类型的组织制定不同的法规,加强监管法律的针对性和可操作性。要在程序规范基础上加强实体规范,即关于非营利组织的成立和准予登记的标准和条件,不仅要有基本的“合法性”要求,而且要针对不同性质的机构制定不同的标准和条件,保证监管有法可依。

同时要完善立法内容,特别是关于年检内容、操作程序和对违法非营利组织的处罚等的立法。

总之,我国非营利组织监管法律体系应该是一整套由宪法、《结社法》和《非营利组织法》、单行法、实体法和相关法律规定等几个层次构成的体系,这套体系是非营利组织生存和发展的外部法律环境,也是政府监管的法律依据。

 

此文曾发表于《柳州师专学报》2006年3月第21卷第1期