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强化非营利组织监管体制建设的意义及具体措施 |
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时间：2008-04-17
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摘要：非营利组织的有序运作离不开严格的监督管理。但是在当前非营利组织蓬勃发展的背后，却存在着严重的管理问题，制约着非营利组织的规范化运营。因此我们必须正确认识强化非营利组织管理的意义，健全其监督管理体制，确保非营利组织的健康持续发展。
关键词：非营利组织；问责机制；监督管理体制
二十世纪八十年代以来，非营利组织的迅速发展在全球范围内掀起了一场引人注目的“社团革命”。非营利组织作为第三部门提供公共服务、促进民众参与的作用得到了公众广泛的认可和支持，各国政府也大多通过提供税收优惠政策的方式来扶持和培育非营利组织的快速发展。短时期内，非营利组织的数量和规模都获得了飞速的增长，其在政治经济领域的影响也得到了较大的提升。然而与此同时，关于非营利组织不法经营、营私舞弊的报道也增多了，并直接造成了公众对非营利组织的疑虑和不信任。如何才能恢复公众对非营利组织的信任，实现非营利领域的健康持续发展呢？关键在于加强对非营利组织的监管，规范其运营环境。
一、加强非营利组织监管体制建设的意义
⒈是约束非营利组织的运营，防止其滥用税收优惠政策的需要。作为公益性的民间组织，非营利组织承担着在“正式的国家机关之外追求公共目标”的崇高使命，不仅其运营资源大部分来自政府的财政拨款和社会无偿捐赠，还获得了税收方面的优惠待遇。这些都是对非营利组织从事社会公益事业的认可和肯定。然而在现实生活中，越来越多的非营利组织开始背离自己的公益使命，并滥用税收优惠特权为组织牟利。在美国，有超过半数的非营利医院提供的慈善性服务不抵其免税待遇的价值。由此可见，非营利组织及其管理者也并非天使，他们在缺乏监管的情况下行使权利，同样会出现滥用及腐败现象；因此我们只有按照阿克顿爵士所言：“权力只能以权力去对抗，趋势只能以趋势去抵消”，只有依靠相应的管理机构，强化他们对非营利组织的管理，才能约束和控制此类行为。
⒉是应对非营利组织自身局限性的必然反应。
Weisbrod和Hansmann曾经分别从政府失灵与市场失灵的角度解释了非营利组织存在的原因和作用，但是正如政府和市场可能失灵一样，第三部门也有其内在的局限性，也可能出现“志愿失灵”，即在非营利组织从事慈善及公益活动时容易出现：⑴资源动员能力差，慈善不足；⑵慈善活动只惠及特殊群体，范围狭碍；⑶组织内家长作风严重，决策缺乏民主；⑷慈善活动专业性不强，服务水平较为业余等问题。“志愿失灵”现象的存在说明非营利组织不是万能的，它无法单凭自己的力量推进公益服务，必须与政府和市场部门合作，扬长避短、互为补充。而且作为公共资源的无偿运用者，非营利组织在自我约束的同时，必须接受来自政府机构、公众、媒体、捐赠者及服务对象的必要监督。
⒊是弥补非营利组织问责机制缺失的有效途径。与营利企业相比，非营利组织的内部管理缺失了三种主要的责任机制，一是个人利益激励机制；二是提高效率的竞争机制；三是业绩评价指标。这些责任机制都是营利组织的核心架构，是评价和衡量企业及其成员工作绩效的基本指标。非营利组织在这些机制方面的缺失，直接导致其在完成组织目标、控制资源利用率和员工工作效率以及制止腐败、贪污等行为方面软弱无力。因此，单凭非营利组织的自治是无法控制其组织内部的不法经营行为的，非营利组织必须依靠外界的监督力量，借助法治和政府机构的行政监管来震慑、预防某些非营利组织成员的不法行为，以维护非营利组织的声誉和社会地位。
⒋是规范非营利部门运行秩序的基本前提。近年来，非营利领域的发展十分迅速，其数量的激增、规模的扩大，使本来就不成熟的非营利部门运行秩序进一步受到冲击，直接导致该领域鱼龙混杂、良莠不齐，加剧了非营利组织间的资源竞争；再加上营利性机构对非营利领域的介入，使非营利组织的生存环境进一步恶化。严酷的生存竞争不仅给各个非营利组织带来了观念的改变，还迫使他们调整运行方向和工作重点；为了生存，许多非营利组织纷纷向营利部门学习商业化经营，他们关注的重点不再是贫困的弱势群体，而是能给他们带来收益及捐赠的特定群体。总之，非营利组织正在失去它的本来面目，变成收费的服务公司，其整个部门也都面临着公众质疑、公信力降低的威胁，因而迫切需要营建完备的监督管理体制、构筑公正严明、成熟完善的运行环境为非营利领域的有序发展提供制度保障。
二、当前非营利组织管理中存在的主要问题
⒈管理水平滞后。今天，非营利部门已在世界各国获得了蓬勃的发展，并在公共治理中扮演着越来越重要的角色，但是各国现行的非营利领域管理体制，还多是针对传统的、在社会中只承担次要的配角地位的公益、慈善组织制订的。日本的非营利组织在1998年《非营利组织法》通过之前一直并将还以1898年《民法典》为法律依据；我国政府在1998年颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》中还规定：如果一个机构在同一行政区已有业务范围相同或相似的民办非企业单位，将不予登记注册；英国直到1990年《慈善法》中才出现“慈善团体应向将钱投资在公共领域的公众负责”的原则性要求。
如此落后的法规政策，使非营利组织的管理部门在解决非营利领域发展中出现的权责问题、商业化运作趋势及信息披露要求是反应迟缓、应对无力；这种滞后的管理体制致使一些另有企图的人大钻法律漏洞，把非营利组织当作自己逃税避税、推卸责任、聚敛钱财的有效途径；一些非营利组织纷纷采用低公益预算加高薪、高行政费用的方式来规避非营利组织承担的“盈利非分配约束”。
面对这些新问题，非营利组织的自治机构和民间监管机构同样也束手无策，一些浪费、滥用、贪污组织资源的事情就发生在它们的眼皮底下，都没有得到纠正，直到问题被外界揭露、危及组织生存。
⒉监管意识薄弱。非营利领域的繁杂无序致使我们无法对其活动实施事无巨细、面面俱到的全面监督管理，只能要求不同的管理机构在各自的职能范围内对非营利组织实行不同层次的监督，以确保非营利组织正当有序的发展。但是遗憾的是，目前社会各界并没有对非营利组织的管理给予足够的重视，反而呼吁尽可能的放松管制。世界银行在其《非政府组织法的立法原则》中公开声称，应该以支持的立场来制订非政府部门之相关法规，要求非营利组织的设立程序应以快速简易、且不需要太多花费为原则，尽量减少文件，行政裁量或官僚的判断应减至最低。这实际是对美国非营利组织管理体制的一种模仿和推广。在这种观点的推动下，非营利领域正在日益形成一种重持续、轻规范的发展思想。在这种思想的指导下，政府考虑的不是为非营利组织的发展创造公平、纯净的环境，而是力图使其服务于自己的政策需要；非营利组织自己则整天忙于筹款、募捐；公众被呼吁支持非营利组织的发展，却连其如何运作及效率高低都无从知晓。总之，对非营利组织监管意识的薄弱，致使非营利组织在其运营中日益偏离公益轨道而逐渐向商业组织演化。
⒊管理效率低下。对非营利组织管理的忽视，直接造成了整个管理体系的羸弱无力、效率低下。而非营利组织数量的激增又将这个问题推向极致，致使许多管理制度形同虚设、难以落实。例如我国虽然为非营利组织的注册申请设立了较高的要求和审查标准，但是组织一经成立，除了统一的年检之外，几乎没有任何必要的评估和社会监督机制制约。即使在美国这样的发达国家，非营利组织面临的管理也同样松懈，美国国税局作为非营利组织税收优惠待遇的审查批准机构，在1993年，仅对4500个非营利组织进行了审查，还不到其组织总额（100多万）的5‰。如此流于形式的监管，致使美国的非营利领域中，借非营利之名行营利之实的行为也是屡禁不止、巍然成风。
三、完善非营利组织管理，保障其健康持续发展
⒈完善立法，落实政府法治管理。完备的法律制度是对非营利部门实行法治的必要条件。通过完善法治建设，可以有效限制政府机构对非营利组织活动的任意干预，也可以防止对非营利组织制度的滥用行为。因此，强化非营利组织管理实质就是完善、落实该领域的法治管理工作，以法律作为非营利组织行为的准则。目前完善非营利领域的立法工作，有两个基本的要求：一是对政府的要求，即政府应在健全法律制度的同时，逐步调整自己的行为，变政府对非营利组织的行政管理为法治管理，减少对非营利组织工作的直接干预和控制；二是逐步开展对非营利领域法律的制定、修改、调整工作，使其规定符合对该领域发展现状及未来的约束要求，立法重点应该集中在非营利组织减免赋税资格的核定及责任制度的建立方面。
⒉实施信息透明制度，强化非营利组织自律。正如曾任美国首席法官的Louis Brandeis所说：“透明度是社会经济问题的最佳药品，正如人们常说的那样，阳光是最佳的防腐剂。”非营利组织自己必须承担起对社会、对捐赠者的责任，作为一个基于公益目的合法经营的组织，其所有的信息应该、也必须向公众批露，对此的遮掩和推脱是不正常的和另有居心的。建立非营利组织信息透明制度，就是要在实践中落实非营利组织的规范化运作要求，以对非营利组织经营信息的制度性、程序性批露，迫使非营利组织不时检讨自己的行为是否符合公益使命。对此，Regina·E·Herzlinger提出了DADS法则，即非营利组织经营信息的批露—分析—发布—惩罚制度，要求企业定时对外界公布自己的经营信息，并以惩罚作为手段，保障整个体系的效用。虽然实施信息透明制度会给非营利组织的经营增加一定的成本支出，但是从长期来看会提高该领域的公信度和资金利用效率。
⒊发挥行业协会管理作用。根据约翰—霍布津斯大学的非营利组织比较研究中心的分析结果显示，非营利部门的活动可以分为：文化与休闲、教育与研究、卫生、社会服务、环境、发展与住房、法律推进与政治、慈善中介志愿活动、国际性活动、宗教活动与组织、专业性协会等十二类。如此众多的活动领域和活动类型致使行业管理协会的作用尤其突出，需要它们在政府法治管理之外为林林总总的非营利活动制定明确的活动规则和行为规范，需要它们作为独立的、权威性监管机构，为行业内的非营利组织运行进行约束和指导。
⒋加强媒体和社会监督。面对成千上万、各式各样的非营利组织，单靠法定的专业机构实施管理，必然造成管理成本居高不下、管理效率低的问题，而且仅凭书面的财务报表也难以断定非营利组织的错误管理和不法行为。因此，与各个非营利组织存在种种联系的社会大众及传媒就成了不可或缺的力量，社会监督机制是一个不可替代的机制，而且实践也证明了它也是个卓有成效的监督机制。美国前联合之路总裁Aramony的贪污行为躲得过其理事会及全国慈善活动中心的审查，却最终在记者不懈的努力下曝光。因此，我们必须支持、倡导大众传媒及公众对非营利组织的监督，而促进社会监督机制的首要原则就是加强非营利组织信息的公布情况，必须要求有关组织定期将重要信息在简报或传媒上发布，每一个社会公众都有权对上述信息随时索要、查询、质疑并得到答复。
此文曾发表于《行政与法》2006年第4期
【参考文献】［1］（美）莱斯特•萨拉蒙.第三部门的兴起［M］.何增科编.公民社会与第三部门［A］.北京：社会科学出版社，2000. ［2］（美）莱斯特•萨拉蒙.非营利领域及其存在的原因［M］.李亚平等编选.第三域的兴起［A］.上海：复旦大学出版社，1998. ［3］（美）彼得•德鲁克.社会的管理，徐大建译［M］.上海：上海财经大学出版社，2003. ［4］莱斯特•萨拉蒙.全球公民社会—— 非营利部门视角，贾西津等译［M］.北京： 社会科学文献出版社，2002. ［5］王绍光.多元与统一—— 第三部门国际比较研究［M］.杭州：浙江人民出版社，1999. ［6］资中筠.散财之道美国现代公益基金评述［M］.上海：上海人民出版社，2000. ［7］（美）罗伯特•沃森.美国最有效的组织［M］.彭彩霞等译.北京：中信出版社，2002. ［8］（美）里贾纳•E•赫茨琳杰.非营利组织管理［C］.北京：中国人大出版社，2002. |
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