[内容提要] 信托业在我国的创设和发展有其特殊的历史时代背景。由于其初创时的畸形定位,产生了信托业发展过程中的一系列问题,也直接导致了国家对信托业的四次整顿。而且每一次整顿工作都伴随着一批信托业法律法规的出台。因此,我国信托业的不断整顿过程在实际上也成为了我国信托业立法的发展史。但是这四次整顿都没能完成信托业的正确定位,于是,我们正在进行第五次的整顿工作,在这一次整顿中,《信托法》终于出台了,我国信托业必将走向新的高度。
[关键词] 信托业 立法历程 《信托法》
一 . 前言
    所谓信托,是指委托人基于对受托人的信任,将其财产权转移给受托人,受托人以自己的名义,为受益人的利益或特定目的,管理或处分财产的行为。“从信托的历史发展进程来看,最早出现的是以个人为受托人的非营业信托,而营业信托的兴起则要晚得多。但是,恰恰是信托业的兴起和发展,更新和拓展了信托的传统机能……。正是信托业,使信托从传统步入现代,从民族的精华发展为世界性的财富。”[1]本文将着重考察在改革开放之后,我国信托业的历史发展进程,以及伴随其间的我国信托业的法制建设过程。
二.新中国信托业的畸形初创
    党的十一届三中全会后,金融制度的改革被提到议事日程上来。1979年10月,中国银行就率先成立了信托咨询部。同年同月,中国第一家信托投资公司——中国国际信托投资公司也宣布成立。这一系列事件标志着新中国信托业的正式初创。也宣布成立。这一系列事件标志着新中国信托业的正式初创。
    这一初创是有着深刻金融背景的。1980年以前,存贷款业务和结算业务基本上由人民银行一家垄断,人民既是中央银行,又是商业银行。在农村则是由农业银行和农村信用社垄断存贷款业务和结算业务。随着经济的快速增长,这种大一统的金融制度格局显然不能适应经济的市场化改革要求。在当时,各地政府和各部委都有成立自己的金融机构的愿望。同时,在改革开放的初期,我国各地都急需外国的资金,中央政府也允许有多种窗口从国外融资。信托业创立具备了所需要的主、客观条件。并且信托机构只有是全能型的——既要有银行的功能,可以从事存贷款业务,又有实业投资的功能——这样才能满足各方面的要求。反过来看,只有允许信托投资具有“金融百货公司”的特色,才能为中国金融体系的展开提供经验,才有我国金融业体系的逐步健全与完善。信托投资公司大发展时期,国有银行总行及其分支机构,都有设立信托投资公司的资格,各省、市政府及各部委也都有至少设立一家国际信托投资的资格,各省、市政府及各部委也都有至少设立一家国际信托投资公司的资格。
    我国信托投资公司全能色彩的体制在金融制度改革中发挥了一定的作用,推动了中国金融机构多样化和金融市场发展。但也导致了信托投资公司功能作用不清、发展方向不明等体制性问题,更严重的是信托投资公司所从事的银行业务、中长期投资业务隐含着极大的风险。因此,不可避免地多次受到金融监管当局的整顿与清理。
三.我国信托业前四次整顿中的立法
    20年来,我国的金融信托业为我国金融机制的转换与金融工具的创新提供了重要的形式和操作方式。然而,由于初创时就埋下的畸形定位,使其在发展过程中也暴露出一些不容忽视的问题:金融信托业的主营方向缺少必要的定位,经营中表现出强烈的银行色彩;一再表现出盲目发展的倾向等等。因此,金融信托业自从1979年恢复以来,国家对其清理整顿的工作就一直没有停止过。迄今为止,信托业务和信托投资公司已完成了四次全国性的清理整顿。从法律角度去审视这四次信托业的整顿,我们发现每一次整顿都必然会伴随一批信托业法律的出台。改革开放以来,我国信托业的不断整顿过程在实际上也成为了我国信托业立法的发展史。
    第一次整顿是在1982年,这次整顿的重点是机构整顿。在改革开放的初期,信托业得到了长足的发展,在1982年1月,中国国际信托投资公司就成功地发行了100亿日元“武士债”。但在同期,金融信托机构已经迅速膨胀。一方面,他们与银行抢资金、争地盘;另一方
面,在业务上又超越了信托范围,变相搞信贷业务,吸收短期存款发放长期贷款或投资,用银行存款发放信托贷款进行信托投资。因此,国务院在1982年4月10日发出了《关于整顿国内信托投资业务和加强更新改造资金管理的通知》,决定针对当时基本建设规模过大、货币发行过多的情况,对信托投资业务进行清理整顿,并且将进行行业清理,协调金融信托与加强银行宏观控制的关系作为此次整顿的重点。根据《通知》精神,除国务院批准和国务院授权单位批准的投资信托公司以外,各地区、各部门都不得办理信托投资业务;已经办理的,由各省、市、自治区人民政府限期清理。今后信托业务由4家银行办理,并需纳入银行信贷计划。通过这次整顿,一批从事信托业务的机构被清理,信托机构过多、过乱的局面得到初步控制。
    第二次是在1985年,这次整顿的重点是业务整顿。1984年,中国国民经济发展较快,工农业生产出现较大幅度的增长,但由于经济发展过热,出现了固定资产投资膨胀和消费基金增长过猛的现象,导致货币投放过大和信贷失控。为了纠正信托投资公司资金投向不合理所助长的固定资产投资膨胀的倾向,1985年8月,国务院和中国人民银行相继发出紧急通知,要求银行停止办理信托贷款和信托业务,已办业务加以清理。对金融信托类公司进行了第二次整顿。1986年,中国人民银行颁布了《金融信托投资机构管理暂行规定》,这是在改革开放之后,我国第一次在法律上确定了信托业在金融体系中的地位,确立了中国人民银行对信托机构的管理和领导地位,并对信托机构的业务经营范围、机构设置和审批程序等作了具体规定,将中国信托业的发展纳入法制化的轨道。
    第三次是在1988年。1988年中国国民经济发展过热,经济持续混乱,通货膨胀率高,物价上涨。国家开始实行紧缩的宏观调控政策。而同时信托投资机构也出现了一些不规范的行为,内部经营管理十分混乱。为治理经济秩序,同年10月人民银行根据中共中央和国务院关于清理整顿公司的8号文件,开始对信托也进行自其恢复以来的第三次整顿。这次整顿提出了“银信分离”的方针,进一步加强了各信托机构内部的经营管理和制度建设,为中国信托业的发展走向规范化创造了条件。
    第四次是在1993年。自从1986年信托投资公司开始放开手脚经营资金委托业务和资金信托业务,信托投资公司大量办理假资金委托业务的案件层出不穷。1992年信托投资公司又开始大量违规拆借,因此1993年7月9日,中国人民银行发出通知,要求包括信托公司在内的进入机构的筹备和设立,均需由中国人民银行批准和核发《经营金融业务许可证》,开始对各级人民银行越权批设的信托投资公司进行全面清理。1995年国务院又批准了《中国人民银行关于中国工商银行等四家银行与所属信托投资公司脱钩的意见》,要求工农中建四大银行在机构、资金、财务、业务、人事、行政等方面与所属信托投资公司彻底脱钩,不再保持隶属或挂靠关系。在这一时期特别值得一提的是,1995年颁布的《商业银行法》规定:商业银行是”吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人。[2]”并以列举的方式划定了我国商业银行可以经营的业务。[3]该法第43条明确规定:“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和股票业务,不得投资于非自用不动产。”第一次真正实现了银信分立。在随后颁布的《证券法》中,又明确规定“证券业和银行业、信托业、保险业分业经营、分业管理。证券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立。”[4]这样就进一步确定了证信分立。两部金融大法旗帜鲜明地树立起了我国的“格拉斯——斯蒂格尔墙”。
实践证明,我国信托业一直是在“拾遗补缺”的夹缝中发展着,对其已经进行过的四次整顿都明显地带有解决过渡性问题的痕迹,都是对已经出现的问题做“工匠式的修补”。而对产生这些一个个具体问题的深层症结性问题——信托业的定位——没有触及。这种局限性一方面是由于当时的实际情况不成熟。而另一方面,我国信托业一直缺乏一部统一立法对之加以确认也是其中很重要的一个原因。法律不健全,对信托业的规范就会有若干“盲点”,就难免会有人钻法律的漏洞,市场健康、有序的竞争环境就很难形成。
四.我国信托业的现状和第五次整顿中的立法
    目前经中国人民银行批准我国信托投资公司主要经营下列业务:信托存款、贷款和投资业务;委托存款、贷款和投资业务;自有资金的贷款和投资业务;有价证券业务;代理业务;担保与信用证业务;资信调查和经济咨询业务;经中国人民银行批准的外汇业务。但与之极不协调的是,监管部门对信托业的管理十几年来却一直沿用1986年4月出台的《金融信托投资机构管理暂行规定》和1986年12月出台的《金融信托投资机构资金管理暂行规定》。从本公司内部来说,我国信托投资公司也存在业务发展不明确、人员素质不高、管理者约束机制薄弱、内部管理混乱的问题。
    正是由于信托投资公司存在的诸多问题,再加上1997年东南亚金融危机和广信的倒闭,国务院在1999年决定对信托业进行第五次全国性的清理整顿。对于这一次整顿,中国人民银行行长戴相龙今年1月27日在国务院新闻办公室举办的记者招待会上作了诠释:”对我国目前239家(不包括广信)信托投资公司进行整顿,是按-受人之托,代人理财.的总要求对其业务规范,实行投资与证券分业经营,并通过重组、联合,实现规模经营,这有利于信托公司更好地发展。”国务院对于这一次整顿作了一系列大的动作。例如:由大型企业集团或行业性公司主办的6家信托投资公司[5],将被改组为企业集团财务公司。按照《企业集团财务公司管理暂行办法》,这些公司将不得对外吸收存款和发放贷款,只能为自己的企业集团服务;原来由国家部委主办的7家信托投资公司则会根据资产状况的差异而分道扬镳。情况较好的中国民族信托、中国经济开发信托和中煤信托、中国金谷国际信托获得保留,移交中央金融工委管理;而中国旅游国际信托、中国教育科技信托[6]因严重资不抵债,已经将很快被实行行政关闭。另一家不良资产高达56%的中国科技国际信托投资公司则生死未卜;与此同时,作为中国80年代出现的第一家信托企业,中国国际信托投资公司继续证明了自己的独特地位。直属国务院的中信是此次整顿中惟一保持现行管理不变的公司。
    这第五次信托业的全国性整顿,同时也迎来了新一轮信托业的立法高潮。国家积极制定各种法律法规,以配合整顿的深入,保障整顿的绩效:1999年4月27日,为规范信托投资公司整顿过程中的清产核资、资产评估和损失冲销工作,维护所有者、经营者和债权人各方的合法权益,财政部、人行日前联合发布实施《信托投资公司清产核资、资产评估和损失冲销的规定》。《规定》对信托投资公司清产核资和资产评估工作的负责部门、中介机构、评估程序、对所有者权益的清查工作,以及评估报告的合规性审核提出了具体详尽的要求。2001年1月19日,中国人民银行为了加强对信托投资公司的监督管理,规范信托投资公司的经营行为,促进信托投资公司的健康发展,颁布了《信托投资公司管理办法》。在办法中,明确将信托投资公司定位为,以收取手续费或佣金方式为目的,以受托人身份接受信托财产和处理信托业务的非银行金融机构。这种定位,体现了信托投资公司回归本位的要求,适应了社会对外部财产管理制度的强烈需要,完善了现行金融体系的功能,有利于我国资本市场的发育和完善。同时,《办法》还确定了信托投资公司的业务范围,使具有财产管理功能和中长期融资功能的信托投资公司,有了巨大的发展潜力。难怪有人说,《信托投资公司管理办法》“结束了我国信托业的-浪子.生涯,使它重拾规范之路。”
五.我国信托一的进一步发展和《信托法》的出台
    随着国民收入分配格局的变化,企业体制改革的深入和综合社会保障体系的建立等一系列外部环境的变化,信托作为一个独立的金融产业来发展是具有潜在要求的。而现在我国金融业的发展现状还远不能和银行、证券、保险相提并论。这在实际上都是我国信托业发展的机遇。但同时,国外的亚洲金融危机和国内的“基金黑幕”给我们敲响了警钟,而“入世”后,外资金融机构将主要在金融创新品种和金融中介服务上与我国的金融界展开激烈竞争,那时,我国的信托业将首当其冲[7]。可见,在未来的一段发展过程中,我国信托的机遇与挑战同在。依笔者所见,我国信托业将有以下几方面的发展:
    (一)由于我国的金融领域采取“信证分立”的模式,在资金融通上,信托的业务重点会定位在中长期的资金融通类型上。在资金来源方面,将一改过去以信用方式吸收资金的方式而转向真正的信托资金,从而明确信托主体的责任和权利;在资金使用上,由货款为主,变为多元的信托投资,以进一步发挥该行业“代人理财”的职能;与当前形势十分重要的,信托的“实业投资”应采取间接模式。即信托机构仅负责为客户寻找高回报的投资项目,至于具体的资本运营由专业化的投资商来完成,这样就可以保证信托机构经营的规范化和安全性。
    (二)“一省一国投”的说法现在在业界被广为传播,即有业内人士猜测,经过第五次整顿每一省将仅保留一家“国际信托投资公司”,同时中国人民银行将仅保留三家中央级信托投资公司,其他中央级信托公司将被改组或撤销。不管这些说法真实性如何,面对即将到来的WTO,我国信托业必将经历一次改组与合并的阵痛。而且《信托公司管理办法》也规定,信托公司资本金最低限额为三亿元人民币。经营外汇业务的信托投资公司,其注册资本中不少于等值1500万美元的外汇[8]。作为大势所趋,我国的信托业面临着一次大的“洗牌”。
    (三)信托机构必须大力抓好制度创新工作。我国的信托投资机构要积极建立现代企业制度,一改过去经营缺乏活力,效率低下,行政机关事业化严重的不正常情况,从而让信托机构真正承担起资产收益和风险的人格化的责任。同时信托投资公司要建立科学的人才管理机制,形成“层层聘用,层层负责”的用人机制,在使用中竞争,在竞争中使用,真正营造出“能者上,平者让,庸者下”的竞争环境。
正如前文所述,信托业普遍存在的非规范化经营及其产生的金融风险除了历史遗留的体制弊端外,业内法规监管的疏漏也是一个重要的因素。要实现行业的稳健安全和持续发展,真正符合信托业与银行业、保险业、证券业合称为金融“四大支柱”的地位,我们必须加强我国信托业的立法工作,在一个更高的层次上实现信托市场与法制的同行。
    令人兴奋的是,2001年4月28日,《中华人民共和国信托法》在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上通过了,该法的出台具有非常重大的意义。只有《信托法》的出台才能最终解决我国信托业的合理定位,从而结束我国信托业长久以来所处的“无游戏规则的自我摸索”的状态,这就从根本降低了可能由信托业务带来的金融风险。东南亚金融危机的实践证明:没有法律规范,不依法进行强有力的金融监管,就不会有良好的金融秩序和金融安全。我国的信托业自然也不能逃避这一规律,与此同时,《信托法》的内部出台有助于我国的信托机构积极开展金融业务创新工作。《信托法》可以通过权利、义务这一因素及其结构来昭示其调控和指引的功能,从而理顺了我国金融业的法律关系,这必将为我国信托业务的创新工作提供扎实的“基础建设”。我国的信托业将以全新的角度,建立与社会主义相适应的金融运行机构,围绕信托职能,大力拓展有我国特色的信托业务,例如:经营资产信托业务;经营与发展证券业务;投资基金业务;企业并购、重组的财务顾问业务;住房抵押贷款债权信托;养老基金信托;公益信托和民事信托。充分运用多种融资工具为基础设施建设、发展工农业和高新技术等筹资服务;为企业改革和重组提供融资、咨询和资产信托服务为投资者提供证券投资信托、股权托管服务;为社会保障制度提供养老金、社会保险金的信托服务等[9]。我们能够预见,《信托法》和《信托投资公司管理办法》将互相辉映,共同作用于我国的信托市场,使我国的信托业发展有法可依,有章可循,最终走上法制的轨道。

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[1]周小明著《信托比较法研究》,法律出版社1996年版,第210页。 [2]参见《中华人民共和国商业银行法》第二条 [3]参见《中华人民共和国商业银行法》第三条 [4]参见《中华人民共和国证券法》第六条 [5] 划入此列的,包括中国电力信托、航空信托、航天信托、中国对外经济贸易信托、中工信托和中国信息信托 [6]1997年中国人民银行稽核检查时,上述两家公司的不良资产比例分别高达89%和43% [7]刘方华著《WTO与中国金融法律制度的冲突与规避》,中国城市出版社2001年版,第335页 [8]参见《信托公司管理办法》第14条 [9]曹凤岐主编《中国金融改革、发展与国际化》,经济科学出版社,第155页