关键词：预防义务；赔偿责任；私法救济

现有学理认为，国家责任的形式除了传统的因国家不法行为引起的法律责任外，国家还须承担因从事国际法上不加禁止的行为引起损害的赔偿责任，即国际损害赔偿责任。对现有相关案例分析可知，除非有条约明确规定，国际社会缺乏连贯一致的国际惯例支持以程序性方法处理国家从事不加禁止行为引起损害的赔偿责任问题；从污染者付费原则出发，危险活动的经营者承担跨界损害赔偿责任有其充分的法理基础。

一、特雷尔冶炼厂仲裁案作用有限的国家承担环境损害赔偿责任的先例

特雷尔冶炼厂仲裁案作为首个确立国家承担环境损害赔偿责任的案例，其仲裁裁决对国际环境法的发展带来重大影响。该案基本概况是：加拿大英属哥伦比亚省特雷尔附近的铅锌冶炼厂（距离美国边界十余公里）从1896年建厂以来释放的大量硫化物使美国华盛顿州遭受大规模损害，尤其是农作物损害严重。在初期，污染受害者曾在英属哥伦比亚法院提出私人赔偿要求，但根据当时的法律，由于该厂没有在华盛顿州从事任何业务，所以美国国内法院对此案无管辖权。1925年，案件被重新提起，并成立了保护受害人协会，目的是取代单独申诉并签订集体协定。1928年，该事件被提交到根据《1909年界河条约》所建立的国际联合委员会，但美国拒绝接受委员会的报告。经过进一步的协商，美国和加拿大决定将争端提交仲裁，并于1935年4月15日签署仲裁协议。根据仲裁协议第1条，加拿大政府保证向美国政府支付35万美元以赔偿特雷尔冶炼厂在1932年1月1日之前造成的损害。至于此后的时期，仲裁庭审查的焦点问题是：（1）自1932年1月1日以来特雷尔冶炼厂是否造成损害，如果是，应支付多少赔偿？（2）在对第一个问题做出肯定回答的情况下，特雷尔冶炼厂是否应避免在未来对美国造成的损害，如果是，应采取何种措施？#p#分页标题#e#

仲裁庭于1938年4月16日做出初步裁决，对上述第一个问题做出的回应是，认为加拿大政府应支付78000美元赔偿1932年1月1日至1937年10月1日之间特雷尔冶炼厂对美国土地造成直接损害的完全的和最后的补偿和赔偿。裁决还宣布采取保全措施，要求特雷尔冶炼厂直至1940年10月1日避免造成损害，并实施临时制度，包括安装控制污染的测量仪。1941年3月11日仲裁委员会做出最后裁决，详细陈述了事实和污染涉及地区的地形、气象和经济条件。最后裁决不再重复初步裁决的内容，并拒绝对就1937年10月1日以后的时期做出赔偿决定，认为美国没有提供农作物和植物被遭受损害的证据。

特雷尔冶炼厂仲裁案在国际法上的价值在于第二次裁决中的一段著名的声明：根据国际法原则以及美国法，任何国家没有权利以这样一种方式使用或允许使用其领土，以致烟雾对他国领土、财产或人身造成损害，其后果严重并且有明确和令人信服的证据证明这一损害。由此，仲裁庭认为加拿大政府对特雷尔冶炼厂的行为负有责任，因为保证这些行为符合各国所承担的国际法义务，是加拿大政府的职责。

虽然特雷尔冶炼厂仲裁案的判决确立了国家对本国境内的私人活动引起的跨界环境损害进行赔偿的先例，但是此后的相关案例几乎没有。有学者甚至认为：假如该案发生在今天，一旦该案的跨国权利要求者的平等进入（国内司法程序，笔者注）权利得到保障，该案很有可能通过跨国民事诉讼得到解决。即使在北美国家，政府与私人行为之间是否可仅凭领土管辖而产生联系依旧值得商榷。以1972年樱桃角石油泄漏案（TheCherryPointOilSpillCase）为例，加拿大政府对美属大西洋石油公司的油轮在华盛顿樱桃角漏油对加拿大海滩造成的损害提出赔偿，加拿大政府认为：我们特别注意在1938年加拿大和美国之间的特雷尔冶炼厂仲裁案中所确立的原则。该原则认为一国不能准许本国境内的活动去损害他国环境，如果损害已经发生，国家须承担损害赔偿责任。加拿大接受该原则，并期望该原则能够同样运用到本案中。但本案最终由大西洋石油公司承担责任，赔偿了所有的清理费用，特雷尔冶炼厂案中所确立的原则并没有在本案中适用。

笔者认为，造成这种状况的原因可以从以下几方面考虑。

第一，国家责任的认定首先要明确国家应承担的国际法义务。在条约法层面，国际环境法的历史可以追溯到19世纪中期的一些关于捕鱼和保护渔业资源的条约和约定，但其作为一个领域得以全面发展是从1972年联合国第一次人类环境会议开始。相比于其他领域，一些重要的环境条约都是采用框架公约＋议定书模式，框架公约规定国家的一般义务，议定书规定国家的具体义务，而议定书的协议过程则是发展中国家和发达国家之间艰难的磨合过程。在这种背景下，环境条约所规定的国家义务的措词通常都是比较抽象，一般要求国家尽一切努力（makeeveryeffort）来实现。如何尽一切努力，则取决于国家的实际状况。在习惯法层面，由特雷尔冶炼厂仲裁裁决引申出的不损害国外环境原则经过1972年《人类环境宣言》第21条和1992年《里约宣言》原则2的确认与发展，并在众多国际环境法规范性文件中和一些司法判例中被反复引用的事实，体现了该原则从提出到发展成为国际环境法中具有普遍约束力的习惯法的过程。但是，不损害国外环境原则是确立了国家承担绝对的不损害义务还是对跨界环境损害的预防义务，在实践中还是有争议的。正如《关于环境与发展的里约宣言》：应用和执行，秘书长的报告所指出的那样，原则2的确切范围和影响尚未明确决定，国家领土范围内的活动所引起的跨界损害，显然并不是一概可以防止或均属非法的。此外，国际社会对环境损害的定义及范围、损害责任的性质、损害的确认标准、因果关系的论证等方面都缺乏统一的共识。这些因素导致在实践中还没有一起案例直接援引该原则要求国家承担环境损害赔偿责任。#p#分页标题#e#

第二，传统国际法认为国家只对其在有过失或有故意的主观因素下从事的不当行为才承担责任。但是在司法实践中，要认定行为者的主观因素构成故意或过失并非容易。在著名的科孚海峡案中，国际法院认为：一国控制其领土的事实本身并不必然意味着该国知道其领土内发生任何不法行为。这种控制既不能确立初步的责任，也不能转移举证的责任。然而，另一方面，一国行使排他领土控制权影响着可用来证明这种知道的举证方法，由于这种控制，受害国常难于提供可直接证明领土国责任的事实，因此必须允许诉诸有关的事实和间接的证据。当这种间接的证据以一系列相关的事实为依据，并可逻辑地导致唯一的结论时，应承认其特殊的举证分量。据此，法院确认了布雷活动不可能在阿尔巴尼亚不知晓的情况下进行，阿尔巴尼亚的严重不作为导致了它的国家责任，并对英国负有赔偿义务。国际法院这种通过间接推断来论证责任的方法一直倍受争议，有学者认为法院没有能够证明阿尔巴尼亚的过错存在，所以法院的判决是缺乏法律基础的。但是，从主权平等、国家之上无管辖权的角度出发，受害国家的证明手段或举证手段都是及其有限的。所以，从有无过错这个角度来确定国家的责任，往往成为一些国家逃避责任的借口。例如，在1986年切尔诺贝利核电站事故中，苏联主张其不承担国家责任的理由之一就是没有过错。

由于过错责任在某些领域，尤其是危险活动引起损害方面的局限性，严格责任或者无过错责任应运而生。虽然严格责任体现在许多国家的国内法中，但没有确切的案例表明严格责任或无过错责任已经为国际社会所普遍承认的一般法律原则或习惯法。在国家实践中，严格责任仅在条约的范围内适用。这些条约多数是民事责任条约，只有1972年《空间物体造成损害之国际责任公约》（以下简称《空间责任公约》规定了国家的绝对赔偿责任。

实践中根据《空间责任公约》提出环境损害赔偿的案例唯有1979年宇宙954号坠落案。该案的基本概况是：1978年1月24日，前苏联发射了一个由小型核反应器驱动的人造卫星，回收过程中在加拿大西北部爆炸。加拿大政府担心爆炸卫星的辐射性碎片可能造成环境损害，甚至伤及接触到这些碎片的人和动物。为防止损害，加拿大花费大量的财力和人力搜寻、清除卫星残骸，并测试人造卫星碎片辐射的扩散范围。虽然坠落的核碎片没有带来实际的损害，但加拿大政府认为坠落的放射性卫星碎片会给该区域的居民、动物潜在的损害。为此，加拿大政府在1979年依据《空间责任公约》、1967年《各国关于探索和利用外层空间包括月球及其他天体活动原则条约》以及国际法一般原则向苏联政府提起600万加元的损害赔偿，赔偿的内容主要是加拿大政府对该区域所进行的探测、清理费用，同时加拿大政府认为根据国际法一般原则，苏联政府有责任及时答复加拿大政府的有关问题，预防和减轻有害后果并减少损害。经过长时间的谈判，1981年4月2日两国政府签署了《关于解决1978宇宙954号卫星解体有关所有事项的议定书》。加拿大政府接受苏联政府提供的300万美元，作为在其潜在的污染区域所采取的清理行动的赔偿，并最终了结此案。但是，本案责任赔偿的法律基础一直不明确。有学者甚至认为，苏联在任何时候都没有明确承认其在《空间责任公约》条款下的损害赔偿义务，所以本案是以加拿大接受苏联出自恩惠(exgratia)的赔偿得以终结。#p#分页标题#e#

总之，国家责任的认定首先要明确国家应承担的义务。国家违反义务后，如何来认定责任就要受到国家责任法的约束。国家责任法绝大多数是习惯法，国际法委员会早在20世纪50年代就开始对这些习惯法进行法律编纂，这项工作持续了46年，最后在2001年才通过国家责任条约草案。这漫长的过程足以说明国家对这些习惯法的认识与统一是很不容易的，其中有些概念及规则直到现在都存有争议，特别是对不法行为建立法律所规定的因果关系或证明主观过错都是有难度的。与此同时，国际社会也缺乏连贯一致的国际惯例支持以程序性方法处理国家的非不法行为引起损害的赔偿责任问题。这些因素都导致在解决界环境损害的争端中，国家赔偿责任的作用极其有限。

二、联合国赔偿委员会的实践不具有普遍意义的追究环境损害赔偿责任的特例

联合国赔偿委员会处理的伊拉克赔偿是目前国际环境法上数额最大的环境损害赔偿案例。伊拉克入侵科威特后，联合国安理会根据《联合国宪章》第七章，在其第674（1990）号决议第8段中要求伊拉克，根据国际法，对由于伊拉克入侵和非法占领科威特而造成的科威特及第三国、其国民及企业所遭受的任何损失、损害或伤害，它必须承担赔偿责任。第687（1991）号决议第16段中，安理会认为：……伊拉克按照国际法，应负责赔偿因其非法入侵和占领科威特而造成的任何直接损失，损害，包括环境损害和对自然资源的减损，以及对外国政府、国民和公司造成的伤害。在决议第18段，安理会决定设立一个基金，以支付按照上文第16段范围内所要求的赔偿，并成立一个委员会负责管理该基金。随后安理会在1991年5月20日，通过第692号决议，建立了赔偿基金和联合国赔偿委员会作为其附属机关在其授权下行使职能。联合国赔偿委员会（TheUNCompensationCommission）由管理理事会、秘书处和19个专家小组的59名委员组成。这59名委员来自40个不同的国家，他们分别是法律、会计、损失补偿、环境损害评估等领域的专家。赔偿委员会的主要职责是负责向在伊拉克入侵科威特期间（1990年至1991年）受到损害的个人或实体或政府提供赔偿，赔偿金费来源于赔偿基金。联合国赔偿委员会的基本工作程序是：受害个人或国家或实体在规定时间向秘书处提出索赔请求，秘书处在初审通过后，移交给专家小组审查。

联合国赔偿委员会从1993年开始正式工作，共收到来自将近100多个国家和国际组织的270万份索赔请求，索赔金额达3525亿美元。经过联合国赔偿委员会核准赔偿的请求约有155万份，累计索赔金额520亿美元，目前已经支付的赔偿额210亿美元。其中，针对环境损害提出的索赔请求有168份，索赔金额约达850亿美元。专家小组核准并经过管理理事会批准的请求109份，赔偿金额约为52亿美元，目前已经支付的赔偿金额约7.4亿美元。#p#分页标题#e#

针对环境损害的索赔请求主要包括两大类：第一类是指波斯湾地区国家（主要是伊朗、科威特、约旦、沙特阿拉伯、叙利亚、土耳奇等受害国）提出的由于伊拉克燃烧油井和将石油倾倒海里引起的环境损害和自然资源减损的索赔请求，涉及的赔偿范围包括对领土资源的损害、对海洋资源的损害、自然资源的减损、对公共健康的损害、清理溢出的油的费用以及与此相关的恢复和补救费用、对文化遗产的损害。第二类是指海湾地区以外的国家（主要是澳大利亚、加拿大、德国、荷兰、英国和美国）提出的赔偿其援助费用的请求，因为它们曾经向受害国提供为减缓油井燃烧引起的损害、预防和清洁污染、人力和设备、监测和评估环境损害费用的援助。

联合国赔偿委员秘书处依据管理理事会第7号决议第35段的标准，将这些请求分成5组：第一组是有关环境损害的监测和评估费用引起的索赔；第二组是已经对环境损害采取补救或恢复措施所产生费用的索赔；第三和第四组是有关将要采取的补救或恢复措施所产生费用的赔偿；第五组是与公共健康和自然资源减损有关的索赔。并决定依据排列秩序，优先考虑第一组的赔偿。

2001年6月，管理理事会审议并通过了专家小组所推荐的第一组索赔请求，在六个海湾国家提出的107份赔偿请求中，核准了69份，核准的赔偿金额约为2.4亿美元。2002年10月，管理理事会审议并通过了专家小组所推荐的第二组索赔请求，共核准了22份请求。其中科威特和伊朗各1份，沙特阿拉伯5份，美国7份，英国1份，德国4份，加拿大2份，澳大利亚1份。核准的赔偿金额约7.1亿美元。2003年12月，管理理事会审议并通过了专家小组所推荐的第三组索赔请求，共核准了4份请求。其中科威特3份，沙特阿拉伯1份。核准的赔偿金额约为11亿美元。2004年12月9日，管理理事会分两次审议并通过了专家小组所推荐的第四组索赔请求。第一次共核准了5份请求。其中伊朗1份，科威特2份，沙特阿拉伯2份，共核准的赔偿约6.3亿美元。第二次核准了科威特提出的1份索赔请求，核准赔偿金额约为23亿美元。2005年6月，管理理事会审议并通过了专家小组所推荐的第五组索赔请求，共核准了8份请求。其中伊朗4份，约旦1份，科威特2份，沙特阿拉伯1份，共核准的赔偿金额约为2.5亿美元。

虽然，至2006年7月，由于伤亡和被迫离开科威特和伊拉克而提出的个人赔偿申请已经全部审理赔偿完毕，联合国赔偿委员会的工作已经接近尾声，但是，该机构的法律地位与其工作性质仍有必要加以明确。

第一，关于联合国赔偿委员会的性质。联合国赔偿委员会不是当事人出席的法庭或者仲裁庭，基本上它是一个以调查事实为功能的政治机构，即审查请求、确认其有效性、评估损失、估算赔偿并对于出现纠纷的索赔请求加以解决。而只是在最后这一环节方面，才可能涉及准司法性的功能。所以，联合国赔偿委员会的程序是讯问式而不是对抗式，目的是为了避免在处理索赔请求的时候造成过分的延误。#p#分页标题#e#

第二，联合国赔偿委员会法律适用与管辖权依据。联合国赔偿委员会在工作中适用的法律主要是指安理会第687号决议及其他有关决议，管理理事会制定的规则、标准及其决议。在必要时，还可适用相关国际法规则。其中，联合国安理会第687号决议是确定伊拉克承担因入侵和占领科威特而造成的环境损害和自然资源减损赔偿责任的主要依据，也是确定联合国赔偿委员会管辖权的依据。该决议明确伊拉克违反了国际法的基本准则，特别是《联合国宪章》第2条第4款的禁止使用武力原则。根据该决议，联合国赔偿委员会在审理具体的索赔请求中，无须考虑何种程度的环境损害会引起国家赔偿，也不用考虑环境损害的预防义务标准。所以，第687号决议的重要性在于，它排除了在当时可能存在的、由于法律发展的局限性所引起的国家是否承担因武装冲突而引起环境损害赔偿责任的争议。

第三，环境损害和自然资源减损的含义。联合国安理会第687号决议以及联合国赔偿委员会的各类决议都没有规定环境损害的定义，也没有明确环境损害和自然资源减损之间的关系。依据《索赔请求程序暂行规则》，索赔请求者在递交请求时，须自行区分这两种损失，但是这两个概念经常被交换使用。赔偿委员会专家小组在核准这些请求时，其指导原则是确认它们是否属于因伊拉克非法入侵和占领科威特而造成的任何直接损害，包括环境损害和自然资源的减损。所以，联合国赔偿委员会是从实践的角度，而不是从特定的环境定义的角度，去认定环境损害赔偿类请求的赔偿范围。因此，其赔偿范围相当广泛，超越了任何条约所规定的环境损害或自然资源减损的范围，并且特别包括了对单纯的环境损害的赔偿。赔偿委员会专家小组认为，尽管有关油污赔偿的国际条约没有认定纯环境损害的赔偿，但这并不意味一般国际法原则或规则禁止对纯环境损害的赔偿，特别是当这种损害是由国际不法行为所引起的。为此，专家小组在2005年6月核准了三个针对自然资源的赔偿。它们是：约旦政府获得1.6亿美元，用于动植物栖息地损失的赔偿；科威特获得800万美元，用于海岸线保护；沙特阿拉伯获得4600美元，用于赔偿在1991年海湾战争中受到不可逆转的生态损失。

综上所述，联合国赔偿委员会对1991年海湾战争环境损害的赔偿实践虽然具有一定的参考价值，但是国家承担这些损害责任的法律基础仍然是不明确的。所以，该案例在国际环境法中可以被认为是一个特例，并不具有普遍性。

三、国际民事赔偿责任制度跨界环境损害责任私法化的趋势#p#分页标题#e#

由于在跨界环境损害中追究国家责任面临的法律局限性，有关责任制度呈现出越来越明显的私法化趋势。具体表现为，在一些危险活动领域，例如海上石油运输、核能利用、危险废物的处置等方面，国际社会制定了一系列民事责任条约。这些条约确立了环境损害的损失分配模式，这种模式确认，国家赔偿责任是一种例外，只有在外层空间活动领域中予以接受。取代而之的是，损失在危险活动的经营者中进行分配，由私法主体承担主要的民事赔偿责任，而且这种责任是有限的严格责任。当有限赔偿责任不能满足受害者提出的所有正当赔偿要求或经营者无法承担责任的情况下，大多数有关危险活动的赔偿责任制度都规定，应提供额外资金满足对损害提出的赔偿要求，特别是支付应急和恢复措施的费用，因为这些措施对控制损害、恢复受影响自然资源及公共福利设施的价值至关重要。额外资金一般源自两个方面：共同基金和公共资金。共同基金由同类危险活动实施者或直接受益于危险活动的实体提供捐助或摊派；公共基金属于国家预算，国家承担部分由危险活动造成的损失。

国际法委员会的法律编纂工作也体现了跨界损害责任私法化的趋势。由于意识到传统国家责任在处理跨界环境损害的局限性，早在1978年国际法委员就决定将国家的国际法不加禁止的行为所产生的损害性后果的国际责任专题列入工作方案，其目的是编纂一套与国家责任不同的国家损害赔偿责任制度。但在具体工作中，国际法委员会终于意识到，由于概念和理论上的难度、标题的恰切程度和这个专题与国家责任的关系等因素，这个专题的范围和内容还是不明确。委员会在2006年最终通过的《关于危险活动跨界损害中的损失分配原则草案案文》不是确立国家的国际赔偿责任制度，而是注重民事赔偿责任制度的建立。这种制度即可以通过国内私法，使跨界损害的损失在参与危险活动操作的不同参加者（例如活动的授权者、管理者或受益者）之间分配，也可以在特别类别的危险活动领域，建立专门的全球、区域或双边协定，向受害者提供有效的国际和国内救济措施，以促进一种更公平、更快捷的方法以补偿跨界损害的无辜受害者。为此，该原则草案第4条要求国家承担确保跨界损害的受害者获得及时和充分的赔偿的义务。该义务包含了四个相互关联的要素：（1）国家应当确保充分和及时的赔偿，并为此应当建立适当的赔偿责任制度；（2）任何此类赔偿责任制度可使经营者负首要赔偿责任，并且不要求证明过失；（3）与这些赔偿责任有关的任何条件、限制或免责都不应该影响及时和充分赔偿原则的实施；（4）各种形式的担保、保险和基金是为赔偿而提供充足财产保证的手段。#p#分页标题#e#

笔者认为，联合国国际法委员会通过的决议草案虽然不能作为国际法的渊源，但是它反映了在该领域国际法律的发展趋势。从污染者付费原则出发，危险活动的经营者承担损害赔偿责任有其充分的法理基础。因此，通过国家之间的合作，建立完善的国际民事赔偿责任制度应该是解决跨界环境损害纠纷、确保受害者获得及时与充分赔偿的主要法律救济手段。但是，当经营者由于当地法律认可的有限赔偿责任或其他法律规定的原因无法满足赔偿要求时，对国家以补充资金的方式参与损失分配的法理基础，还有待进一步研究。