一、问题及其意义
80 年代以来, 出于对基本人权的尊重, 保护消费者合法权益的呼声响彻全国大地。与此同时, 对消费者保护的一些立法和行政方面的措施都有了很大程度的发展。《消费者权益保护法》和《产品质量法》的颁布施行, 以及消费者协会在全国各地的普遍建立, 代表着我们在这方面取得的成绩。但这些成绩似乎并未有效遏制消费者权益仍不断受到侵害的趋势, 我们不断阅读和听闻着如下新闻: 消费者合法权益被侵害, 消费者寻求救济受阻。这似乎使我们陷入了被诺斯称为“悖论”的怪圈之中: 保护消费者合法权益的措施越多, 消费者的权益却越得不到很好保护。
但细细考虑, 我们就会发现, 我们的一些保护消费者合法权益的措施在制度安排上有重大缺陷。首先, 我们将保护消费者合法权益的措施重点放在了实体法的创制, 却忽视了对程序法(解决消费者纠纷制度) 的创制。如《消费者权益保护法》用了相当的篇幅来表述消费者的九大权利和经营者的义务, [1]而对通过什么样的措施来保证这些权利的落实却规定的非常粗糙。笔者认为, 如果在程序上满足不了社会的需求, 即使革新实体规范也不会产生明显效果; 如果对程序问题不予以重视, 加强法律实效的许多措施就无法落实。所以, 无论在实体上如何就保护消费者权益作出规定, 只要欠缺能有效解决消费者纠纷的制度, 那么这些规定就不具任何意义。在制度创制上的这种缺陷, 造成了从理论上看消费者的权益保护的很充分而在实践中却无法得到落实的局面。
其次, 从消费者纠纷解决制度的创制上看, 严重存在效率低下、不注重效益的因素。尽管依照《消费者权益保护法》的规定, 消费者和厂商发生纠纷后可以通过协商和解, 请求消费者协会调解, 仲裁和诉讼得到解决。但事实上, 由于消费者和厂商的利益对立, 和解往往很难成功; 由于消费者协会属于私人团体(无公权力) , 不具备强制厂商进入调解过程的力量和对调解结果执行的力量, 所以调解往往难有更大作为; 由于仲裁制度创制的滞后性和仲裁的合意性要求(厂商和消费者在纠纷发生前或发生后必须订立仲裁协议) , 通过仲裁解决纠纷的途径似乎也不那么畅通。因此, 在我国解决消费者纠纷的最有效力的途径仍然是传统的诉讼。诉讼虽然具有权威性、公正性和终局性等优点, 但因其程序复杂, 耗费时间, 花费颇多而具有效率和效益较低的弊端, 一般消费者都视其为畏途, 除非万不得已, 消费者是不愿通过诉讼保护自己的权益的。这种纠纷解决制度构造上的低效率和低效益, 使得消费者在权益受到损害时, 大多都忍气吞声, 不了了之。#p#分页标题#e#
对消费者权益保护中存在的这些问题进行研究, 具有重要的理论和现实意义。通过从制度安排的角度研究, 我们可以对近年来我国在消费者权益保护领域出现的“法律越多, 违法现象亦越多”和所谓的“法不责众”现象有新的理解, 同时对我们在消费者权益保护法律实施的操作程序所存在的疏忽进行全面的反思, 消除那种认为“我国已在消费者权益保护方面制定了完备的法律, 之所以还有消费者权益屡受侵害的现象, 是因为消费者法律意识淡薄, 不懂得用法律保护自己”的社会思潮对我国法制建设可能产生的负面影响。
二、制度的供给需求与消费者权益保护
为研究问题的方便, 在讨论制度的供给需求与消费者权益保护之间的关系之前, 我们首先看看消费者纠纷的特点。
一般来说, 所谓消费者纠纷是指购买商品或接受服务的消费者同厂商就购买的商品或接受的服务内容发生的纠纷。同一般的侵权纠纷相比较, 消费者纠纷具有如下特点[2]: 一是纠纷因消费者认为厂商侵害了自己的权益而主动提起; 二是作为纠纷两方主体的消费者和厂商之间存在着经济实力的差异, 具有经济实力的厂商明显处于有利地位上; 三是双方在拥有获得知识信息方面也存在着差距, 厂商对有关纠纷对象的知识信息在拥有质和量上都占绝对优势。
因此, 在纠纷中, 消费者和厂商的力量是不均衡、不对等的, 消费者明显地处于劣势, 他要保护自己的权益就必须付出更多的时间、精力和财力。
基于此, 笔者认为, 在消费者权益保护法律制度的制定时, 注重纠纷解决制度的制定会比注重实体权利制度的制定更加重要。无论对实体权利规定的多么完美和充分, 在两个力量极不均衡的主体中, 对消费者来讲, 如果没有一种有效地实现这种权利的途径, 那么这种实体权利就只能是一件美丽而不能御寒的外衣, 不会对其权益的保护真正产生多大的影响。就我国消费者权益保护法而言, 与其说是一部权益保护法, 还不如说是一个有关消费者权益的宣言, 因为该法的大多篇幅都是在描述消费者的权利和经营者的义务, 而对通过什么途径解决消费者和厂商的纠纷这个关键问题上, 该法只用一个条文作了最原则的规定, 并且该规定只是在简单地重复着所有纠纷的解决程序: 和解、调解、仲裁、诉讼。依笔者看, 国家在供给消费者权益保护的制度时, 应着重强调“保护”二字, 即通过什么样的纠纷解决制度, 才能使消费者权益在受到侵权时能真正得到保护。因为我们之所以将消费者从一般侵权行为的受害者中区别出来, 并不是他们有高于别人的特权, 而是由于他们处于劣势地位, 在权利受到侵害时更难得到保护, 因此需要特别照顾而已。#p#分页标题#e#
让我们再来看消费者对制度的需求与其权益保护之间的关系。如前所述, 虽然近年来我们制定了许多有关保护消费者合法权益的措施, 但消费者权益受到损害的事情却屡屡发生而且大有愈演愈烈之势。有人认为这是因为许多消费者不注重保护自己权益, 让厂商钻了空子的缘故。但情况到底怎样呢? 根据笔者在“3•15”消费者权益保护日宣传上的随机调查, 大多消费者都认为消费者权益保护法的内容太大太空, 难以操作, 也难以用它真正保护自己的权益, 因此在权益受到侵害时, 他们大都不了了之。在问到他们需要什么样的法律保护自己时, 被调查对象大都认为需要内容具体的, 管用的, 在纠纷发生后能帮助他们摆脱劣势地位的法律制度。这说明, 之所以在目前, 大多消费者不愿运用法律保护自己, 原因是现有法律制度与他们真正需求的法律制度还有一定差距。
经济学上的需求是主观需求(需求愿望) 和客观需求(支付能力) 的统一, 即是有效需求。对具有“经济人”特征的消费者而言, 他们所需求的制度必然是能使他们权益得到真正保护并且他们有能力、有必要承担为此而支付费用的制度。
根据以上制度的供给需求与消费者权益保护的关系, 我们认为: 第一, 必须选择能真正满足消费者有效需求的地方作为制度供给的重点, 无谓的制度供给非但不能在保护消费者权益方面有所作为, 而且会影响公众对制度的信任。由于消费者的“经济人”特征性, 其所需求的制度一般都是能有效降低交易费用、提高消费者权益保护效益的制度, 因此, 制度的供给必须和消费者的有效需求相一致。第二, 与我国消费者权益保护法律制度重视实体权利的供求相反, 消费者更需求一种有效的纠纷解决制度。
三、效益最大化与消费者权益保护。#p#分页标题#e#
效益原则目前已为人们承认是我国经济建设的首要原则, 立法、司法、行政执法和民间组织的准司法应当维护这一原则, 这一点也已经确定。在一定意义上, 立法和与之不可分离的司法、行政执法和准司法都是一种经济活动, 而经济活动就是要寻求社会资源的最优化配置。在“法律资源是一种稀缺的社会资源和法律资源是立法、司法、行政执法和准司法资源的总和”这两个命题的前提下, 法律资源最优化配置的核心, 就是在立法、司法、行政执法和准司法之间如何有效配置稀缺资源的问题, 如何使资源配置获得效益最大化的问题。相对于有关消费者权益保护的法律来讲, 就是在保护实体权利和解决纠纷(通过司法、行政执法和准司法) 之间如何进行资源配置的问题, 如何使这种配置获得使消费者权益得到最优保护的问题。但是, 怎样认为资源的配置是有效益的, 使消费者权益得到了最优保护呢? 按经济学上的原理, 如果消费者花费尽可能少的时间、精力和金钱, 其权益就得到完全充分的保护(即收益—成本的差越大, 权益保护越充分) , 那么这种资源配置就是有效益的, 消费者权益就得到了最优保护。
在本文第二部分论述中, 已隐含了这样一个判断, 将稀缺的保护消费者合法权益的资源着重配置于纠纷解决方面, 会比配置于实体权利方面获得更大的效益。但这只是问题的一方面。因为实践中用于解决消费者纠纷的方式很多, 我们总不能将资源平等地配置于每一种纠纷解决方式中去, 配置必须有所选择。同时, 通过配置我们也可以创造出新的, 更有效的纠纷解决方式。因此, 即使将资源配置侧重于纠纷解决制度, 也仍然存在一个能否有效配置的问题。从一定意义上讲, 一种有效益纠纷解决制度应是对消费者寻求保护其合法权益的行为作出合理的安排, 以促使其行为朝着最能实现效益最大化方面前进的选择纠纷解决方式的制度。所以, 就纠纷解决制度而言, 资源配置的价值取向应是“花最少的钱, 办最大的事”, 即消费者用最少的时间、精力和金钱就能使其权益得到最完全、最充分的保护。#p#分页标题#e#
我国现行的消费者纠纷的解决制度, 明显地存在着资源配置不合理、效益低下的问题。从实际情况看, 我国消费者纠纷解决方式的重点在消费者协会的调解解决和诉讼解决。从性质上来讲, 消费者协会属私人团体, 它在消费者纠纷解决方面起着准司法的作用, 按照我国《消费者权益法》的规定, 消费者协会的职能之一是受理消费者投诉, 并对投诉事项进行调查、调解。把消费者协会解决纠纷的职能定位于调解, 是否真能满足消费者权益保护的目的呢? 我们知道, 消费者纠纷的主要特点是消费者和厂商的力量对比是不均衡、不平等的, 消费者处于明显劣势。因此在纠纷中他们需要程序上的特别照顾, 以享有平等的对待。但是, 消费者协会在调解纠纷时能否真正给消费者以这方面的照顾呢? 笔者认为, 由于消费者协会的私人团体的属性, 其不具备强制厂商进入调解过程的力量和接受调解结果的力量, 因此它不可能在调解纠纷时给消费者以真正的照顾以使他们摆脱劣势地位。消费者如果想在调解过程中得到平等对待, 仍需付出更多的时间、精力和金钱。笔者认为, 在以后纠纷解决资源的重新配置时, 可以参照我国对劳动纠纷的解决方式, 在消费者协会内设置仲裁组织, 并规定所有消费者纠纷在付诸诉讼前都必须首先仲裁, 对仲裁结果不服时方可起诉。这样既可以通过强制厂商进入纠纷解决过程和接受处理结果的方式使消费者得到平等对待, 又可以避免旷日持久的、无效力的调解造成纠纷解决效益低下的问题。
通过诉讼解决纠纷曾被有些人视为最完善的消费者纠纷解决方式。诉讼虽然具有效力高的特点, 但因其程序复杂, 耗资颇多因而也具有效益低下甚至毫无效益的弊端。尤其是把消费者纠纷付诸诉讼, 有时会出现令消费者尴尬的情形。由于在诉讼中, 法律不能限制当事人适用特定的诉讼规范支持自己的主张, 因此, 厂商就可能利用自己在经济上的实力和获取信息知识上的优势, 适用一些消费者无力和无法适用的诉讼规范支持自己的主张。厂商的这种行为要么使得消费者无力“奉陪”到底而忍气吞声退出诉讼, 或即便有些消费者硬着头皮支撑到底, 最好的结果也只是落个“赢了官司输了钱”的结局。当然, 我们并非认为诉讼在解决消费者纠纷上就一无是处。正是因为诉讼的效力性, 因此它具有其它纠纷解决方式所不具有的功能。我们认为通过对消费者纠纷诉讼中某些规定的改革, 可以在不改变其效力的前提下提高其效益。具体做法有: 消费者在提起诉讼时法院可暂不预收诉讼费用, 待案件审理结束后再按责任大小向双方当事人收取; 在诉讼中, 由消费者选择所适用的诉讼规范, 对厂商的这一权利进行限制, 因为由消费者所选择的诉讼规范不一定对厂商不利, 但由厂商所选择的诉讼规范肯定对消费者不利; 如消费者最终获得胜诉, 厂商不仅要支付所有的诉讼费用, 而且还要支付消费者在诉讼过程中付出的律师费用。只有这样, 才能使消费者在诉讼中摆脱自己的劣势地位, 真正获得平等对待, 也才能真正提高诉讼的效益。#p#分页标题#e#
通过以上对效益最大化与消费者权益保护之间的关系分析, 我们可以发现以下规律: 第一, 凡是在资源配制上能遵循效益最大化的消费者权益保护法律制度, 对于消费者权益的保护有利, 否则不利。第二, 通过制度的安排可以重新配制现有资源, 使消费者的权益在遵循效益最大化的前提下真正得到保护。

此文曾发表于《科学•经济•社会》　1998年第2 期第16卷总第71期

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注　释: [1]根据《中华人民共和国消费者权益保护法》, 消费者享有保障安全权、知悉真情权、自主选择权、公平交易权、获得赔偿权、依法结社权、知识获得权、维护尊严权、批评监督权等九大权利。 [2]参见(日) 谷口安平: 《程序的正义与诉讼》第292 页, 中国政法大学出版社1996 年出版。