摘要20 世纪80 年代非营利组织兴起之后, 在慈善救助、消除贫困、社区服务、再就业培训等领域发挥了重要作用。在我国社会保障存在市场失灵和政府失灵的情况下, 非营利组织的介入在促进建立科学的社会保障模式上扮演着越来越重要的角色。

关键词非营利组织社会保障

一、非营利组织的概念及其相关问题

非营利组织( non- profit organization) 指的是不以获取利润为目的, 为社会公益或共益而服务的独立机构。它包括各种慈善机构、援助组织、行业组织等, 它们所从事的是政府与私营企业“ 不愿做、做不好或不常做”的事。由于强调的角度与重点不同, 对于非营利组织, 国际上还有许多不同的称谓, 但内涵大致相同, 如独立部门( independent- sector) 、非政府组织( non- government organization) 、志愿者组织( voluntary sector) 等。

美国学者莱斯特·萨拉蒙( Lester Salamon) 认为, 凡是符合以下六个特征的组织可被视为非营利组织:( 1) 组织性: 意味着有内部规章制度, 有负责人, 有经常性活动;( 2) 民间性: 意味着在体制上独立于政府, 既不是政府的一部分, 又不受制于政府。但这并不意味着它不能接受政府的资助, 或不能让政府官员参加活动;( 3) 非营利性: 非营利组织成立的目的不是为其拥有者谋求利润, 但不是说它不能产生利润, 而是利润必须服务于组织的基本使命, 不能在其所有者和管理者中进行分配;( 4) 自治性: 意味着各个组织自己管理自己, 既不受制于政府, 也不受制于企业, 还不受制于其他社会组织, 比如宗教组织;( 5) 志愿性: 意味着参与这些组织的活动是以志愿为基础, 但这并不意味组织收入的全部或大部分来自志愿捐款, 也不等于说工作人员的全部或大部分是志愿者, 只要参与者是志愿即可;( 6) 公益性: 即非营利组织的目标是为社会公众利益服务, 组织的一切活动都是围绕着这一目标展开。

非营利组织是作为与政府、企业相对应的一种社会组织类型存在的, 彼此是合作、平等与相互制衡的关系。与政府、企业组织相比, 非营利组织则既不是为了权力而存在, 也不是为了利润而生存。相反, 必要时它甚至可以不计成本, 以为公众提供公共福利的使命作为组织存在的主要合法性来源。非营利组织的基本职能是弥补政府、企业在满足社会需要方面的不足。

二、非营利组织参与社会保障的理论依据

在政府失灵和市场失灵的社会背景下, 人们寻求政府和市场之外的机制, 以解决政府和市场不能很好解决的问题, 这就使得非营利组织的介入成为可能和必要。

( 一) 我国社会保障中的市场失灵

从经济学角度说, 大多数的社会保障品都是公共物品( 更准确地说, 都是准公共物品) , 具有非排他性和非竞争性。这导致花钱购买这种物品的人与不花钱购买的人在消费公共物品的权利上并无二致, 花钱购买的人根本无力阻止不花钱购买的人享受与之同样的权利。如修建一个城市公共的广场等, 私人部门的投资积极性不会很高, 因为这样的公共物品存在严重的“ 搭便车”现象, 即每个人都可以从中受益而无需支付任何成本。既然花钱购买和不花钱所享受的权利相同, 那么自然人们都不愿意花钱购买, 如果每个人都这么想, 最终的结果可能是无人再提供公共物品。

显然, 公共物品的特性与市场机制是相互矛盾的, 公共物品无法通过个别消费者和生产者之间的交易来提供, 这就是通常所说的“ 市场失灵”( market failure) 。

(二) 我国社会保障中的政府失灵

市场失灵导致在两元建构的背景下, 人们转而求助于政府的干预, 希望凭借政府的介入, 实现社会资源的有效配置。在一定程度上, 政府确实可以弥补市场的某些不足。但是, 政府本身在提供公共物品的过程中也存在一些问题和局限, 这主要体现在:

社会保障追求的是实现社会公平, 但因为每个人对公共物品在量和质方面的偏好不可能是一模一样的, 而政府对此的解决方式是提供满足中间人士需求的物品或服务, 这样, 一部分人的过度需求得不到满足, 另一部分人的特殊需求也得不到满足。特别是对于妇女、儿童、残疾人和赤贫者等社会弱势群体而言, 他们往往最需要社会的帮助, 但是政府在提供公共物品时却很容易忽视他们; 同时, 存在大量的利益集团对政府的公共选择活动施加压力, 争取获得对本集团有利的政策, 因而对于社会而言, 福利降低; 另外, 政府作为科层制组织, 具有官僚组织的弱点, 即缺乏竞争等动力机制, 因此往往导致政府在提供公共物品的过程中出现经常的浪费和高成本、低效率甚至贪污腐败问题。综上, 结果出现了“ 政府失灵”( government failure) 。

所以, 当市场和政府机制出现失灵时, 非营利组织显示了解决社会保障问题的新出路。非营利组织以其独特的社会动员机制、独立的组织方式和资源筹集方式开启了巨大的社会资源网, 整合了分散于民间的社会资源, 为处在保障体系中的弱势群体提供弥补性服务, 消除改革可能遇到的阻力。非营利组织参与社会保障, 能够避免仅靠政府机构发挥社会保障主体地位所必然带来的成本增大、效率不高、服务机制难以适应的弊端, 推动社会保障体制的改革。

三、非营利组织参与社会保障的路径选择

从国际上看, 如何建立科学的社会保障模式已经成为一个全球性的问题, 非营利组织成为越来越重要的角色, 即便在美国这样经济高度发达的国家, 社会福利事业仍不能由政府包办, 甚至于经济越发达, 人们的需求越提高, 政府越是包不下来。捐赠和志愿服务已经成为一些国家, 特别是发达国家的重要社会资源, 成为社会保障的重要组成部分。这一点启示我们, 中国的社会保障同样可能走向充分发挥非营利组织作用的方向, 非营利组织在解决我国社会保障资源稀缺这一问题上潜力巨大。

( 一) 促进扶贫开发

改革开放以来, 中国经济飞速发展, 取得了举世瞩目的成就, 但地区差异与地区经济发展不平衡依然是困扰新世纪中国发展的重大问题。在广大的中西部地区, 扶贫仍然是解决当地发展问题的重要举措。然而政府在反贫困治理结构中存在扶贫的政治色彩较浓, 没有具体界定清楚扶贫对象, 过度强调政府行为而缺乏贫困群众的积极主动参与等缺陷, 导致扶贫效果大打折扣。

因此, 非营利组织可以介入, 通过建立一系列有针对性的、扶贫性的非营利组织, 针对不同类型、不同地区分别设置生存扶贫、技术扶贫、教育扶贫、合作扶贫、文化扶贫或者相综合等不同的项目以提高贫困人口的福利, 项目的设立、推行要进行严格的科学论证与监督。

(二) 提高社区服务水平

随着经济体制改革的推进和政府职能与行为方式的逐步转变, 中国社会结构也发生急剧变化, 社区将逐渐取代企业(单位) 成为居民活动的主要载体。在特定的社区内, 居民对社区建设和社区服务的要求大大增加, 希望根据自身的需要开展各种各样的社区服务。为了维持社会的协调运行, 必须有一些企业( 单位) 制组织以外的社会组织来承接原来主要由企业( 单位) 制组织所承担的那些社会保障管理职能, 这就对社区非营利组织提出了新的要求, 要求改变过去单一的服务方式即以军烈属、孤老户、特困户、残疾人等为服务对象的扶贫帮弱活动, 转变为以社区居民不断增长的需求, 推动社区建设和社区发展, 解决社区存在的各种问题为宗旨的新式非营利组织, 并采取各种方式筹集资金, 开发社区内的人才资源, 开展多样化的服务项目, 使社区非营利组织成为转型期中国社区建设和社区发展的重要力量。

(三) 促进就业

根据萨拉蒙教授的研究, 西方很多非营利部门所吸收的就业人数占整个就业人口的比例较高, 如美国非营利部门就业的人数占全国非农劳动力就业人数的8%, 非营利组织的受薪雇员每年有1000 多万人, 是其解决就业问题不可缺少的领域, 此外, 积极参与这一部门工作的志愿人员达到9000 万人, 成为社会稳定的重要因素。这无疑是对解决我国就业问题的重要启示。

我国这几年的就业状况发生了很大的变化, 政府机构改革使大量的政府公务员转岗分流; 企业改革、经济结构调整, 引起就业结构的变化, 导致部分职工下岗失业。非营利组织本身的运作成本低, 自身容量和发展空间很大, 能够直接创造就业机会, 与此同时, 非营利部门的各类社会活动, 又能为社会创造新的就业机会。大量从第一产业转移出来的剩余劳动力和随着第二产业结构调整、技术进步转移出来的大量劳动力, 都可以吸收进入从事第三产业的非营利组织。非营利组织不仅是转岗分流和下岗失业人员再就业的广阔天地, 同时也是对转岗分流和下岗失业人员进行培训的重要基地, 对转岗分流和下岗失业人员实行定向或职业培训, 可以帮助他们在新的形势下合理调整知识结构, 尽快适应新的环境。

( 四) 缓解养老保障的压力

为维持旧体制下极高比例的养老金工资替代率, 社会保险综合缴费率尤其当中的养老保险缴费率太高, 甚至还在逐渐上浮, 致使现收现付的养老保险制度很难维持; 本应在个人账户里积累的资金现在被投入社会统筹账户, 用于支付现期的养老金, 导致难以估量的代际负债转移; 管理体系不统一, 管理机构实施办法各异, 缴费单位欠缴率过高等问题使得我国目前养老负担重, 无法为老年人提供足够的养老保障。

非营利组织的介入可以缓解现阶段低水平的养老保障对经济发展的压力, 支持我国社会保障体系的可持续发展。同时, 非营利组织在精神上为退休老人提供广阔的活动空间, 让他们充分享受生活的愉悦; 在生活上由受过专业训练的人员为老人提供价格低廉且有质量保证的服务。

非营利组织创造了与市场和政府不同的由民众自我管理、自主运用资源的筹措和分配方式, 当我国社会保障中出现市场和政府机制失灵时, 非营利组织的介入便成了解决社会保障问题的新出路。非营利组织不仅致力于解决各种社会问题的症状, 还尝试解决产生问题的根源, 并努力突破在狭小范围活动的局限性, 谋求在宏观上发挥影响力, 建立了一系列有全球影响的国际组织和国际网络。可见, 社会保障的发展必将由以政府为主体逐渐过度到政府与非营利组织共同发挥管理作用的阶段。

 

此文曾发表于2006.6《法制与社会》