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硬化国际金融法的探索 —金融稳定理事会(FSB)的视角

来源:《武大国际法评论》 作者:顾宾 时间:2017-01-20 点击:
 

内容摘要:  随着2008年全球金融危机远去,二十国集团领导的国际金融监管改革面临“执行难”问题。各国执行国际金融监管改革的广度、深度、方式和时间表参差不一,导致互相之间恶性竞争,改革目标落空,可能引发新一轮金融危机。造成“执行难”问题的根源是国际金融法的软法传统。本文提出“四维度理论”,主张从义务、强度、授权、执行等四个维度硬化国际金融法,解决国际标准的执行问题。笔者建议推进建设强有力的金融稳定理事会,以金融稳定理事会为中心完善多边金融监管体系,并设想借鉴世界贸易组织(WTO)争端解决机制,建立适用于国际金融监管的争端解决机制。

关键词:  G20 金融稳定理事会 软法 机构化 同行审议

 

目次

一、引言

二、国际金融监管改革“执行难”:案例

()系统重要性金融机构处置

()场外衍生品阳光化

()金融企业高管薪酬改革

三、“执行难”问题的根源:软法

()软法形式的考量

()软法形式的优势

()软法形式的问题

四、软法硬化的四个维度

()义务的维度

()强度的维度

()授权的维度

()执行的维度

五、FSB软法硬化的实践

()从金融部门评估规划(FSAP)谈起

()FSB同行审议:执行的维度

()FSB机构化:授权的维度

六、软法硬化的方向:建设强有力的FSB

()强化FSB机构能力

()强化FSB执行力

七、结论

 

 

    一、引言

    2008年国际金融危机充分展现了金融全球化的负面影响。应对危机的经验告诫我们,只有强化国际金融领域监管与协调力度,才能确保国际层面的监管改革在国内得以落实。

    自这次危机以来,二十国集团(G20)肩负起国际金融监管改革的领导责任。G20通过成立金融稳定理事会(Financial Stability Board , FSB)监督各国实施国际金融监管改革的进度。FSB通过开展同行审议(Peer Review)认定的实施层面存在的主要问题是:第一,G20监管改革目标不能完全落地;第二,各国实施G20监管改革目标的情况不一致,导致监管套利或碎片化。

    为了防止危机再次发生,我们必须勇敢面对这些问题。解决问题的办法就是强化G20监管改革的执行力度。但是,“执行”不能自我实现,“执行”只是国际金融法诸多维度中的一个维度。只有全面硬化国际金融法,才能有效强化执行力度。

    为了硬化国际金融法,需要了解国际金融法的属性。国际金融法主要是软法,对主权国家没有约束力。虽然经过金融全球化多年发展,国际监管不断推进,国际金融法呈现部分硬化迹象,在2008年金融危机期间尤其明显,但令人遗憾的是,随着金融危机远去,监管者开展国际监管合作的热情减退,软法硬化趋势逐渐消退。本文呼吁保持国际金融法硬化的方向。

    硬化国际金融法是改革国际金融法的核心。本文提出硬化国际金融法的“四维度理论”。四个维度分别是义务(Obligation)、强度(Stringency)、授权(Delegation)和执行(Enforcement) 。“义务”指具有约束力的规则要求;“强度”指更为苛责的规则要求;“授权”指由第三方机构管理该规则;“执行”指确保规则实施的纪律措施。四个维度相互促进,可形成硬化国际金融法的合力。比如为了确保执行效果,可以规定高强度、有约束力的义务,并由一个独立机构确保实施。

四维度理论受到学者Kenneth Abbott“三维度法律化理论”(Three-Dimensional Legalization)启发。三维度指义务(Obligation)、精确度(Precision)和授权(Delegation)。 四维度和三维度首先区别在“强度”(Stringency)和“精确度”(Precision)。强度和精确度均描述义务内容,精确度是在质和量之间作出选择,而强度指较高程度的量化要求。Abbott在描述“精确度”时举例说,“行车速度不得超过50英里/时”的要求比“谨慎驾驶”的要求更为精确。另一方面,如果把“50英里/时”改为“30英里/时”,则规则变得更加严苛,强度更大。强度要求对当前金融监管改革尤其必要。这两个理论的第二个区别在于“授权”和“执行”。Abbott认为“授权”包括争端解决机制,而笔者把争端解决机制归为一个新的维度“执行”,同时在这个维度下包含其他因素。“执行”对作为软法的国际金融法尤为重要。

本文第二部分指出国际金融监管改革存在突出的执行问题。为了说明这个问题,这部分以三个关键领域监管改革作为例证。第三部分指出国际金融法的软法属性是导致执行问题的根源。这部分讨论国际金融监管采取软法形式的考量、优势以及问题所在,说明软法形式并非最优选择。第四部分介绍软法硬化的四个维度,结合包括国际金融法在内的国际经验展开论述。第五部分讨论FSB硬化国际金融监管的努力,包括同行审议和机构化改革。第六部分提出强化FSB机构能力和执行能力的若干建议措施,包括进一步推动机构化,建立争端解决机制,以及严肃成员惩戒纪律。第七部分是结论。

 

二、国际金融监管改革“执行难”案例

2008年金融危机跨越国界,监管当局因此在国内和国际两个层面提高了监管标准。在国际层面,G20设定宏大的监管原则要求各国实施。G20在匹斯堡峰会明确指出:“我们承诺一道行动来提高资本标准,实施有约束力的国际报酬标准以结束过分冒险行为,改进场外衍生品市场,并设计使得全球性大公司为自己冒险行为负责的更为有力的机制。全球性金融机构适用的标准应当与其失败的成本相符。为了实施这些改革,我们应当为自己制定严格而精确的时间表。”

总体上,G20下的FSB负责国际金融监管改革。其具体职责是设定全球标准,监督标准实施,协调各国之间、国际监管机构之间、各国与国际监管机构之间的行动。

G20实施监管标准的目的是使得“我们的国内监管机构实施全球标准的方式是一致的,确保公平竞争的环境,避免市场割裂,避免保护主义和监管套利”。但是,根据FSB实施进展报告,不同国家在实施全球标准时,在实施的广度、深度、方式以及时间表方面存在巨大差别。这些差别见于大多数的金融部门。本文选择最受关注的三个问题予以说明,它们是:系统重要性金融机构处置问题、场外衍生品市场阳光化,以及金融机构高管薪酬改革。

()系统重要性金融机构处置

系统重要性金融机构一旦经营失败,会对整个金融系统造成严重破坏。对于全球性的系统重要性金融机构(G-SIFIs)而言,它们活动范围跨越国界,当在一国境内破产时,必然对跨国子公司或母公司造成重大影响。例如,雷曼兄弟控股公司的破产来得措不及防,使得处置程序一再推迟,债权人损失巨大。如果事前有所准备,则会减小因雷曼的破产对更大范围的金融系统造成的影响。

G202009年匹斯堡峰会上首次提到跨境处置问题,要求系统重要性金融机构在国内监管当局的督促下,制定国际间协调一致的处置计划。FSB随后于201111月通过了《有效处置金融机构的关键要素》(简称《关键要素》)作为新的处置制度国际标准。G20领导人明确承诺其国内处置制度应当与《关键要素》保持一致。

《关键要素》列出12项要素作为各成员国处置制度的必要组成部分。其中最为重要的要素包括跨境危机管理组、特定机构跨境合作协议、复苏与处置计划以及所有全球系统重要性金融机构的可处置性评估。作为处置计划的组成部分,处置策略是实现其他重要要素的基础。全球系统重要性金融机构的处置策略应当在2012年底前完成。

FSB认为,《关键要素》的总体实施情况“令人振奋”。迄今为止,全球系统重要性金融机构的复苏和处置计划实施进展明显。但是,从FSB关于处置制度的同行审议报告可以看出,《关键要素》的实施总体上处于“早期阶段”,在不同国家实施进展差别很大。例如,美国《多德一弗兰克法案》( Dodd-Frank Act , DFA)第二部分规定“有序清算权力”,强制要求系统重要性金融机构制冠处置计划。欧盟通过了银行复苏和处置制度草案,对欧盟范围实施步调一致的改革非常关键。澳大利亚于2008年引进存款保证制度,最近又提议强化处置其他金融机构(如保险公司)和金融集团内部不受监管的实体的能力。德国的改革包括转移和过桥银行权力,以及建立特殊的重组基金,引进由两个步骤组成的银行复苏和重组程序。瑞士的改革包括制定复苏和处置计划、过桥银行制度,以及把瑞士金融市场监督管理局( FINMA )的处置权力扩大到保险公司和其他类型金融机构。

《关键要素》在国家层面的实施至少出现如下一些问题:第一,一些国家的处置制度只适用于商业银行,但是非银行金融机构同样可能属于系统重要性金融机构,其中包括投资银行和中央清算所。第二,许多国家的处置制度在能否适用于外国银行的分支机构方面并无明确规定。而这个问题在银行业全球化背景下非常重要。这是因为,全球性银行可能在母国境外开展主要业务,它们一旦陷人困境,有效的跨境处置安排对于东道国和母国金融稳定至关重要。第三,一些国家尚未实施属于《关键要素》的重要处置制度,包括自救权力(bail-in )、强制暂停或提前终止金融合同的权力。第四,各国尚未指定负责跨境处置事宜的协调机构,或者尚未设立给予外国处置指令相应效力的便捷程序。FSB表示,跨境协调缺失“是一项重大缺陷,因为这可能减损有关资产负债的处置制度的法律明确性,破坏跨境机构处置策略的有效实施。”

由于监管当局监管义务和能力缺失,跨境处置事宜可能引发未来金融市场的系统性风险。学者Simon Johnson在评价2012年美国第一批大银行提交联邦存款保险公司(FDIC)和美联储11份“生前遗嘱”时指出,这些“遗嘱”应当返工重新起草,因为它们本身就是下一次金融灾难的“蓝图”。Johnson如此评价,主要是因为这些“遗嘱”缺少对跨境处置计划的描述。美国监管当局也表达了类似的担忧。

在大西洋彼岸,欧洲在处置制度方面也没有达到G20的要求。欧洲采用应急资本制度(Contingent Capital)作为改进处置制度的方法尚不理想,因为应急资本无法避免由大银行处置引发的系统性风险。

()场外衍生品阳光化

场外衍生品是2008年金融危机的重要根源。从美国金融危机调查组的报告可知,场外衍生品从三个方面助推金融危机蔓延:第一,信用违约掉期(Credit Default Swaps, CDS)作为场外衍生品的重要类型,有力推动房贷抵押证券化浪潮;第二,以信用违约掉期为基础合成的担保债权凭证(Collateralized Debt Obligation , CDO )允许针对同一证券多次下注;第三,系统重要性金融机构之间发生百万个各种类型衍生工具合约,这些合约由于市场不受监管而无人知晓,加剧了不确定性和恐慌。

为了规范这个不受监管的场外衍生品世界,G20领导人在2009年匹斯堡峰会声明:所有标准化的场外衍生品合约应当最迟不晚于2012年底在交易所或电子交易平台酌情交易,并通过中央对手方清算。场外衍生品合约应当向交易库(Trade Repositories)报告。非中央清算合约应当适用更高资本要求。

这项声明提出三个具体要求:标准化场外衍生品应当在交易所交易并完成中央清算;所有场外衍生品应当完成报告程序;非中央清算的场外衍生品适用更高资本要求。这项改革是要把隐秘的场外衍生品世界搬到阳光底下,并鼓励尽量多的场外衍生品完成中央清算。此外,时间表明确设定在2012年底。FSB稍后发布了使这项改革措施便利实施的21条建议。

为了监督各国实施场外衍生品改革的情况,FSB陆续发布了五个进展报告。总体看,没有成员国在2012年底前全面实施G20要求,只有不到一半的成员国制定了实施改革要求的法律框架。此外,2015FSB主席呈G20报告显示,各国实施场外衍生品改革要求的进度和程度仍有差别,可能导致监管套利和碎片化。

首先,各国在实施改革要求时纷纷打折扣。例如,美国法中关于中央清算要求的规定虽然包括主要的资产类型和金融机构,但也不适当地允许一些例外。其中包括:外汇掉期和远期被豁免强制中央清算,总资产小于100亿美元的小型金融机构以终端用户身份掉期对冲风险的,豁免强制清算。加拿大正在审查是否需要将外汇掉期和远期豁免强制中央清算,以和美国政策保持一致。此外,加拿大并不愿意对所有金融机构适用中央清算要求,这与G20要求相悖。欧盟中央清算要求覆盖所有资产类型,但是一些养老金安排被暂时排除在外。欧盟法允许非金融终端用户在特定范围从事具有投机属性的衍生品活动,这比美国的终端用户豁免规定更为宽松。

特别需要注意的是,跨境监管协调工作进展缓慢。场外衍生品活动是全球性的,这些活动的交易对手方可能位于不同国家,从而可能选择在境外清算所清算合约。设想一项衍生品交易由位于美国和欧盟的交易对手方完成,该交易是在美国的清算所清算,还是在欧盟的清算所清算?如果美国视欧盟的清算所规则为“等效”,但欧盟没有同等对待美国的清算所规则,则该交易很有可能移至欧盟清算。因此,一致的跨境活动规则有利于消除不必要的规则重叠、冲突和监管套利。尽管人们一直向这个方向努力,但收效甚微。大西洋两岸的清算规则存在分歧,需要各国通过实施G20改革要求予以解决。

()金融企业高管薪酬改革

大型金融机构高管薪酬问题是引发全球金融危机的重要原因。金融领域薪酬问题反映并刺激了过度冒险行为。改革薪酬政策是以促进金融稳定为目的的国际金融监管体制改革的重要内容。这项改革旨在使得薪酬与长期价值创造相匹配,而不是与过度冒险行为相匹配。

2009年金融稳定论坛(FSB前身)发布了《稳健薪酬原则和实施标准》(简称《原则和标准》),对稳健薪酬原则进行了量化。G20领导人分别在20094月伦敦峰会和20099月匹斯堡峰会表态支持该《原则和标准》。《原则和标准》由9项原则和15项实施标准组成,归为三类,分别是:薪酬管理、薪酬与谨慎冒险行为相匹配,以及利益相关方监督与参与。

关于薪酬管理,公司董事会和独立雇员必须控制、监督、审查薪酬体系的设计和运行。大型金融机构应当设立薪酬委员会代替董事会来监督薪酬体系的设计和运行。

关于薪酬与谨慎冒险行为相匹配,薪酬水平应当与所有类型的冒险行为挂钩,包括一些难以量化的风险,如流动性风险、声誉风险以及资本成本。例如,在大型金融机构,复杂的薪酬池及其分配应当与支撑冒险行为所需资本的成本和数量相匹配,应当与商业行为中流动性风险的成本和数量相一致。

关于利益相关方监督与参与,监督人员应当在评估公司风险时考虑薪酬水平。公司一旦没能实施稳健的薪酬制度,需要立即采取补救措施。公司应当披露薪酬制度以便所有利益相关方提出建设性意见,这些利益相关方包括公司相对方、监督人员以及其他公共参与者。

FSB负责监督一国当局及其企业实施《原则和标准》的情况。2011FSB通过同行评估项目调查了成员国监管机构和70家有影响的银行、经纪自营商。截至20126月,几乎所有FSB成员实施了《原则和标准》要求,它们或者通过国内立法实施,或者通过事后监管实施。但是,各国实施程度并不一致。例如,俄罗斯与印度尼西亚的相关法规还在接受审查,尚未颁行。阿根廷、巴西、中国、印度和土耳其决定不实行某些标准,理由是这些标准不适用本国或不符合国内法(例如劳动法)

总体看,实施《原则和标准》共有两条路径:事前立法和事后监督。事前立法指事前规定细节要求,而事后监督指采用高度原则化的要求为公司提供较大灵活空间,并授予监督者较大自由裁量权。新加坡和属于FSB的六个欧盟成员(法国、德国、荷兰、英国、意大利、西班牙)采用事前立法模式,而澳大利亚、加拿大、中国香港地区、日本和美国采用高度原则化的事后监督模式。采用不同模式体现不同的商业文化。但是这些不同模式导致地区间银行家薪酬的巨大差别。例如,最近欧盟议会有史以来首次严格限制银行家分红上限。与此同时,美国银行高管薪酬却在2012年增加70% ,华尔街雇员平均现金分红增加9%。批评者认为欧盟限制分红的立法行为是作茧自缚,可能逼迫金融人才流向纽约或亚洲。

 

三、“执行难”问题的根源:软法

执行问题在所有法律领域都是难题,在软法和国际法领域更是如此。通过研究以上三个国际金融监管改革领域的实施情况,笔者认为,国际金融法律改革在各国的实施情况,无论是实施广度、深度、方式和时间表都存在巨大差别。本文关注国际金融监管改革,探索具有软法属性的国际金融标准执行难题的解决之道。

为什么国际社会从一开始采用了软法形式来构建国际金融法?这些软法能否硬化?如果能,怎么硬化?我们试图在本部分以及第四、五部分探讨这些问题。

在国际社会中,国家之间通过一定形式和程度的法律化(Legalization)来安排彼此关系。法律化是国家增强国际承诺可信度的主要手段。法律化水平在软法和硬法两端之间进行空间移动,移动的维度包括义务、强度、授权和执行。例如,从授权维度观察法律化水平,低水平的授权可能是通过国际协商机制来推动成员国开展政治谈判,而高水平的授权则可能是通过成立具有较强司法能力或独立行政能力的国际机构来推动国际协作。

如果从两个极端看,低水平的法律化指四个维度的安排都很弱,是为软法;而高水平的法律化则在四个维度的安排都很强,是为硬法。软法和硬法之间存在连续的区域,所以软法和硬法的选择不是非此即彼。可以参考软法来澄清硬法,也可以用软法的形式向硬法过渡。但是,软法形式有其自身优势。

()软法形式的考量

主权是选择软法形式的主要考量因素。国际法的本质是各国同意让渡其主权要素。当一国考虑选择软法还是硬法来规定其国际义务时,主权是它最为看重的,因为这直接关系该国是否能对相关事务行使最高管辖权。为了不受国际承诺约束,一国在签订国际文件时采用限定性语言如“各方意图”或者“力求达成”,而不采用“应当”或者“必须”等措辞。有的国际文本明确表明自身“不具有法律约束力”,见于《巴塞尔委员会章程》、《FSB章程》以及其他国际文本。

与此同时,国际规则可能穿越主权,达至主权国家甚至不愿意介入的私有金融部门。例如,为了改革金融企业高管薪酬纪律,金融企业承诺出台比以往更严格的银行高管薪酬监督和披露制度。根据该承诺,FSB可以监督金融企业,对违反承诺的行为点名批评。

 选择软法的另一个原因是金融监管具有不确定性。国际金融改革具有全新、复杂和变动的特点。金融规则通常规范创新产品、投资工具或者投资策略,这些规范可能造成的影响并不明确。而在无法预测其国际承诺后果时,一国监管者通常感到不安,因此在参与国际金融规范时,倾向于接受软法。以金融企业高管薪酬为例,美国认为薪酬竞争是保持其金融创新的重要动力,同时认为薪酬竞争鼓励冒险行为并导致金融危机发生,所以,美国在实施G20匹斯堡宣言时,谨慎地选择了基于原则的监督方式。

()软法形式的优势

选择软法有其自身优势,主要体现在规则制定和实施两方面。首先,以软法形式制定规则切实可行,且节约时间。各国谈判专家定期出席标准制定会议,随着时间推移而增进互信。这些谈判人员以专业人士为主,人员规模通常相对较小,有利于快速达成一致意见。由于金融市场创新速度快,建立快速的规则制定模式显得尤为必要。

第二,软法实施具有灵活性。国际社会允许各国依据国内形势调整国际承诺,国内形势包括该国发展阶段、发展偏好、国内政治格局等。软法形式反过来也有利于促成国际承诺,并促成国际承诺实施。

例如,并非所有国家认为金融企业高管薪酬是导致该国金融危机的重要原因。巴西的银行只有一个股东或一小撮股东;印尼、意大利、日本的银行体系内部薪酬差别不大;中国还没有把股票作为薪酬形式;日本的银行雇员倾向于为一个雇主打工很长时间。这些国家的高管薪酬水平通常不会太高。允许这些国家在改革薪酬体系时采取更加灵活的方式,将有助于树立国际金融监管改革的公信力。

  软法有利于一国在法律化条件不成熟时予以灵活处理。它允许一国享有例外、保留、过渡期或便捷退出的权利,从而有利于推进国际金融监管改革。例如,中国和美国处于影子银行和衍生品市场的不同发展阶段。由于中国的金融市场整体处于初创阶段,过于严格的资本充足率、杠杆率或报告要求可能因为不适当增加交易成本而损害中国金融企业利益,但在美国却有助于其消除系统性风险。

软法有利于一国在法律化条件不成熟时寻找其他出路。当形势变化时可以退出承诺,可以选择不实施协议或只实施协议的部分内容,还可以在执行实施国际承诺的国内法时打折扣。最著名的例子即是《多德一弗兰克法案》,美国在相关细则实施时间表和具体内容方面并没有完全遵守国际金融监管改革要求。

()软法形式的问题

国际金融监管软法形式的效率不高。各国选择软法主要是出于政治经济学考量和历史路径依赖。从政治经济学角度看,尽管理想状态下的国际协作必然产生潜在收益,但是推动国际合作的因素还是各国自身利益以及金融业参与者的力量,其中包括国内监管者、金融产业以及大国力量。这些参与者们互相协商、谈判,形成彼此能够接受的最低尺度的共同点,逐步发展成为现今的金融系统。具体讲,国际金融监管改革需要关照国内监管者维护金融主权的利益;需要维护金融产业期望各国法规融合以发展跨境金融业务的利益;以及需要关注大国倾向于松散而非集中管理模式的偏好。

以政治经济学理论为基础,从平面视角观察国际金融体系,发现经过各种力量相互妥协而生的体系未必符合理想状态下的国际协作模式,可能会造成效率不高的问题。

国际金融监管体系也有历史路径依赖问题。历史路径依赖指最初的制度设计约束后续制度演进,阻止旧制度依照新情况进行调整。历史路径依赖导致国际金融监管改革非常困难。虽然制度的最初设计往往并不完善,但是,路径依赖使得其他更为有效的选择难以被采用。这主要有三方面原因:心理上,各种力量依据现有的“心理图谱”决定行动,导致既有的不正确观点持续下去;政治上,这些力量倾向于把已有成绩归功于最先的制度设计,认为使其受益的是历史安排而非激烈变革;从网络角度看,不同机构之间相互作用、相互交织,强化了彼此身份认同,阻碍了变化发生。   

历史路径理论为国际金融监管发展提供了合理解释。布雷顿森林体系曾经在现代金融体系中居于核心地位。该体系的谈判者认为没有必要建立监管私有国际金融业务的制度。这是因为国际货币基金组织(IMF )对私有资本流动给予了严格限制,私有国际金融业务无从发展。然而,因1970年固定汇率体系崩溃,金融全球化起步,出现许多旧体系无力应对的新的跨境监管挑战。由于相关国际机构缺位,许多国家的监管者只得自己采取措施应对新挑战。这些监管者组成非正式网络(Informal Network ),通过制定软法标准应对跨境挑战。

至今,软法一直主导国际金融法的发展。虽然软法在跨境监管和法规融合方面做出贡献,但在一些重要金融领域难以促成国家之间一致行动,表现不佳。2008年金融危机表明,软法无力确保规则高度一致和一贯实施,因此无力在全球环境下提供公平竞技平台。

 

四、软法硬化的四个维度

软法形式通常具有良好的社会基础。根据社会心理学解释,软法总体上符合人类动机、需求、情感和道德逻辑,因此能够有效促成符合社会监管目的的行为。孟子讲,“徒法不足以自行”,就是指法律必须符合社会关系需求。而经软法硬化方式实现的法律满足了这一要求。

软法硬化包括四个维度:义务、强度、授权和执行。良好的硬化效果往往需要四个维度相互协调。以国际金融法为例,为了应对金融全球化及避免下一次金融危机,国际金融监管改革应当通过一个或多个维度实现软法硬化。

    为了建立改革国际金融监管体系的有效框架,我们需要借鉴不同领域的改革经验。以下是发生在各领域的软法硬化案例,其中包括国际金融监管领域。

()义务的维度

学者Abbott在《国际治理中的硬法和软法》一文中提及国际法从义务的维度硬化的一个例子:有害物质出口限制法律化。1980年联合国粮农组织和联合国环境署分别发布了关于有害物质和杀虫剂跨境流通的软法性质的“行动守则”和“指南”。随着人们对有害物质出口发展中国家的担忧加深,1989年粮农组织和环境署共同要求出口此类物质必须事前征得发展中国家同意。在1992年里约热内卢会议上各国试图强化这种“同意”机制,但是没有取得效果。此后几年,各国授权粮农组织和环境署制定相关协议,并于1998年最终批准该协议。这个例子体现了各国和国际组织从义务维度逐步硬化国际法所作的努力。

从义务维度硬化国际法的另一个例子是国际货币监管的法律化。第二次世界大战以前,金本位主导国际货币体系,国际货币监管以软法形式为主,法律化并不存在。国际货币监管的法律化起步于1946年,至1971年达到顶峰。布雷顿森林体系就各国货币政策规定了三项条约义务,它们包括建立和维持币值稳定;确保成员国经常项目交易不受限制;确保统一的汇率体系。这三项义务中以稳定币值最受关注,但在1977年《IMF章程》第二修正案中被正式废除。如今,基金成员国在执行对外货币政策时尚需遵守剩余两项义务。

在国际金融法领域,虽然总体上没有约束力,但是一些相关的国际监督机制正在逐步成为强制性要求。例如,IMF和世界银行一起开展的“金融部门评估规划”(FSAP),作为监督国际标准实施的重要项目,经过十年软法形式的发展,从2010年起成为拥有系统重要性金融部门的25个国家的强制性要求。FSB也有类似的监督标准实施的机制,FSB成员国必须接受强制性评估。有权国际机构对相关成员国实施强制评估,旨在确保金融体系健康、开放。

()强度的维度

国际社会普遍认为,国际金融法是软法:义务水平低、实施采取自愿原则,授权程度低,各国实施状况千差万别。但是,国际金融法的发展呈现逐步硬化的趋势。最著名的例证是巴塞尔资本管理委员会(“巴塞尔委员会”)主导的资本充足率监管要求。国际银行资本监管主要从强度的维度逐步硬化。

1988年巴塞尔协议I制定以来,银行资本要求经历三个发展阶段。当初美国和英国银行业监管者倡议制定巴塞尔协议I,是因为他们看到竞争对手日本银行因核心资本率较低而获利丰厚。巴塞尔协议I要求所有银行至少满足资本充足率两项要求中的一项—银行应当具有不少于其风险加权资产4%的第一类资本(Tier I Capital ),或者第一类或第二类资本总和不得低于其风险加权资产的8%。这两项要求用来衡量银行账表资本金与风险加权资产的比率。

    2004年巴塞尔协议II出现,旨在改革巴塞尔协议I的风险权重制度。巴塞尔协议I没能细化区分同一风险类别下债权人面临的不同风险。例如在巴塞尔协议I下债权人面对政府和公司时风险权重是相同的。巴塞尔协议II解决了这个问题,区别了面对政府和公司的不同风险。此外,巴塞尔协议II允许系统重要性银行( Systemically Important Banks , SIBS)开发适合自身的风险权重实证模型,由此把资本要求更加直接地与资产面临的实际风险相挂钩。巴塞尔协议II不仅基于以上信用风险计算资本要求,也考虑市场和经营风险。除了以上资本要求(支柱一,Pillar One ),还有开发监管评估(支柱二)以及透明度和市场纪律(支柱三)。巴塞尔协议II页码达347页,比巴塞尔协议I多十倍,内容更为复杂。

    2010年金融危机期间,巴塞尔委员会制定了俗称巴塞尔协议III的一揽子措施。巴塞尔协议III从三个方面对银行提出要求:资本、杠杆率以及流动性。巴塞尔协议III的资本要求更为严苛。它保留了巴塞尔协议III第一类资本、第二类资本要求,还采用全新的、更为严格的最低普通股标准。巴塞尔协议III规定,各银行需要不晚于2019年备齐7%普通股、8. 5%第一类资本,以及10. 5%总资本。

    杠杆率要求是巴塞尔协议III新加的规则。它要求第一类资产的杠杆率为3%,即贷款不得超过银行资本33倍。杠杆率要求是对银行资本充足率的二次检验。

    在流动性要求方面,巴塞尔协议III引进两个流动性比率。其中一个是流动性覆盖比率( Liquidity Coverage Ratio ),旨在确保银行在市场压力下能够提供流动性30;另一个是净稳定资金比率(Net Stable Funding Ratio,旨在增强更长时期的抗压能力。流动性要求旨在确保类似于2008年由雷曼兄弟破产引发的流动性紧张不再发生。

    三个巴塞尔协议一路走来争议不断,相关义务更加细节化、全面化,也因此更加严苛。这种强度不断加大的趋势虽然不能完全避免金融风险,却能起到有效防范的作用。因此,巴塞尔协议发展史是从强度维度实现软法硬化的典型案例。

    ()授权的维度

    从授权维度硬化国际法的典型案例是世界贸易组织(WTO)的成立。WTO前身是关税与贸易总协定(GATT ),成立于1946年。GATT是临时性贸易协议,旨在建立管理国际贸易流动的正式国际组织。GATT的临时性状态一直持续到1994WTO成立才结束。从GATTWTO,国际贸易法从授权的维度得以硬化。贸易管理权由WTO代为行使。由成员国主导的秘书处拥有800名左右雇员,为WTO开展以下活动提供平台:贸易自由化谈判;通过发布贸易政策审议报告监督成员国贸易政策;开展贸易援助项目以推动发达国家和发展中国家之间贸易流动。

从授权维度硬化国际法时,国际机构之间的合作通常是非常重要的。例如,WTO作为多边贸易监管机构,需要处理各种贸易相关事项,包括环境、劳工、汇率等。为了更好履行相关职能,WTO需要与其他国际机构合作。作为非联合国组织成员,WTO通过“联合国系统主要行政官员协调会”( United Nations System Chief Executives' Board for Coordination, CEB)向联合国系统所属组织征询意见,其中包括联合国环境署、国际劳工组织以及IMF

在国际金融法中,国际机构之间的合作也是常见的。银行业、证券业和保险业三个国际组织于1996年成立“共同论坛”( Joint Forum ),应对共同面对的监管任务。自2008年国际金融危机以来,在G20主导下这些组织之间合作更加频繁。例如,银行和证券两个监管组织共同发布了有关非中央清算衍生品保证金要求的研究成果。而FSB根据2010年巴塞尔委员会报告和建议文件,发布了有效处置制度的12项特征。也有执行协作的案例。例如,世界银行和IMF一度把遵守国际组织制定的标准作为批准贷款的条件。

尽管国际金融机构之间存在合作关系,但是这种合作关系总体上呈现碎片化。在20094月伦敦峰会上,G20领导人指定FSB为金融监管的核心协调组织。FSB应当承担起这项领导职责,与其他国际组织(包括IMF和国际清算银行)和标准制定机构(巴塞尔委员会、国际证监会组织和国际保险监督官协会)一道推进国际金融监管的法律化。

()执行的维度

我们首先需要区别两个概念“执行”( Enforcement)与“实施”( Implementation) 。“执行”作为一个法律概念,指有权机构为适用约束性法律规范而采取措施。“实施”作为事实描述类概念,指通过国内立法或其他手段,使法律得以落实。

执行可能采取各种方式。例如,WTO执行其贸易规则有三种途径:对其160个成员实施定期贸易政策审议;向争端方发出争端解决报告;授权成员实施贸易报复。在国际投资领域,国际仲裁机构依据双边投资协定(Bilateral Investment Treaties , BITs )作出裁决,再根据《纽约公约》或《华盛顿公约》强制要求各国实施裁决。

国际金融法领域的执行机制向来软弱。首先,实施主要依靠自愿。一国没有义务实施国际金融标准,尽管不实施可能招致来自伙伴国的压力。其次,国际金融法缺少一个司法或准司法的机制,无法对一国措施是否符合国际金融监管改革作出有效判断。与此同时,国际社会一直没有放弃努力,试图通过提升执行力来硬化国际金融法。反洗钱金融特别行动组(Financial Action Task Force , FATF)的同行审议机制即为明证。

FATE是致力于反洗钱和反恐金融的国际组织。其成员同意接受监督并实施FATF的评估结果。监督程序是实地考察成员国,并对成员国政府官员和私有企业开展为期两周的全面访谈。FATE评估团队得出的结论摘要公布在官方网站,成员国原则同意全面公布评估报告。事实证明,FATE的监督机制运作良好。

除了监督机制,制裁是另一项更为激进的推动执行的措施。往往首先采取资本制裁或其他制裁形式,如果不起作用,再免除其成员国资格。关于资本制裁,IMF和世界银行批准贷款的依据是申请方是否实施国际标准。如果申请方违反国际承诺,有可能无法得到贷款。除了资本制裁,还有其他制裁形式,例如1987年美国和英国为了迫使日本接受巴塞尔协议I,威胁要把日本银行赶出各自市场。21世纪早期FATF为了制裁乌克兰和瑙鲁从事洗钱活动,对与两国人员有关的金融活动予以严厉限制或禁止;如今FATE对伊朗实施类似制裁措施,理由是伊朗为恐怖活动资金转移提供便利。

另一项推动执行的措施是免除成员资格,在实践中很少使用,只见于极端形势。IMF和世界银行只在1954年开除过一个成员:捷克斯洛伐克。最近IMF审查阿根廷是否提供不当的通胀数据,警告阿根廷若不能限期整改,将会升格惩罚,直至免除其成员资格。2000FATF暂停奥地利成员资格,迫使奥地利通过新法取消匿名银行账户。

 

五、FSB软法硬化的实践

以上从四个维度考察了软法硬化的国际经验,现在我们分析在国际金融监管改革领域FSB对软法硬化作出的努力。FSB是国际金融监管改革实施的主要协调与监督机构。从执行维度,FSB主要采用同行审议机制履行职责。同行审议包括国别审议(Country Review)和专题审议(Thematic Review ),前者主要参考金融部门评估规划(FSAP)。本部分除了谈FSB在执行维度的实践,还从授权维度介绍FSB机构化进展。

()从金融部门评估规划(FSAP )谈起

金融部门评估规划是全面评估金融稳定和发展的一项重要工具,它主要分析成员的金融部门监管框架与国际最佳操作标准的符合程度。金融部门评估规划最早见于亚洲金融危机,当时人们已经认识到金融部门和宏观经济稳定关联密切。该规划需要成员国申请,在发达国家由IMF实施,在发展中国家由IMF和世界银行共同实施。

金融部门评估规划作为双边监督机制,一度采取国家自愿参与原则。这与IMF协定第W条规定的强制性监测原则形成鲜明对比。金融部门评估规划本质上是技术援助,须经成员国申请才能启动,体现IMF的咨询职能而非监管职能。金融部门评估规划的自愿特性导致两个问题:第一,优先评估落空。除非一国监管者申请,IMF和世界银行无权把评估资源优先配置给最为脆弱、急迫的国家。第二,该评估规划的自愿特性导致其无法纳入IMF协定第IV条双边监测机制。

金融部门评估规划的自愿特性是一柄双刃剑。一方面,自愿特性促成成员国广泛接受该评估规划,至今已有125个国家参与该评估规划。另一方面,因其自愿特性不能对未参与评估规划的国家进行评估规划,如2008年金融危机前美国还没有参与该评估规划,人们就无从预测这次最大规模的金融危机。

2009年是金融部门评估规划实施十周年,其时金融危机势不可挡。成员国呼吁对评估规划实施三方面改革:第一,根据成员国系统重要性倾斜配置评估资源,以确保所有系统重要性成员进人评估体系;第二,评估规划应当增强透明度,除非是列为保密类的市场敏感信息,评估报告的所有内容应当公开出版;第三,及时更新评估规划报告以调整评估项目优先性,提供更为深人的评估以实现跟进,扩大评估规划内容把宏观审慎风险分析纳人进来,强化非现场监督机制。

为了促成具有系统重要性金融部门的成员国接受金融部门评估规划的评估,IMF需要推动该评估规划纳人第IV条监测机制。20109月,IMF执董会通过决议,强行要求25个具有系统重要性金融部门的成员国每五年接受一次评估。这就意味着金融部门评估规划正式成为IMF监测机制组成部分,评估规划以风险为依据,评估资源实现合理配置。

()FSB同行审议:执行的维度

2008年金融危机高潮时期,G20成立FSB来监测国际金融监管改革的落实情况。如前所述,FSB依靠同行审议机制监督实施。同行审议包括两部分:专题审议和国别审议。

FSB专题审议聚焦特定金融专题的实施情况和有效性。相关专题源于标准制定机构制定的国际金融标准、FSB在影响全球金融稳定的特定领域认可的政策,以及对国际金融稳定极为重要但尚未制定国际标准或政策的其他领域。专题审议的目的是评估实施效果,以及给出建议以推动全面实施。

FSB国别审议聚焦成员国实施国际金融监管改革的情况和有效性。该审议配合并支持IMF和世界银行的金融部门评估规划,评估特定国家实施金融部门评估规划所提建议的情况。但是,相比金融部门评估规划,FSB评估范围可以收窄,仅需聚焦那些与其促进金融稳定的职能有关的内容。国别审议也可能聚焦那些金融部门评估规划没有关注但时下热门的话题。FSB成员承诺,每五年接受金融部门评估规划的一次评估,并在每次评估后两到三年内接受FSB同行审议。

至今共开展10个专题审议和16个国别审议。这10个审议专题是处置制度、风险管理、薪酬做法、住房抵押承销与出售、风险披露、存款保险制度、减少对信用评级机构依赖、监管系统重要性银行的框架与方式,以及场外衍生品交易报告制度。被审议的国家包括南非、墨西哥、西班牙、意大利、澳大利亚、加拿大、瑞士、美国、英国、印尼、德国、荷兰、俄罗斯、中国、沙特阿拉伯与土耳其。关于中国的审议表明,中国需要在宏观审慎框架下厘清各金融监管机构职责并加强彼此协作和信息共享机制,鼓励资本市场和机构投资者作为银行融资的替代方案。

与金融部门评估规划相比,同行审议的执行更为有力,其执行手段包括互相评估、同行压力、透明度要求、对微观审慎监督和监管做法的有效性的整体审议。首先,同行审议是强制性的。根据《FSB章程》第6. 1条规定,所有FSB成员承诺定期接受同行审议。

第二,同行审议传递压力。FSB内部同行首先以开放坦率的态度讨论报告,然后把报告提交FSB决策机构即全会批准。在全会上如果报告得到明显多数支持,该报告即通过。如果某成员实施进展滞后,则施以同行压力推动实施。推动实施的措施包括FSB向该成员去函、全会与该成员开展讨论,或者在FSB官方网站公开表达全会的担忧。

第三,同行审议是公开透明的。同行审议结果,包括任何相关评估,应当予以公布。高度市场敏感信息在报告公布前需要删除,但敏感信息应当严格定义,范围不得过于宽泛。同行审议性质上是一种“点名羞辱”( Name and Shame)手段。由于其强制要求范围广、披露和透明度要求高,同行审议要比通常的“点名羞辱”手段约束力更强。

()FSB机构化:授权的维度

G20还从授权维度硬化国际金融监管改革,即FSB机构化。1997年七国集团财政部长和央行行长宣布成立金融稳定论坛(Financial Stability Forum, FSF,即FSB前身),旨在推动各国之间、国际监管机构之间、各国与国际监管机构之间合作,实现金融稳定。2008年金融危机来临,金融稳定论坛表现出软弱和协商的属性,不足以应对危机。而且,金融稳定论坛成员代表性不足,无力解决所面临的困难。于是G20达成共识,要求建立涵盖成员国范围更广泛、更加机构化的组织代替金融稳定论坛,最终促成2009FSB成立。①FSB职能是推动落实国际金融监管改革要求,实现金融稳定。

20126月,FSBG20洛斯卡沃斯峰会提交报告,建议从以下几个方面增强FSB机构能力。

第一,FSB应当谋求协会类法人机构身份。首先在国际清算银行(BIS)总部协议下取得豁免身份,随后寻求与瑞士当局签订独立的总部协议。

第二,FSB寻求财政自治。在继续依赖国际清算银行提供办公场所和全额资助同时,FSB应当着手考虑,一旦与国际清算银行的协议终止,即开始对成员实施收费以维持自身运作。

第三,FSB寻求加强内部治理。FSB由全会、主席以及秘书长领导的秘书处组成。20132月,FSB制定《议事规则》,有效增强了内部治理和透明度。   

根据FSB报告,目前成立以条约为基础的国际间政府组织的时机尚不成熟,因此FSB主张采取渐进、温和的方式推进机构化。

 

六、软法硬化的方向:建设强有力的FSB

目前,世界金融局势稍趋稳定,但单边主义势头发展迅猛,对G20金融监管改革的落实构成挑战。我们需要增强国际金融监管协调工作。正如FSB主席Mark Carney所说,“一个适应能力强大的全球体系有助于赢得各方信赖,并推动实现强有力的、可持续的均衡增长。”建立这样的体系需要以FSB为中心。具体讲,我们应当从两个维度增强全球协作:强化FSB机构能力(“授权维度”),并推动国际金融监管改革的执行力建设(“执行维度”)   

()强化FSB机构能力

2008年金融危机教育我们,建设强大的永久性国际金融机构是必需的。这样的机构负责确定国际间不一致的政策措施并提出减少监管套利的建议,从而有助于实施国际金融监管改革要求。FSB2009年诞生之日起即肩负此重任。但是该机构至今只有六名工作人员,与其重任严重失配。因此,在2012FSB提交G20有关增强机构建设的报告的基础上,笔者呼吁以更快步伐建设更为强大的FSB。笔者建议包括三点:扩充秘书处,投票制度正式化,以及资金来源多元化。

首先,G20应当支持扩充FSB秘书处。③目前秘书处人员配置严重不足,难以履行职责。为了有效实施监督职能,秘书处需要像IMF的金融部门评估规划那样,开展必要的现场检查,为此需要增加人员配置。

另外,FSB应当与其他国际监管机构通力合作,特别是与IMF和世界银行的金融部门评估规划合作。这不仅有利于节约资源,而且能够避免国际标准制定机构之间职能重叠。毕竟,FSB以协调为主要职能,而不是以标准制定为主要职能。因此,FSB不需要规模过于庞大的秘书机构。

第二,决策机制应当正式化。FSB的决策机制是全体协商一致,呈现非正式的决策特点。其弊端是使得少数派意见获得不当影响,不当拖延时效性很强的金融改革方案出台。因此,建议在经协商无法达成一致意见的情况下,采取正式投票方式进行决策。

为了提升机构运行效率,FSB应当逐步采用简单多数投票原则,除非涉及理事会章程、资金来源、新成员加人、制裁等重大事项应当采用绝对多数票原则。正式、规范、透明的投票制度是一个机构成熟的标志,也是机构公信力建设的重要内容。

第三,FSB应当开发自己的经费来源。国际组织获取资金的途径包括:第一,成员自愿捐助,有的是资本份额的形式,更多则是会费的形式;第二,私有资助,包括借款机制或贷款利息(IMF );第三,特定的储备性基金资助,这些基金的资金来源可能是内部也可能是外部,例如国际清算银行储备性基金是其净利润的年度比例。FSB目前由国际清算银行提供经费,不属于以上三种的任何一种。

FSB提交G20洛斯卡沃斯峰会的报告显示,FSB正在考虑收取会费作为未来经费来源。会费可以作为储备性基金,仿效国际清算银行投资并获取收益,以进一步增强FSB经费的独立性。目前迫切需要回答的问题是何时开始征收会费,以及在成员之间如何分配会费。考虑到FSB机构建设的重要性、迫切性以及现实进度,笔者建议不晚于20176月开始征收会费,届时 FSB已经成立八年。会费分担应当与成员经济规模、金融市场活跃程度和金融稳定状况成正比。为此G20需要指派工作组为FSB设计可持续的经费框架。

本文在第四()部分已经讨论,不同机构之间协作是授权维度的重要延伸。FSB是国际金融监管的核心协调机构,因此有必要规范FSB与国内监管当局之间、FSB与其他国际金融机构之间的互动关系。首先,借鉴“联合国系统主要行政官员协调会”(CEB),建立国际金融监管机构论坛。论坛是国际金融监管者最高水准的协调论坛,由FSB主席担任论坛主席。其成员包括主要国际金融组织和标准制定机构。论坛不仅为协调成员金融监管政策提供平台,也为G20应对全球金融挑战、特别是系统性风险和道德风险挑战提供便利。第二,建立“新兴市场顾问组”来代表新兴金融市场利益。在可预见的未来,新兴市场在全球金融体系和市场中的分量越来越重,需要在FSB政策制定和实施框架下发出更强音。第三,FSB的同行审议项目与IMF的金融部门评估规划之间的协作关系应当规范化。协作形式包括谅解备忘录或者信函交换方式,以此节约资源,提高发现金融监管漏洞的效率。

()强化FSB执行力

1.建设国际金融监管的争端解决机制

本文第二部分说明,各国实施国际标准的进度不一,存在潜在监管套利。各国实施国际金融监管改革的广度、深度、方式和时间表参差不一,导致互相之间恶性竞争,改革目标可能落空,甚至引发下一次金融危机。另一类监管纠纷是东道国实施金融保护主义政策,对外国企业提出严苛要求。例如,美国正在讨论一项立法草案,拟对美国境内的外资银行施加更高资本要求。欧盟监管者对此表示担忧,因为以德意志银行为代表的一些欧资银行持有的资本额远远低于该草案要求。欧盟监管者回应称,一旦该草案通过并付诸实施,将报复美国银行在欧盟的分支机构。各国被迫自保,造成全球金融市场碎片化。

为了应对监管纠纷,FSB通过同行审议项目发现问题,并提出纠正建议。但是,如果各国监管者决定不实施这项纠正建议,则FSB无能为力。

为了应对执行无力的问题,有人呼吁建立具有执行效力的、相互认可的机制,以解决不同国家之间潜在纠纷或者分歧。也有人呼吁,借鉴贸易和投资领域经验,建立国际金融领域“申诉和争端解决的官方平台”。得益于国际金融监管改革逐步硬化的趋势,FSB应当借鉴WTO争端解决机制,建立适用于国际金融监管争端的有效处理机制。

WTO争端解决机制是解决国际争端的典范。该机制工作原理如下:WTO争端解决机构就WTO成员特定被诉贸易措施作出裁决,并建议履行裁决的方式,而由违约方选择具体的履行办法。

通常违约方在裁决通过后30日内表达履行裁决的意愿。如果立即履行不可行,则应当确定一个“合理履行期限”。该期限由争端双方协商或者仲裁决定,但不得超过15个月。违约方应当在该期限确定后6个月起向争端解决机构报告其履行裁决的情况。

WTO制度的威慑力在于,如果违约方没有适当履行裁决,则胜诉方可以请求争端解决机构授权报复违约方,中止胜诉方向违约方的相当减让义务。授权机制使得双边报复合法化,区别于国际金融领域常见的单方发起、眶毗必报现象。WTO报复机制体现理性且具有公信力,因为该机制不仅保护胜诉方的胜诉成果,也充分关切不履行裁决方的合理诉求,即后者可以通过申请仲裁来挑战授权报复的水平。当然,报复是WTO争端解决机制的最终依托,首选还是由违约方主动履行裁决。

FSBWTO在监督实施(履行)方面具有相似之处。FSB对实施国际标准过程中存在差距和不足的成员作出建议和决定。这些建议和决定通过FSB报告予以公布。随后,FSB监督成员实施这些建议和决定的情况。

FSB通过监督实施机制,推动国际标准跨境跨部门协调一致实施。如果有成员认为,由于其遵守国际标准而导致在没有同步遵守标准的其他成员面前丧失竞争优势,该成员可以向FSB申诉。

遗憾的是,G20尚未明确授权FSB作出具有约束力的建议和决定,在建议和决定得不到实施时FSB也不能授权成员方报复。其中原因不难理解:国际金融监管缺乏执行传统,即使监管者有意强化执行力,但其没有一贯的意志力。毕竟,FSB尚处于需要制定标准和加强监管合作的政治承诺建设阶段。

目前可以考虑两方面的改革。首先是事前改革(Ex Ante Reform ),成员在FSB章程中明确承诺遵守FSB提出的建议和决定。第二是事后改革(Eex Post Reform ),当具体建议和决定作出后,相关成员明确表态支持,如同在贸易纠纷中败诉方表态履行裁决。如果需要,FSB可以就“合理实施(履行)期限”作出裁决。

效仿WTO的报复制度应当在未来择时引进。时机选择取决于以上所提两项改革的进度和效果。金融法领域报复制度的适用案例如下:如果美国对欧盟企业苛以不适当负担,违反美国在G20改革框架下的承诺,则经过FSB授权,欧盟可以对美国企业中止履行对等承诺。需要注意的是,报复制度的前提条件是存在最低水平的多边协议。

在此期间,也就是在引进报复制度之前,应当允许FSB采取比现在更为快捷的“点名羞辱”措施。例如,FSB主席向违反承诺的成员去函施压的,不应当视为“极端情况”而必须事先征得全会一致批准。相反,FSB主席应当有权依据同行审议小组的评估报告,独立作出去函决定。

2.实施成员资格制裁制度

强化执行力的另一项措施是成员资格制裁。前面讨论过,成员资格制裁在一些国际组织是常见的,比如FATFIMF。在IMF,成员资格丧失意味着无法获得IMF贷款,IMF由此获得强大执行力。但是FSB没有相应资本作为制裁工具,所以确保FSB决议执行的方法之一是寻求IMF协助。也就是说,FSB一旦作出剥夺成员资格的决定,IMF即停止向该成员发放贷款。G20应当明确支持这项监管合作机制。从IMFFSB就国际标准的监管合作历史看,两个机构应当有可能在成员制裁方面取得进一步合作。

需要注意的是,成员资格制裁是在极端情况下使用的措施。因为剥夺成员资格是极端严厉的措施,IMF使用该措施时也是警告多于适用。目前,FSB使用该执行机制的时机尚不成熟,因为FSB尚处于发展初期,主要任务还是吸收新成员。待将来使用该机制时,FSB应当遵循“警告为主”原则。

 

七、结论

国际金融法至今保留软法传统。但是,随着资本充足率、反洗钱和反恐金融国际规则的发展,国际金融法正在经历一个逐步硬化的过程。事实上,这个硬化过程在不同维度发生着,包括义务强制性、规定严苛性、成员资格制裁以及强大的监测实施体系。

    在金融危机期间,国际金融法的硬化进程提速。从1997年亚洲金融危机到2008年全球金融危机,国际监管改革措施日趋严密,其中包括完善巴塞尔资本充足规则、建立并大幅修订“金融部门评估规划”、建立金融稳定论坛并随后将其机构化进而建立FSB、持之以恒地改进FSB同行审议项目,等等。由于各项硬化措施,国际金融法作为国际法的一个复杂而隐蔽的子部门似乎已经成为事实上的硬法。巴塞尔协议对于主权国家尤其具有执行力。

    但是,就在2008年金融危机阴霆尚未完全散去的时候,监管者开展国际监管合作的热情减退。单边和保护主义势头持续发展,国家之间的分歧不断增加,国际监管的努力萎缩,国际金融市场呈现碎片化。这种势头是短视而有害的,因为它对G20金融监管改革的落实构成挑战。

    学者Giovanoli曾经把国际金融的软法标准比作漏雨的茅草房。天气晴朗时一切正常,遇上倾盆大雨则顷刻垮塌。2008年全球金融危机证实了Giovanoli的预言。人们应当对国际金融监管合作的现状保持警惕:它非常脆弱,可能再次诱发金融危机。

    你如何去推动国家采纳一项标准?如果标准被采纳,你又如何监督标准的实施?在国际经济中放眼望去,国际监管框架还很幼稚。如果有人问:为什么国际金融危机以如此的规模和频率发生着?……我以为,我们缺少一个有力的国际监管和法律框架。

G20金融监管改革欲取得成功,建立完整的执行框架是关键。FSB应当担此重任。强大的FSB是实施改革的组织保障,而具有公信力的争端解决机制是提升执行力的必然选择。

 

 

 
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