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国际经济法年会论文系列(七十七):论欧共体法中的预警原则

时间:2010-06-20 点击:
摘要:欧共体法对预警原则的纳入是一个渐近的过程。在欧共体成立之初,欧共体基础性条约并未提及预警原则。然而,随着欧共体法的发展,其中的预警原则也不断成熟,并逐渐发展成为欧共体环境保护的基本原则。另一方面,欧共体法中有关预警原则的规定和相关欧洲法院判例对预警原则的适用和阐释也进一步促进了预警原则的完善发展,提升了预警原则的国际法地位。
关键词:欧共体 欧共体法 预警原则
 
预警原则是近二十年环境法中较具影响力的新兴概念,其强调当有环境议题发生或发生之虞时,不应以欠缺科学确定性,作为限制必要措施实行,防治环境灾害的理由。【1】欧洲是预警原则的发源地,在20世纪70、80年代德国和瑞士国内环境法最早规定了预警原则。1976年德国政府法令规定:“环境政策并不能通过避免将要发生以及已经发生的危害而得以充分实现。预警性的环境政策要求以更谨慎的态度保护自然资源并实现对它们的要求。”【2】随着1958年欧共体的成立并逐渐发展壮大,预警原则在欧共体法中也经历了一个从无到有,从弱到强的发展过程。
目前欧共体法已逐渐形成了一个较为完整的体系,主要分为两个部分。一是“宪法性条约”,是指欧洲一体化过程中所缔结的基础性条约。宪法性条约的地位相当于主权国家的宪法,因而其法律效力高于其它欧共体法律;二是欧共体次一级立法,包括条例、指令、决定、建议和意见。由于欧共体宪法性条约本质上是一个框架性条约,因而欧共体的很多问题都是通过根据宪法性条约制定的次一级立法解决的。此外,欧洲法院判例虽然并不是《欧共体条约》所规定的欧共体法渊源,但是其对欧共体法律体系的形成发挥了重要的判例造法的作用,并且有效保障了欧共体法律的统一解释和实施。因而,以下主要从欧共体基础性条约、次一级立法和法院判例这三个方面分析欧共体法中的预警原则。
 
一、预警原则概述
在环境法中引入预警原则源于对环境危险不确定性,以及科学欠缺对人类活动影响进行准确评估的能力的认定。也就是说,虽然目前人类拥有较为先进的科技,并对环境危险有一定的认识,但是自然界是纷繁复杂的,人类不可能对其完全认知。因而,在面对诸多不确定时应采取谨慎的态度,以更好的保护环境,预防危险的发生。早在1966年,便有学者指出,“一项管理性的原则应是:在对改变了的自然现象加以研究,并合理明确其性质和作用之前,人类也不应受制于危险,消极等待危险的发生。如违反这项原则将导致灾难性的后果。”【3】
关于预警原则的定义,很多学者认为,《里约宣言》原则15对预警原则作了最为权威的表达,其规定“为了保护环境,各国应按照本国的能力广泛适用预警措施,遇有严重或不可逆转的损害威胁时,不得以缺乏充分确实的科学证据为理由,迟延采取防止环境恶化的符合成本效益的措施。”【4】
其他一些国际条约、国际组织宣言或决议以《里约宣言》原则15为范本,对预警原则也作了规定。例如在海洋环境保护领域内,1992年《保护波罗的海海洋环境公约》第3条规定,“当有合理根据认为直接或间接引入海洋环境的物质或能量可能对人类健康带来灾难,危害生物资源和海洋生态系统,损害舒适性,或者干扰海洋的其它用途,即使在没有结论性证据证明引入与后果之间的因果关系时,缔约方也应通过采取预警措施以适用预警原则。”
1992《保护东北大西洋海洋环境公约》为防止废物污染和交通污染,“要求各缔约方在有合理理由认为直接或间接排放到海洋环境中的物质可能危害人类健康、损害生物资源和海洋生态系统、破坏优美环境或妨碍海洋的其它正当用途时,应采取预警措施,即使关于排放物质与危害结果之间的因果关系还未形成最终的科学结论。”
在海洋生物资源养护和管理领域中,1995年《联合国鱼类种群协定》第6条规定,“会员国应通过预警方法养护、管理并勘探跨界鱼类和高度洄游鱼类种群。并强调各国在资料不明确、不可靠或不充足时应更为慎重。不得以科学资料不足为由推迟或不采取养护和管理措施。”
1995年FAO《负责任渔业行为守则》则将预警原则列为“一般原则”,规定:“各国、分区域和区域渔业管理组织,应当利用目前最佳的科学依据,普遍采取保护、管理和利用水生生物资源的预警方法。不应当把缺乏足够的科研资料,作为推迟采取或不采取措施,来保护目标物种、与之相联系的物种或对其依赖的物种以及非目标物种及其环境的理由。”
虽然不同的国际条约、国际组织宣言或决议对预警原则的表述各不相同,但是它们存在一定共性,都对预警原则的基本特征作了描述。首先,预警原则对环境保护决策具有指导意义,有助于决策者解决包含科学不确定性的环境问题。然而,这并不是说,根据预警原则,所有可能导致损害的活动都应被禁止。而是应根据举证责任倒置,如果行为方能够证明其计划采取的活动不会对环境造成危害,那么该项活动可以继续进行,否则管理者应及时采取预警措施。
其次,根据预警原则,在环境决策中不仅需要解决那些明显的确定的危害,而且对那些可能发生的环境危险也应谨慎处之,从而更好的保护环境与资源。显然,较为明确的危害容易成为环境决策的考量因素,而具有不确定性的危险则较难被观察,也很难在决策过程中予以确定。然而,虽然这些不确定性的危害可能在短期内表现为微不足道或具有临时性,但是经过一段时间的累积却可能演变为严重的灾难。
最后,预警原则要求在采取行动之前应先进行调研。调研先于行动,即应先对某项活动所造成的环境影响进行评估,并考虑到其它可能对环境影响较小的行为方式。同时预警原则还要求将危险和花费内在化,根据成本收益分析原则判断进行某项活动的必要性与合理性。【5】
总之,预警原则的本质是当存在严重的或是不可恢复的环境危险时,即使没有充足的、确定的证据表明相关活动与危害之间的因果关系,也有必要采取措施以减少潜在的危险,同时还应对相关措施可能的收益和花费加以考虑。
 
1986年《单一欧洲法令》(Single European Act,SEA)将预防原则(preventive principle)引入《欧洲经济共同体条约》(The European Economic Community Treaty,EEC Treaty,以下简称为《欧共体条约》),并暗示地提到了预警原则。虽然SEA并没有改变EEC条约第2条有关共同体任务的规定,环境保护和可持续发展依然没有被列入欧共体任务,但是SEA第130条第r-t款首次为共同体环境保护措施提供了法律根据,自此环保成为欧共体协调发展的手段之一。
SEA第130条(r)款(1)项对环境保护的目的作了规定,“保护并改善环境质量,促进人类健康,确保对自然资源谨慎且合理的使用”,而且还规定了一些环境保护原则,如预防原则、污染源头控制、污染者付费和统一原则。第130条(r)款(2)项还对预防原则的涵义作了阐释,预防原则是指应采取行动防止损害的发生,而不是等到损害发生之后再去修复,即应事先预防,而非事后补救。但是该条规定仅提到“预防”,并未出现“预警”。第130条(r)款(3)项规定共同体在采取相关环境行动时应注意以下因素:可以获得的科技资料;各区域的环境条件;行动的成本与收益;共同体经济和社会的健康发展,以及区域发展和环境需求之间的平衡。“可获得的科技资料”表明应将措施建立在可获得的数据基础上,而非基于怀疑和假定。而“行动的成本与收益”则意味着应考虑项目潜在的成本和收益。这实际上暗示性地表明了预警原则。欧共体预警原则委员会也指出,SEA第130条的解释是符合预警原则的。【6】
1993年生效的《欧洲联盟条约》(The Treaty on the European Union,TEU,又称为《马斯特里赫特条约》(Maastricht Treaty))令EEC条约发生了第二次重要变动。首先,TEU将EEC条约第2条所规定的共同体任务明确扩展至环境保护。环境持续性发展成为共同体的基本任务之一。其次,TEU还将预警原则纳入EEC条约第130条(r)款中。该条规定欧共体环境政策应建立在预警原则基础之上。一些学者认为根据此条规定,预警原则仅是一般政策性规定,尚未成为具有法律约束力的规则。因为TEU用“政策”一词代替了原EEC条约第130条(r)款中的“行动”一词,这表明经TEU修订后的EEC条约第130条(r)款所规定的不再是有关具体问题的行动,而是一般性政策。其他学者则认为《欧共体条约》第130条(r)款中有关预警原则的规定是一种法律规则,从“行为”到“政策”用语的改变仅具有象征意义,不应作实际意义的探讨。【7】
实际上,《欧共体条约》第130条(r)款“欧共体环境政策应建立在预警原则基础上”的规定,并不意味着只有不具有法律约束力的政策计划应依据预警原则制定,而实施该政策计划的具体措施却不必然以预警原则为基础。对于“政策”一词应作广义理解,其不仅包括政策或规定,而且包括具体的执行措施。因而,《欧共体条约》第130条(r)款中的预警原则应被视为法律规则,政策文件与个别措施都应建立在该原则基础之上。
1999年《阿姆斯特丹条约》(Amsterdam Treaty)生效之后,EEC条约中有关环境保护的规定又出现了一些新的变化。《阿姆斯特丹条约》将可持续发展列为欧共体的优先发展目标,并规定可持续发展与更高水平的环境保护是欧共体未来发展所必须依据的原则,而且环保原则应贯彻于欧共体经济、社会政策的制定与执行中。《阿姆斯特丹条约》还修订了EEC条约第100条(a)款,修订后的条文规定,“除了保持现行的各国与自然环境或工作环境有关的规定以外,成员国还可以在科学基础上引入新的国家规定,用以解决在第100条(a)款所规定的措施采纳以后所产生的新问题。”据此,成员国只要能够表明欧共体有关环境或人类健康保护的措施并不十分严格,并提出一些新的证据,它们并不需要是充足的,便可以不依赖欧共体而引入标准更高的的措施。这实际上赋予了成员国基于预警原则采取临时性措施的权力。
从以上欧共体基础性条约中可以看出,相关规定基本呈现出从预防到预警的发展趋势。1987年SEA将预防原则纳入了《欧共体条约》中;1993年TEU在预防原则的基础上,又加入了预警原则,使其上升为共同体的一项法律义务,并成为欧共体环境政策的基础;1999年《阿姆斯特丹条约》则进一步认可了欧共体成员国在必要情况下可以采取标准更高的预警措施。因而,在欧共体基础性条约中,预警原则基本处于一种上升的态势。
 
三、欧共体次一级立法中的预警原则
欧共体次一级立法包括条例、指令、决定、建议和意见。条例是由理事会和委员会制定的,具有普遍适用性,全面的拘束力,及在各成员国直接适用的特点。“在各成员国直接适用”意味着条例一经制定,便立即生效,自然成为各成员国法律的一部分,不需要各成员国立法机构将其转化为国内法。指令对接受指令的成员国就它所规定取得的结果有拘束力,但是以什么方式或方法实现该目标,则由各成员国自行决定。因而相对于条例,指令更具灵活性。而决定是欧共体法在具体情况下的实施方式。总之,欧共体的条例、指令和决定都是具有法律拘束力的二级立法形式。相比之下,建议和意见并不具有法律拘束力。以下将分阶段地研究欧共体次一级立法中的预警原则。
1、在《欧洲经济共同体条约》生效之后
1958年EEC条约生效之后至1987年SEA生效之前这段期间内,预警原则并没有被纳入欧共体基础性条约中,然而在欧共体次一级立法中已经出现了一些采用预警措施的例子。如欧共体第83/189号决定针对成员国进口海豹幼崽毛皮和相关制品的问题规定了预警方法,其序言指出对海豹和其它动物的利用开发是一种合法的职业,然而这种合法性需依赖于海豹和其它动物所能够承受的开发水平,并且这种使用不应破坏生态系统的平衡。这实质上指出了海豹等动物开发利用的安全界限。
针对当时某些开发者对缺乏充足科学资料的海豹种群保护措施的质疑,该决定还指出,应对海豹幼崽的保护作进一步调查研究。如果相关调查研究未果,也并不影响采取或持续采取临时性措施。该决定虽然没有明确提出预警原则,但是针对科学不确定性,规定了一些符合预警原则的措施。
2、在《单一欧洲法令》(SEA)生效之后
1987年SEA生效之后至1993年TEU生效之前这段期间内,SEA虽没有明确提及预警原则,但暗含一些预警性规定。相应的,欧共体次一级立法在一定程度上也体现了预警理念。如欧共体第92/43号栖息环境指令除规定采用预警方法以进行生物多样性保护之外,还指出预警原则的具体操作程序。该指令第6条(3)款规定如果成员国的相关计划或项目可能对周围生态环境的完整性造成重要影响,则应采用环境影响评估,而该计划或项目应受到评估结果的约束。根据评估结论,在确认该计划或项目不会对周围生态环境完整性造成危害之后,才能对该计划或项目予以批准。虽然该指令在字面上并没有出现“预警”,但是相关规定是符合预警原则的。
在海洋渔业管理方面,欧共体的一些决定也体现了预警原则。如1992年欧洲理事会第3760/92号条例规定了一系列促进渔业发展,缩减捕捞量的制度,包括设立保护区,限制开发率,设定最高捕捞量,确定捕捞网具最小尺寸及渔业捕捞许可制度等,从而减少对鱼类种群的大规模捕捞。【8】
3、在《欧洲联盟条约》(TEU)生效之后
1993年TEU生效之后至1999年《阿姆斯特丹条约》生效之前这一段期间内,随着TEU对预警原则的引入,并将其确立为一项具有法律约束力的欧共体义务,越来越多的欧共体次一级立法也明确接受了预警原则。例如,1996年5月6日欧洲委员会第847/96号决定规定了“预警性总可捕捞量”(Precautionary TACs)。1996年9月欧洲理事会通过了第96/61号综合污染防治指令,其规定根据预警原则和可持续发展原则,针对传统污染治理方法的不彻底性,有必要寻求一种综合性方法(integrated approach)。该指令附件四还要求成员国应依据预警原则对相关行动进行评估,以决定是否授予许可。为了确保在签发许可时预警原则得以充分适用,该指令还要求成员国应考虑将预警原则纳入国内法中。
4、在《阿姆斯特丹条约》生效之后
1999年5月1日《阿姆斯特丹条约》的生效不仅进一步明确了预警原则在欧共体的地位,而且确认了成员国适用预警原则的必要性和可能性。在此之后的欧共体次一级立法不仅采纳了预警原则,而且对预警原则的适用作了进一步解释说明。如2001年欧洲委员会关于转基因生物第2001/18号指令的序言与实体部分均明示或暗示地对预警原则作了解释。该指令第1条规定预警原则为转基因生物管理的目标之一。第4条(1)款也规定,成员国应根据预警原则,确保采取适当措施以避免对人类健康或环境造成负面影响。而且该指令附件二还指出考虑到相关活动对环境的累积性和长期性影响,应对相关活动实施环境影响评估。这实际上是预警原则的一种具体适用方式。
随着欧共体基础性条约对预警原则的逐步认可,该原则在欧共体次一级立法中也逐渐被接纳。事实上,在这一过程背后,欧共体内部对预警原则一直存在两派观点,一派担心存在过分的环境保护谨慎,而会阻碍经济的发展;另一派则提倡采取更多的预警,以更好地实现环境保护和资源的可持续利用。最终,欧共体采取了适当的预警,即既要考虑到潜在的不确定危险,同时也不应高估它们所能带来的危害。9】
 
四、欧洲法院判例中的预警原则
在欧洲法院判例中,预警原则的适用也历经了一个逐步发展的过程。在20世纪70年代最初的一些欧共体环境保护案件中,欧洲法院(European Court of Justice,ECJ)认为由于缺乏相应的欧共体法律依据,所以应由成员国自己确定环保力度。但是,成员国的环境保护措施需遵守欧共体内商品自由流通的规定,这意味着各成员国的国内环保措施不应对对其它成员国的商品流通造成限制,除非相关成员国能够证明这些措施对环境保护是十分必要的。这实际上增加了预警原则适用的难度。然而,在此期间的一些案件,如荷兰乳酸链球菌肽(Nisin)案,以及荷兰维他命食品案,ECJ均采用了预警方法,肯定了成员国为保护人类健康所采取的较为严格的措施。【10】
1987年SEA生效后,ECJ在一些判例中明确表示了对预警措施的支持,如法国金枪鱼流网捕捞禁令案。该案是关于法国政府拒绝授予采用流网捕捞金枪鱼的许可。对此,法国法院认为基于欧共体第345/92号决议有关禁止使用长度超过2.5千米流网的规定,法国政府有权拒绝授予许可。而申请者则认为流网捕鱼禁令并没有建立在充分的科学资料基础之上,对流网捕鱼一律禁止是不合理的。之后法国法院请求欧洲法院就欧共体第345/92号决议进行初步裁判。
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ECJ认为,渔业资源养护措施需要考虑到可获得的最佳科学资料,但是并不需要与科学建议完全一致。养护措施的确定除了需考查相关科学知识之外,还应关注社会和经济因素,以及合理开发海洋生物资源等问题。本案中,禁止流网捕鱼的规定是符合欧共体谨慎利用自然资源的目标的,对实现共同体可持续性渔业政策也是必要的。而且,鉴于流网捕鱼所带来的一系列危害,如附带捕捞等问题,其它国家以及一些国际组织也采用了有关大规模流网作业的禁令。可见,国际社会已经普遍认识到流网捕鱼的危害,即使对此还未有充分的科学资料予以证实。所以欧共体委员依据预警原则采用禁止流网捕鱼的决定是具合理性的。
1993年TEU的生效标志着预警原则正式纳入《欧共体条约》中,此后的欧洲法院判例对预警原则的适用也更加明确。例如,在西班牙鸟类栖息地一案中,ECJ 虽没有明确提到预警原则,但实际上适用了预警方法,认为西班牙违反了欧共体有关保护鸟类栖息地的法规。在法国核试验案中,ECJ则对预警原则的适用范围作了解释,认为预警原则应限于严重的危害情形。在《阿姆斯特丹条约》生效之后,ECJ在有关转基因玉米、化学物质、药品,以及荷尔蒙牛肉等案件中均适用了预警原则。
从这些判例中可以看出,预警原则已经形成了共同体具有法律约束力的标准,当然,预警原则并不能直接适用于成员国。但是,由于ECJ相关裁决事实上对欧共体法作出了解释,因而成员国也有义务采取措施以遵循欧共体法中相关预警原则的规定,并且有义务令国内活动与预警原则保持一致。总之,欧洲法院适用预警原则的结果是令人满意的,当然也存在未能完全确认预警原则涵义和价值的缺陷,因而欧洲法院对预警原则的适用还存有较大的发展空间。
 
五、结论
预警原则是20世纪后半叶发展起来的环保新理念,其在欧共体法中的发展经历了一个渐近的过程。首先,在欧共体基础性条约中,相关规定基本呈现出从预防到预警的发展趋势;其次,在欧共体次一级立法中,预警原则也得以逐步认可;最后,在欧洲法院判例中,预警原则也逐渐发展成为欧共体具有法律约束力的环保标准。当然,欧共体法中有关预警原则的规定以及欧洲法院判例中有关预警原则的阐释还存在一些不完善之处。因而,欧共体法中的预警原则还有待于进一步发展。
 
【注释】:
作者介绍:褚晓琳 上海海洋大学海洋学院讲师,法学博士。
【1】牛惠之:《预防原则之研究——国际环境法处理欠缺科学证据之环境风险议题之努力与争议》,《国立台湾大学法学论从》2005年第3期,第4-5页。
【2】同注释1,第17页。
【3】TEOUWBORST, ANE. Evolution and Status of the Precautionary Principle in International Law. The Hague: Kluwer Law International, 2002. 10-11.
【4】MARR, SIMON. The Precautionary Principle in the Law of the Sea-Modern Decision Making in International Law. The Hague: Kluwer Law International, 2003. 2.
【5】CARON, DAVID D. & SCHEIBER, HANY N. Bringing New Law to Ocean Waters[M]. The Hague: Martinus Nijhoff Publishers, 2004. 358.
【6】ZWARTS, F. The Precautionary Principle--Its Application in International European and Dutch Law[M]. Leiden: Wybe Theodorus Douma, 2003. 258-259.
【7】同注释6,第273页。
【8】BERG, ASTRID. Implementing and Enforcing European Fisheries Law. The Hague: Kluwer Law International, 1999. 45.
【9】同注释6,第326-327页。
【10】同注释6,第332-333页。
 
 
 
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