国际公法案例-拉农湖仲裁案 |
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时间:2008-05-03
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流经一国以上领土的河流的利用经常会在沿岸国之间引发不同意见。本案中的拉农湖完全在法国境内,位于比利牛斯山脉的南坡,湖水来自发源于法国并且流淌在法国领土上的河流万岁泉,万岁泉是Carol河的上游源头之一。Carol河从拉农湖流出,在法国的土地上流淌了25公里后,在Puigcerda越过西班牙边界,进入西班牙境内后继续流淌6公里后与Segre河汇合。
法国和西班牙的边界分别由1856年12月1日、1962年4月14日和1866年5月26日在Bayonne签署的三个条约确定。这三个条约由1866年5月26日的附加法令予以完善。该法令中有这样的内容:法国和西班牙的全权大使通过签署法令统一了适用于两国边界两边与维护界标、以及被边界分开的牲畜和放牧、财产和共享的河水有关的条例。由于这些条例的特征,它们并不在1856年12月1日、1862年4月14日和本日签署的条约之中。两国就共同使用的水资源的享用和控制达成了一致。其中第8条规定:所有停滞和流动的河水,不论它们是在私有的还是公有的领域,都从属于它们所在国家的主权之下,因此受那个国家的法律管辖,两国政府共同对此进行修改的除外。 三个Bayonne条约签署后,两国政府又签署了三个附加文件:第一个是为了确保执行1856年12月1日的条约,第二个是为了保证执行1862年4月14日的条约,第三个的名称是“划分比利牛斯山脉边界最后法令”,它是为执行1866年5月26日的条约和附加法令。最后法令中包含了很多与水资源利用有关的条例。但是,这些条例无一与Carol河有关,在那以后Carol河也没有成为这些条例管辖的主要对象。 1950年12月21日,法国电力公司向法国工业部提交了一份特许权申请,申请关于一项转换拉农湖水到Ariege河的工程。法国开发拉农湖的项目包括:不改变注入拉农湖的河水体系,将在拉农湖上建立一个大坝,将该湖的蓄水能力由一千七百万立方米提高到七千万立方米;工程将从Ariege河调水以补充Carol河因水坝可能减少的水量,确保Carol河的水量不因拉农湖工程受到影响。 西班牙政府反对法国规划中的拉农湖工程,认为法国没有西班牙的同意不能实施拉农湖工程。两国最后于1956年11月19日签定了仲裁协议,同意将此争议提交临时仲裁解决。 法国政府要求仲裁庭宣布:法国政府根据拉农湖工程所确定的条件利用拉农湖水没有违反1866年5月26日的条约和同日签署的附加法令。法国政府认为,作为主权国家,法国有权在自己的领土上进行水利开发;通过将规划中的项目通知邻国并与之讨论,法国政府已经寻求了与西班牙政府协商达成一致的机会,但是,如果西班牙的利益并没有受到严重威胁,法国并不需要得到西班牙的许可就可以实施拉农湖工程。 西班牙政府认为,审视关于共同沿岸国权利的条约等于找寻国家间的一般性的国际河流法,因为在很多情况下条约都包括一般规则在特定情况下的适用。通过研究大量的多边和双边条约,可以看出共同沿岸国经常承诺如果没有有关的共同沿岸国的同意,就不改变既存的国际河流的制度。 仲裁庭最后裁定法国胜诉。仲裁庭认为本案的争议可以分为两个问题:(1)法国所规划的拉农湖工程是否侵犯了1866年5月26日Bayonne条约和同日的附加法令所承认的西班牙的权利?(2)如果对第一个问题的回答是否定的,那么实施拉农湖工程是否违反了1866年5月26日的条约和同日的附加法令,因为该条约和附加法令的规定要求实施这样的工程需要事先得到同意。 关于第(1)个问题: 1866年5月26日的附加议定书包括题为“两国共用河流的控制和享用”的一部分,除了它的第8条以外,第9、10、11和18条(保证实际适用)也与本案有关。一个国家有权对位于其本土的河流进行利用,只要该利用对其他国家仅造成了非常有限的损害,最小的不方便,并符合睦邻友好原则。 水是可替代的物质,法国归还西班牙的水就其满足人类需要而言没有改变质量。如法国的水利工程所设计的,先转换水流,再将减少的水归还河流,这并没有改变水满足社会生活需要的要求。所以本仲裁庭认为法国设计的工程没有违反1866年的条约和附加法令。 关于第(2)个问题: 西班牙政府认为,法国实施其工程需要两国政府的事先的同意,没有同意则法国不能自由地实施。在口头和书面答辩中,西班牙政府进一步阐述,法国的义务包括两个方面:一是得到西班牙的事先的同意,这是重要的义务;二是尊重附加法令第11条规定的规则,这是附属性的义务。 在讨论是否需要事先的同意这个问题时,必须想到,如果有关的国家不能达成一致会怎样。如果事先的同意是必需的,那么有利害关系的国家的无条件的和武断的反对就使有关的国家就失去了采取单边行动的权利,这等于承认有利害关系的国家有批准的权利,一种一国自由裁量,能使另外一个国家无法行使其领土管辖权的否决权。 ① 事先同意的必需性 习惯国际法像比利牛斯地区的传统法律一样,都不倾向于将1866年的条约和附加法令解释为需要事先同意,我们没有发现这样解释的习惯或一般法律原则。所以,在法国和西班牙之间,如果说存在开发国际水道的水资源需要事先同意的规则,这种规则也只可能来自条约。所以仲裁庭认为首先应该从1866年的条约和附加法令中寻找这样的规则,其次,1949年的协议也应该予以审查,后者可以属于1866年5月26日的附加协议第8条提到的“两国政府共同同意的修改”,所以仲裁庭认为也应该在审查的范围之内。 第一,1866年的条约和附加法令:西班牙政府的主要论点是,法国的工程需要事先的同意因为该工程关系到两国的共同利益。仲裁庭认为,即使对西班牙所依据的第15、16条做最宽泛的解释,也只能得出这样的结论:这两条规定了协商的程序,规定了召集地方政府解决争议或协调权力行使的范围,在协商遇到困难时,上级机构必须接管争议。最后,第16条规定,“争议必须提交给两国政府”。从这些规定中无法得出需要事先同意的结论。 第二,1949年的协议:在1949年1月31日至2月3日召开的比利牛斯国际委员会会议期间,拉农湖问题由法国代表建议,列在议程的“其他事项”之下,法国代表建议成立一个混合工程师委员会。西班牙代表同意成立委员会,“委员会应该对法国的工程进行研究并向两国政府报告,在两国政府没有共同的决定之前,应该维持现状”(西班牙请求书的附件31)。 仲裁庭指出,必须结合1949年协议的背景来理解这个协议。这个协议是在比利牛斯国际委员会会议期间产生的,该委员会对于提交给它的问题没有决定权,它的职能只是研究和提供信息。1949年的这份协议不但发誓要维持现状,还实质上建立了一个混合工程师委员会,该委员会得到的模糊的授权是研究拉农湖问题并将其劳动成果向两国政府报告。所以维持现状的决定似乎是授予该委员会任务的必要的结果。因此维持现状从某种方式上说是一项临时措施,该措施可以持续下去的唯一条件是混合工程师委员会采取一些真正的活动。但是,该委员会自1949年8月29至30日开过一次会议以外,什么有用的工作都没有做,一直呈休眠状态。在这种情况下法国政府根据条约规定的程序,向西班牙政府提供了一个新的工程设计,最初是对西班牙部分补充因工程而减少的水量,最后是补充全部减少的水量。无论如何,还有一些疑惑,因为混合工程师委员会1955年8月5日会集在一起,表示他们肯定不能完成任何事情。在此次挫折之后,可以肯定混合工程师委员会作为研究和协商的工具已经不存在了,它的与其存在相关的义务也消失了。比利牛斯国际委员会在1955年11月开会,确立了新的协商机制,一个新组成的特别混合委员会成立了,该委员会没有达成类似1949年的协议。所以1949年的协议不能在混合工程师委员会消失后还有效,除非它有确定的期限。但这种有确定期限的假设就使它失去了临时措施的特性,如果该协议之后两国间达成了新的协议,同意在一定条件下改变现状,那么执行新协议的权利就受到了1949年协议的制约。 第三,附加法令第11条项下的其他义务:附加法令的第11条对想要改变水流或水量的国家赋予了一些有疑问的义务。首先,这样做的国家应该事先通知边界辖区的有关机构;其次是建立一个机制来处理索赔并保障涉及的对方的所有利益。 第一个义务并没有什么可说的,因为它的目的就是同意完成第二个。在任何情况下,第11条所提到的改变水流或水量都不可能由想进行这类工程的国家单独决定。尽管法国政府认为其设计的工程将不会使西班牙人的利益受到不利影响,但这仍不足以解除法国政府在第11条项下的义务。西班牙的利益是否受到法国工程的影响,应由西班牙判断。如果法国不发动拉农湖工程,西班牙也没有必要坚持得到通知的权利或者要求法国让步。实际上法国已经就开发拉农湖工程事先通知了西班牙,双方对此并无争议。 理论上讲,仲裁庭不能接受西班牙的观点,因为西班牙倾向于把权利和利益放在同一位置。附加议定书的第11条对此进行了区分,在双方的仲裁协议中,这种区分又被重申了:“考虑到法国政府认为完成它的工程……将不伤害1866年5月26日Bayonne条约和同日的附加法令所规定的任何权利或利益,又考虑到西班牙政府认为实施工程将伤害西班牙的权利和利益”,仲裁庭认为,法国有权行使它的权利,但不能忽视西班牙的利益;西班牙有权要求它的权利得到尊重,并且它的利益得到考虑。 从形式上讲,上游国家有权主动开展项目,它并没有义务与下游国家在其工程上合作。如果在讨论中,下游国家提出了自己的意见,上游国家必须考虑,但它有权给予自己的方案以优先权,如果它自己的方案中对下游国家的理由给予了合理的考虑。 在拉农湖案件中,法国一直坚持转变Carol河的水流并对Ariege河进行补充。法国的这一选择仅仅是利用它的权利,拉农湖工程的进行是在法国的领土之上,该工程由法国出资建设,并由法国负责,这项在法国自己的领土上进行的工程的公共效用应由法国单独判断,只要该工程没有违反附加法令的第9和10条,事实上,法国并没有违反。 就西班牙而言,它只能在法国的工程中要求保护西班牙的利益。这一要求是否得到了满足仍需证实。法国对待西班牙利益的态度非常灵活,发生过几次变化:最早法国承诺给西班牙赔偿,但没有承诺补偿减少的河水;后来法国又答应部分补偿减少的河水;到1994年,法国承诺补偿因工程减少的全部流往西班牙的河水。在1955年的建议中,法国就保证至少补偿2000万立方米的水。在1956年的第二次专家会议上,法国于三月份向西班牙提交了两份新建议:法国补偿的水不再按照流向拉农湖的自然流量计算,而被改为按西班牙农业的需要进行补偿。在灌溉期,所有被调出的河水都将补充给Carol河,而在冬季,法国将减少水的流量。此外,在极度干旱的年份,西班牙将被允许从补充性水源得到水。1956年3月5日,西班牙代表团团长答复说:“法国代表团形成的新建议将不能得到考虑,因为任何支持从拉农湖的自然状态中调水的解决方案都是西班牙所无法接受的。西班牙代表团的态度既不是期望增加保证西班牙灌溉的水量,也不是想得到更多的电力补偿,所以讨论建议补偿的水量是无用的,因为在基本的问题上双方意见不一。” 当人们问法国在它的计划中是否充分地考虑了西班牙的利益时,必须考虑在协商的过程中考虑对方利益的义务与在最后采纳的方案中对这种利益给予合理位置的义务之间的紧密联系。根据附加法令第11条进行友好协商的国家并不能简单地因为对方的不妥协态度就不在最后的的方案给予对方利益合理的考虑。相反,在决定工程考虑对方利益的方式时,协商的方式、提出的利益总额以及每一方准备付给利益相关方的价款都是衡量附加法令第11条所规定的义务的重要因素。 根据本案的情况,仲裁庭认为法国的工程符合附加法令第11条规定的义务。 基于上述原因,仲裁庭对仲裁协议中的第一个问题做出肯定的答复。虽然没有两国间事先达成的协议,法国根据1954年1月21日通知西班牙的“利用拉农湖水工程”中提到的条件,这些条件在1955年11月3至14日召开的比利牛斯委员会的会议期间也通知了委员会中的西班牙代表,以及特别混合委员会中的法国代表在1955年12月13日提出的建议,实施拉农湖工程没有违反1866年5月26日的Bayonne条约和同日的附加法令。 |
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