2009年7月24日最高院以法发〔2009〕45号公布了《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（以下简称《若干意见》），要藉此为开端力图实现诉讼与非诉讼纠纷处理机制完美对接（中国法院网）。《若干意见》的出台可以看作是最高院在全国各级法院年受理案件频频攀升，在08年更是过千万的现实情况下，为及早摆脱白加黑模式下的诉累压力而做出的一种努力和尝试。

上个月在中国人民大学召开的多元纠纷解决机制新发展的研讨会上，最高人民法院司改办主任卫彦明对《若干意见》的出台及亮点作出了说明，他认为《若干意见》的要点在于四个方面，即①赋予仲裁调解、人民调解、民间调解等非诉调解协议以合同效力②建立一个确认其效力的程序③赋予其强制执行力④如果达成的非诉调解反悔，而提起诉讼中，则达成的协议作为判决的依据（据个人会议笔记整理）。简而言之，诉讼与非诉讼纠纷解决机制的衔接问题，就是要大力提升非诉讼纠纷解决机制在化解矛盾方面的作用，并在一定条件下通过赋予经由非诉讼纠纷解决途径来处理的矛盾所达成的调解协议以一定的执行力来化解当前的诉累压力。各种矛盾和纠纷的社会化解决成为当前最高院的一个强烈诉求和关注。随着经济社会的不断转轨所带来的利益多元化，分层化背景下的矛盾激增，单凭法院之力确实很难因应，从长远来看，社会化解决可能确实是一个大的发展趋向。但是，我认为现在的情况是：一方面法院面临着诉讼激增下的诉累压力，而另一方面其他的诉讼外纠纷解决机制又普遍存在着行为乏力的现实，虽然据相关的统计数据人民调解委员会在处理纠纷方面发挥了很大的作用，但其组织不健全、程序不规范、人员数量少、素质低的现实使其很难在处理纠纷上做到案结事了、息事宁人的真正效果，如果为了实现短期内诉累转移而盲目赋予调解协议以合同效力和强制执行力，并在当事人反悔时，将调解协议作为判决依据，非但起不到从根本上解决诉累的作用，反而使得矛盾再次激化的可能性大大增加、损害司法公信力的问题更加严重。

如果要真正实现诉讼与非诉讼纠纷处理机制的完美对接，恐怕还有很长的路要走。本文拟以人民调解委员会的相关问题为例，结合我国台湾地区的《乡镇市调解条例》的相关规定，来说明要真正实现诉讼与非诉讼纠纷解决机制衔接所需要的改进和完善。

1、调解委员会组成人员的资格要求

根据我国《人民调解委员会组织条例》以及司法部的《人民调解工作若干规定》的相关内容，对于人民调解员的资格要求为：为人公正，联系群众，热心人民调解工作，并有一定法律知识和政策水平的成年公民乡镇、街道人民调解委员会委员应当具备高中以上文化程度。；选举方式为：人民调解委员会委员除由村民委员会成员或者居民委员会成员兼任的以外由群众选举产生，每三年改选一次，可以连选连任。人民调解员是经群众选举或者接受聘任，在人民调解委员会领导下，从事人民调解工作的人员。

台湾地区的《乡镇市调解条例》的相关规定为：调解委员会委员（以下简称调解委员），由乡、镇、市长遴选乡、镇、市内具有法律或其它专业知识及信望素孚之公正人士，选举方式则为：提出加倍人数后，并将其姓名、学历及经历等资料，分别函请管辖地方法院或其分院及地方法院或其分院检察署共同审查，遴选符合资格之规定名额，报县政府备查后聘任之，任期四年。连任续聘时亦同。乡、镇、市调解委员会置秘书一人，由乡、镇、市长指派乡、镇、市公所内大学、独立学院法律学系或其相关学系毕业或经公务人员法律相关类科考试及格之人员担任；

简单的对比就可以看出，我们目前的人民调解委员会委员的遴选资格和方式，都是极度缺乏程序性和规则性和专业性的。委员任职的资格首先考虑的是极具弹性的道德话语要求，委员的选举虽然遵循了群众选举的所谓民主方式，却缺乏了对于法律专业知识以及其他专业知识方面的审核，也缺乏差额候选的有效竞争和淘汰机制。

2、调解委员会的经费保障

我国《人民调解委员会组织条例》以及司法部的《人民调解工作若干规定》规定：各级人民政府对成绩显著的人民调解委员会和调解委员应当予以表彰和奖励。 对人民调解委员会委员，根据情况可以给予适当补贴。人民调解委员会的工作经费和调解委员的补贴经费，由村民委员会或者居民委员会解决。各级司法行政机关应当积极争取同级人民政府的支持，保障人民调解工作的指导和表彰经费；协调和督促村民委员会、居民委员会和企业事业单位，落实人民调解委员会的工作经费和人民调解员的补贴经费。

台湾地区的《乡镇市调解条例》的相关规定为：调解委员会之经费，应由乡、镇、市公所就实际需要，编入乡、镇、市自治预算。但法院裁定移付调解事件之经费，由法院负担。为加强调解业务之推展，内政部、法务部及县政府得按各乡、镇、市调解委员会之绩效，编列预算予以奖励。

相比可见，适当补贴和由当地的村委会、居委会解决与列入预算的严格程序要求相比，我们在人民调解委员会的经费保障上也是极富弹性的，再结合基层自治组织的实际经费经费情况考虑，恐怕能够真正实行的补贴也是少之又少。

3、调解的效力

我国《人民调解委员会组织条例》以及的相关内容的目前规定在调解协议的效力问题上，是这样的：经过调解，当事人未达成协议或者达成协议后又反悔的，任何一方可以请求基层人民政府处理，也可以向人民法院起诉。司法部的《人民调解工作若干规定》做了一些细化：当事人无正当理由不履行协议的，应当做好当事人的工作，督促其履行；如当事人提出协议内容不当，或者人民调解委员会发现协议内容不当的，应当在征得双方当事人同意后，经再次调解变更原协议内容；或者撤销原协议，达成新的调解协议；对经督促仍不履行人民调解协议的，应当告知当事人可以请求基层人民政府处理，也可以就调解协议的履行、变更、撤销向人民法院起诉。如此规定的问题显而易见：那就是如果一方当事人在事后反悔，那么之前的调解实际上就是一种资源的浪费，费时费力的调解因缺乏基本的法律效力，这实际上也是09年最高院《若干意见》所欲解决的问题。

台湾地区的《乡镇市调解条例》的相关规定为：乡、镇、市公所应于调解成立之日起十日内，将调解书及卷证送请移付或管辖之法院审核。前项调解书，法院应尽速审核，认其应予核定者，应由法官签名并盖法院印信，除抽存一份外，并调解事件卷证发还乡、镇、市公所送达当事人。法院移付调解者，乡、镇、市公所应将送达证书复印件函送移付之法院。调解经法院核定后，当事人就该事件不得再行起诉、告诉或自诉。经法院核定之民事调解，与民事确定判决有同一之效力；经法院核定之刑事调解，以给付金钱或其它代替物或有价证券之一定数量为标的者，其调解书得为执行名义。

可以看出，我国台湾地区在面对调解协议的效力问题，既不是任当事人反悔，也不是如最高院所为的赋予其民事合同效力，而是经法院由一定程序和标准审核后，赋予其与民事确定判决之相同效力，且直接的剥夺了当事人再经由诉讼途径的反悔渠道：调解经法院核定后，当事人就该事件不得再行起诉、告诉或自诉。对刑事调解则，则赋予具有给付内容者以执行效力。

一定意义上，《若干意见》的的努力无非是想要做到如台湾地区在处理调解协议的效力问题上的效果。可是这种效果的达成，恐怕很难一蹴而就，就人民调解而言，首先需要的是从规范层面出台《人民调解法》时在调解员的任职资格，审核标准，以及调委会的经费保障，人员待遇等内容上与既有的规范性文件有所区分和改进。只有首先从提高非诉纠纷解决机制本身的质量上入手，形成一种不同于目前的程序相对规范、人员法律素养较高、组织严密系统的体制机制，才能够真正实现案结事了、息事宁人。只有在真正实现非诉讼纠纷解决机制完善化、制度化、规范化之后，才能真正实现诉讼与非诉讼纠纷处理机制完美对接，法院才能将其本职工作不是调解而是判断做好，才能真正实现适度积极有为的规范功能。从立法国迈向司法国的可能之途才能得以构建起来。

这一过程不是一蹴而就的，不是一劳永逸的，也不是短期内就可以得到彻底解决的。某种程度上，目前的多元化纠纷解决机制流行风似乎有点儿刮过了头，连基本的构建还没有真正形成，谈何新发展！呜呼哀哉！

即日 于沁园公寓