三、政治效果、社会效果、法律效果，究竟追求谁？

任何一部立法，都应设定明确的立法宗旨和所需完成的任务。在一部法律生效后，就需要行政机关和司法机关去具体实施。通过实施，我们就可以检验这部法律原先设定的目标有无达成；针对具体的适用对象，我们还可以检验这部法律预想的效果有无出现。所以，法律得到准确而有效的实施就是我们所说的“法律效果”。行政机关不是为执法而执法，司法机关也不是为司法而司法。在执法或司法的过程中，无论是从整体上还是从个案上，都有一个对实施法律或适用法律的效果以及影响进行主动追求的问题，对法律效果主动追求的过程就是严格执法、准确司法的过程。事后有一个法律效果评价的问题。评价的参照物就是立法宗旨和任务，与立法宗旨和任务吻合度比较高的，则说明法律实施的效果好；与立法宗旨和任务吻合度比较低的，则说明法律实施的效果差。评价法律效果的意义在于及时反馈意见给相关法律实施机构，以便相关实施机构校正他们的行为，增进法律实施的效果；评价法律效果的意义还在于及时反馈意见给立法机构，以便立法机构深入分析、重设目标、完善相关的立法。由此可见，法律效果是法律实施乃至法治进步中的一个十分重要的理论问题和实践问题。

最近几年，实践中尤其是司法实践中提出了一个引人关注的命题，在追求法律效果的同时，还应追求政治效果和社会效果，实现法律效果与政治效果、社会效果的三个统一（简称“三个效果”）。 [11]这里，“三个效果”之间究竟是什么关系？相对于一个效果即法律效果来讲，追求“三个效果”究竟是进步了，还是退步了？对依法治国的全面推进究竟是有利还是不利？

以我所见，所谓政治效果是指执法行为、司法行为对社会政治稳定产生的影响和结果。所谓社会效果是指执法行为、司法行为对社会生活和社会公众产生的影响和结果。不可否认，法律实施一定会对社会的政治、经济以及文化等发生某种影响。因为法律本身就是以调整政治、经济和社会关系为内容，同时为政治、经济和社会的发展服务的。但是，由于法律实施产生的政治效果、社会效果，与我们前面分析的法律效果同出一源，其内涵并没有什么两样。换句话说，政治效果、社会效果是包含在法律效果之中的，法律效果就是在法律实施中直接追求的有关政治、经济、社会等方面的立法目的。除去政治、经济、社会等具体内容，法律就只剩下空壳了，同理，除去政治效果、社会效果等，所谓法律效果也就不存在了。

实施宪法法律是现代国家治理的基础性工作。从总体上说，实施宪法法律所追求的效果就是“兴国安邦”。假如我们通过执法、司法、守法等活动的努力，将宪法法律所规定的内容变成了现实，条文变成了秩序，实现了“兴国安邦”，这个效果就是法律效果。这个法律效果，自然蕴含了丰富的政治经济社会等内容。司法机关通常将公正、高效、权威作为司法工作所追求的总目标，就公正、高效和权威这几个目标的内涵分析，其中已经具有了政治、经济和社会的多种意义。因此，法律实施所追求的直接效果就是法律效果，而政治效果、社会效果已经包含在其中。

需要指出的是，我们讲法律效果内含着政治效果和社会效果，这是就法律实施的整体而言。一项具体的执法行为，一项具体的司法裁判，其呈现的效果并不当然的都与政治效果、社会效果有关。即使个案与政治、社会有关，其影响和结果也是有大小之分、直接与间接之别的。我们以甲乙两年青夫妇离婚案为例，甲女以婚前对乙男了解不够、婚后乙男经常打骂自己，已无法共同生活为由，起诉乙男要求离婚。法官处理这样的案件往往面临两难：判决离婚，解散了一个家庭；判决不准离婚，甲女的人身自由和幸福得不到保障。在这样的案件中，考虑政治效果几乎是多余的，无论判决两人是否离婚，均不会对政治产生任何影响。如果考虑社会效果，法官就会倾向于作不准离婚的判决，因为解散一个家庭，就会多产生一个社会不稳定因素。如果考虑法律效果，法官就应以事实为依据、以法律为准绳做出一个判决，这个判决通常是支持原告的离婚请求。判决离婚，不仅甲女的自由权利得到维护，乙男的不道德行为也相应予以否定。在这个案件中，法官追求法律效果，最终使正义得到体现。法官从接受案件到作出判断，这是一个复杂的认识过程。其中不排除法官对各种因素（可能包括政治的、经济的和社会的）进行综合考虑，但是综合考虑均是建立在法律分析框架的基础上，离开了证据事实与法律依据去追求所谓的政治效果、社会效果，都是无稽之谈。

执法行为、司法行为是行使国家权力的行为，具有很强的专业性，它必须由执法官员与司法官员依法进行。检验执法官员、司法官员的工作绩效，也是看其执法行为、司法行为的法律效果，不能离开执法司法的法律效果去评价政治效果和社会效果。原因有二：一是法律效果的检验与评价有法律自身确定的标准，如果对执法官员和司法官员的行为单纯作政治效果或社会效果的评价，则没有确定的标准。支持“三个至上”观点的学者也认为：“对社会效果的要求，在评估上缺乏可操作性，本身不是可以量化的标准，作为工作要求也是具有弹性的。” [12]二是给执法官员和司法官员的行为作出法律效果评价的同时，再作政治效果的评价和社会效果的评价也是没有必要的。法律效果好就意味着相关的效果好，没有政治、经济、社会效果的法律效果是不存在的。

不少专家论证“三个效果”是辩证统一的，我也完全理解他们的用心。但在实践中，“三个效果”有时会表现为不统一甚至是冲突，法官抉择时是统一到政治效果或社会效果上，还是统一到法律效果上，这是一个难题。三个效果之间有时会有矛盾，即使同一效果，其远期效果与近期效果之间也会有矛盾。当一项具体的执法行为或司法裁判行为适用法律遇到阻力或者困难的时候，所谓的“政治效果”、“社会效果”的问题就凸显出来了。这样的实例比比皆是：当需要判决一个企业正常破产还债时，社会稳定、职工民生的问题就立马提出来了，其结果要么是债权人妥协，要么是法院长期拖而不决；当需要判决一个不守合同、严重违约的企业付出违约代价时，违约企业的职工闹事、静坐示威伴随着某些大人物的批示就出来了，其结果是讲政治轻判，或者是不判，守约方自认倒霉。长此以往，不诚信的问题成为一个严重的社会问题，不尊重法律成为大家习以为常的事情。一个案件的处理，考虑了短期的局部的安定效果，长期的全局的法律秩序则被破坏了。不少办案法官不管长远和全局，他只管“案结事了”。这是多么糟糕的结果！法官对法律效果的追求，是其职责所在。他们既要充分把握个案的特点，又要综合考虑各种因素（其中包括可能产生的政治性影响和社会性影响）；既要搞清案件事实，又要调动各方力量化解矛盾，但无论如何最终要回到法律的框架下依法断案，使裁决体现正义与公平。退一步讲，在法律规范存在缺陷不得已需要运用司法政策和自由裁量手段时，也是要运用法律精神同时遵守相关规则而做出判断的。真正掌握法律精神、懂得法律精义在于服务社会、服务人民的人，会明白如何追求法律实施的效果。在法律效果以外还要去强调政治效果和社会效果的人，实则并不懂法律，也不可能真正达到追求政治效果和社会效果的目的。

这些年讲“三个效果”，并没有给社会管理带来多少实际的益处。“维稳”一直是政府执法的中心任务，但越来越多的信息表明：现在不少地区和单位是越维越不稳，越维成本越高。尽管我们做了大量工作，但是上访者的上访数量高居不下，群体事件数量高居不下。为什么是这样？分析原因不外乎是：讲政治多了，讲法律少了；讲政治效果、社会效果多了，讲依法办事少了。一些官员忙得像救火队员，每天接访截访，为稳维稳。社会流转几句话：“搞定就是稳定”，“摆平就是水平”，“不出事就是本事”。政府执法人员工作追求的目标就是“不出事”。为了“不出事”，可以给上访者安排旅游、吃饭、娱乐，可以满足上访者赔偿、补贴等任何物质甚至非物质的要求，再大的代价也在所不惜。殊不知，眼前的政治效果和社会效果都有了，但法律的公平正义被践踏了，长远的政治效果和社会效果被抛弃了。我们分析所有的上访案件，无非是两大类：一类有理的，一类无理的。有理的，我们应当告知当事者按照正常的途径和合法的程序解决，说服当事者依法维权；无理的，我们应当有理有据的告知和说服当事者放弃无理的上访。现在的情况是，做信访工作的官员大多数属于临时抽调而来，大多数也是不懂法律，分不清哪些上访者有理，那些上访者无理。有的对有理的人简单粗暴，导致这些人失去理性；有的对无理的人又盲目同情，导致这些人有恃无恐、肆无忌惮地缠访闹访。分析无理上访者的状况，其中多数是自认为有理而实际无法律依据的人。比如：未在法定时效内，提起诉讼而不受理的案件；虽已受理，但是起诉的人提不出证据或足够证据证明自己主张的案件；已经判决原告胜诉，但是被告人没有偿债能力而无法执行的案件；当事人诉请已经过两审早已判决执行，后再反复申诉被明确驳回的案件等等。如果做信访工作的官员懂得这些法律，对上访者的劝导工作就好做得多；如果指导思想上不是片面追求政治和社会的效果，抱着帮助上访者合法维权、化解矛盾的心态，认认真真说法释法，一定会产生截然不同的效果。对于历史遗留问题的上访事件，政府相关部门不应相互推诿，也不能个案解决，应当通过调研，提出总体解决的对策和方案，有的可以制定法律法规来加以解决。

从上面的分析可见，讲“三个效果”在理论上是有缺陷的，它不认可法律以及法律效果本身具有实实在在的丰富的政治、经济和社会意义的内涵，不认可社会主义的法律本身具有政治性和人民性的性质。就这一点来说，讲“三个效果”是一种退步。在实践上，“三个效果”易将法律效果同政治效果、社会效果对立起来，在法律效果以外寻求所谓的政治效果和社会效果。在“三个效果”主张者看来，“只服从法律”是资本主义的法律观，单纯追求法律效果是片面运用法律技术，是不讲政治性、人民性的表现；追求法律效果的人是只知硬搬法律条文的“法呆子”。很清楚，提出“三个效果”并不是追求什么“辩证统一”，而是要在法律适用不合某些人意愿时，可以有政治的社会的理由来抵挡。有一点法律常识的人都知道：一个具体的公正执法或司法，是不可能得到所有人的拥护的，尤其是败诉的当事人。如果有人不服从行政执法而制造事端，有人不愿意执行生效的裁判而蓄意抵制，就认为这样的执法或司法不合“三个效果”的要求，那还有谁去真正严格执法、主持正义呢？！难怪现在越来越多的执法官员与司法官员感叹“现在的工作不如以前好做了”，“该强硬的也不敢强硬了”。法律是严肃的，法律的施行需要强制力作保障。以事实为依据、以法律为准绳而做出的行政执法、司法裁判不容任何人以任何理由提出挑战。“三个效果”的提法不利于树立法律的权威，不利于推行法治，因而必须摒弃。

四、结语

综上所述，我们治国理政，必须始终尊崇宪法法律至上的理念，必须紧紧倚重法治化手段，必须执意追求法律效果，这是含糊不得的。实行依法治国，首先需要我们有对我国宪法法律制度的自信。我国的宪法法律是中国共产党领导制定的，她集中反映了最广大人民群众的根本利益。“只服从法律”，应当成为我们每一个执法官员、司法官员以及其他法律职业人毕生的不懈追求。

 

注释:

[1]朱立恒：《“一个至上”与“三个至上”辩思》，《政治学研究》2009年第2期。

[2]李林：《“三个至上”的法理思考》，《中国党政干部论坛》2011年第1期。

[3]韩大元：《“三个至上”的宪法学基础》,http://www. chinacourt. org/index. shtml

[4]周叶中：《宪法至上：中国法治之路的灵魂》，《法学评论》1995年第6期。

[5]《习近平：同志在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》,http://news. xinhuanet. com/politics/2012-12/04/c_113907206.htm

[6]同上注。

[7]同上注。

[8]《习近平：让民众在每个司法案件中都感到公平正义》, http://news. 9ask. cn/Article/sf/201212/1745658. shtml

[9]田培炎：《论经济运行中的经济手段、行政手段、法律手段》，《哲学研究》1986年第7期。

[10]陈剑平：《论法律手段与行政手段、经济手段的关系》，《上海大学学报（社科版）》,1994年第4期。

[11]《周永康同志在全国律师工作会议上的讲话》，《检察日报》2010年12月6日

[12]黄闽：《浅谈“三个至上”关系》，《中国司法》2009年第6期。

来源：《法学》2013年第1期