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张晓君:反倾销案因果关系的立法分析及我国的对策

时间:2014-04-08 点击:

【摘 要】倾销与损害之间的因果关系是构成反倾销案的核心要素之一 ,其认定标准有“一般原因的因果关系”和“主要原因的因果关系”两种类型。GATT/ WTO 和美国在反倾销案因果关系问题上的立法及实践实际上是国际贸易政策冲突和协调的结果。笔者认为 ,我国反倾销立法中因果关系认定标准应基于保护性的对外贸易政策取向确立 “ 一般原因的因果关系”标准。

【关键词】倾销 ;损害 ;反倾销 ;因果关系标准

自 1901 年反倾销立法见诸于澳大利亚法律以来 ,至今已有 100 多个国家制订了反倾销法律。〔1〕根据已为大多数国家所认可的较具代表性的《关税及贸易总协定》第 6 条的规定 ,应予谴责的倾销是“将一国产品以低于正常价值的方法进入另一国市场内 ,如因此对某一缔约国领土内已建立的某项产业造成实质性损害或产生实质性损害的威胁 ,或者对某一国产业的兴建产生实质性阻碍”的倾销。据此规定 ,构成反倾销案件的要素有三 :一是进口产品存在倾销 ;二是进口国国内产业有损害的事实 (含损害、损害威胁和阻碍兴建三种后果) ;三是倾销与损害有因果关系。这就是说 ,进口产品存在倾销 ,并不必然导致进口国国内产业造成损害 ;反之 ,进口国国内产业存在损害 , 也不一定就是倾销所造成的。只有当倾销产品与损害事实之间存在着因果关系时 ,才是应予谴责的倾销。正如美国著名 WTO 专家杰克逊教授所说 :“国际体制允许用反倾销制约的 ,并不是倾销本身 ,而是造成损害的倾销”。〔2〕由此可见 ,倾销与损害之间的因果关系的确定是反倾销法的核心内容之一。

一、反倾销案因果关系认定标准的立法实践

作为一个法律范畴 ,传统意义上的因果关系强调的是行为与后果之间的内在本质性 ,即行为与后果之间是一种内在的、本质的联系。 〔3〕然而 ,在反倾销实践中 ,由于导致国内产业损害的原因往往是多方面的 , 除倾销外 ,可能还涉及到市场、资金、竞争等多种因素。这就使实践中对倾销与损害的因果关系的认定标准变得较为复杂。

从反倾销法的发展史考察 ,关于反倾销案件的因果关系认定标准 ,素有“主要原因的因果关系说”和 “一般原因的因果关系说”之争。前说主张只有证明被调查进口产品的倾销是造成相关国内产业损害的主要原因 (Principle Cause) 时 ,进口国当局方可对倾销产品采取反倾销措施。即是说 ,反倾销案件中的倾销行为是造成损害后果的非一般和非次要的原因 ,两者之间须存在着内在的、本质的联系 ;后说主张只需证明被调查的进口产品的倾销是造成相关国内产业损害的原因之一 (Contributotry Cause) ,进口国当局即可对倾销产品采取反倾销措施。即是说 ,反倾销法中的倾销行为可以是造成损害后果的一般和次要的原因 ,无须去考虑两者之间是否存在着内在的、本质的联系。仔细推敲 ,宽泛的“一般原因的因果关系说” 实际上涵盖了严格的“主要原因的因果关系说”。

(一) GATT/ WTO 的立法实践

一般认为 ,1947 年《关税与贸易总协定》第 6 条对倾销与损害之间的因果关系未作明确的、实质性的规定 ,应只是“一般原因的因果关系”。随着关税税率根据 GA TT 多轮多边回合谈判成果而逐渐下调 ,各国对反倾销措施使用变得愈来愈频繁 ,而第 6 条对各国反倾销措施的监管过于弱软。因此 ,在 1963 年开始的肯尼迪回合谈判中将反倾销立法列入议题 ,严格控制反倾销措施的主张在谈判中占了上风 ,最终于 1967 年形成了《关于执行关贸总协定第六条的协议》 (以下简称《1967 年反倾销守则》) ,该守则第 3 条规定 :进口国当局在作出决定前 ,必须一方面衡量倾销的后果 ,另一方面要衡量所有可能对进口国产业造成不利影响的其他因素的后果。该条还规定 ,进口国当局只有在证明倾销的产品是造成实质性损害的主要原因时 ,才能对进口产品采取反倾销措施。该守则在表述倾销与损害的因果关系上 ,要求衡量倾销的后果 ,明确了“主要原因”作为反倾销案件的要素之一。然而 ,这个世界上第一个关于反倾销问题的国际协议 ,由于招致美国国会反对 ,认为有纵容倾销的嫌疑 , 使得 GA TT 缔约方中只有少数国家签字接受 ,〔4〕加上 GA TT“祖父条款”的作用 ,该守则几乎没有什么实际意义。

1979 年结束的第 7 轮东京回合谈判中对《1967 年反倾销守则》进行了重要变动 ,并达成了另一个《关于执行关贸总协定第六条的协议》(以下简称《1979 年反倾销守则》) ,用以替代在法律上处境尴尬的第一个反倾销守则。第二个反倾销守则在倾销与损害的因果关系上 ,将《1967 年反倾销守则》中的“主要原因”删除 ,在第 3 条中规定 ,进口国当局“必须证明 ,由于倾销的结果 ,倾销的进口产品正造成本守则所指的损害 ,与此同时 ,可能还有其他因素也在损害该工业 , 但是其他因素造成的损害不应归咎于倾销的进口产品。”不过 ,该条中的“倾销的结果”体现的是何种因果关系 ? 造成损害的“其他因素”与倾销产品的损害之间是否需要进行综合考察和比较 ? 似乎不是很清楚 , 徘徊在“一般原因”和“主要原因”因果关系的两可之间。因此 ,《1979 年反倾销守则》并不能当然推断采用了“一般原因的因果关系”标准作为反倾销案件的构成要素之一。在这个重要问题上 ,该守则实际上是一种历史的倒退。〔5〕

乌拉圭回合谈判开始后 ,由于国际贸易的新变化 ,反倾销问题再度被纳入谈判议题 ,并形成了《实施 1994 年关贸总协定第 6 条的协定》(以下简称《反倾销协议》) ,该协议第 3 条第 5 款中规定 ,必须证明 , “倾销进口产品正在造成属本协定范围内的损害。证明倾销进口产品与对国内产业损害之间存在因果关系应以审查主管机关得到的所有有关证据为依据。主管机关还应审查除倾销进口产品外的、同时正在损害国内产业的任何已知因素 ,且这些其他因素造成的损害不得归因于倾销进口产品”。由该条规定可推断 ,新协议强调对倾销以外的因素所造成的损害进行调查 ,并将其造成的损害与倾销造成的损害分别进行权衡比较。此种立法精神似有回归肯尼迪回合《反倾销守则》确定的“主要原因的因果关系”标准之倾向。如在适用该协议处理墨西哥与危地马拉关于水泥反倾销调查纠纷案中 ,专家组的结论是 :根据对已有证据无偏见和客观的评价 ,(危地马拉) 经济部不可能认为有充分的证据证明存在倾销、威胁及倾销和损害威胁间的因果关系来支持发起调查。〔6〕

在《反倾销协议》中新增加的“累积评估”制度也反映了协议回归“主要原因的因果关系”标准的意图。协议第 3 条 3 款中规定 ,对从一个以上的国家进口产品同时进行反倾销调查时 ,进口国当局应累积评估该进口产品对国内产业的影响。累积评估制度是反倾销法律中的一项重要制度 ,该制度建立在对进口产品的倾销数量考察的基础之上 ,其实施的效果实质上对适用“一般原因的因果关系”标准起到了一定的限制作用 ,因为“一般原因的因果关系”标准是以损害来确定原因 ,只要有损害存在 ,则进口产品的倾销就可能被进口国当局实施反倾销措施。而累积评估计算方法要求确证倾销对损害结果产生的影响程度 ,这实际上是对因果关系的一种强化。

不过 ,尽管《反倾销协议》有回归采纳“主要原因的因果关系”的趋势 ,但从总体上说 ,其对因果关系的认定标准的态度仍未确定 ,其放弃了“主要原因说”的措辞 ,实际上承袭东京回合的《反倾销守则》,仍然未清楚表明因果关系的认定标准 ,在这方面没有什么进展。〔7〕虽然规定在损害调查中应考虑并排除非倾销因素 ,诸如需求的或消费模式的改变 ;国外和国内生产商的贸易限制性做法行为和国外与国内生产商之间的竞争 ;技术的发展和出口运作情况的发展 ;国内产业的生产能力。〔8〕但是 ,对上述非倾销因素的审查与否及审查的程度如何 ,却未加以规范 ,几乎完全取决于进口国调查当局 ,这无疑是规范各成员方反倾销立法和实践的一大法律漏洞。尽管如此 ,《反倾销协议》作为乌拉圭回合谈判的一揽子协议 ,已成为所有 WTO 成员方不能选择性的应予以遵守的游戏规则 , 其在因果关系的确定标准及其发展倾向方面对各国反倾销立法产生的影响必将是深远的。

(二)美国的立法实践

美国关于倾销与损害之间的因果关系的理论和实践 ,可以从其国内立法和国会的报告以及确定倾销与损害关系的机构 ———国际贸易法委员会对因果关系认定标准问题所作出的具法律意义的解释来窥现。

美国1916年的税收法中首次规定了反倾销措施 ,该法从刑事责任角度对倾销和损害作出了规定 , 但未规定二者之间的因果关系判断标准。真正确定具美国特色的反倾销法基本框架的法律应为美国国会制定的《1921 年反倾销法》,该法明确了美国反倾销要素中倾销与损害之间的因果关系 ,其要求倾销是导致损害的“起作用原因”(Contnbutory Cause) 之一 , 也即 :只要倾销是国内产业损害的原因之一 ,反倾销调查机构征收反倾销税。除非有确切的证据证明倾销与损害之间不存在因果关系 ,否则国际贸易委员会不会终止对损害事实的调查 ,只要损害可以部分归因于倾销 ,即使倾销对损害只起最小的作用。〔9〕之后 , 《1921 年反倾销法》被纳入《1930 年关税法》中 ,并经过多次局部修改。但在因果关系认定标准的问题上始终没有实质性变化。

肯尼迪回合谈判所达成的《1967年反倾销守则》已经获美国总统约翰逊的签署。该守则采纳了“主要原因因果关系”的认定标准 ,对反倾销案件的因果关系作了较为严格的规定。但是由于总统未获充分授权 ,而且许多方面还与美国《1921 年反倾销法》不一致 ,美国国会不仅拒绝实施反倾销守则 ,并且还利用 GA TT 的“祖父条款”制订一项法律阻止守则的实施。美国参议院财政委员会在对授权肯尼迪回合谈判的法律所作的报告中也明确指出 ,现行的反倾销法律 “将不会受到肯尼迪回合的影响”。 〔10〕为满足美国的要求 ,东京回合谈判所达成的《1979 年反倾销守则》删除了主要原因的因果关系“主要”一词。美国国会随后通过《1979 年贸易法》,将东京回合的成果包括《1973 年反倾销守则》纳入美国国内法体系中 ,并废除了《1921 年反倾销法》。在美国国会参议院的报告中指出 :“法律不要求国际贸易委员会对倾销也可能造成“损害”的其他因素所起的作用进行权衡、比较”。〔11〕例如 ,在 1983 年日本对美国三聚氰酸倾销案中 ,美国国际贸易委员会虽然认定导致国内产业损害的因素除了进口产品的倾销外 ,还有其他一些因素。但委员会认为不应裁定低于公平价值的进口是否是实质损害的主要、实质或重大原因 ,相反 ,委员会应裁定的是由于低于公平价值进口而致的产业损害是否是实质的。其没有义务对可能导致损害的许多因素进行衡量和比较 ,而只需调查进口产品的倾销是否属于导致损害的因素之一即可。此后 ,美国又出台了《1988 年综合贸易与竞争法》,该法要求在确定导致损害的倾销产品的价格影响时 ,不用顾及掠夺性的进口产品对国内同类产品的影响 ,而只需要一般的低价销售即可予以考虑。美国的反倾销实践中甚至使用过这样一条最低限度标准的规则。即 :在倾销与损害并存情况下 ,不管倾销幅度大小 ,只要申诉人能证明进口产品在进口国的消费中增加了 5 % ,即视为大于最低限度 ,该被控进口产品与损害之间存在有因果关系 ,申诉人无义务证明关于损害是由被控倾销进口产品以外的其他原因所造成的理由成立与否 ,委员会也无须对其他因素有关系的损害和低于公平价值进口进行精确的算术式的计算。但是美国反倾销法中也并没有进一步明确在小于 5 %的增长幅度时 ,是否就可以直接断定因果关系不存在的结论。这事实上是进一步扩大了国际贸易委员会对“一般原因”因果关系评判的自由裁量权。

乌拉圭回合谈判结束后 ,美国国会随即颁布《乌拉圭回合协议法》,以立法形式将包括《反倾销协议》在内的一揽子协议纳入国内法律体系 ,并对反倾销法的部分内容进行了修改。但是 ,这种修改程度很有限 ,对美国反倾销实践特别是对其所适用的“一般原因的因果关系”认定标准几乎没有什么影响。

美国的反倾销立法和实践对 GA TT/ WTO 的反倾销规则的产生和发展施加了重大影响 ,这种影响是多方面的 ,其中最主要的是使其国内反倾销法中的很多不合理规定获得了合法的国际法依据。 〔12〕如因果关系的弱化、倾销的累积计算方法等。当然 ,美国也不可避免地要受到国际反倾销法的影响 ,只不过这种影响有时是积极的 ,有时是消极的。但综观全过程 , 美国始终在国际反倾销规则的谈判和制定过程中争夺到了主动权。

(三)反倾销案因果关系认定标准的发展特点

GA TT/ WTO 就成员方共同关心的问题举行各种等级的谈判磋商 ,以便在求同存异的基础上共同促进全球贸易自由化。在多边贸易体制下反倾销规则对各国反倾销立法的统一发挥了积极作用。国内法与国际标准已渐渐融合并互相渗透 ,统一的贸易政策必然有助于减少冲突与误解 ,反倾销的各项制度与标准也将更趋于理性和成熟 ,并且其国际化程度得到了进一步加强。但不可忽视的是 ,反倾销法是一把双刃剑 ,一方面是以反不正当竞争为合理内核 ,但另一方面却会因滥用而限制了自由竞争。实际上 ,在关税壁垒日益减少的情况下 ,反倾销已成为各国普遍寻求新的贸易保护主义的手段。

一般而言 ,国际反倾销法在因果关系认定标准问题上具模糊性 ,这实际上赋予了反倾销调查当局较大的自由裁量权力 ,使得“主要原因”因果关系标准的实行受到了制约 ,各国基于各自的经济利益考虑 ,在反倾销立法及实践中大都倾向于采用“一般原因的因果关系”认定标准。从某种程度上讲 ,国际反倾销立法在反倾销因果关系问题上的宽松为成员方运用反倾销措施实行贸易保护主义提供了示范作用和合法依据 ,GATT/ WTO 也自觉或不自觉地为加强某些成员方反倾销法的贸易保护主义功能起到了推波助澜的作用。 〔13〕

二、反倾销案因果关系认定标准的立法基础

国际贸易理论是制定各国对外贸易政策的基础 , 而对外贸易政策又是各国制订对外贸易法律的依据。与贸易自由主义和贸易保护主义两种贸易理论相对应 ,国家的对外贸易政策也分为自由贸易政策和保护贸易政策两种类型。自由贸易政策反映了国家对贸易活动采取不干预或少干预的基本立场 ,其主张不应采取或者淡化反倾销措施 ,以利于国际自由贸易的发展。保护贸易政策则反映了国家对贸易活动采取干预和管制的基本立场 ,其主张强化反倾销措施 ,以抵制明确界定的各种类型的倾销。然而 ,作为实现国家利益的实现手段 ,贸易政策在不同国家的同一时期和同一国家的不同时期并非一成不变 ,自由贸易政策和贸易保护政策时有交替、抗争和妥协。反倾销案件中因果关系判定标准的立法演变也反映出各国对外贸易政策的这一多变性和妥协性。

(一)贸易政策取向是确定反倾销案因果关系标准的基础

自 1776 年斯密创立了贸易自由主义理论体系起 ,自由贸易理论始终占居了理论的上风 ,许多西方经济学家大量论证了自由贸易的合理性和现实性。实行自由贸易政策可以促进国际分工 ,使各国都可以利用自己的比较优势 ,通过对外贸易而相互获得各自的比较利益。这样就能有效地配置资源 ,降低成本 , 获得规模经济效益 ,从而提高全球整体的福利水平。此种理念随着经济全球化的进程加快已成为各国的共识。以 GA TT/ WTO 为核心的战后国际贸易体制代表了世界经济发展中贸易自由化的倾向。经济全球化的趋势使得生产要素在全球间更加自由地流动和有效配置 ,各种限制性的壁垒不断减少甚至消除 , 自由贸易已成为不可逆转的潮流。但是 ,在市场开放后 ,各国经济发展的不平衡、不一致也存在一个自由化的风险。因此 ,各国政府在贸易领域均广泛地存在着干预 ,以对国内产业和市场实施不同程度的保护。特别是在经济全球化下国家利益间存在着巨大差异的情况下 ,实行贸易保护政策就成为一种现实的选择。实践表明 ,理论上虽然可以证明贸易自由化能够增进世界整体的福祉 ,但无论是发达国家还是发展中国家 ,在经济或产业发展特定阶段的目标主要还是追求自身利益 ,国际竞争的激烈和国家利益的冲突使得自由贸易难以完全实行。各国更愿意遵循符合本国经济利益的政策理论 ,并为此探讨相应的政策措施。无怪乎有经济学者指出 ,真正的自由贸易政策是个别国家、个别历史时期的现象 :通常情况下各国实行的都是宽松程度不等的贸易保护政策 ,各世界强国无不经历了从贸易保护到自由贸易再到贸易保护或者两者并存的历程 ,自由贸易仿佛成为一种理论思想 ,保护贸易反而是一种事实常态。 〔14〕当今世界各国普遍实行的贸易政策 ,在某种程度上可以被视为是两种贸易政策的相互对抗、相互妥协、相互结合的产物。

反倾销本身具有贸易保护主义的内核 ,但是 ,在经济全球化背景下 ,各国纷纷以自由贸易政策的为最终政策走向 ,反倾销贸易保护主义功能必然或多或少受到限制 ,相应地 ,反倾销具有的制止不正当竞争促进贸易自由的功能必然也有所扩展。在构成反倾销的条件中 ,倾销与损害之间因果关系认定标准的宽松与否 ,直接反映了这种限制的程度 ,而不同的贸易政策理论又直接影响着这种限制的程度。GA TT/ WTO 和各国的反倾销立法在反倾销案因果关系标准问题上不尽一致的描述和实施 ,实际上反映出不同贸易政策理论的主导作用 ,是不同贸易政策思维取向的惯常表达。一般来说 ,取向贸易自由政策不易构成反倾销案的“主要原因的因果关系”认定标准 ,而取向贸易保护政策容易构成反倾销案的一般原因的因果关系认定标准。由此可见 ,贸易政策的取向是因果关系认定标准的基础。#p#分页标题#e#

(二) 基于美国贸易政策的分析

美国对外贸易政策的历史演变大致经历三个时期 :贸易保护、倡导贸易自由化和有条件贸易合作。 〔15〕在建国之初 ,美国颁布了具保护意义的《关税法》,确立了以关税保护来发展工业的贸易政策基调 , 虽给美国工业来了一些发展 ,但是也对美国出口行业和新兴工业在国外市场的发展造成障碍 ,并引发了美国与其他国家之间的“关税战”。构建美国反倾销法基本框架的《1921 年反倾销法》中就明确了反倾销要素中倾销只是导致损害的“起作用原因”(Contnbutory Cause)之一 ,这使得反倾销措施成为保护国内产业所利用的工具。随后 ,凯恩斯的国家干预和贸易保护理论的盛行使美国对贸易的保护政策发挥到极致 ,在各个经济领域广泛存在着国家对经济的干预。二战结束后 ,随着美国的经济地位得以加强 ,转而在世界范围内积极推行自由贸易 ,反映在反倾销因果关系判定标准方面 ,就出现了美国总统签署 GA TT 肯尼迪回合谈判期间所达成的采用“主要原因”因果关系认定标准的《1967 年反倾销守则》的行为。直到 70 年代大危机使其地位衰落之后 ,美国经济实力开始相对下降 ,才使得美国在继续推行世界范围的贸易自由化的同时 ,加强了对贸易的干预和保护因素。如应美国要求 ,东京回合谈判所达成的《1973 年反倾销守则》删除了主要原因因果关系的“主要”一词。不过 ,基于历史的教训、国家的总体利益和战后国际贸易的自由化趋势 ,美国并没有重新走进贸易保护的老路 ,而是由原来强调贸易自由化过程的对等转向强调贸易自由化结果的对等的“有条件的贸易合作时期”,其对外贸易政策的基调由原来的“自由贸易”转为“自由与公平贸易”。 〔16〕进入 90 年代 ,世界经济增长一直也较为缓慢 ,97 年东南亚金融危机曾引发了全球性的经济震荡 ,美国“9. 11”事件以及之后仍时有发生的恐怖事件和地区战争都对世界经济产生了很大的负面影响。这些无疑为贸易保护政策提供了适宜生长的土壤。

美国有条件合作的“公平贸易”政策实质是一种新贸易保护主义 ,是打着贸易自由化的旗帜以达到实现贸易保护政策的目的 ,与传统的贸易理论相比 ,新贸易保护主义所采用的非关税壁垒等种种做法更具有隐蔽性、矛盾性和欺骗性。反倾销法作为可以利用的为世界贸易组织所允许的非关税壁垒 ,已成为实现美国贸易政策的一个重要手段。美国常常利用反倾销的法律条文中含糊性 ,造成解释的随意性 ,从而为贸易保护提供法律依据。正如波斯纳法官指出 :“实际引发的反倾销、反补贴和其他针对外国生产商的所谓“不公平”贸易行为的措施的考虑远远不仅是对掠夺性定价的关注 ,最关键的问题是为了保护美国产业免受真正低成本的外国生产者的竞争 ,而不论外国生产者低成本是否是由低薪金、低污染控制和其他管制成本、良好的经营管理、良好的工作条件、更现代化的工厂和设备等引起的。” 〔17〕在反倾销案件因果关系认定标准的立法过程中 ,可以发现这样一个规律 :因果关系的联系程度随贸易自由化程度成正方向变化 ,与贸易保护主义程度成反方向变化。因果关系联系程度越松 ,反倾销成案的机会也就越多 ,贸易自由化程度也就越低 ,相应地有利于对本国产品的贸易保护 ; 因果关系联系程度越紧 ,反倾销成案的标准就高 ,滥用反倾销的可能性就越小 ,贸易自由化程度也就越高 ,相应地贸易保护的可能性就减少了。由此可见 , 美国反倾销案因果关系认定标准的立法演变 ,从一个侧面反映了贸易自由政策和贸易保护政策斗争中力量对比的变化 ,而美国的这种贸易政策的调整变化对 GA TT/ WTO 的反倾销规则的产生和发展又起着较为深远的影响作用。

(三)基于 GA TT/ WTO 贸易政策的分析

由 GA TT 向 WTO 的演变表明了世界经济发展的趋势走向 ,多边贸易体制的运行使得国际贸易自由化的进程逐渐向更广泛的领域发展 ,促使各国贸易政策在多边体制的框架之下积极地保持一种开放的状态。但是 ,由于各国政治和经济环境等条件的制约 , 贸易保护主义始终伴随着各国政府所实施的开放型政策。WTO 新一轮贸易谈判的失败也暴露出了各国间严重的利害冲突问题 ,这就决定了实现多边贸易体制的宗旨和目标的艰苦性和复杂性。

世界贸易组织已成为当今拥有 143 个成员最具影响力的国际组织 ,它以市场经济为基础 ,要求国际贸易应遵循国际经济规律形成统一的国际大市场 ,克服贸易保护主义 ,促进贸易自由化。其所倡导的国际贸易自由政策正在影响着并成为越来越多国家的贸易政策取向 ,并且取得了重大的成果。然而 ,从各国贸易政策运行的效果来看 ,一方面 ,各国都试图通过利用贸易自由化进入他国市场 ,另一方面 ,却想方设法地设置关税和非关税壁垒以防止他国进口产品对本地产业的破坏。 〔18〕就反倾销规则本身而言 ,其制订目的针对的是国际贸易中的不公平贸易做法 ,宗旨是推动自由贸易 ,维护公平、有序的国际贸易秩序。但是滥用反倾销制度 ,起到了非关税壁垒的作用 ,实为一种贸易保护主义。

三、我国目前应确立“一般原因的因果关系”标准

(一)现行反倾销案因果关系标准的立法实践

我国反倾销制度直接法源是 1994 年的《中华人民共和国对外贸易法》第 30 条之规定 ,以此为基础 , 国务院于 1997 年 3 月颁布了《反倾销与反补贴条例》。为适应国际反倾销形势的需要 ,与 WTO 相关协议全面协调 ,2001 年 12 月国务院颁布了《中华人民共和国反倾销条例》,该条例遵循了 WTO《反倾销协议》的基本精神 ,同时吸收了大多数国家反倾销法制中的经验和成果 ,具有较强的先进性、科学性和时代特点。

1997 年条例中对于倾销与损害之间因果关系认定标准问题没有做出明确的规定 ,只是在第 12 条中要求国内的生产者或有关组织在反倾销调查申请书中应列明倾销与损害之间的因果关系 ;在第 14 条中规定“遇有特殊情形 ,对外贸易经济合作部有充分证据认为存在倾销和损害以及二者之间有因果关系的 , 经商国家经济贸易委员会后 ,可以自行立案调查”。但是条例对于何种“特殊情形”构成因果关系没有进一步作出解释。在反倾销实践中对采用何种因果关系类型也不确定 ,例如 ,在中国反倾销第一案中 ,对外贸易经济合作部和国家经济贸易委员会在最终裁定的公告中指出 :“经调查证实 ,加拿大、韩国和美国向中国大量倾销出口新闻纸是造成中华人民共和国新闻纸产业受到损害的重要原因。 同时 ,我们对可能使中华人民共和国新闻纸产业受到损害的其他因素进行调查 ,调查表明损害并非主要由以下因素造成”,该案中适用的“重要原因”用语 ,在倾销与损害之间的因果关系的联系程度上显然不及“主要原因” 之用语。在对俄罗斯的冷轧硅钢片反倾销案中 ,似乎采用一种“直接原因”的标准 ,而在丙烯酸酯案中 ,采用的又是“主要原因的因果关系”认定标准。

2002 年 1 月 1 日实施的《反倾销条例》第 14、18、 24 条中明确要求在反倾销调查申请、立案以及初步裁决中均应确定因果关系 ,在裁决中必须认定“倾销成立、损害存在、两者之间存在因果关系”。新《反倾销条例》还将倾销因素划分为相关因素与无关因素 , 在第 8 条中明确规定 :“在确定倾销对国内产业造成的损害时 ,应当依据肯定性证据 ,不得将造成损害的非倾销因素归因于倾销。”由此可见 ,新条例有强化倾销与损害之间因果关系之联系的趋向。例如 ,在新条例适用的第一案中 ,新组建的商务部在对原产于韩国、马来西亚、新加坡和印度尼西亚进口到中国的丙烯酸酯所进行的反倾销调查一案的因果关系进行分析时 ,采用了“直接原因”的用语分析 ,并对“可能使中国国内丙烯酸酯产业遭受实质损害的其他因素进行了调查和分析 ,相关证据表明 ,这些因素都不可能给中国国内丙烯酸酯产业造成实质损害”。在这里 ,强调对非倾销因素的调查和分析及排除 ,从而将造成损害的原因主要归因于“倾销”。但是 ,严格说来 ,“直接原因”并不能等同于“主要原因”,仍属模糊用语。

在累计评估制计算问题上 ,我国的旧条例尽管也有所规定 ,但过于笼统 ,没有规定累积评估的具体条件。现行《反倾销条例》对累积评估的适用条件作出了具体规定 :一是来自每一国家(地区) 的倾销进品产品的倾销幅度不小于 2 % ,并且其进口量不属于可忽略不计的 ;二是根据倾销进口产品之间以及倾销进口产品与国内同类产品之间竞争条件 ,进行累积评估是适当的。如在我国于2000年12月20日开始的对原产于英国、美国、荷兰、法国、德国和韩国的进口二氯甲烷进行反倾销调查案中 ,由于本案倾销调查期内 , 自法国进口的二氯甲烷数量只占该类产品中国进口总量的 2. 6 % ,我国调查当局根据反倾销条例第 9 条及第 27 条的规定 ,认定该出口数量属可忽略不计 ,因此决定终止对原产于法国的进口的被调查产品的调查。总的来看 ,我国的反倾销立法尽管有采纳“主要原因”之因果关系认定标准之倾向 ,但对于认定因果关系所应运循的规则和标准方面未做出明确界定 ,也未详列出非倾销造成损害的无关因素。因此 ,对因果关系认定标准的类型要求仍属于不确定性。对于欠缺反倾销经验我国来说显然不利于发挥反倾销保护国内产业的功用。

(二)我国对外贸易政策取向与反倾销案因果关系标准的调整

反倾销法既有恢复市场正常秩序达到公平贸易的正面效应 ,又有限制贸易自由化而成为另一种非关税壁垒的负面因素 ,这已成为反倾销领域内的主要争议焦点。考虑到各国经济发展的程度和所承受的保护主义压力不同 ,多边贸易体制在倡导自由贸易的同时 ,仍然始终持正视各国利益差别的务实主义态度并承认贸易保护的必要为各国贸易谈判的基础 ,其规则体现“原则之中有例外 ,例外之中有原则”,允许采取反倾销等非关税措施对国内产业进行保护。从各国的实践看 ,通过反倾销法予以保护的行业主要有两种 :一种是没有形成竞争能力的幼稚产业 ;另一种是已失去竞争能力的转型产业或停滞产业 ,幼稚产业是一国经济的新生儿 ,是一国经济增长和繁荣的希望 , 在一定的期限内对幼稚产业实施保护已为国际社会所认可。我国是一个发展中国家 ,许多产业正处于建立、发展或完善阶段 ,特别是资本和技术密集型产业处于劣势 ,而这些产业又是“十五”期间国家重点发展领域 ,如果没有适当保护和扶持 ,这些行业的国内企业就无法在不断开放的、竞争日益激烈的国内市场上立足 ,因此 ,我们必须对这些产业提供适当的法律保护和扶持 ,其中就包括运用反倾销手段制裁不公平的低价销售行为。

根据国家经贸委产业损害调查局日前出台一份关于“加入 WTO 一年来全球贸易摩擦状况及我国面临的形势”的报告 ,报告指出 , 一年来 ,我国面临的包括反倾销、技术壁垒等方面的贸易摩擦有增无减 ,形势严峻 ;截至 2002 年 ,我国对外反倾销共立案 22 起 , 保障措施 1 起 ,挽回经济损失约 200 亿元人民币。对这些行业的扭亏脱困 ,产业结构调整提供了良好的外部环境 ,并赢得了调整的时间。〔19〕正如有专家指出 : 随着世贸组织多边贸易谈判的进行 ,各种关税和非关税贸易壁垒在减少 ,世贸成员所能使用的保护境内产业的救济措施只有反倾销、反补贴和保障措施。因此 ,在今后很长的时间内 ,反倾销仍是重要话题 ,仍是中国企业的必修课。〔20〕另据世贸组织报告 ,全球 6 起反倾销案件中 ,就有一起是针对中国。〔21〕中国已经连续 6 年成为最大的反倾销对象国 ,面对国外针对我国产品的反倾销措施的滥用 ,强化反倾销立法有助于对相关滥用反倾销措施的国家形成震摄效果。贸易政策实质上是国家利益的产物。尽管自由贸易似乎已经或将成为国际经济发展的主流 ,但不同国家、民族必然关心并不遗余力地要保护各自不同的利益 ,这也是国家经济主权之应有之义。贸易保护和自由贸易的实质和规律表明 ,没有超国家利益的自由主义和贸易保护主义 ,斯密的自由贸易理论的提出是为了实现英国利益的最大化 ,凯恩斯的国家干预和贸易保护理论的提出也是从国家和民族利益出发。据联合国经合组织 1996 年的一项研究表明 ,95 %的反倾销案的目的都在于保护本国工业 ,只有 5 %关乎公平竞争问题。这表明 ,反倾销这一贸易保护政策的重要工具将长期与贸易自由化并存。〔22〕因此 ,在全球化时代 ,应将国家和民族利益放在首位 ,采取积极的贸易干预政策 ,学会驾驭各种名目繁多的贸易保护新手段 ,认真加以利用并有所创新。同时也要看到 ,开放和竞争激烈的国际市场对中国的经济发展非常有必要 ,为此须严格遵守和执行相关的国际规则 ,但当国家和民族的整体利益遇到不公平的待遇时也需要学会妥协和保护 ,尽快适应和掌握驾驭自由贸易和贸易保护的整体协调能力。〔23〕

总体而言 ,我国的对外贸易政策走向是贸易自由化 ,但在当今贸易环境下 ,国家经济和产业利益始终是制订和调整对外贸易政策的着眼点 ,以使企业和国家获得最大限度的利益。因此 ,我国当前的贸易政策应采取以贸易保护政策为主的取向 ,当然 ,这种“贸易保护政策”不同于过去计划经济时代般的“奖出限入政策”,而是一种有选择的贸易保护政策。特别是在我国加入 WTO 后 ,就意味着中国的对外贸易政策措施的制定和执行要受多边贸易体制的约束。从根本上说 ,我国对外贸易政策的基本方向是以本国利益为导向 ,以贸易自由化为方向的多层次的对外贸易干预政策。如果说 ,我国在加入 WTO 前对国内产业的保护策略是以守为攻 ,重在高筑壁垒 ,而在加入 WTO 后则要变为以攻为守 ,重在主动出击来化解竞争压力。〔24〕这就要求我国要善于利用 WTO 的既有规则和积极参与新规则的制订 ,按照国际规则维护自己的权利 ,而不必上升到超越经济的范畴来看待反倾销问题。在反倾销案件中两大因果关系类型中 ,“一般原因的因果关系”较“主要原因的因果关系”更具灵活性和保护性 ,显然更有利于对国内产业的保护。因此 , 在现阶段 ,根据我国的贸易政策选择和确定 ,我国反倾销案件中因果关系的认定标准亦应明确为采纳“一般原因的因果关系”标准类型 ,使其更趋于灵活。同时应借鉴国外立法经验加以完善立法 ,如在对非倾销因素造成损害的证明责任应由被调查人来承担 ,调查当局审查并决定是否予以排除。如此做法 ,与 WTO 的反倾销规则并不违背 ,与世界各国不断弱化倾销与损害的因果关系的趋势相一致 ,有助于实现国家的对外贸易政策目标。

结 语

尽管从经济学家角度看 ,倾销能起到促进竞争之作用 ,而且从法律经济学角度看 ,反倾销并无合理性 , 其限制了一些正常的竞争手段 ,在总体上对消费者福利造成了损害。〔25〕即便从法理上看 ,反倾销的不确定性及模糊性也有违法律的可预见性。但现实的情况却是 ,在 WTO 成员中 ,已有 80 个国家或地区通过了反倾销法 ,反倾销措施在国际贸易中已得到普遍适用。

GA TT/ WTO 在反倾销规则谈判中就倾销与损害的因果关系的认定标准的争议以及最终确定的反倾销协议中对“一般原因的因果关系”标准的宽容 ,虽有屈从于美国压力而作出的妥协之意 ,但是也反映了当今国际贸易政策的调整 ,有存在的合理性和现实性。不过 ,从多边贸易体制所倡导的目标与宗旨来看 ,实现贸易自由化始终是各国贸易政策所企求的最终目标 ,反倾销法的合理内核也应为反不正当竞争 , 广泛采用确定的“主要原因”因果关系的认定标准才是回归多边贸易体制所倡导的贸易自由政策导向的正确轨道 ,这也才是国际反倾销法的发展趋势。只不过 ,任重道远。

【作者简介】
张晓君(1969 - ) ,男 ,云南永德人 ,西南政法大学经济法博士研究生 ,主要从事涉外经济法学研究。

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