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李晓玲：论WTO体系下农业补贴的特殊安排及未来展望 |
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时间：2013-12-20
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【摘要】 与WTO《补贴协定》及GATT 1994相比，在总体规范方法、概念、规则结构、救济等方面，《农业协定》采取了一套独特的规制方式，但在wT0农业补贴争端中，《补贴协定》、GATT 1994与《农业协定》常被共同适用于农业补贴。此举强化了对农业补贴的规制，但农业补贴是否，以及在多大程度上继续享有特殊地位和待遇，最终应由成员谈判确定。在未来一段时期内，特殊的农业补贴规则将继续存在，我国在参与wT0农业谈判、诉讼，调整国内农业政策时，应给予充分重视。 【中文关键词】 农业补贴，“和平条款”，国内支持，出口补贴 【英文标题】 Special Arrangement for Agricultural Subsidies in the WTO Framework and Its Future Prospects 【英文摘要】Compared with the WTO SCM Agreement and the GATT 1994，the regulatory mode adopted by the AOA concerning agricultural subsidies seems disparate in terms of its methodology，concepts，structure of rules and remedies．Nevertheless，all the three agreements tend to apply in WTO disputes over agricultural subsidies．While the practice undoubtedly enforces regulation for agricultural subsidies，whether or not or to what extent agricultural subsidies will be specially and favorably treated shall ultimately be determined by WTO Members through negotiations．In the foreseeable future，distinct agricultural subsidy rules will still exist，which deserve full attention of the Chinese government while entering into WTO negotiations and litigations，and adjusting domestic agricultural policies． 【英文关键词】 agricultural subsidies；peace clause；domestic support；export subsidies 一、问题的提出 由于农业政策含有政治、社会等非经济目标，农业部门的国际贸易政策问题比任何其他经济部门都复杂{1}。也正因此，在整个GATT时期，农业或农产品的地位都处于模糊状态：在法律上，农产品受GATT多边贸易规则的约束；在事实上，农产品游离于多边体制之外；在理论上，农业应否给予特殊待遇的纷争从未停止。1983年，时任GATT总干事的阿瑟·邓克尔（Arthur Dunkel）邀请了七位杰出人士研究世界贸易体制面临的问题，其成果即1985年《路特威勒报告》（Leutwiler Report）[1]。《路特威勒报告》明确反对给予农业部门特殊待遇，认为农业和其他部门类似，都是一种产业。虽然农业领域改革的步伐要比其他领域慢一些，但保护不应成为农业政策的主导因素。原则上，没有理由区别对待初级产品（尤其是农产品）和非初级产品。认为对初级产品提供的补贴比对非初级产品提供的补贴有更大的内在合理性，缺乏经济逻辑作为支撑。从经济学的角度来说，富国提供的农业补贴并不比发展中成员对制造业提供的补贴好到哪里去{2}。 尽管《路特威勒报告》严肃拷问了农业部门特殊待遇的合理性，但由美国和欧共体主导的GATT乌拉圭回合谈判最终仍以单独的《农业协定》的形式，确认了农业在多边贸易体制中的特殊地位，其具体表现就是农产品特殊的市场准人和补贴规则（包括国内支持和出口补贴）。相对于GATT时期制定的规则，《农业协定》对农业补贴的规范几乎是另起炉灶，专为农业量身定做，GATT时期的经验则主要由GATT 1994和另一WTO协定（即《补贴与反补贴措施协定》，以下简称“《补贴协定》”）继承，适用于包括农产品在内的所有产品。在法律实践中，WTO体系下农业补贴的地位，最终归结为作为特殊法的《农业协定》补贴规定，与作为一般法的《补贴协定》及GATT 1994有关条款的关系。在乌拉圭回合谈判中，《农业协定》与《补贴协定》是分别谈判的。在谈判结束时，甄别两个协定间的重合之处，被认为是WTO成员在《农业协定》实施期[2]的主要任务{3}。迄今，《农业协定》实施期已结束数年，仍无普遍认可的结论。 单独制定《农业协定》，是为了迎合美国、欧共体等部分WTO成员的特殊需要和关注。从协定规则的角度而言，农业补贴的特殊地位，在很大程度上依赖《农业协定》第13条“和平条款”的保障，即通过豁免诸多WTO一般补贴规则对农业补贴的适用，保障农业补贴地位的独立性。但2003年底“和平条款”终止适用后，诸多符合《农业协定》的农产品补贴，已不能获得此项豁免，《农业协定》、《补贴协定》和GATT 1994的同时和累积适用，使得WTO两套补贴规则之间一定程度的融合变成符合逻辑的客观结果。而WTO争端解决法律实践与多边谈判中一些成员的政治意愿不完全一致，使农业补贴在WTO体系下的地位愈加复杂化。 农业补贴是多哈发展议程中最为敏感的问题之一。自2008年下半年以来，谈判再次陷入严重停顿。其中，主要成员在农业补贴方面的巨大分歧，是导致谈判陷入僵局的重要因素。展望未来，在多边贸易体制中，农业补贴是否继续，或将在多大程度上保有其特殊地位，需要成员在一些根本的方向性问题上达成共识。从我国立场而言，多哈发展议程农业补贴规则的前景以及《农业协定》的未来发展方向，无疑将对我国农业政策产生重要影响，值得深入研究。 二、GATT／WTO体系下农业补贴规则的演进 （一）农业补贴特殊规则之缘起：GATT、1947年及其修正 GATT／WTO体系下农业补贴的特殊安排可追溯至“二战”结束前后，各国讨论建立国际贸易组织（ITO）之时。1943年，美、英两国在华盛顿召开非正式会议（简称“1943年会议”），交流两国战后经济政策。此次会议在国际贸易方面拟定了一系列较为严格的行为守则，包括一概禁止出口补贴，但在农业方面，美国和英国均要求例外。当时，美国农业政策对农产品提供价格支持，使其高于世界价格。美国农业部提出，假若不借助数量限制保护国内市场免受世界价格的影响，美国的农业政策就无法维持。英国也面临着相同的问题。最终，“1943年会议”保留了农产品的出口补贴问题{4}。 1946年，美国起草了《国际贸易组织宪章建议稿》，禁止导致出口价格低于国内价格的出口补贴，但对长期供给过度的产品提供的出口补贴除外。对美国而言，这一例外容纳了接受出口补贴的绝大多数农产品{5}。ITO后来的草案也对提供给农产品的补贴规定了特殊和更为宽松的待遇。但由于发展中国家的坚决反对，对农产品的特殊安排最终未能实行。1947年GATT第16条适用于所有的经济领域和所有形式的补贴，无论是农业部门还是非农部门，出口补贴还是生产补贴。第6条关于单边征收反补贴税以及第23条磋商程序也同等适用。 然而，GATT体制运作之后，第16条建立的统一体制逐渐被抛弃，农业补贴逐渐适用一套与T业品补贴不同的规则。1955年，GATT 1947经修正后增加了第16条B节：“对出口补贴的附加规定”。B节第3款、第4款对初级产品[3]和非初级产品的出口补贴规定了不同的纪律，改变了GATT 1947原第16条统一适用的制度。根据第16．4条，缔约方同意对初级产品之外的任何产品“停止提供”（cease to grant）出口补贴；而根据第16．3条，缔约方只负有义务“避免”（seek to avoid）对初级产品的出口提供补贴。第16．4条禁止提供导致产品出口价格低于国内价格的出口补贴，而第16．3条的参照标准是“不得使该缔约方在该产品的世界出口贸易中占有不公平的份额”。前一标准比较严格，后一标准比较宽松且难以把握。简言之，只有提供给初级产品的出口补贴是被允许的。在当时，出口补贴是美国价格支持政策的必然结果，本项修正也是美国推动的结果。由此，ITO宪章草案曾经对“初级产品”出口补贴规定的特殊待遇，在1955年被重新引入。当时欧共体还没有产生，没有鼓吹这一例外。待欧共体产生后，很快建立了属于第16条例外范畴的补贴和出口退税体制{6}。 从实际情况看，发展中国家通常对非初级产品提供补贴，而发达国家通常对初级产品提供补贴。两类补贴的差别待遇，对发展中国家很不公平{5}107。因此，发展中国家继续反对给予初级产品和其他产品不同的待遇。由于发展中国家的反对，1955年对第16．4条的修正几乎只有已经实现了工业化的缔约方才接受。 （二）农业补贴特殊规则之继承：“东京回合”《补贴守则》 1973年GATT“东京回合”谈判启动后，补贴逐渐成为谈判的核心问题之一，并由此产生了“东京回合”《补贴守则》。在体例上，《补贴守则》区分出口补贴与非出口补贴，以及给予“某些初级产品”[4]的出口补贴与其他产品的出口补贴。《补贴守则》第9．1条明确规定，“缔约方不应对某些初级产品之外的产品提供出口补贴”，全面禁止对非初级产品的出口补贴，与GATT1947第16．4条相比更为严格。《补贴守则》第10条涉及给予初级产品的出口补贴，除了对GATT 1947第16．3条某些术语做了细化规定外，没有对农产品出口补贴规则做任何实质性修改。[5]由于《补贴守则》仅适用于25个缔约方，其影响有限。故而，即便在《补贴守则》诞生之后，GATT 1947仍是规范补贴的主要依据。 （三）独立的农业补贴特殊规则：“乌拉圭回合”《农业协定》 由于GATT 1947和《补贴守则》未能有效规范农产品贸易，1980年代，大量的农产品出口补贴和国内支持措施扭曲了农产品生产和国际贸易，导致国际贸易局势紧张，摩擦不断。1986年9月，“乌拉圭回合”在乌拉圭的埃斯特角城正式启动，将农业改革作为多边贸易谈判的一个重要问题{7}。1994年4月，《马拉喀什宣言》正式结束了“乌拉圭回合”谈判，产生了一揽子新协定，其中包括《补贴协定》和《农业协定》。此后，适用于农业补贴的纪律有GATT 1994、《农业协定》和《补贴协定》。GATT 1994和《补贴协定》适用于包括农产品在内的所有产品，但《农业协定》是为农业量身定做的，只适用于农产品。对此，WTO上诉机构在“巴西一椰子干案”中指出，WTO成立之后，对于农产品补贴，GATT第2条、第6条和第16条不构成WTO成员所有的权利和义务。《农业协定》和《补贴协定》都反映了WTO成员关于农业补贴的权利和义务的最新陈述{8}。 在结构上，《农业协定》由市场准入、国内支持和出口补贴3大部分组成。WTO成员在各自减让表中列明了出口补贴和国内支持具体承诺，并构成GATT 4994的组成部分。与GATT 1947及“东京回合”《补贴守则》相比，《农业协定》的革新是根本性的，主要体现在：其一，在强化规则约束的同时，进行数量上的削减；其二，根据对贸易和生产的影响程度，将所有的国内支持措施分为“绿箱”、“蓝箱”和“黄箱”，并仅对后者规定了削减义务；其三，对于出口补贴，根据某一农产品或产品组是否已在成员减让表中列明，以及某一出口补贴是否属于《农业协定》第9．1条列举范围，适用不同规则。即：对于成员减让表列明的农产品，成员可在承诺水平范围内提供第9．1条列举的出口补贴；[6]对减让表没有列明的农产品，不得提供第9．1条列举的出口补贴；成员提供第9．1条未列举的出口补贴，不得规避成员已经做出的出口补贴承诺。 回顾GAlT／WTO体系下三个阶段农业补贴规则的演进，可以发现，随着国际贸易补贴规则的不断强化，适用于农业补贴的规则与一般补贴规则之间的差距，不是缩小了，而是逐渐扩大了。“乌拉圭回合”《农业协定》是全面回应和确认，未回避农业补贴的特殊性。 三、《农业协定》规范农业补贴的独特方法 在《补贴协定》、GATT1994一般补贴规则之外，《农业协定》专门对农业补贴做出了特别规定。一般认为，这是由于农业补贴有其特殊性和政治考量，尤其是一些发达成员需要一个单独的《农业协定》满足其利益需求。在总体规范方法、概念、规则的结构及救济等诸多方面，《农业协定》都采纳了区别于WTO一般补贴规则的独特方式。 （一）总体规范方法 《补贴协定》遵循了从GATT1947到“东京回合”《补贴守则》沿袭而来的方法，即规范政策的贸易影响，而非政策本身。GATT 1947第16条没有限制出口补贴的水平或形式，只要求缔约方对非初级产品提供的出口补贴不得导致出口价格低于国内价格，或者对初级产品提供的出口补贴不得导致出口超过在世界出口贸易中的公平份额。《补贴守则》虽然一概禁止对初级产品外的任何产品提供的出口补贴，但具体规则仍强调补贴措施的贸易影响[7]。《补贴协定》第二、三部分分别规定了“禁止性补贴”和“可诉补贴”。属于“禁止性补贴”的措施虽然无需证明贸易影响，但之所以归人“禁止性补贴”，便是基于此类措施对国际贸易显而易见的扭曲。“可诉补贴”需要依据第5条和第6条证明“不利影响”和“严重侵害”，沿袭了GATT 1947和《补贴守则》的“贸易影响”方法。 与此相比，《农业协定》采取了不同的方法，主要表现在下列两个方面： 其一，《农业协定》采取了“双轨”（Two Tracks）规范方法，即一方面实质性削减农业保护水平；另一方面制定更有力的贸易规则。采用这种方法的原因是在乌拉圭回合谈判中，各国认识到仅仅强化贸易规则无法达到农业改革的目标，必须同时对农业保护水平进行实质性削减{9}。因此，《农业协定》对国内支持和出口补贴均规定了数量上的承诺水平，采取了“定量”的方法。《补贴协定》并不削减补贴的数量水平，只是强化了补贴规则，采取的是“定性”的方法。 其二，《农业协定》直接规范农业支持和保护政策本身，区别于《补贴协定》规范政策贸易影响的方法。例如，在国内支持方面，《农业协定》区分“蓝箱”、“绿箱”和“黄箱”支持，并详细规定了“蓝箱”和“绿箱”支持的条件，剩余的支持措施为“黄箱”支持。属于“黄箱”的措施要受数量削减承诺的约束。因此，在确定某一措施是否受数量削减承诺约束时，直接判断标准并非措施的贸易影响，而是措施本身的设计，是事先设定行为模式的方法{10}。概括地说，《农业协定》侧重于政策本身的设计，是事前规范的方法；而《补贴协定》侧重于政策的影响，是事后规范的方法。《农业协定》直接规范政策本身有两层原因：一方面，直接规范政策本身要比规范政策的贸易影响更为有效；另一方面，GATT时期对农产品出口补贴采取的“贸易影响”方法存在各种缺陷。虽然“贸易影响”方法可以避免干预成员国内决策，但实际上难以判断假若不存在支持措施，那么贸易量为何。GATT第16条农产品出口补贴规则对贸易影响的限制还倾向于固定某一时期内的贸易份额结构，而不是鼓励根据市场竞争状况进行动态调整。 （二）概念的使用 《农业协定》首次采纳了“国内支持”的概念，没有使用通常所称的“国内补贴”、“生产补贴”等概念。虽然《补贴协定》也没有提及“国内补贴”，但由于该协定界定了“补贴”和“出口补贴”，“国内补贴”有基本上共同接受的含义。但《农业协定》通篇未指出何为“国内支持”措施，从第1（h）条和第6．1条上下文背景来看，惟一的限定条件是“有利于农业生产者”。“国内支持”和“国内补贴”两个概念李晓玲：论WTO体系下农业补贴的特殊安排及未来展望之间是否有差异，尚是个有争议的问题，但多数学者赞同，“国内支持”包括国内补贴和不构成补贴的类似实践{11}。从《农业协定》内容来看，“国内支持”似乎不必满足《补贴协定》下“补贴”的所有构成要件，如财政资助等。 关于《农业协定》和《补贴协定》下“出口补贴”的概念，目前也有诸多争论。从WTO争端解决实践对《农业协定》第9．1条各项的解释来看，两个协定下“出口补贴”的范围不尽相同。比如，《农业协定》第9．1条不要求证明财政资助，甚至对争议措施与出口的联系要求也不同。关于第9．1条（c）项之“依靠政府措施供资，对农产品出口提供的支付”，在“欧共体一食糖出口补贴案”中，专家组认为，只需要证明支付与出口“有关”，而在《补贴协定》下，相应的要求是证明以出口实绩“为条件”。故而，《农业协定》下出口补贴的范围应当广于《补贴协定》。 （三）规则的结构 《农业协定》补贴规则的结构与《补贴协定》也存在重大不同。《补贴协定》的基本分类是“禁止性补贴”和“可诉补贴”，《农业协定》的基本分类是“国内支持”与“出口补贴”，前者又可分为“绿箱”、“蓝箱”、“黄箱”支持。每一类别在两个协定下适用的规则不同。例如，对农产品提供的进口替代补贴，在《农业协定》下属于“国内支持”，在《补贴协定》下为“禁止性补贴”。在具体争端中，此类进口替代补贴究竟应适用何种规则，只能留待WTO专家组和上诉机构进行解释。“美国一陆地棉补贴案”便是此例。该案专家组和上诉机构报告均认定对农产品提供的进口替代补贴为《补贴协定》禁止，遭到了很多批评{1}256。 （四）补贴的救济 《补贴协定》根据争议措施属于“可诉补贴”还是“禁止性补贴”规定了不同的救济，而《农业协定》并无特别规定。成员在选择依据《农业协定》还是《补贴协定》起诉时，还会考虑到救济上的差异。在“美国一陆地棉补贴案”中，美国提供的出口信贷担保和销售支付，被认定同时违反了《农业协定》和《补贴协定》，但专家组和上诉机构报告授权的救济却不完全相同。专家组报告根据《关于争端解决规则与程序的谅解》（简称“DSU”）第19条和《补贴协定》第4．7条，对同样的措施作出了不同的建议：根据DSU第19条，建议争端解决机构（DSB）要求美国使上述两项措施符合《农业协定》；根据《补贴协定》第4．7条，又建议DSB要求美国立即撤销上述两项措施{12}。但上诉机构报告综合所有涉案措施，一并建议DSB要求美国使其被裁定与《农业协定》和《补贴协定》不一致的措施，与其在这些协定下的义务一致{13}。#p#分页标题#e# 表1：WTO框架下农业补贴的双重体制 ┏━━━━┳━━━━━┳━━━━━━┳━━━━┳━━━━━━━━━━━┓ 四、后“和平条款”时期：农业补贴特殊性的衰 （一）《农业协定》第13条“和平条款” 所谓“和平条款”（Peace Clause），[8]即《农业协定》第13条“适当克制”，最早可见于“乌拉圭回合”谈判中产生的《邓克尔文本》。{14}依据《邓克尔文本》的《农业协定》第7．3条、第12条和第18．2条，当一方符合其国内支持和／或出口补贴承诺时，其他方在征收反补贴税、提起GATT、第16．1条指控，以及行使总协定下权利时，要受到不同程度的限制。1992年11月，为了解决当时农业谈判中的问题以及油籽争端，美国和欧共体达成了《布莱尔宫协议》。《布莱尔宫协议》与《邓克尔文本》的条款有所不同：在对农产品出口补贴和国内支持规定削减目标的基础上，各方同意，在6年之内，只要符合《农业协定》，成员提供的农业支持和补贴就免于GXATT下的指控，或者行使“适当克制”。1993年再次修改《布莱尔宫协议》时，将“和平条款”6年的实施期延长为9年{15}。发展到1995年“乌拉圭回合”《农业协定》第13条，“和平条款”适用对象扩展到wT0所有成员；适用范围从总协定扩展到《补贴协定》下的指控和诉求。“和平条款”本身的目的是“避免重现上世纪80年代GATT大量的农产品贸易争端指控。”{16}在《农业协定》实施期内，该条款使符合《农业协定》国内支持和出口补贴承诺的补贴免于WTO下绝大多数的指控。 依据《农业协定》第13条，不同的农产品支持措施得到“庇护”的程度不同。对于完全符合协定附件2的国内支持措施（即“绿箱”支持），在实施期内几乎免于WTO下所有的指控。对于完全符合《农业协定》第6条的“黄箱”和“蓝箱”支持措施，首先，可以征收反补贴税，但在发起反补贴调查方面应适当克制；其次，虽然也可免于根据GATT 1994第16条和《补贴协定》第三部分采取的行动和GATT项下非违反之诉，但需满足额外的条件，即“此类措施给予特定商品的支持不超过在1992年销售年度中确定的支持水平。”[9]对于完全符合《农业协定》的出口补贴，在反补贴税方面，与“黄箱”和“蓝箱”支持相同，虽可征收反补贴税，但成员应适当克制；同时，免于根据GATT第16条或《补贴协定》第3条、第5条和第6条采取的行动。所不同的是，不需要满足额外的条件，即“此类措施给予特定商品的支持不超过在1992年销售年度中确定的支持水平。”[10] 表2：实施期内农产品国内支持与出口补贴的地位[11] 一般认为，“和平条款”使得一成员无法对其他成员提供的、符合《农业协定》出口补贴和国内支持承诺的措施提起WTO争端解决程序{17}。但如果仔细分析“和平条款”各项，将会发现“和平条款”真正起“庇护”作用的方面只限于根据《补贴协定》第5条和第6条提起的指控。首先，对于反补贴税，真正符合“绿箱”标准的措施，本身难以征收反补贴税；对“黄箱”、“蓝箱”国内支持和出口补贴征收反补贴税的限制是“在发起任何反补贴税调查方面应表现适当的克制”。然而，究竟何为“适当的克制”不明。因此，有人认为，这种规定只是为了挽回面子，使谈判者可以对国内有所交待{18}。其次，对出口补贴而言，“和平条款”终止适用后，根据《农业协定》第21条，也不能依据《补贴协定》禁止符合《农业协定》出口补贴承诺的农产品出口补贴。但“和平条款”确实阻止了其他成员根据《补贴协定》可诉补贴条款，对美国和欧共体巨额农业补贴提出WTO诉讼。 “和平条款”于2003年底终止适用。从贸易自由化的角度来看，“和平条款”的终止是件好事。如果“多哈回合”不再延长适用“和平条款”，WTO成员就无法通过主张所涉措施符合《农业协定》国内支持和出口补贴承诺，获得法律上的保障{11}823—825。 （二）后“和平条款”时期：农业补贴特殊性的衰微？ “和平条款”终止适用，不影响农业补贴措施的“合法”性，但影响某些农业补贴措施的可诉性。与GATT时期的各个协定不同，WTO各协定构成“一揽子承诺”（a single undertaking）。[12]根据条约的有效解释原则，在某一争端中，除非协定的具体规定之间存在冲突，应同时和累积适用多个WTO协定{12}。WTO总干事拉米也曾总结道：在多个案件中，WTO争端解决机构都重申了成员必须遵守WTO所有规定，WTO各项规定应当协调地解释，并且同时和累积适用{19}。这一WTO协定适用原则，当然适用于调整农业补贴的《农业协定》、《补贴协定》及GATT（1994）。因此，“和平条款”终止后，在不与《农业协定》发生冲突的范围内，WTO成员可同时依据GAlT 1994和《补贴协定》对其他成员的农业补贴提出指控。由此，《农业协定》或农业补贴的特殊地位，取决于如何认定冲突的存在。WTO争端解决实践，尤其是“加拿大一奶制品案”、“美国一陆地棉补贴案”、“欧共体一食糖出口补贴案”争端解决报告，明显倾向于通过协调解释《农业协定》、《补贴协定》与GATT 1994的相关条款，狭义界定协定间的冲突，保证所有协定条款得以同时和累积适用。 表3：“和平条款”终止适用后对农业补贴和非农补贴可能提起的行动 如上表所示，同时和累积适用《农业协定》、《补贴协定》和GATT 1994，将导致两个结果。其一，《补贴协定》、GATT 1994的绝大多数规定将同样适用于农业补贴，减损了《农业协定》为农业补贴量身定做的特殊规则的效力，削弱了农业补贴的特殊地位。对于农产品进口替代补贴，农业补贴完全适用WTO一般补贴规则。对于其他类型的国内补贴（国内支持）和出口补贴，在反补贴措施和非违反之诉方面，农业和非农补贴适用的规则也完全相同。其二，在某些情况下，对农业补贴的约束甚至比工业品更为严格。此时，农业补贴的特殊性已与“乌拉圭回合”谈判时给予农业补贴的特殊地位有根本不同。在当时，农业补贴的特殊性，指的是较非农补贴更为宽容的规则和待遇，而现时则相反。例如，一方面，工业品国内补贴的义务是不对其他成员的利益造成不利影响，没有数量上的限制；而农业国内支持首先存在数量上的限制，如果超过依据《农业协定》和／或减让表确定的承诺水平，无论其贸易影响如何，都直接违反了《农业协定》；但即便符合《农业协定》的规定，仍然可能由于支持措施造成了不利贸易影响，面临其他成员依据《补贴协定》第5条和第6条提起的指控。另一方面，《农业协定》国内支持措施采用的是“量化”的方法，与《补贴协定》的“贸易影响标准”相比更易于证明。虽然《农业协定》没有对“进口替代补贴”作具体规定，但在“美国一陆地棉补贴案”中，上诉机构已经认定对农产品提供的“进口替代补贴”属于《补贴协定》第3．1（b）条禁止之列。对于出口补贴而言，工业品的出口补贴规则比农产品严格，但对于在基期内没有提供出口补贴，或没有承担出口补贴削减义务的成员来说，[14]这种差距并不明显。首先，《农业协定》下“出口补贴”概念的范围要比《补贴协定》下“出口补贴”的范围广[15]；其次，WTO争端解决实践对《农业协定》第10．1条和第10．2条反规避条款的解释与适用非常严格，成员对农产品提供第9．1条列举之外的出口补贴比较困难[16]。 上述分析可见，“和平条款”终止适用后，对《农业协定》、《补贴协定》等WTO协定的法律解释，将导致WTO一般补贴规则与农业补贴特别规则很大程度的融合。这与“乌拉圭回合”谈判时成员的最初意图是不相符的。在当时，美国、欧共体等主要谈判方意欲给予农业特殊地位，特意制定了比一般补贴规则相对宽松的农业补贴规则”{17}可以认为，“和平条款”终止之后，WTO法律体系和争端解决机制的运转，导致农业补贴的特殊性大大减弱。对此，曾有人评述道：谈判参与者在谈判过程中没有充分认识到谈判达成的协定最终将由法律专家作出判断，导致了谈判所达成的协议与其说是法律文书，不如称之为政治文书。因此，由法律专家所作的书面解释极有可能脱离谈判过程{20}。对于一个建立在成员政治意愿之上的政府间国际组织而言，依靠争端解决功能推动的变革是不稳定和不可靠的。#p#分页标题#e# 五、WTO体系下农业补贴未来地位的展望 在“乌拉圭回合”谈判末期，对《农业协定》是否敲响了欧共体共同农业政策的丧钟，吹响了农产品自由贸易体制的号角，曾经有过争论。从事后来看，《农业协定》更应被视为对农产品生产和贸易实施全球管制的开始。{21}在“多哈回合”谈判进入第9个年头的今天，对于《农业协定》的发展方向，争论并未减少。一种观点认为，“乌拉圭回合”开启了将农业最终纳入非农产品适用的主流体制的过程，《农业协定》的长期目标是在WTO体制中最终取消《农业协定》，使农产品与非农产品一样，适用相同的规则{5}41。另外一种观点认为，WTO协定起草者的本意是让农业成为一个单独和特殊的部门。《农业协定》序言规定农业领域的长期目标是“建立一个公平的、以市场为导向的农产品贸易体制”，这与《纺织品与服装协定》明显不同，该协定序言明确规定“使该部门最终纳入GATT”。《农业协定》仍将长期存在。 应当认为，在WTO体系之下，对《农业协定》发展方向和农业补贴未来地位的展望与预测，应基于两个方面的考量：一是《农业协定》本身，及其在争端解决实践中的解释与适用；二是“多哈发展议程”农业谈判中各利益集团的博弈。这两个方面因素的作用，并非朝着同一个方向，正是《农业协定》及农业补贴未来地位争论颇多的原因。 （一）“以规则为导向”的争端解决机制 “以规则为导向”的争端解决机制，客观上促使了现有WTO框架下农业补贴特殊规则与一般补贴规则的融合。在“乌拉圭回合”谈判中，《农业协定》和《补贴协定》由不同的谈判组分开来谈判，谈判的焦点是成员之间复杂的利益交换，而非协定文本的立法技术，整个过程缺乏律师的参与，致使两个协定在农业补贴的衔接上非常模糊。例如，《农业协定》第21．1条规定，“GATT 1994和《WTO协定》附件1A所列其他多边贸易协定的规定应在遵守本协定规定的前提下适用。”《补贴协定》作为“附件1A所列其他多边贸易协定”之一，其适用理应遵守第21．1条的指引。在WTO争端解决实践中，对于如何解释“在遵守本协定规定的前提下”，也即如何处理《补贴协定》与《农业协定》的关系，缺乏统一的做法。“欧共体一香蕉案III”上诉机构报告将其解释为在《农业协定》对同一事项特别做出具体规定的限度外，《补贴协定》等可适用于农业补贴{22}；而依据“美国一陆地棉补贴案”专家组报告的解释，即便两个协定对同一事项做出具体规定，只要具体规定之间不发生冲突，两个协定均可适用{12}。在这种情形下，审理案件的专家组和上诉机构成员将有很大的解释余地，其持有的贸易政策取向，将在无形中李晓玲：论WTO体系下农业补贴的特殊安排及未来展望影响到案件审理结果，并以类似于先例的方式，创造WTO法理。 “欧共体一食糖出口补贴案”、“美国一陆地棉补贴案”等经典案件中，WTO专家组和上诉机构通过逻辑推理和法律解释，一致倾向于不断扩大WTO一般补贴规则适用于农业补贴的范围。至少在WTO法律实践的层面上，农业补贴的特殊性被削弱。“美国一陆地棉补贴案”有关进口替代补贴的裁决，是典型例证。该案争端解决报告通过法律解释，以《农业协定》国内支持削减承诺和《补贴协定》禁止进口替代补贴之间不存在内在冲突为由{13}，对农产品进口替代补贴适用了《补贴协定》，使农产品与非农产品承担的义务完全相同。 （二）成员政治博弈下的“多哈发展议程”谈判 新一轮农业谈判始于2000年，并随即成为“多哈发展议程”的一部分，至今已经9年。回顾9年来的曲折历程，似乎可以得出这样的结论：WTO争端解决实践中体现出来的上述趋势，仍未在多哈农业谈判中以协定形式得到明确的确认和解决。双轨制的补贴纪律以及由此导致的两者之间的法律纠葛依然存在。 “乌拉圭回合”农业谈判主要是美国和欧共体之间的双边谈判，其它绝大多数国家选择追随其中一方{5}387，但在“多哈回合”谈判中，发展中成员谈判力量已经增大，谈判呈现多极化趋势。就农业补贴方面的立场而言，主导谈判进程的利益集团包括：美国和凯恩斯集团，以欧共体为首的日本、韩国、瑞士等国，以及由巴西、印度、中国等发展中国家成员组成的20国协调组（G20）。三大利益集团之间的博弈决定了未来农业补贴的地位和《农业协定》的发展方向。 谈判目标的不一致，是农业谈判分歧的根本原因。美国和“凯恩斯集团”将本回合谈判看作是将农业完全纳入WTO一般规则的重要一步，甚至可能是最后一步，要求完全取消出口补贴，削减甚至取消扭曲贸易的国内支持；欧共体、日本代表的利益集团的目标，是力求确保现存的农业政策能得到维持；而现有《农业协定》规则上的不平等，决定了发展中国家在本回合中以较强硬的态度弥补“乌拉圭回合”的缺憾：美、欧等发达成员在承担削减义务后，仍可继续维持巨额农业补贴，发展中成员未能得到农产品贸易自由化改革的好处，却承担了发达成员巨额农业补贴的成本。绝大多数发展中同家成员希望协定下的利益和义务得到合理平衡，促进可持续发展18{218}。 2003年农业委员会特会主席stuart Harbinson散发第一份“农业模式草案”时，几乎得不到任何成员的认可。经过艰苦谈判和各方妥协，2008年7月WTO小型部长会议前散发的修正草案{23}，具体内容已经基本得到确定。截至2009年5月31日，最近一次案文是2008年12月农业特会主席提交的版本{24}。在出口补贴方面，美国为换得其他成员同意取消出口补贴，不得不接受取消出口信贷、粮食援助等出口竞争项下的出口补贴因素，欧共体最初不同意取消出口补贴，后被迫接受取消，但主要针对美国提出了附加条件：平行取消所有具有出口补贴性质的出口竞争措施。这是符合中国等G20成员利益的。在国内支持方面，美国谈判初期要求大幅削减“黄箱”支持，取消“蓝箱”支持，但随着谈判的进展，立场发生了较大变化，与欧共体分歧缩小。主张大幅削减国内支持的“凯恩斯集团”影响力逐渐减弱，发展中国家成员较为孤立。 可见，WTO成立以来农业补贴规则与一般补贴规则之间的融合，是通过WTO争端解决实践实现的，并非基于WTO成员协调的政治意愿。《农业协定》实施后，WTO争端解决实践走在了农业谈判者的前面，扩大了WTO一般补贴规则对农业补贴的适用范围，危及到了农业补贴的特殊地位。假使“多哈回合”取得成功，WTO争端解决实践是否仍将走在将来《农业协定》的前面，以个案和渐进的方式，最大限度地将农业补贴与其它类型补贴等同视之，还需拭目以待。但从根本上说，寄希望于通过WTO争端解决实践，以准司法裁决的方式促成两套补贴体制的融合并不现实。一方面，一些具体条款容许某些例外永久存在，通过WTO争端解决机制树立先例的方式有其局限性；另一方面，多边贸易谈判才是WTO的决策和立法程序。农业是否，以及在多大程度上继续享有特殊地位和待遇，最终应由成员谈判确定{6}253。 六、对我国参与WT0农业谈判与诉讼实践的若干建议 2001年12月11日，中国正式加入世界贸易组织。在当时，农业被认为是易受冲击的部门，农业研究报告表明，谷物类农产品将受到较大影响{25}。尽管此后有舆论认为，我国农业经受住了WTO的考验，但事实是2004年起，中国已经从农产品净出口国转变为净进口国，大豆、玉米等农产品受到进口补贴产品的猛烈冲击，甚至小麦、水稻也将面临类似的问题。鉴于农业、农村和农民问题在我国的根本重要性，对于WTO农业补贴规则及其实施对我国的影响，给予任何程度的重视都不过分。根据WTO体系下农业补贴的现有规则和对谈判前景的预测，在我国参与WTO农业谈判和诉讼实践方面，本文有以下四个方面的建议。 其一，我国对农业补贴的现有承诺决定了我国在农业补贴谈判中应处于“攻”的地位。中国加入wT0时，已承诺放弃使用农产品出口补贴，并且将国内支持约束在8．5％，的微量水平上。正如WTO总干事拉米所言，尽管农业是“多哈回合”谈判最困难的部门，中国在农业补贴方面的问题比其他成员少。中国提供的农业补贴远远低于美国和欧共体，中国的农产品和工业品关税也远低于印度和巴西{26}。“多哈回合”2008年12月模式草案案文在现有基础上分级削减国内支持，确定了最终取消出口补贴的时间，并在各个环节给予了发展中成员特殊待遇，一定程度上反映了我国的谈判主张。但即便该案文成为未来新《农业协定》的内容，在我国和美国、欧共体等补贴农产品出口大国承担的义务之间，仍有很大差距。在“多哈回合”剩余阶段，乃至未来更长的阶段，纠正和防止世界农产品市场的限制和扭曲，是我国等发展中国家成员的长期目标。 其二，在不导致农业对补贴产生依赖的前提下，充分利用WTO体系为农业补贴余留的特殊空间，支持农业发展。实现世界农产品市场的根本性改革是个相当长期的持续过程。在WTO体系下，未来相当长的一段时间内，农业补贴，尤其是国内支持措施，仍将被特殊对待。尽管我国在2004年后加大了农业支持和保护力度，但距离8．5％的微量支持水平尚有较大上升空间，有关国内支持的WTO义务，尚未对我国支农措施构成实质约束。我国应积极研究支持农业的有效措施，充分使用WTO体系容许的政策手段，在不导致农业对补贴产生依赖的前提下，加大对农业融资、保险、咨询、技术、基础设施等方面的支持，培育我国农业与欧、美农业进行竞争的能力。 其三，当前，我国可选择《补贴协定》作为起诉美、欧农业补贴的法律依据，并可考虑通过WTO诉讼提升在谈判中的影响力。WTO各协定已在争端解决实践中逐渐发展成为一个复杂的法律体系。成员对于某一事项承担的义务，将受到多个协定的影响。成员间的谈判是政治性的，但争端解决过程是法律性的。根据WTO协定的衔接条款和争端解决实践中遵循的条约有效解释原则，农业补贴事实上保有的特殊性，不像《农业协定》体现的那么绝对，至少在“和平条款”终止使用后，所有农业补贴已均属于《补贴协定》可诉补贴的范畴，无论是否符合在《农业协定》下承担的义务，只要对我国农业造成《补贴协定》第5条、第6条界定的“严重侵害”，均可提起WTO诉讼。巴西接连依据《补贴协定》起诉美国陆地棉补贴和欧共体食糖补贴，并借此提高在多哈农业谈判中的谈判地位，已经走在了我国的前面，非常值得我国借鉴。 最后，美国、欧共体以规模化农业为主，存在有强大政治影响力和配备高级智囊的农业和农民组织，对本国和外国农业补贴问题能做出快速、准确和详细的反应，向政府表达明确诉求，甚至直接在重要的国际组织会议中表达立场，提出论据。我国农业则是分散经营，以小农户为主，缺乏专门和强有力的农民组织，更不具备能快速、准确反映其诉求的高级智囊。这使得我国政府常在发现问题时，就已错失解决问题的最佳机会，学界专家的研究也常常滞后。为改善我国今后参与WTO农业谈判和诉讼的质量，培育农民组织自我预知、发现问题和反应诉求的渠道和能力，是非常关键的，也是加强我国农业国际竞争力必须要走的一步。但非常遗李晓玲：论WTO体系下农业补贴的特殊安排及未来展望憾的是，目前尚少有人探讨。期待本文能引起此方面的关注。 |
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