【摘要】 非政府组织通过在成员方之间的争端解决中主动发表“法庭之友”书面意见，积极参与世贸组织的活动，而《争端解决谅解》对此规定很不明确。本文通过典型案例，探讨专家组和上诉机构对于该问题的态度，并分析非政府组织介入所带来的影响和冲击。

【中文关键词】 非政府组织；争端解决机制；法庭之友

非政府组织（Non-governm ental Organ izations，NGOs）是各国民间的团体、联盟或个人，为了促进在政治、经济、科学技术、文化、宗教、人道主义及其他人类活动领域的合作而建立的一种非官方的联合体。非政府组织积极参与世贸组织活动的方式主要有发动针对世贸组织的广泛的群众运动，参与世贸组织的各种会议，在成员方之间的争端解决中积极主动的发表“法庭之友”书面意见等。[1]

一、非政府组织介入争端解决机制的现状

（一）“海虾/海龟”案[2]争端解决机构在“美国禁止进口某些虾与虾制品”案（即“海虾/海龟”案）中所作的裁决，为非政府组织提供了参与争端解决程序的途径。该案对争端解决机制具有重大深远的影响，开创了重要的先例，因为该裁决正式确认了非政府组织的地位和作用，专家组可以在争端解决过程中直接接受由非政府组织提供的材料与报告。[3]

在该案中，在专家组程序时就引起了诸多环境保护组织和国际舆论的高度关注。专家小组收到了3个非政府组织的书面意见材料，这些非政府组织还将这些文件直接送往争端各当事方。4个申诉方即印度、马来西亚、巴基斯坦和泰国反对这种做法，要求专家组不要考虑这些文件的内容。被申诉方美国则强调，专家组能够从任何来源取得有关信息，所以专家组可以考虑这些非政府组织所提供的信息。专家组以《争端解决谅解》第13条为根据拒绝将这些意见纳入考虑。第13条第1款规定：“每一专家组有权向其认为适当的任何个人或机构寻求信息和技术建议”，第2款规定：“专家组可向任何有关来源寻求信息，并与专家进行磋商并获得他们对该事项某些方面的意见。对于争端当事方所提科学或其他技术事项的事实问题，专家组可请求专家审议小组提供书面咨询报告。”专家小组据此认为，寻求资料和选择资料来源的主动权应掌握在专家小组手中，它没有按《争端解决谅解》第13条寻求取得这种意见，因此通知争端当事方说它不打算考虑这些文件。但是，专家组又提出，如果争端的任何一方本身想提出这些文件或其中一部分，作为它自己向专家组提出的意见的一部分，它完全可以这样做，另一当事方将有两周时间对该附加材料做出反应。

然而，该案提交给上诉机构后，上诉机构则认为，专家小组具有寻求有关信息的权限并不意味着禁止其接受没有被专家小组主动寻求而提交到专家小组的信息，因而不是由专家小组主动寻求的意见也是可接受的。并对专家组面对被提交的意见“必须做的事”与“有权做的事”加以区别：专家组必须考虑争端当事方所提交的意见，有权考虑接受非政府组织所提交的意见。

可见，上诉机构推翻了专家组的解释，第一次允许接受非政府组织直接递交的“法庭之友”书面意见，允许非政府组织通过向专家组和上诉机构主动提交材料和自己的意见的方式介入争端解决程序。

（二）英国钢铁案[4]

后来的“美国对某些原产于英国的热轧铅与铋碳钢制品征收反补贴税”案对于争端解决中非政府组织的介入具有重要的指导意义，标志着向民间社会开放争端解决程序迈出了积极的一步。[5]

在专家组审理该争议案件过程中，专家组发布了“关于美国请求观察员参与的决定”，认为此类介入是与争端解决的封闭性不符的。因为根据《专家组工作程序》（Penal Working Procedures）的规定，专家组处理争端的程序只对争端当事方和作为世贸组织成员的第三方开放。除非获得有关当事方的同意，此类介入才有可能。就“法庭之友”书面意见而言，专家组确认了上诉机构在海虾/海龟案中的裁决，指出可以自主决定是否接受。然而，在这一特定的案件中，专家组是拒绝接受的，因为非政府组织递交的意见发生迟延，使得当事方无法对此发表评论做出反应。

在上诉审程序中，两家美国非政府组织再次提交了两份正式题名为“法庭之友书面意见”的文件，上诉机构借此阐释了自己的意见。欧盟认为《争端解决谅解》第13条关于专家组程序中“法庭之友”的规定，不能适用于上诉审，而且“法庭之友”的意见仅限于事实和技术信息，不允许掺杂法律解释。上诉机构反驳了欧盟的意见，提示说《争端解决谅解》和《专家组工作程序》都未对递交“法庭之友”书面意见做出明确的规定。然而，从《争端解决谅解》第17条第9款的规定“工作程序应由上诉机构经与DSB主席和总干事磋商后制定，并告知各成员供参考”中，可以推导出：上诉机构有权自行决定采用不与《争端解决谅解》中规定的任何程序和规则相冲突的程序。它由此认为只要遵照《争端解决谅解》行事，就有权决定考虑或不考虑与上诉审相关的有用信息。

值得注意的是，在“海虾/海龟”案中，上诉机构仅仅是在“初步裁决”（prelim inary deci-sion）中谈及“法庭之友”主动提供的意见，未在最终裁决中提到这个问题。而与之形成对比的是，在“英国钢铁案中”，上诉机构在最终裁决中，明确肯定有权自行决定接受“法庭之友”主动提供的意见。

（三）石棉案[6]

在2002年的石棉案中，WTO成员方关于“法庭之友”的争论达到了登峰造极的地步。在上诉审过程中，上诉机构于2000年11月7日根据《上诉审工作程序》（Working Procedures for Appellate Review）第16条第2款的规定，确立了递交“法庭之友”书面意见的“附加程序”（additional procedure），为了避免招致成员方的反对和批评，上诉机构从一开始就声称，它无意于依据《争端解决谅解》第17条第9款的规定制定一项长期性的规则，也无意于给非政府组织创设制度性的权利，而只是依据《工作程序》出台以针对这一特定案件的。但是事实是，它在是否接受非政府组织提交的陈述问题上，又显得保守，比起前述实践有所倒退：17个非政府组织受“附加程序”的鼓舞，纷纷递交了书面陈述发表看法，却都被上诉机构依照其中列出的标准审核未得以通过，事实是该7项标准是极其容易符合的。[7]而上诉机构之所以拒绝接受这一特定争议案中的陈述，恐怕与“附加程序”出台后招致的成员方的极大不满不无关系，大多数成员方认为上诉机构的作为侵犯了其权利，甚至改变WTO制度框架内各机构的权限和关系。[8]

因而，从上述一部分案例可以看出，上诉机构通过实践确立可以接受非政府组织递交“法庭之友”的书面材料，从而使非政府组织实际上获得了参与WTO争端解决机制的程序性权利，为其参与争端解决提供了渠道，对采纳各方面的意见大开了方便之门。但是，这种渠道是通过一系列案例确立的，没有固定的规则，自然不具有稳定性。

二、非政府组织的介入所带来的冲击和影响

（一）对世贸组织体制的冲击

从《争端解决谅解》第13条不难看出，专家组寻求信息的权利主要集中在争端的事实问题上，尤其是涉及科学或其他技术事项的事实问题。可是，“法庭之友”书面意见可能是针对事实问题的，也不排除针对法律问题的可能。

而且，第13条的规定只字未提上诉机构，即使它可以被理解为专家组有权从“法庭之友”处接受书面意见，也无法直接推断出上诉机构拥有同样的权利，否则将有悖于《维也纳条约法公约》关于条约解释的规定。另外，如果书面意见是针对事实问题的，那么上诉机构没有必要从“法庭之友”处寻求信息，否则将违背上诉审作为“法律审”的本质。[9]

那么，《争端解决谅解》第17条第9款能否被援引为上诉机构接受“法庭之友”书面意见的法律依据呢？答案还是否定的。第17条第9款规定：“工作程序应由上诉机构经与争端解决机构主席和总干事磋商后制定，并告知各成员供参考”，事实上，上诉机构根据该条的要求已经制定的《上诉审工作程序》中没有任何内容涉及到“法庭之友”，更没有直接授权其接受非政府组织提交的书面意见。即便上诉机构想通过修改《上诉审工作程序》的方式实现这一权利，也必须履行第17条第9款规定的程序。

由于《争端解决谅解》等文件存在不确定性，专家组、上诉机构可能通过对这些规定的解释，违规“造法”。虽然争端解决不承认“遵循先例”的原则，但是以往专家组、上诉机构的裁定和报告实际上有着极广的影响。这样，专家组和上诉机构对世贸组织法律的解释会使缔约方认为一种新的法律义务在没有得到他们许可的情况下强加给了他们。可以说，长此以往专家组的做法必然影响世贸组织与成员方的关系，而且还会影响到争端解决机制的稳定，乃至于改变专家组及上诉机构与成员方之间的权利分配。[10]

除此之外，如前所述，“法庭之友”主要是环境组织、劳工组织、保护消费者权益组织等非政府间组织。发展中国家反对“法庭之友”的介入，原因之一是他们认为它会增强那些与发展中国家的政府利益存在冲突（例如在劳工标准和环境问题上）的西方非政府组织的杠杆作用。可见，“法庭之友”书面意见之争，也体现了发展中国家和发达国家在贸易与环境、贸易与竞争和贸易与劳工等问题上不同的价值取向。

（二）对争端解决透明度的影响

争端解决机制的透明度，包括两个方面的内容：第一是内部的透明度，即争端解决过程的公开化，专家组程序和上诉程序应向成员方公开，包括公开相关的裁决及其它资料；第二便是外部性的，给予公众参与的权利，甚至包括争端解决机制中引入私人诉权，允许非政府组织作为私权益的代表直接参与争端解决，这是非政府组织介入的最激进的形式。[11]

自1995年世贸组织争端解决机构成立以来，它的建议和裁决影响到了非争端当事方以及民间社会的众多部门，理应有更广泛的民间社会的参与。[12]非政府组织宣称其介入能使世贸组织更加公平和权威，而不是把经济摆在首要位置，使环境、社会等价值退居其次。它们认为国家和政府在代表公共意见方面是不全面的，而它们能够充分表达民间意见，它们的参与可以使国际社会在具有全球性影响的问题上听到重要的声音，从而可以弥补单纯政府层面决策的不足之处。

美国等少数国家由于受到国内非政府组织的巨大压力，多次重申了要将世贸组织的争端解决程序向公众开放的决心。美国曾提议提高世贸组织的争端解决程序的透明度，建议世贸组织应当考虑发布关于处理“法庭之友”书面意见的指导方针是否有帮助，主张将判例中确立起来的先例正式化。

（三）对正当程序的影响

尽管非政府组织在其所在专业领域拥有丰富的知识、经验和资源，在各有关领域甚至可以成为政府的“智力竞技者”（in tellectual competitors），提供的意见往往具有较高的权威性，有些还代表着人类社会的共同利益，但关于其在国际场合代表公共意见的合法性资格和能力问题是很有争论的。[13]某些非政府组织的支持者背景、资金来源和其活动的透明度亦存在问题。而且，在发展中国家看来，大量强大的来自西方国家的非政府组织的参与，可能对发展中国家成员的社会利益和国家主权构成威胁，加剧WTO体制中现存的发展中国家与发达国家之间利益的不平衡，这个问题尤其应引起发展中国家的高度重视。

退一步说，即便将世贸组织向民间社会开放，也不能赋予其超过成员方政府更多的权利。比如，根据现在的规定，成员方与争端无关则不能参与到争端机制；而按照争端解决机构在实践中逐步确立起来的规则，非政府组织就可以通过“法庭之友”书面意见，反映自己的主张，其权利已超过了无关的成员方。

另外，还有人担心，争端解决机构对“法庭之友”书面意见敞开大门，书面意见蜂拥而入，将导致本来已经超负荷工作的专家组更加疲惫不堪。[14]

三、结语

“法庭之友”的介入对于我国今后在争端解决问题上提出了更高的要求，尤其是，我们对国际性非政府组织了解不多，以中国为主要参加方的国际非政府组织鲜为人知。因此，如何应对非政府组织在争端解决中的作用，不容忽视。

“法庭之友”这一问题是不容回避的。与其等待专家组和上诉机构通过实践在个案基础上形成规则，不如由各成员方协商订立新的规则，这样既可以减轻争端解决机构的负担，又可以协调各方的立场，增加世贸组织规则的可预见性。

【作者】
　　芦艳，作者单位复旦大学

【注释】
　　[1]“法庭之友”（am icus curiae或friends of the court），根据布莱克法律词典的解释，是指对法院有疑问的事实或法律上的观点善意地提醒法院注意或向法院报告的人。对于争端解决机制而言，“法庭之友”是指争端解决机构以及争端当事方以外的其它组织和个人。从世贸组织的实践来看，主要是环境组织、劳工组织、保护消费者权益组织等非政府间组织。
　　[2]United States-Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products，WT/DS58，12October，1998．
　　[3]August Reinisch and Christina Irgel the Participation of Non-Governm ental Organizations in the WTO Dispute Settlement System，Non-State A ctors and In temational Law 1，2001，p．139．
　　[4]United States—Im position of Countervailing Duties on Certain Hot-Rolled Lead and B ism outh Carbon Steel Products Originating in the United K ingdom，WT/DS138/AB/R，May，2000，WT/DS138/R，WT/DS138/AB/R．
　　[5]Denise Prevost：WTO Subsidies A greem ent and Privatised Compan ies；Appellate Body Am icus Curiae Briefs，Legal Issues of Econom ic Integration27（3），2000，p．287．
　　[6]European Communities—Measures Affecting Asbestosand Asbestos-Containing Products，WT/DS135/98，November2000．
　　[7]Jona Razzaque，Changing role of friends of the court in the International Courts and Tribunals，Non-State Actors and International Law 1，2002，p．179．
　　[8]Geert A．Zonnekeyn，The Appellate Body’s Communication on Am icus Curiae Briefs in the Asbestos Case，Journal of World Trade35（3），2001，p．563．
　　[9]Petros C．Mavroidis，Amicus Curiae Briefs Before the WTO：Much Ado About Nothing，http：//www．jeanm onnetpro-gram．org/papers/01/010201．html（visited on June28，2004），p．10．
　　[10]Stephen P．Croley and Hack son H．John，WTO Disputes Procedures Standard of Review and Deference to National Governments，90 American Journal of International Law，193，212（1996）．
　　[11]金晓晨：《WTO争端解决机制下私人诉权的探讨》，载《法学杂志》2003年第2期。
　　[12]Nikolaos Lavranos Some Proposals for a Fundam enta lDSU Reform，Legal Issues of Econom ic Integration29（1），2002，p．80．
　　[13]Jona Razzaque，Changing role of friends of the court in the International Courts and Tribunals，Non-State Actors and International Law 1，2002，p．170．
　　[14]Petros C．Mavroid is，Am icus Curiae Briefs Before the WTO：Much Ado About Nothing http：//www．jeanm onnetp rogram．org/papers/01/010201．html（visited on June 28，2004），p．9．