【摘要】 1980年至2010年的美国对华贸易政策可分为四个阶段：第一阶段是以制定新的国会立法而实现的；第二阶段是通过威胁制定针对人民币汇率的贸易法案而实现的；第三阶段以积极实施作为美国外贸法一部分的WTO协定、修改美国反补贴法的内容而实现的；第四阶段则是通过加大外贸法的实施力度而实现的。美国对华贸易政策原则已基本定型，该原则在扩大出口、限制进口方面的具体体现以及美国总统和国会在实施贸易法律和政策上的相互配合，使得对华出口的“矛”的功能与限制中国出口保护贸易的“盾”的功能都发挥得比较充分，从而对中美贸易产生影响。

【中文关键词】 美国对华贸易政策；出口扩张；人民币汇率；限制进口

一般而言，自《1974年美国贸易法》制定以来，美国就一直奉行着“自由但公平”的对外贸易政策，自由体现为美国对多边自由贸易体制的支持和美国对外贸易的总体自由性，也体现为通过WTO争端解决和多边双边谈判要求贸易伙伴对美国不断开放市场；公平则体现为通过反倾销、反补贴、知识产权边境措施和汇率问题限制贸易伙伴产品的对美出口。美国对华贸易政策既有上述的一般性特征，也有一定的独特性表现。笔者通过对美国对华贸易政策的演进和近年来的法律实施情况的研究，分析了1980年到2010年来美国对华贸易政策的四次转变及其法律体现，并对美国政府在出口扩张中的立法和执法行为以及美国政府在贸易保护中的立法和执法行为进行了深入探讨。

一、美国对华贸易政策四次转变的法律体现

从1980年到2010年美国对华贸易政策经历了四次重要的转变，且每次转变都会伴随相应贸易法的制定和实施，具体表现如下。

（一）第一次对华贸易政策的转变（1980年～2000年）

1980年2月中美两国签订了贸易关系协定，相互给予对方最惠国待遇。按照《1974年美国贸易法》杰克逊一瓦尼克修正案的规定，美国需要对给予最惠国待遇的“共产党国家”进行年度审查。1980年到1989年，每年美国总统都向国会提出延长中国最惠国待遇的建议，且都得到了国会的批准，并无附加任何条件。但在1990年5月，当总统宣布延长对中国的最惠国待遇时，国会通过了最惠国待遇附加条件法案，规定对中国给予最惠国待遇需附加条件。之后，每次最惠国待遇年度审查都会成为中美关系中的争议问题。一方面美国国会不断在年度审查时附加条件，迫使中国在一系列的问题上做出让步，以满足美国国内外政策的需要；另一方面中国政府不断就美国国会的年度审查提出抗议。[1]

“最惠国待遇”就是“正常贸易待遇”，威胁不给予中国最惠国待遇或者对给予最惠国待遇附加条件，反映出美国国会的实用主义手法：既给予中国最惠待遇以确保中美贸易关系的正常进行，又以贸易为条件对中国施加政治人权等领域的压力，从而获得双倍利益。最惠国待遇年审成为美国国会手中一个有力的砝码，也成为中美贸易关系中的一个不稳定因素。

1999年11月中美两国就中国入世达成双边协议，中国在谈判中坚定地表明了立场，美国必须给予中国永久正常贸易待遇，否则美国不能享受中国市场开放的利益。在美国总统和出口利益集团的大力游说下，2000年美国众、参两院先后通过了给予中国永久正常贸易关系待遇的法案。这一法案使中美贸易关系得以正常化，成为中美贸易关系的基石，并保证中美贸易关系朝着互补和双赢的方向发展。

（二）第二次对华贸易政策的转变（2000年～2006年）

传统的美国贸易政策包括了两项核心原则：一是促进一个日趋开放和以规则为基础的国际贸易体制；二是使美国人民获取国际贸易体制所带来的经济利益。[2]这两项贸易政策原则一直适用于对外贸易。但这一贸易政策对中国适用的前提就是中国加入世界贸易组织（WTO）。在中国2001年加入WTO后直到2006年过渡期结束之前，美国并不急于通过WTO体制来促进对华出口，而是对中国采取了观察和等待的态度，观察中国是否自动履行了WTO的义务，体现出一定程度的耐心。在此期间，中国对外贸易飞速发展，于2004年成为世界第三大贸易国。需要指出的是，虽然美国对运用WTO争端解决机制持节制态度，但是在双边谈判、反倾销领域美国仍然态度积极，在此期间，美国还开始要求人民币升值。

（三）第三次对华贸易政策的转变（2006年～2008年）

从2006年开始，中美贸易关系进入了一个新的发展阶段。这一阶段的特点是：（1）中国在 WTO的过渡期基本结束，履行WTO义务的一些难题凸显出来。（2）中国入世后贸易量激增，稳居世界第三大贸易国地位。（3）中美贸易额迅速增长，美国的贸易逆差居高不下。[3]针对此阶段的新特点，美国对华贸易政策进行了重大调整。调整后的对华贸易政策在两项核心原则之外又增加了两项核心原则：一是寻求更为公正和更具持久性的中美贸易关系，以使美国出口企业获得更为平衡的机会；[4]二是进一步限制中国对美国的出口，以解决中美贸易失衡问题。

此次政策变化的内容主要体现在以下四个方面：第一，在WTO对中国的汽车零部件关税措施、出口补贴和知识产权保护措施接连提起申诉。第二，加强了对华机构的组织建设，例如，美国贸易代表增加了专门准备和处理与中国相关的WTO案件的新机构—中国执行事务工作组（China Enforcement TaskForce），美国国务院增加了驻华大使馆和领事馆的商务工作人员，美国商务部、美国专利和商标局、美国海关和边境保护局也都采取了相关的新举措。第三，自“铜版纸案”开始，美国持续对中国实施反补贴调查，在反补贴调查中，美国将中国视为非市场经济国家，对中国的利率制度、土地供给体制、原材料供应制度均提出质疑和挑战，认为皆可能存在补贴，从而发起了一系列的反补贴调查并实施了相当数量的反补贴措施，使中美贸易关系进入了一个紧张时期。第四，在人民币汇率问题上继续对中国施压，要求人民币升值。美国国会在人民币汇率问题上的不断施压，加大了中美贸易关系政治化的危险。在两国贸易关系中，美国贸易保护倾向似乎有压倒自由贸易倾向的趋势，天平发生了令人担心的倾斜。

（四）第四次对华贸易政策的转变（2009年至今）

国际金融危机之后，美国的经济实力有所削弱，奥巴马政府对全球经济失衡现象十分重视并采取了一系列国内和对外措施以逐步解决这一问题。而解决中美贸易巨额逆差问题首当其冲。美国继续坚持上述对华贸易政策四原则，并加大了政策的执行力度和强度。

综合上述分析可知，美国四次对华贸易政策的转变都是通过美国贸易法的制定和实施来实现的：第一次转变是以制定新的国会立法而实现的；第二次转变是通过威胁制定针对人民币汇率的贸易法案而实现的；第三次转变以积极实施作为美国外贸法一部分的WTO协定、修改美国反补贴法的内容而实现的；第四次转变则是通过加大外贸法的实施力度而实现的。通过四次转变，美国贸易法的内容也在不断创新，其实施方式也在不断变化。美国贸易法扩大对华出口的“矛”的功能与限制中国出口保护贸易的“盾”的功能都发挥得比较充分，这必然会对中美贸易产生影响，并通过法律实施体现出来。接下来笔者就从出口扩张、贸易保护两个方面来进一步分析美国对华贸易政策的法律实施对我国造成的影响。

二、美国对出口扩张措施的激进实施

中国作为最大的新兴市场国家，是一个最有市场潜力的国家，美国对华出口扩张措施的目的是想打开中国巨大的市场。中国已经成为美国大豆和棉花的最大出口市场，也是飞机等产品的主要出口市场之一。在中国入世之前，美国主要通过双边谈判和301条款促使中国开放市场，入世之后，美国主要通过诉诸WTO争端解决机制和多边、双边谈判来扩张对华出口。具体措施表现如下：

措施一：积极运用WTO争端解决机制确保美国的贸易协定利益。确保美国参加的贸易协定得到完全实施一直是美国行政部门的战略性优先事项。美国贸易代表在这一领域起着协调美国各行政部门的作用，美国商务部、农业部和国务院都积极参与相关调查程序。[5]自1995年以来，美国作为申诉方在WTO共提起82起案件，在55起案件中获得了有利结果，在获得有利结果的55起案件中，有27起是通过协商解决的，有28起是通过专家组和上诉机构裁决的。[6]

美国认为，它在7起对华案件中获得了有利结果，其中通过磋商解决的有4起，即中国半导体增值税案、中国禁止性补贴案、中国对外国金融信息提供者待遇案、中国对名牌产品和其他产品出口的政府支持案；通过裁决解决的有3起，即汽车零部件案、出版物案和知识产权执行案。[7]最近美国在原材料案中获得胜诉，又发起了稀土出口案。美国对中国发起的上述案件，涵盖了货物、服务和知识产权，涉及汽车、半导体、金融、出版物分销等重要领域，为美国企业争取了实质性的出口机会。

措施二：市场准入谈判。中美市场准入谈判包括多边层面和双边层面，多边层面主要是WTO体制下的贸易谈判，双边层面的则包括中美商贸联委会、中美战略与经济对话和中美元首会晤三个层次。相较而言，双边层次的谈判更为具体和直接，效果也更为明显。

中美商贸联委会于1983年成立，是处理双边贸易问题和促进中美商业机会的主要场所。在每年一次的联委会会议上，美国一直敦促中国履行其在世界贸易组织中的有关义务和对美国开放市场。例如，在2010年的联委会上，美方认为中国做出了以下重要的市场准入：（1）中国在知识产权领域承诺增加购买合法的软件、减少和处理电子杂志和互联网上的盗版侵权行为、惩罚对假冒和盗版产品的制造和销售提供场地的企业。（2）在政府采购方面不得因为产品的知识产权部分属于美国企业而予以歧视，加快加人WTO政府采购协定的进程并提出更有力的出价。（3）修订中国承诺不进行歧视或不得提供禁止性补贴的产品清单，将重型机器和其他工业设备包括在内。（4）中国承诺维持电网市场的开放、非歧视和透明度，在电网标准上与美国进行合作，对第三代移动通信技术（3G）维持中性。（5）加快解决美国牛肉准入的分歧。[8]

中美元首会晤也是市场准入谈判的重要渠道。2011年1月胡锦涛主席访美期间，中美两国签署了价值450亿美元的商业合同，可以为美国创造23.5万个就业岗位。[9]

措施三：特殊301节。按照美国1974年贸易法第182节，即通常所说的特殊301节，美国贸易代表必须确定拒绝提供充分有效知识产权保护或者拒绝对依赖于知识产权保护的个人给予公平公正的市场准入的国家的名单，这些国家中情形严重的列入“优先观察名单”，其他的列入“观察名单”。对于列入“优先观察名单”的国家，美国贸易代表必须发起贸易法301节下的调查，除非其认为调查将有损美国的经济利益。

自从20世纪90年代以来，有关知识产权的保护问题成为了中美之间最受关注的贸易问题之一。在2009年4月30日公布的年度审查中，美国将12个国家列入“优先观察名单”，中国仍然处于首位。美国贸易代表注意到中国的版权盗版和商标假冒水平仍然是不可接受的，并将继续敦促中国改进知识产权执行状况。[10]知识产权的执行问题是一个系统工程，需要长期积累和持续推进才能克尽其功。中国政府在此方面的决心、努力和取得的成效是有目共睹的。美国虽然把中国经常列为优先观察国家，但并未因此发动特殊301节的调查程序，而是在WTO提起了中国知识产权执行案。美国虽期待通过该案迫使中国降低知识产权执法的刑事门槛，但最终并未如愿。

从上述出口扩张措施实施的三项措施中，我们可以看出，第二项措施最为直接，效果最为明显，既可以导致中国具体贸易制度的改变，也可以直接增加美国企业的出口机会。第一项措施通过在WTO的诉讼改变中国的具体贸易制度，相应地可以保证美国企业在多边谈判中为美国企业已经获得的预期出口机会。也就是说，第一项措施是保障预期中的出口机会，第二项措施则是可以获得新的出口机会，而第三项措施目前已经较少使用，主要是因为其功能已经被第二项和第一项措施所部分覆盖或替代。

从现有中美贸易谈判的情况看，美国从谈判中获得的出口机会每次都较为显著，而中国从美国一方所获得的机会较少，这并不完全符合国际贸易关系中的互惠原则。也许在未来的谈判中国可以更多地主张互惠原则，要求更为对等的市场准入机会，特别是中国企业在美国的直接投资机会。从中美WTO的诉讼来看，双方都较积极，互有输赢，已经以一种平常心态来对待起诉、被诉和报复。也就是说，在这一领域，中国的能力迅速增长，双方攻防已经渐趋平衡。

出口扩张中的激进措施的确产生了贸易上的效果。从我国海关统计的数据看，2005年到2010年，美国对华货物出口额分别为487亿、592亿、694亿、814亿、774亿和1020亿美元，除2009年因为金融危机而有所减少外，呈持续增加的趋势，增加幅度分别为9％、21.8％、17.2％、17.4％、-4.8％和31.7％。.2009年因金融危机出口额有所减少，也达到了774亿美元。这表明美国产品对华出口还是有实力和潜力的，如果美国放开高技术产品的出口，美国对华出口还会有更好的表现。

此外，美国总统还设定了一个5年（2009年～2014年）出口倍增计划，这一出口增长将支持200万个新增的工作岗位。无疑贸易政策将在帮助实现总统的上述目标上发挥重要作用。[12]美国总统在2009年11月呼吁，为了稳定和平衡全球经济，主要经济体必须合作使得世界经济重新平衡并避免经济的大涨大落。美国需要减缓消费增长率，在储蓄、投资、生产的同时实现更多的出口，具有巨大贸易盈余的国家需要将增加其国内消费和进口作为其平衡的增长战略。国际社会作为一个整体还必须消除长期以来一直存在的贸易投资壁垒和新近的阻碍贸易和减缓经济一体化的障碍。[13]

三、美国对贸易保护措施的积极运用

美国以公平贸易为由不断对中国实施贸易保护措施，这些措施既包括对美国产业受损产业提供救济的反倾销、反补贴措施，也包括针对侵犯美国知识产权行为的337节措施，还包括美国敦促人民币汇率升值方面的措施。

（一）贸易救济和《1930年关税法》第337节的积极运用

1．反倾销措施。从1995年1月1日至2010年6月30日美国共发起了442起反倾销调查（是继印度后第二活跃的国家），其中有101起是针对中国产品发起的。[14]与此同时，美国采取了289项反倾销措施，其中79项是针对中国产品的反倾销措施。[15]也就是说，在过去15年内，美国一直是世界上运用反倾销措施第二活跃的国家，而中国在过去10年内也一直是反倾销措施最大的目标国。美国频繁地运用反倾销措施被认为是美国政府贸易保护主义的主要表现之一。

2．反补贴。2006年11月到2010年12月，美国对中国发起的“双反”调查案件就有26起，包括2006年1起、2007年7起、2008年5起、2009年10起、2010年3起。[16]

由于美国调查机构认为中国的生产要素（包括资金、土地）市场由政府主导以及钢铁、化工等投入品市场的国企主导，在反补贴调查中多使用外部基准作为比较的基准。外部基准的确定方法主要有：替代国国内价格、替代国组国内平均价格、替代国出口价格、替代国组出口平均价格、国际市场平均价格。在确定替代国（组）价格时收入水平是首选标准，而平均价格则是推定价格。[17]例如，在2006年铜版纸案中的利率问题上，美国认为涉案企业所获国有商业银行贷款不属商业贷款，不能作为比较基准。理由是：政府控制着国有商业银行、城市银行和信贷合作社，银行没有完全商业化运作；外资银行在中国的进入程度有限，贷款利率受整个银行体系大环境左右；中国银行体系不存在实际运作的商业市场，全国平均利率不能作为基准。当局决定采用同等人均收入国家实际利率和制度质量指标的计量回归方法。运用具体的方程式计算出2003年、2004年和2005年中国的三个替代基准利率分别是：8.96％、8.03％、7.56％。在2007年环状焊接碳钢管、新充气工程轮胎、薄壁矩形钢管、复合编织袋案中，涉及到了政府提供土地补贴利益问题，由于认定中国政府提供土地的方式是非市场化的，决定以曼谷地区工业开发区地价作为计算中国政府向涉案企业出让土地的基准价格。在环状焊接碳钢管案中，调查当局发现涉案企业的主要中间投入品热轧钢购自中国的国有钢铁企业，并依据多数股权原则将国有企业认定为公共机构。故调查当局采用英国Metal Bulletin公司全球钢铁基准定价系统Steel Benchmarker的热轧钢世界出口平均价格作为基准。

针对美国的“双反”浪潮，中国政府在2008年9月就美国针对中国产品采取的第2起至第5起“双反”案件的终裁措施起诉到WTO，经过专家组和上诉机构的两审，2011年3月上诉机构发布裁决报告，裁决中国在公共机构和双重救济问题上胜诉。尤其是在双重救济问题上的胜诉使得美国双重计算方法的违法性得到确认。[18]该案之后，美国联邦巡回上诉法院于2011年12月19日作出判决，维持了美国国际贸易法院的判决，认为由于美国商务部无法改进调查方法以避免双重救济，因而必须放弃对非市场经济国家征收反补贴税。该判决使得美国商务部发起的20几起反补贴调查丧失了美国国内法的依据。对此，美国行政部门与美国国会进行了快速磋商，美国国会很快提出了H. R. 4105法案。并于2012年3月5日和6日，分别获参众两院通过，3月13日，总统签署了该法案。该法案的基本内容包括：反补贴法可以适用非市场经济国家。但是，如果补贴导致价格下降，应调整反倾销税的幅度。该法案的生效时间追溯到2006年11月20日，从而使得美商务部已针对中国产品做出的20几起反补贴裁决合法化。该法案的通过和签署意味着美国政府和国会仍然不愿意放弃通过反补贴程序质疑中国的市场经济制度的做法。

3．美国《1930年关税法》第337节。近年来，根据第337节提起的调查受到了中国方面的深切关注，因为越来越多的中国产品均涉及到这一调查。美国国际贸易委员会在2003年～2010年发起的337节调查中分别有8起、11起、8起、13起、17起、11起、8起、25起是针对中国产品提出的。[19]

通过对上述三项贸易保护措施的考察，我们可以发现，上述三项贸易保护措施的目的是相同的，即通过限制中国产品进入美国从而对美国国内的进口竞争产业提供保护。但三项措施的依据各不相同，即分别针对倾销的、补贴的和侵犯美国知识产权的中国产品实施贸易限制。从目前实施情况来看，反倾销、反补贴、第337节的实施都非常积极，频率很高。美国对华产品实施反倾销调查由来已久，其中将中国企业视为非市场经济国家企业、倾销确定中的操纵因素等问题也一直是中国一方所反对的。自2006年以来，美国开始对中国进口产品采取反补贴调查，其中的原因和后果值得重视。从现有的反补贴案件来看，美国将中国的国有企业视为公共机构，将中国市场上的利率、原材料价格、土地供应价格视为由非市场因素决定，转而寻找其他的替代基准来进行比较，这就不再纯粹是一个贸易问题，而是对中国30年来市场经济体制建设的否定，对国有企业独立商事主体地位的质疑，而且也是对一个主要贸易伙伴的不尊重和歧视。如果这种做法长期维持，将严重影响中美贸易的基础环境和氛围。

（二）贸易逆差和人民币汇率问题

1.贸易逆差问题。尽管美国政府一直积极致力于扩大美国对华出口并积极实施贸易保护措施，美国对中国的货物贸易逆差却一直在增加。依据中国海关的统计，美国2005年到2010年从中国的货物进口额分别为1629亿、2034亿、2327亿、2522亿、2208亿、2833亿美元，增长率分别为30％、24.9％、14.4％、8.4％、-12.5％和28.3％，贸易逆差分别为1142亿、1442亿、1634亿、1708亿、1534亿、1812亿美元。[20]可见，贸易逆差仍然维持上升（2009年除外）。

美国一直以中美贸易逆差较大为由向中国施压，但笔者认为中美贸易逆差不应该被过分看重，理由有三：第一，美国似乎一直承受着一种结构性贸易逆差。第二，尽管美国对中国的贸易逆差有所增加，但美国与其他亚洲国家的贸易逆差却在减少，美国对整个亚洲地区的贸易逆差与其他地区相比一直比较稳定。第三，许多美国在华投资企业在中国销售了大量的商品并提供着各种各样的服务。如果将这些企业在中国的巨大销售额以及它们出口到美国的数额计算在内的话，中美之间的贸易逆差将大大减少。[21]

2．人民币汇率问题。从2003年开始，美国政府开始明确要求人民币升值，这一年，美国要求人民币升值的利益集团成立了“健全美元联盟”（后改为“中国货币联盟”），美国国会也于2003年7月要求美国财政部调查有关中国“操纵汇率”的指控。2003年9月5日，美国参议院议员舒默提交了参议院第1586号立法提案。该提案的主要内容是，如果中国不同意按照人民币的实际价值决定汇率，继续人为地保持人民币对美元的低汇率，美国必须在本提案成为法律180天之后对原产于中国的产品征收27.5％的附加税。该提案的所谓依据是GATT第21条，即保护美国制造业对于美国的国家安全具有关键意义，人民币汇率过低是导致美国制造业自2001年3月以来损失260万个就业机会的主要原因。[22]因布什政府的坚决反对舒默撤销了该提案。2005年4月，舒默和格拉海姆两位参议员再次在《2005年对外事务授权法案》上提出内容与2003年提案相近的修正案，再次遭到布什政府的反对。2005年4月7日，美国财政部长斯诺在国会参议员银行委员会作证时指出，美国政府坚决反对有关人民币汇率的立法案，“金融外交”才是最好的手段。2005年6月26日，温家宝总理在第六届亚欧财长会议上明确提出了中国汇率改革的三大原则：主动性原则、可控性原则和渐进性原则。2005年7月21日中国改革人民币汇率形成机制，实行有管理的浮动汇率制，人民币不再与美元单一货币挂钩，同时参考主要贸易伙伴汇率的变化制定人民币对美元汇率。从2005年到2008年，人民币兑美元汇率逐步升值了17％。从2005年到2010年，美国财政部在每年两次向国会所作的报告中都没有将中国认定为“货币操纵国”，美国在国际货币基金组织（IMF）和WTO中也没有就中国是否操纵货币、中国人民币汇率是否构成补贴采取行动。2010年9月29日美国国会众议院投票通过《汇率改革促进公平贸易法案》。该法案要求，政府基于特定要求，对某一向美国出口国家的货币对美元汇率在18个月内是否从根本上被低估作出判定；政府相关部门在作出肯定性终裁的情况下，为抵消汇率“偏离”，对相关国家输美商品征收反补贴或反倾销税。提议这项议案的国会议员声称，人民币对美元汇率被严重低估，使美国制造业流失大量就业岗位，影响了美国经济复苏。[23]该法案体现了将汇率与反补贴挂钩的理念，但是由于美国参议院通过该法案尤其是总统签署该法案的可能性很小，该法案成为真正法律的可能性非常小。历史和当前的事实都证明，汇率与国际收支状况关联性很小。[24]如何确定人民币与美元的适当汇率并没有公认的方法。[25]美国以人民币汇率问题施压很难获得法律支持，[26]中国政府也不会因此而做出不合理的让步。

纵观中美在人民币汇率上的争端，美国国会和财政部一个唱“红脸”，一个唱“白脸”，使中国做出了一些让步。但中国坚持人民币汇率改革三原则，并在汇率上做出灵活调整，取得了一定的主动权。

四、中美贸易关系展望

从1980年到2010年，经过四次转变，美国对华贸易政策已经基本定型，其核心原则主要包括利用WTO争端解决机制和多边双边贸易谈判机制打开中国市场，利用贸易保护措施限制中国进口保护美国产业。总体上来看，美国对华贸易政策是“自由但公平”的政策，依据自由贸易政策，美国支持多边贸易体制，也维持着自身贸易的整体自由性，使得中国产品能够较为顺畅地进入美国市场，同时美国也非常积极地要求中国对美国开放市场；[27]在公平贸易的框架下，美国实施着各种贸易救济措施和知识产权边境措施并要求中国人民币升值。公平贸易政策成了美国实施贸易保护的依据。综合而言，美国贸易保护措施的实施虽然不时偏离WTO规则但其基本面还是符合WTO规则的，其对市场准入的积极作为也没有完全偏离互惠原则，美国的贸易政策虽然同时具有贸易保护和自由贸易的元素，但其决定性元素还是自由贸易。

美国政府通过各种贸易措施和手段来践行其原则，在进攻方面，美国无论是运用WTO争端解决机制，还是运用双边谈判机制，都非常激进；在防守方面，美国不仅一直积极运用反倾销程序，近年来在337节、反补贴和要求人民币升值上也非常活跃。总起来说，不仅是攻守兼备，而且攻守都很积极。

激进进攻以促进出口主要是为了满足出口企业和利益集团的意志和利益，积极防守以进行贸易保护主要是基于国内进口竞争企业和利益集团的请求，似乎目标并不相同。但在中美贸易关系中美国做到了以守促攻。也就是说，美国积极运用贸易保护措施往往使得中国在市场准入谈判中做出让步，其中的原因主要在于：美国以中美贸易逆差为由，以要求人民币迅速升值为手段进行贸易保护，而中方在使人民币渐进升值的同时，不时增加美国对华出口以缓解贸易逆差和人民币升值压力。

由于美国宪法将外贸管制权赋予国会，美国国会将外贸管制权授予总统的行政部门并对其进行持续监督，这就形成了国会和总统共同管理对外贸易的独特格局。从实践来看，对外谈判、WTO诉讼、贸易救济措施和337节程序都是由行政部门具体运作的，但这些权力都是由国会授予的，对外谈判的授权还是有期限的，美国国会还可以通过贸易立法要求行政部门执行。在对华贸易上，在促进出口维护美国贸易协定利益上，国会与总统的目标是基本一致的，在运用贸易保护措施上，行政部门相当积极，国会也是背后的推手，攻守两个方面，国会与总统的配合和协调一致均明显可见。而且，国会和总统在攻守两个方面，又可以不同程度地一个唱“红脸”，一个唱“白脸”，达到不断施压、不断获得中国让步的结果。由于出口利益集团等支持自由贸易的力量强于进口竞争集团等要求贸易保护的力量，也由于中美经济高度依存，美国对中国市场的依赖程度不断提高，中美贸易的发展有利于两国的经济和人民，美国总统和国会的基本立场仍然是支持扩大中美贸易的。可以认为，中美贸易关系还会在相互给予永久正常贸易待遇的基础上持久和平稳地向前发展，并向着建设相互尊重、互利共赢的经济合作伙伴关系的方向前进。

按照《中国加入世贸组织议定书》第15条，美国和其他WTO成员应该在中国入世15年后，即2016年12月10日在反倾销和反补贴中放弃使用替代基准的方法，即将中国视为市场经济国家对待。因此非市场经济国家待遇问题的解决只是时间的问题了。当然，美国对中国给予市场经济国家待遇，并不意味着对华反倾销和反补贴的数量减少。届时美国可以继续反倾销，且反补贴的法律障碍也不复存在了，只是在计算倾销和补贴幅度时必须以中国市场上的价格作为计算的基础。笔者认为，在未来的中美贸易关系中，市场准入谈判、知识产权保护、反倾销、补贴和反补贴、337节措施、人民币汇率问题仍将继续成为交锋的重点领域，而服务业开放、环保和气候变化问题、技术标准和检疫措施可能会成为新的热点问题。

【作者】
　　左海聪，南开大学。

【注释】
　　[1]关于最惠国待遇年审的一般阐述，可参见杨国华编译：《中美贸易关系中的法律问题及美国贸易法》，经济科学出版社1998年版，第6～12页；王勇：《中美经贸关系》，中国市场出版社2007年版，第77～80页。
　　[2]See USTR, U. S.-China Trade Relations: Enter a New Phase of Greater Accountability and Enforcement, Top-to-Bottom Review, February,2006, at 11．
　　[3]美国贸易代表就认为，中美贸易关系经历了三个阶段：第一阶段（1986年～2001年）、第二阶段（2001年～2005年）、第三阶段（2006年至今）。第一阶段，中国尚未加入WTO，两国贸易关系的法律基础是双边协定和各自的贸易法；第二阶段，中国加入了WTO,贸易额迅速增长，在履行WTO义务方面处于过渡期；第三阶段，中国履行WTO义务的过渡期结束。See USTR, U. S. - China Trade Relations: En-ter a New Phase of Greater Accountability and Enforcement, Top-to-Bottom Review, February, 2006, at 8-10.
　　[4]同上注。
　　[5]See 2010 Trade Policy Agenda and 2009 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program, at 165.
　　[6]同上注。
　　[7]See 2010 Trade Policy Agenda and 2009 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program, at 166.
　　[8]See Office of the United States Trade Representative , http: //www. ustr. gov, last visit on January 30, 2011
　　[9]参见《美国各界高度评价胡锦涛主席访美成果》，《人民日报》2011年1月22日第3版。
　　[10]See 2010 Trade Policy Agenda and 2009 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program, at 174．其他11个国家分别是俄罗斯、阿尔及利亚、阿根廷、加拿大、智利、印度、印度尼西亚、以色列、巴基斯坦、泰国和委内瑞拉。
　　[11]参见中国商务部：《国别贸易投资环境报告（美国）》,2006年至2011年各卷，http: //gpj . mofcom. gov. cn, 2012年3月20日访问。
　　[12]See 2010 Trade Policy Agenda and 2009 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program, at 1．
　　[13]See 2010 Trade Policy Agenda and 2009 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program, at 3.
　　[14]参见http://www.wto.org/english/tratop - e/adp - e/adp- stattab3 - e - xls, 2011年2月22日访问。
　　[15]同上注。
　　[16]参见中国商务部：《国别贸易投资环境报告（美国）》,2007年至2011年各卷,http://gpj.mofcom.gov.cn,2012年3月20日访问。
　　[17]参见张斌：《对华反补贴价格比较基准—基于美国和加拿大案例的比较研究》，《国际商务研究》2009年第1期。
　　[18]参见李成钢主编：《世贸组织规则博弈—中国参与WTO争端解决的十年法律实践》，商务印书馆2011年版，第103～140页。
　　[19]参见中国商务部：《国别贸易投资环境报告（美国）》,2004年至2011年各卷，http://gpj.mofcom.gov.cn,2012年3月20日访问。
　　[20]同前注[11]。
　　[21]参见左海聪：《美国贸易法对中美贸易关系的影响》，《法商研究》2007年第6期。
　　[22]同前注[1]，王勇书，第301～302页。
　　[23]参见《美国众议院通过〈汇率改革促进公平贸易法案〉》, http://news. xinhuanet. com/world/2010-09/30/c-12621457. htm, 2010年9月30日访问。
　　[24]上世纪70～80年代美国以贸易逆差为由迫使德国和日本货币升值，没有解决逆差问题;2005年～2008年，人民币升值，美国对中国的逆差不减反增。
　　[25]参见刘刚：《人民币汇率中美博弈的国外研究述评》，《经济学家》2010年第12期。
　　[26]参见韩龙：《人民币汇率补贴论—基于WTO补贴构成条件的审视》，《中外法学》2009年第3期；贺小勇：《论美国〈公平贸易汇率改革法案〉的法律缺陷问题—以IMF和WTO为视角》，《国际商务研究》2011年第2期。
　　[27]参见朱颖：《当前美国对外贸易政策的四大特征—解读2006年WTO对美国贸易政策的审议》，《对外经贸实务》2006年第9期。