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吴永辉：WTO体系中的双边主义路径评析 |
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时间：2013-10-05
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【摘要】 世界贸易的自由化，一直存在着多边主义和双边主义路径的争论。WTO作为全球最大和最重要的国际贸易组织，一直以来被认为是典型的多边性合作机制。但作为国际合作的高级形式，WTO体系仍然保留了双边主义合作的特性。区域性贸易协定、互惠性原则、相互认可制度以及争端解决机制等制度都充分说明了在推进全球贸易自由化的进程中，作为多边主义合作组织的WTO并不排斥双边主义的路径，甚至在一定程度上对双边主义存在着强烈的路径依赖。因此，就目前陷于僵局的多边贸易谈判而言，问题的关键不在于多边主义和双边主义的相互替代或位序选择，而在于如何促进二者在WTO体系内外的协调与统一。 【中文关键词】 双边主义；区域贸易协定；互惠原则；相互认可；相对性 【英文标题】 On Bilateralism in the WTO 【英文摘要】 In the process of liberalization of world trade，the dispute over bilateralism and multilateralismhas never been settled. Being the biggest and the most important international trade organization, the WTO isnormally deemed a typical multilateral cooperative mechanism. However, as a senior international cooperativeform，it still has the features of bilateralism. RTAs，reciprocal principle，mutual recognition, DSB，etc.，prove that the WTO does not exclude but even to a certain extent heavily relies on bilateralism while improvingliberalization of world trade. Therefore，in terms of the deadlock over multilateral trade negotiation，the keypoint is how to harmonize bilateralism and multilateralism within the WTO rather than replacement of each otheror determination of superiority. 【英文关键词】 bilateralism；RTAs；reciprocal principle；mutual recognition; relativity 引言 双边主义是指两个国际法主体在谈判与协商的基础上，以政治或法律的方式解决当事方之间国际问题的理论与机制。国际法中的双边主义，是一个与单边主义和多边主义相对应的概念。狭义的双边主义，强调参与方主体数量的限制性，仅仅指两个国家之间、国际组织之间以及国家与国际组织之间协商问题、解决问题的方式。广义的双边主义，除了主体数量的特定性以外，还包括功能上的相对性，最典型的是由两个或两个以上成员参与而形成的区域一体化运动。由于区域性一体化组织对成员方与非成员方采取双轨制的差别性待遇，相对于多边主义的全球普遍性而言，具有功能上的相对封闭性，因而区域一体化组织也被一些学者认为是双边主义的路径安排{1}。为论述和比较的方便，本文也采用包括区域一体化运动在内的广义的双边主义概念。 国际贸易的自由化，历来存在着多边主义和双边主义路径的争论。作为最大和最重要的全球性贸易组织，享有“经济联合国”盛誉的WTO一直被一些持多边主义理论的学者视为理想的多边性贸易合作体制，而具有内向性的区域性贸易组织和双边贸易协定则被他们视为全球贸易自由化的障碍。2006年7月“多哈回合”无限期中止后，许多国家转而把贸易自由化的目标重新锁定在双边性或区域性贸易协定的路径安排上，由此在全球范围内再一次引发了关于贸易自由化的多边主义路径和双边主义路径的思考和讨论。双边主义路径与WTO的多边主义体系真的是根本不相容吗？双边主义真的是全球贸易自由化异化的产物吗？透过学术争论的喧嚣表象，我们不难发现从WTO的法律理念和法律原则到实体法律制度以及争端解决机制的程序运作,WTO体系本身就包含着诸多双边主义的路径安排。 一、WTO体系中的区域贸易一体化 1990年代以来，以建立自由贸易区（Free TradeAreas，以下简称FTAs）为基本内容的各种区域贸易协定（Regional Trade Agreements，以下简称RTAs）的数量一直呈上升趋势。根据WTO相关资料的不完全统计，截至2007年7月，RTAs已多达380项。其中有292项严格按照GATT第24条履行了通知义务，54项涉及服务贸易，215项正在实施中。此外，如果把已经生效但没有通知到WTO、签署但还没有生效、当前正在谈判或即将启动谈判的RTAs统计在内的话，RTAs总计已达到400余项。在这些RTAs中，FTAs占到90％以上，关税同盟不到10%{2}。 RTAs在全球范围内的迅猛发展，GATT/WTO体系本身对RTAs“法定例外”的包容应该是RTAs在WTO体系内激增的直接原因。从GATT时代到WTO时代，多边贸易体制一直承认双边性的优惠贸易制度安排，并使其成为最惠国待遇原则的一种合法的例外存在。根据GATT1947的相关规定，关贸总协定所允许的区域经济一体化形式有3种，即关税同盟、自由贸易区和自由贸易区性质的过渡性协议（interim agreement)。GATT第24条第4款的规定使各缔约方认识到，宜通过自愿签署协定从而促成此类协定签署国之间更紧密的经济一体化，以增加贸易自由。他们还认识到，关税同盟和自由贸易区的目的应为便利成员领土之间的贸易，而非增加其他缔约方与此类领土之间的贸易壁垒。因此，本协定的规定不得阻止在缔约方领土之间形成关税同盟或自由贸易区，或阻止形成关税同盟或自由贸易区所必需的临时协定。1994年达成的“乌拉圭回合”的“一揽子协定”中，一方面继续承认关贸总协定过去的这些既定规定和做法，另一方面还将区域贸易协定的例外以“区域一体化”的名称扩大适用到新达成的《服务贸易总协定》（以下简称GATS)之中。与GATT相似，GATS也规定了类似的条款，GATS第5条承认“区域一体化”，并不阻碍其成员成为双边或区域性服务贸易自由化协议的成员，但必须符合一定的条件，其成立的目的必须是促进成员之间的服务贸易，而不能提高对非成员的整体贸易壁垒。 名目繁多的各种区域贸易协定在世界各大洲迅速蔓延，除了法律原因之外，还有深刻的国际经济发展和地缘政治的背景。经济全球化是一种不可阻挡的历史潮流和趋势，但全球经济发展不平衡也是显而易见的，全球经济一体化的进程在世界各国和各地区也是不平衡的；因此，经济全球化是一个由局部到整体、由低级到高级、由封闭到开放的历史进程。在这种背景下，在一个经济文化联系密切的区域内建立更紧密的经济合作关系，形成区域一体化组织，不仅是必要和可行的，而且也会成为推动经济全球化的过渡性步骤和组织形式。根据WTO《2003年世界贸易报告》的分析，区域贸易协定的缔结是受寻求更大市场准入的驱使，这种更大范围的市场准入在区域或双边水平上比较容易建构；尤其在WTO成员之间缺乏在多边基础上进一步促进贸易自由化的意愿的情况下。欧共体就公开声称，它们之所以积极缔结区域贸易协定，主要是为促进多边贸易体制下的全球贸易自由化提供竞争性的激励{3}。在这个意义上，区域一体化协议的进展和实践常常成为多边体制的先导，开放的区域组织对于促进多边体制的发展发挥了重要作用。另一方面，随着区域性贸易集团成员的不断加入，这种内向性的优惠待遇将逐渐扩展。在欧洲一体化运动从最初的卢、比、荷三国联盟扩展到西欧6国并形成欧洲经济共同体，并进而演进为欧洲联盟。12个成员国组成的欧盟东扩后，发展到今天已成为拥有27个成员国的超国家政治经济联盟组织。此外，在GATT/WTO的系列谈判中，欧共体可以作为一个成员方参与协商与谈判，极大简化了多边谈判的程序与报价，大大减少了协调成本。在亚洲，东盟由6国发展到10国，并逐渐加强和扩大同包括中国、日本和韩国在内的其他非成员方的合作。这种合作还有进一步扩展的趋势。 通过对WTO体系中区域贸易一体化现状与趋势的分析，我们可以发现，双边主义与多边主义并存在WTO体系中。进而言之，双边主义与多边主义并非根本对立，甚至在一定程度上，双边主义的贸易安排是推进WTO多边贸易体系发展的现实路径。但是，以RTAs和FTAs为代表的双边主义的过度发展和“失范”，使双边主义在充当世界贸易自由化“营造物”的同时，也给世界贸易自由化带来负面的影响，一定程度上成为贸易自由化的“障碍物”{4}，因此，WTO体系内的区域贸易一体化问题成为双边主义与多边主义争论的焦点之一。 笔者认为，解决WTO体系内区域主义与多边主义矛盾的思路不在于二者的相互替代，而应该是加强WTO对区域贸易协定的引导和监督，以遏制目前WTO体系内区域一体化过于泛滥的问题。从法律上看，GATT第24条和GATS第5条对自由贸易区等区域经济一体化形式均从程序和实质要件上作出了规定，并明确了自由贸易区等区域经济一体化组织成立的条件及应履行的义务。任何区域经济一体化组织的成立都必须有利于促进成员间的贸易，而不应增加对非成员的贸易壁垒和对其造成的不利的影响；成立这些组织应及时向WTO货物贸易理事会报告，并要接受WTO工作组的检查；如果并非立即成立，则其应在合理期限内完成，一般不应超过10年；该组织要定期向WTO货物贸易理事会作出活动报告等等。 虽然GATT/WTO体系对区域贸易协定规定了约束性的义务，但事实上，无论是过去的GATT，还是现在的WTO，对于区域贸易协定的监管一直存在严重缺陷，甚至形同虚设[1]。参与区域贸易协定的成员一般只是按照程序要求向多边贸易体系履行通知义务，至于所缔结的区域贸易协定的内容与实际运作是否符合实质要件，在多边贸易体制的半个多世纪的实践中一直没有一个明确的结论，缺失标准和各行其是的解释，为成员方规避多边体制的约束留下了回旋的空间和余地。在全面考量双边主义和多边主义比较优势的基础上，WTO逐渐认识到解决多边贸易体系内区域一体化过于泛滥问题的关键在于使区域贸易一体化的运作与WTO体系保持协调一致{5}。 WTO在1995年成立后，首先对区域贸易协定的审查条款进行了改进，统一了对所有区域贸易协定的审查，并在组织机构上于1996年成立了区域贸易协定委员会，作为WTO审查各区域贸易协定的专门机构，但是，新设的专门机构在其10多年的工作中成效甚微，“久审不决”；因此，区域贸易协定委员会的工作仍然任重道远。当前工作的重点在于一方面要完善实体性规则，如区域贸易一体化内部贸易自由化的程度、与外部非缔约方之间贸易的中立性和壁垒水平等等；另一方面则要加强对区域贸易一体化透明度的监督和审查，并加大对规则的执行力度。 二、WTO体系中的互惠性权利与义务结构 一般说来，世界经济和贸易的自由化有3种途径。经济和贸易的自由化既可以由主权国家通过单边主义即单方面的措施来推动，也可以由多边主义的普适性来推动，还可以通过双边性的互惠谈判的方式推动{6}。对于特定国家来说，如果一直奉行单边自由化措施，而没有从其他国家取得大致相等的优惠待遇或补偿，这些国家贸易自由化的积极性迟早会受到挫伤，转而寻求双边主义的路径安排；甚至退守到保护主义的消极状态。这也是单边自由化措施从来都没有成为贸易自由化主流措施的重要原因，因而单边自由化措施也仅仅是极少数经济强国推行贸易自由化的诱饵和辅助手段。而以最惠国待遇为核心的多边主义也一直备受“搭便车”的责难而举步维艰。相较而言，在上述3种贸易自由化的措施中，双边主义因为具有对等性和互惠性而备受推崇，在国际社会中得到普遍适用。事实上，推动贸易自由化的国际法律原则和规则是由各国在如下预期中自愿承担的：其他国家的平等或同等的自动限制；由此而变成可能的共同优势。国际法是通过互惠的自我约束而产生，这一具有双务性质的期待利益与约束成为国际立法与国际法效力的一个显著特征{7}。因此，对互惠性的预期仍然是国际法产生和适用的一个决定性因素，WTO体系表面上是多边主义的合作机制，但其形成与运作的基础，乃至基本权利与义务等法律内容都是通过双边性的互惠条约对等给予的。 截至2008年7月，世界贸易组织已经拥有153个成员方，从适用主体数量上看,WTO显然属于多边贸易体系。但是，从WTO的具体法律内容来看，WTO又具有鲜明的双边或互惠的特性。从多边回合的谈判历程到协议的文本内容，WTO的权利与义务都带有互惠性的一般特点。无论在法律上还是事实上，互惠原则一直以来都是WTO最为重要的原则之一。互惠原则是成员方在国际贸易中相互给予对方贸易上的优惠对等待遇。该原则既是在货物贸易、服务贸易、知识产权贸易等领域中市场开放和自由化谈判的基本立场，也是形成国际贸易中具体法律权利和义务的基础。世贸组织正是通过成员方在市场准入、消除贸易壁垒等方面提供互惠的方式来维持成员方在贸易部门内部、部门之间乃至整体上的贸易平衡，从而实现贸易自由化。 早在1947年，GATT就把互惠待遇原则运用于关税减让。为促进缔约成员方之间的合作，作为国际贸易调控手段的互惠原则一直是GATT体系的核心部分{8}。在其前言中，明确指出《关贸总协定》缔约方政府“切望达成互惠互利协议”。在“东京回合”中，总协定将互惠原则扩大到一些特殊的非关税壁垒谈判，如海关估价、政府采购、补贴与反补贴。在“乌拉圭回合”谈判中，互惠原则进一步扩展适用到服务贸易和知识产权贸易等全新谈判领域，并在更广的范围内跨部门交叉运用，维持了成员方整体上的贸易平衡。在《建立世界贸易组织的马拉喀什协定》（即WTO协定）前言中，WTO的基本法律文件重申“本协定各成员期望通过达成互惠互利的安排，切实降低关税和其他贸易壁垒，在国际贸易关系中消除歧视待遇。’，GATT1994序言和第28条中也明确提到了互惠性原则，并在GATT1994其他一系列的规定中暗含了这一原则。 双边性的互惠安排既包括成员集团间的互惠，也包括单个成员间的互惠安排。前者如在“乌拉圭回合”谈判中发展中国家成员要求发达成员在纺织品、热带产品等方面作出让步，而发达国家成员要求发展中国家在服务贸易和保护知识产权方面作出让步，最终在综合互惠的基础上达成了协议。后者如中国的加入WTO的谈判安排，中国长达15年的旷日持久的谈判，贸易自由化方面的谈判实质上围绕着美欧等几个主要贸易伙伴与受中国影响较大的印度、墨西哥等贸易伙伴之间进行。当中国与这些主要贸易伙伴达成了互惠性的双边协议后，中国加入WTO的进程就大大加快，最后只剩下程序性的事项。 互惠原则不仅构成市场准入与贸易自由化谈判的基础，成为成员方彼此作出妥协和承诺的前提，而且在豁免义务或取消承诺的情形下，成员方也要严格遵循权利与义务部门平衡和整体平衡的互惠原则。GATT第28条第2款规定：“有关缔约方应当努力维持一种总体减让水平：这种减让是互惠的和共同有利的，比本协定中所规定的减让更利于贸易。” GATT第19条规定，如果在谈判情况下或者在临时中止GATT义务情况下不能达成协定，则补偿性的取消应该构成“实质上同等的一些减让”。GATT第23条承认“非违反之诉”的可申诉性。该规定的一个主要目的实质上就是从整体上保证权利与义务的互惠性，针对GATT未禁止的那些贸易扭曲措施所导致的间接废弃或损害来保护关税减让的价值，从而确保“持续的互惠性”{9}。 值得注意的是，由于互惠性安排都是基于双边性的协议对等给予，从法理上讲，条约只能在缔约方之间适用，一个缔约方不能从另一个缔约方与第三国签订的条约中获得权利；因此，这种互惠性的权利义务显然具有排他性。如果WTO体系中只有这种单一的双边性自由化措施，显然无法适应多边性贸易体制的需要，这种封闭性的互惠性自由化成果又如何扩展到其他的成员方呢？质言之，双边主义的互惠性安排如何与WTO多边主义的普适性挂钩呢？WTO另外一个基本原则—最惠国待遇原则发挥了巨大的法律功能。最惠国待遇原则是将双边主义的互惠性贸易协定多边化的最简便和最有效的方式。受惠方根据它自己与另一缔约方的条约，并借助于最惠国条款，就能享有这种请求权，在它自己条约里装进另一缔约国与第三国在相同领域的所有权利与优惠。从法律技术上说，最惠国条款是转致另一个条约，而国民待遇是转国内法{10}。通过最惠国待遇原则的这种“链接”与“转致”,WTO成员方的贸易自由化谈判变得更加简化，从而也大大减少了缔约成本。谈判首先基本上集中于双边性的平衡减让与互惠交换，然后通过无条件的最惠国原则多边化地推广，最后一国承诺的市场准入与优惠待遇同时被其他贸易伙伴的减让所平衡，而不必与数十个国家进行漫长而复杂的双边谈判。大多数贸易—一个国家依据这些义务对另一个国家作出市场准入的承诺，之后通过最惠国待遇义务而作出的多边化的承诺—仍然是大量的互惠义务或双边义务，即具有双边契约性质的义务。它是对每一个WTO成员分别作出的承诺，在WTO非歧视性原则的保护下受到多方尊重{11}。 总之，互惠原则借助于最惠国原则才能将双边性的权利义务转换成多边性的权利义务，从而使WTO演变成一个多边性的贸易体系。最惠国待遇只有借助于互惠性原则，才具有实体法的意义。互惠性原则所包涵的对等性和排他性与最惠国原则所涵盖的普遍性和非歧视性，在这里形成了完美的结合与统一。 三、WTO体系中的相互认可制度 世界贸易的顺利进行和全面发展是在一种具有可预见性和透明度的法律环境中自由进行的。1995年世界贸易组织的建立，标志着国际贸易体系逐渐从“权力导向”演变为“规则导向”的体系{12}。但是各国之间适用法律和标准的歧异与冲突妨碍了世界贸易的进一步发展，国际社会一直在寻求解决这些法律和标准适用冲突的方案。新古典主义的趋同理论非常推崇法律趋同主义与法律统一化的方法。该理论认为，通过发挥市场功能或者政府间的协调谈判可以消除或减少各国适用法律和标准的差异{6}162。虽然趋同化与统一化的法律方案从理论上分析具有明显的法律功效，但无论是通过发挥市场功能最终促成规则的“大同世界”，还是通过多边性国际谈判消弭法律歧异和冲突，这两种调节方法都显得成本高昂且成效缓慢，远不能适应经济全球化和国际化交往迅速发展的现实需要。从1970年代开始，国际社会开始出现了相互认可制度来解决各国法律和标准适用的歧异与冲突，即相关当事国彼此承认对方的监督管理标准以及相应的法律法规在本国具有同等的适用效力。 “相互认可”的概念最早见于《罗马条约》中有关专业资格的规定，而作为一项法律原则，则起源于1970年代欧洲法院就商品自由流动所作的法律分析。为推动欧洲单一市场的建立，欧洲委员会曾优先考虑法律统一化的方案，即通过制定统一适用于欧共体区域的法律和标准，来推动欧洲经济一体化，但是这种急功近利、好大喜功的做法引起了成员国的抵触，收效甚微。痛定思痛后，欧共体委员会决定放弃强制性的统一标准和技术法规的理想模式，转而采用相互认可的方式。相互认可方式以欧共体法律的形式最早出现在1979年的“Cassis deDijon案”的判例中，在该案中欧洲法院以判例法的形式首次确立了“相互认可”原则。根据这一原则，在一成员国内合法生产或销售的商品和服务须为所有其他成员国接受，即使它们并不符合接受国的技术法规或质量标准{13}。该判例表明，在一成员国安全生产和销售的产品，如果产品满足了最低程度的要求，该产品也能在另一成员国境内销售。上述判例所确立的法律技术创新，从根本上消除了建立欧共体单一市场的最大法律障碍，也极大地改变了欧共体实现经济一体化的路径安排。随后，欧共体委员会把这一成功的做法移植到服务贸易领域，经《1985年白皮书》确认，“相互认可”原则也成为欧共体银行法及其他服务贸易立法的一项重要原则。相互认可在欧洲单一大市场和欧洲一体化运动中发挥了重要作用。有鉴于此，《美加自由贸易协定》也开始借鉴了相互认可原则，在随后的北美区域一体化运动中也采纳了该原则。由于受协同性程度的限制，在北美地区，相互认可的适用范围比较有限，所起的法律功效远不如欧洲一体化运动显著。 跨国公司的日益强势和世界经济联系的日益紧密为实现协调机制的相互认可目标创造了条件。在跨国公司推动下，许多国家纷纷承认其他国家管理本国经济规则的合法性，在另一国建立子公司的跨国公司应当可以像在本国一样自由行动。欧盟成员国同意其他成员国的企业在全欧盟范围内按照母国法律条例来经营，如在法国经营运作的德国公司的子公司基本上可按德国法律来治理。在借鉴欧盟成功运作的经验基础上，作为全球性多边贸易组织的WTO也开始非常重视相互认可制度。WTO的宗旨之一是通过多边性国际规则和标准的营建及普遍实施以推进全球贸易自由化。一方面WTO要约束和限制各成员国政府管理贸易的权力和自由，另一方面要协调各成员方的管制对立和冲突，显然这两方面的工作都离不开法律差异和法律冲突的协调。WTO一直优先考虑制定统一的多边性监管标准作为约束成员方管理贸易的共同规则，但是多边性规则旷日持久的“难产”经常使该方法大打折扣；而且在多边性的统一规制或标准尚未制定及生效之前，成员方在采取管理措施时，往往借助于资格要求和程序、技术标准等措施对贸易进行限制。为避免各国各自为政的管理措施逆化为贸易壁垒，并进一步弥和理想中的一元化监管法规与现实中各国的多元化监管法规之间的差距，TO在货物贸易和服务贸易领域率先采用了相互认可制度。 WTO体系中的相互认可，是指两个或两个以上成员方在互惠协议的基础上，一成员方认可其他成员方监督管理其产品、服务和服务提供者的法规或标准在本成员方境内的法律效力。相互认可原则的内涵主要包括：“认可”是指双方认可彼此的法律制度具有“等价性”、“兼容性”，或者说至少具有“可接受性”；所谓的“相互”是指双方对相关管辖权的再分配是互惠和对等的；相互认可是指一种概括的认可，具体到货物、服务等领域的相互认可还具有不同的特点、范围以及限制性条件。根据相互认可的法律原则，当事国应尊重和承认其他成员方管理经济的法规和标准的合法性。同时，当事国应当承认其他成员方管理经济的法律和标准的合理性，并在一定条件下，承认这些法规和标准在本成员方境内的法律效力。在互惠的基础上，当事国就相互认可的基本条件、涉及的认可范围、认可的机构等实体性问题以及情报交换等程序性事项展开具体的谈判，并签订双边或多边性的相互认可协议（Mu-tual Recognition Agreements，简称为MRAs)。这些国际协议就成为相互认可的法律渊源。由于相互尊重对方的管辖权而较少政治对抗，由于不强求统一的标准而降低协调成本，由于国内标准通行他国市场而成效明显；因而相互认可制度逐渐成为协调各成员方法律和标准歧异的最简便法律方法。 作为最终“一揽子”协议的一部分，货物贸易领域的相互认可制度集中体现在《贸易技术壁垒协定》（以下简称为TBT协议）的相关条款中。1995年开始运行的WTO极力敦促成员方达成MRA来推动成员方贸易关系的发展。为贯彻上述宗旨，《TBT协议》在总结《东京守则》教训并借鉴欧盟成功经验的基础上，在第6条特别规定了相互认可制度。为避免就同一批商品进行重复认证，成员方应保证接受其他成员方合格评定程序的结果，即使这些程序不同于本国程序，但是这种承认与接受应满足下列条件：(1)其他成员方合格评定程序能与本国一样提供符合有关技术法规和标准的保证；(2)在相互磋商同意的前提下，该其他成员方的合格评定机构有充分和持久的技术能力；(3)限于出口方指定的评定机构所作出的评定结果。由于国际社会中国家标准的多样性以及协调这些标准的固有困难，各国合格评定活动的相互认可成为国际贸易自由化和便利化的重要手段。一个全球性的MRAs网络将使国际流通中的商品享受一次检测，一次认证，在所有国际市场上就被普遍认可和接受的贸易便利。相互认可制度无论是对国际商人和消费者，还是MRA当事国都具有重大的经济和法律意义。 在服务贸易领域，GATS第7条规定：(1)通过双边协议或安排，或自动给予的方式认可另一成员方对服务提供者的有关批准、许可或证明所规定的标准。(2)任何第三方成员有权参加这种双边安排或协议，或者有充分的证明机会应得到相关标准的自动认可。(3)为避免标准的多样性造成国家间的歧视或对服务贸易构成隐蔽的限制，认可应优先考虑多边同意的共同国际标准。 WTO成员对来源于其他成员方产品与服务的认可，无论是相互认可，还是自动给予，都是建立在甄别具体监管标准的基础之上，由授权国给予的一种差别待遇或互惠待遇，但在认可的程序方面，授权国应给予任何其他成员方最惠国待遇。任何第三方成员享有当事国协议或安排的分享程序的权利，并保证提供充分的机会谈判加入这类协议或安排，只要第三方成员具有大致相同的法规、监督、法规的实施。除了在程序上要符合WTO的最惠国待遇等基本条款以外，成员方还必须满足起码的实体标准。WTO把制定统一的多边性监管标准作为约束各国各自为政监管的共同标准，但在多边性的统一标准或部门纪律尚未制定与生效之前，为避免标准的多样性造成国家间的歧视或对国际贸易构成隐蔽的限制，认可应优先考虑多边同意的共同国际标准或最低标准。接受与认可必须以被授权成员方已经确立共同国际标准或最低标准为先决条件，如果这种基本条件不具备，授权成员方仍有权设立附加标准，只要这些标准是符合共同利益的、适当的、非歧视性的、且不构成重叠管制{14}。这种程序法的最惠国待遇要求与实体法的最低标准要求的相互联结，把双边性的相互认可制度巧妙纳入到WTO的多边贸易体制中。不仅如此，监管标准与实体法的相互认可与相互协调，成为国际社会多边性谈判与协议缔结的立法基础。反之亦然，业已达成的国际共识或基本标准也成为相互认可制度的实体法基础。在解决法律和标准适用的歧异与冲突过程中，相互认可与多边主义两种法律工具相辅相成，相得益彰，共同推动着国际贸易的发展。相互认可与多边主义联结与互动的进程，昭示着国际贸易规则体系和谐发展的必由之路。 四WTO争端解决机制中的双边主义 由GATT第22条和第23条规定的贸易争端解决机制经过近半个世纪实践所积累的经验和习惯规则,WTO建立和完善了一套有关国际贸易纠纷解决的国际司法体制。WTO的争端解决机制，为WTO多边贸易的规则体系具有可预见性和约束性，条文得以正确解释，乃至整个贸易体制得以有效运转，提供了强有力的制度保证，成为WTO体系中最具特色和最具活力的制度创新之一。但是这些变革并没有从根本上改变GATT时代争端解决机制双边主义的基本特性,WTO仍然是通过争端解决机构的授权，由申诉方通过报复败诉方的贸易制裁方式，恢复双方之间的贸易平衡{15}。换言之，作为争端解决机构（以下简称为DSB）报告法律效力保证的强制实施与报复机制，并非由WTO成员方采取集体或多边主义的执行措施，而是授权当事方“自行实施，’；而这种“自行实施”的有效性背后又是以双方的经济实力对比为后盾的。显然，争端解决的这种实施机制具有鲜明的相对性。此外,WTO的仲裁程序与必经的磋商程序也具有鲜明的双边性质。 （一）双边磋商机制 经过谈判或协商来解决分歧，是国际争端解决中一直沿袭使用的传统方式。就国际贸易而言，在第二次世界大战以前，一般认为双边磋商属于外交范畴，因为这种方式是靠自愿来进行的，并依赖于政治经济的外交压力潜在地发挥作用。磋商程序被正式植入WTO争端解决机制并用来解决贸易争端，始于《争端解决规则与程序的谅解》（下文简称DSU）第4条和GATT1994第22条所规定的磋商程序。 磋商是DSU中的启动程序，有严格的时间限制和实质性要求，是设立专家组等后续程序的必经阶段。磋商程序的基本目标是为当事方提供充分的协商机会，DSB并不参与磋商过程；而且磋商主体仅限于争端当事方和请求加入的当事方，从而能够确保当事方在完全自主的情形下更有效地解决争端。磋商程序作为DSU中具有独立地位并且影响重大的一种争端解决方式，通过双边外交谈判协商，彼此作出必要的让步，最后达成双边性的协议，能有效克服WTO争端解决机制中准司法裁决的不足{16}。 1995年1月1日至2007年12月31日DSB受理案件一览表[2] 从WTO争端解决的实际情况来考察，截至2007年12月底，WTO争端解决机构DSB已经处理了334起争端案件。其中，通过双方磋商达成协议解决争端并根据DSU第3条第6款通知到DSB的案件为56起，约占DSB处理案件的17%。如果把主要以撤回起诉或和解等其他双边方式结案的39起案件考虑进去的话，以双边协商方式解决争端的案件多达30%。[3]值得注意的是，磋商并非仅仅限于专家组建立之前，在整个案件处理过程中，包括专家组或上诉机构程序，乃至案件的监督和执行过程中，如果双方同意，磋商程序都可供当事双方随时选择适用。据统计，截至2007年12月底，针对相关案件的争议解决安排，经由双方协商并通知到DSB的双边性协议多达221起。[4] 虽然磋商具有典型的双边属性，但是这种双边性磋商程序一旦开始后，双方的争端就置于WTO多边监督之下。这可以从GATT第22条和第23条奠定的WTO解决争端的制度设计中体现出来。GATT第22条规定的“磋商”，指的是运用双边性的外交手段解决分歧，而GATT第23条表述的则是磋商无法解决时，由缔约方全体“调查”、“提出建议”，并于“适宜时作出裁决”。这显然属一般国际组织常具有的“准司法权”，即作为国际组织的第三方介入争端当事方的解决方法。而GATT第22条除了规定磋商程序之外，还规定应给予对方“同情考虑”、“充分协商机会”，表达的正是GATT第22条所规定双边磋商程序的强制性，并纳入到WTO多边性的争端解决机制中。GATT在其近半个世纪解决争端的实践中，对外交与司法这两种手段兼施并用，互为补充，相辅相成，积累了丰富的经验，在具体规则上亦有重大发展。这是原GATT规则中所没有的，而这些措辞表明协商已纳入法制轨道，而不是单纯的外交行为。而且这种规定从磋商转入专家组审理的司法轨道，提供了重要衔接条件{16}56。 WTO体制下的双边磋商已经不是简单的外交途径，而是纳入到了WTO多边主义的争端解决机制。WTO成立后的第一起案例也说明了这一点。1990年代以来，美日汽车贸易纠纷越演越烈，多年谈判毫无解决迹象。1995年5月8日美国启动“301条款”，对6款日本豪华轿车征收100％的关税。日本随即将案件提交WTO的DSB，由专家组进行裁决。案件审理过半，是非曲直已显端倪之际，双方经过谈判于同年8月达成《日美汽车协定》。日本撤回起诉，最终解决了争端。本案中，争端解决机制作为一种多边措施，提供了外交上和国际法上的压力，促进了双方利益的妥协。不可否认，WTO解决争端的司法裁决机制的威慑力对双方达成协议起到了促进作用。因此，在WTO多边框架下的双边谈判，无疑是解决传统贸易保护领域争议较为有效的可行途径。 WTO争端解决机制中这种双边磋商与多边司法解决的独特安排，是由于GATT/WTO多边贸易体制在其构成或性质上政治（外交）、经济（贸易）和法律（国际法）的三位一体，三者缺一不可。从政治因素上说，WTO要调整的国际经贸关系或国际经济秩序要受到国际政治的制约，受到各国外交政策的制约。从整个WTO具体运转体制上，遇到贸易纠纷和争端，首先提倡通过外交谈判与磋商来解决{17}。“一个为争端当事方彼此接受并符合涵盖协定的解决办法，当然应予优先考虑。在无法找到相应同意的解决办法时……”才诉诸多边性的司法程序[5]。 WTO的争端解决方式除了磋商程序之外，还规定了仲裁、斡旋、调解和调停等其他自愿选择程序的方．式。对于双方都已明确的事项产生的争议，仲裁可以作为争端解决的一种方式迅速解决争议，及作为援用专家组或上诉机构的一种替代手段。由于仲裁等方式都是基于双方当事人的仲裁协议或仲裁条款以及选择的结果，因此，仲裁等其他方式也属于广义上的磋商。一般情况下，仲裁需按照当事方达成的双边协议进行，这种仲裁协议应在仲裁程序开始之前及时通知所有成员。其他成员只有征得协议仲裁的各当事方同意的情形下方可参与仲裁，选择仲裁的各方应服从仲裁裁决。但从程序上看，它只是一项选择性的辅助方法，不是一项必经程序。此外，仲裁是WTO体系内DSU的一项新规定，应当遵循WTO的相关规则。比如，仲裁结果应当符合有关协定的规定，并且不得增加或减少各成员的权利和义务。仲裁裁决应通报DSB和相关协定的理事会或委员会，而任何成员都可以就仲裁裁决提出问题。这些安排，都反映了仲裁在WTO框架内进行的特点，WTO对仲裁的规范和监督，也说明了WTO对这种解决纠纷的传统双边方式的重视。 （二）执行措施的双边性 专家小组或上诉机构的结论报告或建议，经DSB通过后即成为WTO的正式建议或裁决。这些建议或裁决能否得到执行，是WTO争端解决机制正常运转的关键所在。为了及时有效地履行DSB的建议或裁决，确保争端解决机制给全体成员所带来的可预见性利益，DSU具体规定了执行期限和执行监督措施。当争端案件中的败诉方未能在合理期限内执行DSB作出的建议或裁决，DSU规定了两种补救措施：即胜诉方可申请进行补偿，或授权中止减让或中止其他义务。其中，补偿是自愿的，当事方应在合理期限结束之前进行谈判，力求达成双方均能接受的补偿协议，而且补偿协议应与WTO有关协议相一致；因此，补偿措施再次体现了争端解决执行机制中的双边主义，而与WTO的有关协议保持一致性的要求。这同时也说明了这种双边性补偿协议也被纳入到WTO的多边执行体制中。如果合理期限结束后的20天内尚未达成满意的补偿协议，胜诉方可请求DSB授权中止有关协议中对该成员适用的减让或其他义务。胜诉方首先应在其利益受到损害或丧失的相同部门内寻求中止减让，如果胜诉方认为在同一部门中中止的做法不可行或无效，则可中止相同协议中其他部门的减让，如果情形严重，则可中止另一适用协议中部门的减让。这种跨部门的中止减让就是著名的“交叉报复”。在“乌拉圭回合”谈判中，引入这种“交叉报复”的作法曾受到一些国家的强烈反对，但是为了加强争端解决机制的效力，最后还是把这一法律创新植入了DSUO WTO争端解决机制的强制性，使该体系的可预见性和稳定性大为增强，“规则导向”的加强成为世界贸易组织成功运作的一大亮点。
1995年1月1日至2007年10月31日DSB案件执行情况一览表[6] ┌────┬────┬─────┐ 从DSB报告的执行情况来看，截止2007年10月底，由DSB通过争端解决报告，并建议实施的140多起案件中，“自动执行”（也称为“自执行完毕”，即报告或裁决在执行期内执行完毕，且其他成员没有对执行措施提出任何异议）的案件为100起。“执行异议”（在执行中引起争议，重新由原专家组审理或裁决）的案件为29起。强制执行（DSB授权胜诉方中止减让或交叉报复）的案件为18起。从总体上看“自执行完毕”占多数，但值得注意的是，DSB的这种执行监督从表面上看是由WTO全体成员对争端解决措施进行监督，但实质上却依赖于争端当事方的政治经济实力对比。尤其是在非自愿执行的情形下，由DSB授权的报复措施更是明显。在实践中，这些报复措施的实际效果往往因当事国家经济实力对比度不同而有所变化。报复与交叉报复制度的不公平性，一直是发展中国家和经济弱国垢病的问题。因此，发展中国家强烈希望在wro争端解决机制中引进多边主义的集体执行措施，以改变它们在DSB报告强制执行中的不利局面{18} 1998年，世界最大香蕉生产国厄瓜多尔要求与欧共体就1995年欧共体对专家组和上诉机构“香蕉案”裁决的执行情况进行磋商。在磋商无果后，欧共体和厄瓜多尔分别要求建立专家组，评估欧共体对专家组和上诉机构在1995年“香蕉案”中做出的裁决的执行情况。在专家组报告中，专家组裁定欧共体没有完全执行1995年的裁决。随后WTO“反向协商一致原则”通过了该裁决，保证了该裁决具有法律约束力。尽管如此，欧共体在此后的6个多月的时间内还是没有采取任何行动执行裁决，并提出原来的执行框架至少要保留6年。鉴于欧共体执行不力，厄瓜多尔不得不寻求对欧共体强制执行，即中止对欧共体的贸易减让，并对来自欧共体的进口商品实施交叉报复措施。厄瓜多尔被DSB授权中止2.02亿美元的减让和在WTO协定下的其他义务，包括《与贸易有关的知识产权协议》和《服务贸易总协定》{19}。在2001年11月9日至14日召开的WTO第4届部长大会期间，欧共体获得了部长大会根据GATT1994第13条给予的豁免。美国与厄瓜多尔随后撤销了对欧共体的贸易制裁，转而同欧盟进行谈判。厄瓜多尔如同在以前的系列“香蕉案”中的起诉方一样，最终不得不经谈判接受欧盟对DSB裁决的不完全执行的结果。 在“欧共体香蕉案”中，欧共体“执行不力”与中美洲香蕉出口国“报复乏力”充分体现了DSB执行措施的双边性；因此，能否对目标国家构成足够大的威胁就取决于受害方相对目标国而言是否是“大国、强国或依存度相当高的国家”。强国通常会运用制裁或报复措施，原因就在于他们拥有能够对对方造成巨大损害的实力；相反，小国可以用于报复的资源较少，因此报复大国的能力就较弱。由于WTO的强制实施措施是仅仅由受害方组成的报复主体而进行的一种自力救济，这种救济措施的实际效果在很大程度上取决于报复双方经济实力对比的情况，经济实力越强，报复的实际效果就越显著{20}。这种执行和报复机制主要依赖于争端双方的经济实力对比，而非借助于WTO专设的执行机构或者利用WTO全体成员的集体力量进行的制裁，因此，DSB负责建议或裁决报告的执行，从表面上看是WTO的多边机制在起作用，但实质上是DSB授权胜诉方在败诉方拒绝履行或做出补偿时的报复机制在发挥潜在的威慑作用。而这种胜诉方的报复显然只是一种受到DSB有限监督和约束的单边主义措施，并非由WTO所有成员集体实施的多边主义措施。这种不足恰好从另外一个角度证明了争端解决的实施机制在某种程度上也是借助于双边主义的方式在进行运作。 因此，广为称道的WTO争端解决与实施机制从根本上并没有突破双边主义的制度安排。虽然关于磋商的双边性以及实施机制中的授权报复机制，一直众说纷纭，但有一点可以肯定，无论从肯定还是否定或尚待完善的立场来看,WTO争端解决机制也充分吸收和运用了双边主义的路径和模式。 五、WTO体制中双边主义与多边主义联结的法理分析 WTO在具体法律制度上对双边主义的包容和吸纳，除了WTO对GATT的双边主义特性的历史继承和应对区域经济一体化的全球浪潮之外，双边主义与多边主义在法律功能上的一致性也是二者在WTO体系内共存的重要原因。 （一）双边主义与多边主义的法律原则基本一致。 WTO多边贸易体制所体现的基本原则主要有自由贸易原则、透明度原则和公平贸易原则等，而这些基本原则恰恰是双边自由贸易所追求和遵循的，只是这些原则所适用的范围有所差异而已。前者适用于WTO所有成员方，后者适用于双边性自由贸易协定的签署方。由于WTO多边贸易体制已经基本涵盖了全球，绝大多数推行双边性自由贸易的国家和地区也属于WTO成员方，这就决定了成员方在签署和履行双边性自由贸易协定时也要遵守WTO规则的基本要求。近年来WTO成员在签订双边性自由贸易协定时，也非常注重妥善处理双边主义与多边主义的贸易关系，强调二者的一致性，而非削弱多边贸易体系{21}。《美国一新加坡双边自由贸易协定》序言中明确指出：“确认双方在《马拉喀什建立世界贸易组织协定》和其他多边的、地区的以及双边协定下的权利、义务和承诺。”《欧盟一墨西哥自由贸易协定》也明文规定，双方“以在不损害各自在WTO框架内权利的基础上，确保该协定条款的有效实施”。至于双边性自由贸易协定对第三方所产生的差别待遇问题，这正是这种体制得以确立的本质要求，就像WTO多边贸易体制并不适用于非成员方一样。 （二）双边主义是WTO多边贸易体制的进一步发展的重要路径。 首先，双边主义能够推动多边贸易谈判。目前贸易与环境、贸易与劳工核心标准、贸易与竞争政策等议题在多边贸易体制下谈判困难重重，短时间内难以达成协议。非货物贸易问题谈判在双边主义路径下的实质性突破，双边自由贸易协定的大量签署与实践必将对将来的多边贸易协定的谈判起到巨大的推动作用。双边贸易谈判通过最惠国待遇将双边磋商的成果多边化，此结构强调“主要供应方”在谈判中充分运用其实力，施加压力，相互妥协，最终达成利益的平衡。而在复杂持久的非货物贸易问题的谈判上，双边磋商的作用远超过其在GATT的地位，甚至成为实现贸易自由化所不可避免的途径{22}。因为在这些新兴领域，强势国家凭借实力优势，主导着拟定议程的进程活动，国际义务的履行仍主要建立在“互惠”的基础上。双边谈判是实现突破的实质性步骤，越是利益高度竞争的领域，带有针对性和决策集中性优势的双边措施，其重要性就越是明显。2000年11月APEC《文莱非正式首脑会议宣言》中确认了区域贸易协定和双边贸易协定对促进WTO框架下多边自由贸易的“奠基石”作用。值得注意的是，双边主义与多边主义在谈判中经常是交相并用和相互促进的。双边主义的成果可以促进多边机制权威性和增加其效能，而多边机制也是辅助双边谈判的论坛和媒介。多边主义通常也成为谈判策略的组成部分，多边主义可以使单纯的双边斗争受到国际法的约束，迫使强势国家做出某些让步{23}。 其次，双边协定为多边协定的缔结奠定社会基础和提供范本。参与和践行双边性协定的国家越多，对多边性的贸易协定就越能形成强有力的影响。双边性条约的国际实践一方面奠定了国际多边立法的社会基础，另一方面也直接推动了在国际范围内达成共识。当在国际社会层面达成了广泛的立法共识，缔结多边性的国际条约就只剩下纯粹的立法技术问题。北美自由贸易区就是在美国和加拿大之间的双边自由贸易协定的基础上发展而来，随后吸纳墨西哥，并正向整个美洲进一步延伸。北美自由贸易协定不仅创立了发达国家与发展中国家进行经贸合作的国际范例，而且WTO体系中诸多实体和程序的法律制度成为WTO可资借鉴的制度资源。 最后，双边主义是多边主义的过渡形式。著名国际经济法专家杰克逊认为，自由贸易区在其成员间相互消除贸易壁垒，是朝着普遍的贸易自由化迈出的第一步。从国际贸易实践上看，双边性自由贸易协定的目的是在WTO多边贸易体制的基础上，更高层次、更全面地推进贸易与投资的自由化。双边自由贸易协定往往也是涵盖范围更广的区域经济一体化的过渡形式，因为它强烈的示范效应经常吸引着更多的国家和地区加入进来，从而将自由贸易推向更深化更普遍的新阶段。例如欧盟自由贸易区已经延伸到整个西欧，并正以较快的速度向东欧，乃至美洲、亚洲、非洲等地区拓展。 正是双边性贸易安排与WTO多边贸易体制具有广泛的一致性,WTo多边贸易体系才得以在其体系内包容双边性贸易协定，允许成员方创设和维持双边性的自由贸易区等区域经济一体化组织。虽然双边主义与WTO多边主义的贸易体制也存在一定的矛盾性，但二者的一致性又从发展趋势上决定了双边主义的贸易安排必然走向WTO多边主义的贸易体系。 （三）双边主义是WTO多边贸易体制的必要补充。 双边主义是全球经济合作制度设计中至为重要的环节之一。双边主义适当兼顾了作为贸易纠纷根源的国家个体利益，并对国家的单边主义自利行为起到了一定的节制作用。更为重要的是，双边主义以其特有的双向性和灵活性，有效克服多边主义尾大不好掉头、成效低微的不足，因而，双边主义对于WTO多边主义的贸易体制具有特殊意义的补充作用。双边性自由贸易通过相互间关税和非关税措施的特殊优惠安排，可以促进缔约双方有利于自身的贸易转移，使缔约方货物和服务进入彼此市场的机会大为增加，从而促使双方的贸易和生产规模进一步扩大；双边性自由贸易协定规定的共同或相似的各项经济贸易政策和各种贸易以及投资便利优惠措施，可以减少相互间的投资障碍，降低投资成本，鼓励公平竞争，吸引缔约双方增加投资，提高双方的工业化程度与水平，从而发挥一体化市场的规模效益；双边性自由贸易协定可以促进双方技术和人才流动，弥补各自技术和管理人才的不足，提高双方的科学技术水平，从而增强双方的经济和社会综合发展能力；双边性自由贸易协定还有利于当事成员方共同抵御全球化风险。随着经济全球化的迅猛发展，各种风险越来越容易在全球范围内快速传播和扩散，仅凭单个国家自身的实力难以应对全球化风险的挑战。因此，世界各国可以通过双边性自由贸易协定密切相互间的协作和配合，加强风险防范措施，构建防范全球化风险的安全阀，共同抵御来自区域外的各种冲击。 《建立世界贸易组织协定》明确规定了WTO的宗旨：承认贸易和经济关系的发展，应旨在提高生活水平，保证充分就业和大幅度稳步提高实际收入和有效需求，扩大货物与服务的生产和贸易，为持续发展之目的扩大对世界资源的充分利用，保护和维护环境，并以符合不同经济发展水平下各自需要的方式，加强各种相应的措施；因此，双边性贸易协定所产生的这些经济和社会效应都与WTO多边贸易体制所追求的经济社会目标相一致。 结论 作为国际协调与合作的一种基本法律方法，多边主义充分体现了统一、公正、平等和合作的价值目标。在经济全球化初期，多边主义成功解决了许多传统贸易问题，但随着贸易自由化的深入以及WTO议题范围和成员的扩大，多边主义不仅在效率问题上出现窘境，而且还由于忽略各国实力差距和社会文化背景不同造成利益分散化趋势，力求一种“统一化”的单一价值目标，造成国家间在传统产业分工上的利益冲突以及新议题取舍上发生争议，而且越来越难以调和。相较于多边主义的理想主义路径而言，双边主义更多地反映了国际社会中国家间政治经济实力差距的现状，体现了兼顾国别差距和个体利益的现实主义路径；因此，我们应该重新审视WTO体系中双边主义的存在价值，并对其效用做出较为客观的评价。WTO体制对双边主义路径的适当吸收和包容，不仅保证了多边贸易体制的有效运作，而且对于推动多边贸易自由化的深化发展与新议题的拓展都起到了独特的作用。 笔者认为，在国际贸易自由化的路径选择中，双边主义与多边主义博弈的关键不是二者的相互替代，而是两种路径如何在WTO体系内外进一步协调与合作，并最终形成双边主义与多边主义和谐统一的世界贸易体系。虽然WTO多边贸易体系保留和吸纳了一些双边主义的做法，并进行了一些简单的规制，但这显然不足以遏制目前双边主义过于泛滥所造成的“国际贸易条块分割”问题。如果国际社会能够对双边主义进行合理有效的适当规制，保持两种路径在WTO体系内外的协调与合作，就能使双边主义的存在更有利于提高全球贸易自由化的广度和深度，并积极推动重新开启WTO后续贸易谈判。 【作者简介】 【注释】 【参考文献】 |
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