【摘要】 在贸易与环境的日益复杂关系中，近来引人注目的是由于不遵守SPS协议而引起的动植物检疫和食品安全方面的日趋激烈的争端。SPS协议对我国农业生产、生态安全乃至可持续发展都有形成潜在威胁的可能性，我国当务之急是要从立法上规制、补充、完善与SPS协议一致的程序性规定，引入国际标准体系和风险评估机制。

【中文关键词】 SPS协议；国际标准；风险评估

近年来，国际动植物检疫标准已经在世界贸易组织内引起广泛关注。特别是在“非典”、禽流感等疾病威胁人类自身安全时，引起这些疾病的动物贸易和相应的环境安全之间的争端变得更加尖锐，WTO成员国更加注重通过WTO法律体系解决贸易和环境的争端。这方面的法律框架就是SPS协议，而当前主要涉及SPS协议的焦点是动植物检疫和食品安全。我国刚刚加入WTO，在国际贸易中就发生过SPS方面的争议，如我国和欧盟的茶叶纠纷，导致我国茶叶的国际市场份额大幅下降。可以预见，随着中国逐渐融入世界经济，类似的SPS纠纷必将越来越多，也将对我国造成越来越大的影响。研究提出SPS纠纷的应对与解决措施，实乃当务之急。

一、SPS协议简介

SPS协议即动植物检疫协议，它是WTO法律框架内管理一国在进口货物方面采用措施的程序性规则的多边贸易协议。在SPS协议纳入WTO法律框架之前，GATT的第20条（b）是唯一的而且最多也只是原则性的直接对付SPS措施的关税贸易总条款，但该条内容显然过于原则化、抽象化，不能满足国际贸易日益增多的SPS纠纷。正是在这种背景下，SPS协议应运而生。

SPS协议主要包括七个方面内容。一是关于SPS措施的定义。SPS协议规定的措施包括所有管理：（1）制成品标准；(2）流程及生产方法；(3）测试、检验、证明及批准程序；(4）检疫程序，包括与动植物运输或运输过程中保证其存活的物品相关的要求；(5）涉及相关统计方法、抽样程序及风险评估的条款；(6）与食品安全直接相关的包装和标准的要求的相关法律、命令、法规及程序。如果一项措施不是为了保护以上六种风险之一，那么该项措施就不是一项SPS措施；二是科学措施的使用。SPS协议规定WTO成员国的基本权利是为了保护人类、动物、植物的生命或健康而采取必要的SPS措施的能力。这种必要措施：（1）只可适用到必要的程度；(2）必须依据科学原理；(3）没有充足的科学证据不得适用，特殊情况下可以临时适用；三是使用国际标准。这些国际标准、准则和建议包括食品规则委员会、国际动物传染病办公室和国际植物保护公约秘书处等机构的国际标准、准则和建议；四是进行风险评估。确定了用以评估对人类、动物或植物生命或健康的风险的明确标准：（1）可获得的科学证据；(2）检验、测试和抽样技术；(3）相关的生态和环境条件；(4）无害虫或无疫病地区的存在；(5）生产流程及方法；五是标准的对等和相互承认。协议要求成员国承认其他成员国措施的对等性，通过相互协商，达成承认特定SPS措施的对等性的双边或多边协议；六是控制、检验和批准程序；七是透明度原则。即SPS措施必须及时公布并在SPS措施实施前应该有一段评论时间的要求；八是纠纷解决。援引GATT第20条和23条关于协商和纠纷解决的程序，并规定如果该协议的一项纠纷涉及科学和技术问题，工作组应向其所在和双方协商后所选择的专家征询意见；九是管理。SPS协议建立了一个动植物检疫措施委员会，以提供一个经常性磋商的论坛，成员国必须将不和国际标准相同且对国际贸易有重大影响的新的SPS措施或对已有措施的修改通知动植物检疫措施委员会。

二、我国目前关于动植物检疫和食品安全的立法现状及SPS协议的影响

根据SPS协议，我国目前与之相关的法律共计4部（其他还有一部分相关的法规、规章和其他规范性文件），即《国境卫生检疫法》、《进出境动植物检疫法》、《食品卫生法》和《动物防疫法》。这四部法律在维护我国动植物检疫安全，保护人民生命健康，发挥了积极作用。随着国际经济一体化发展以及我国加入WTO，这些法律与SPS协议的冲突日益凸显。

（一）程序性规制不足

动植物检疫和食品安全由国家行政主管部门负责管理，理应把行政程序作为立法的重要部分，但我国相关立法却恰恰对此规定不足。如《进出境动植物检疫法》第25条规定：“过境的动物经检疫合格的，准予过境”；第26条规定，“对过境动植物、动植物产品和其他检疫物，口岸动植物检疫机关检查运输工具或包装，经检疫合格的，准予过境；发现有本法第18条规定的名录所列的病虫害，作除害处理或不准过境。”法律只赋予了检疫机关享有检疫的实体权利和程序上的原则性规定，缺乏可操作性。程序缺乏将间接亦或直接导致争端的产生，可能对我国造成本可避免的危害，危及我国环境安全。笔者以为，SPS协议本身就是一套普遍的程序性规定，以保证一项SPS措施确实是针对实施该措施的成员国所宣称的危险而采取的科学的保护措施。借鉴SPS协议之程序性规定，在SPS协议框架下完善我国动植物检疫和食品安全的程序立法，切实维护我国环境安全。

（二）动植物检疫标准和食品安全标准种类不健全、水平较低

我国法律对于SPS标准的规定甚少，仅在《食品卫生法》中规定：“当无国家卫生标准，宣传特殊功能的进口单位必须提供输出国的卫生部门或住址的卫生证明、卫生标准、安全性”。法律层次标准的量化具体规定几近空白，法规或规章层次标准的量化规定严重不足，直接导致在具体执法时无据可依，不利于我国环境和农业保护。如去年我国对欧盟的茶叶出口案，欧盟指控我国出口茶叶的农药残留标准过高而拒绝进口，致使我国蒙受巨大损失；之前在广东影响很大的“瘦肉精事件”，其根本原因也是检疫部门现有的检疫标准检疫不出瘦肉精成分，而“非典”、禽流感等烈性传染病源出于动物身上的病毒，如果不依赖于世界卫生组织的国际标准，我国很难发现并应对解决危机。我国设立进出境动植物检疫的主要目的之一就是为了保护本国农业生产免遭外来病虫害的损害，维护我国的环境安全，而低于国际标准或某些科目尚无国际标准的动植物检疫水平，将使我国农业生产面临威胁乃至生态危机，进而对我国环境安全造成威胁。

（三）缺乏对动植物检疫的风险评估

根据SPS协议附件A第4段，依据动物或人类的生命或健康还是植物的生命或健康面临风险。风险评估分为两种：一是对一种害虫或疫病进入一个进口方成员国领土或其停留或传播的可能性，以及可能的生物和经济后果的评估；另一种是对因食物、饮料或饲料内的添加剂、毒素或致病生物而引起的对人类或动物健康的可能的负面效应的评估。SPS协议还明确规定了用以评估对人类、动物或植物生命或健康的风险的明确标准。而我国立法缺少这样的风险评估程序，在多边贸易中可能因此而蒙受损失。特别是随着我国加入WTO,传统的关税壁垒消除，非关税壁垒作为保护本国贸易的新手段成为众多国家选择的贸易保护武器，如果缺少对即将采取的SPS措施的风险评估，必将引发贸易战，造成被动。

三、对策与建议

无论是从国家主权出发，还是从法律的执行出发，我国的动植物检疫和食品安全立法都应立足于转化、吸收、借鉴、移植SPS协议的规定。SPS协议一方面为我们提供了一套协商机制，以解决因采用SPS措施引起的贸易和环境争端；另一方面，SPS协议也对我们提出了严峻挑战，更要求我们积极采取措施保护我国的幼稚产业和传统优势产业，保护环境安全。

（一）设立统一的SPS协议协调机构

我国专门负责动植物检疫和食品安全的行政部门分属农业部和卫生部，而SPS协议明确包含动植物和食品安全，这就形成一个协议规定的统一事务由两个部门分别完成；同时SPS措施还往往涉及对外贸易、海关等。在实践中由于部门利益影响，不利于我国与外国就SPS措施引起争议的解决。鉴于SPS协议主要是为对外贸易服务的协议，应在商务部设立有关SPS协议的专门工作机构。如前所述，争议的增多使得这种统一的机构成为必然，也符合现代行政发展趋势。可以设定该机构统一管理SPS事务，与农业、海关等其他部门协调，与国际组织谈判，与外方相关机构谈判，向SPS协议设立的动植物检疫措施委员会报告我国有关采取SPS措施和应对SPS措施的情况。当然，该机构的职权、地位、编制应在相关法律中予以明确，并应在有关动植物检疫法律和食品卫生法律中强制规定有关报告制度，接受该机构的指导和监督。

我国SPS机构的职能根据SPS协议的规定，应该包括以下几项：对国内即将或预备采取的SPS措施进行风险评估，使之符合SPS协议之规定；引进、消化、吸收有关动植物检疫和食品安全的国际标准，如食品规则委员会发布的200种商品标准和大约2000项杀虫剂最大残留值标准；协调国内各个与SPS措施有关的部门的行政行为，避免部门利益冲突；统一有关SPS信息搜集工作，向SPS协议设立的动植物检疫措施委员会报告工作，接受该委员会指令，并根据指令开展相关工作；作为进口方或出口方代表，与相应出口方或进口方代表就SPS措施依据的标准达到对等和相互承认进行协商谈判；监督地方政府部门遵守SPS协议，制定相应的措施与机制并实施；严格执行SPS协议的有关程序性规定，如控制、检验和批准程序；负责SPS协议与相关协议，如农业协议、TBT协议（技术贸易壁垒协议）的协调，防止国内滥用SPS措施，促进国际贸易发展；制定国内即将实行的SPS措施，贯彻透明度原则，及时公布并听取相关评论该措施的可能产生的结果利弊；负责解决与相关国家涉及SPS措施的纠纷。

（二）完善我国有关国家标准体系，特别是在立法确定与SPS协议有关的涉及环境安全的标准体系

《国标准化法》于1988年颁布实施，很多内容到今天已不合时宜。有关标准的立法缺陷明显，无标准生产的现象屡见不鲜，而且我国的标准水平不高，普遍低于国际标准，国家标准中采用国际标准和国外先进标准的大约只占36%，农产品尚无国家标准。按照SPS协议的规定修改、完善、补充相关标准体系的法律实有必要。SPS协议的影响本质上起源于两个方面，一个是我国产品出口到进口国，如该国依据SPS标准对我国产品采取SPS措施怎么办；另一方面是国外产品进入我国，我国需依据什么标准采取SPS措施；而前述两个问题的解决都无一例外的要求我国有关标准体系法律的更新，除对国际植物保护公约制定的植物检疫标准以及国际动物传染病办公室制定的动物检疫标准等传统标准之外，尤其需要高度重视有关转基因食品安全标准（GMOS食品）等。对于我国占有传统优势的产业，更应加强国际标准的引进立法，这是我国融入世界经济体系、加入WTO后的重要步骤，也能使得我国在国际贸易纠纷中掌握主动权。

（三）建立以科学依据为基础的风险评估机制

综观WTO已成功解决的动植物检疫纠纷的三起案例，即美欧激素牛肉纠纷、澳加三文鱼纠纷、日美食品检疫纠纷，可以得出结论：是否进行建立在科学基础上的风险评估常常成为双方争议的焦点。按照SPS协议的规定，在采取一项SPS措施之前，必须进行相应的风险评估，如有国际标准，则SPS措施应该基于这些标准；若无则必须依据科学事实进行风险评估。这一点对我国目前标准水平较低，很多领域目前缺乏国际标准尤为重要。但我国相关立法中并无风险评估的内容。根据SPS协议的规定，风险评估是对因食物、饮料或饲料内的添加剂、毒素或致病生物而引起的，对人类或动物健康的可能的负面效应的评估：对一种害虫或疾病进入一个进口方成员国领土或其停留或传播的可能性，以及可能的生物和经济后果的评估。只要有足够的科学证据来证明某一特定的SPS措施的必要性，成员国可以在确定有真实的健康或安全风险后自由选择自己的保护水平。SPS协议第5条确定了用以评估对人类动物或植物生命健康的风险的明确标准（前已述及），这些标准都应在我国立法中予以体现并构建相应的标准体系。

【作者】
　　谢伟， 武汉大学法学博士。
　　张式军，山东大学副教授，法学博士。

【参考文献】
　　{1}．回沪明著：《世界贸易组织法律解析》，法律出版社2004年版
　　{2}．姜春云主编：《中华人民共和国法律法规大全》，人民法院出版社2001年版
　　{3}.蔡守秋著：《环境资源法教程》，法律出版社2004年版