——评美国反倾销和反补贴措施案WTO争端解决机构裁决

【摘要】2011年3月，WTO争端解决机构发布并通过了上诉机构裁决报告，推翻了专家组在双重救济问题上的意见，认定美国商务部对中国出口产品同时征收反倾销和反补贴税的做法造成了双重救济，与其所承担的义务不符。在裁决报告中，上诉机构指出了确定反补贴税“适当金额”所应考虑的有关因素，这为今后各国的反补贴措施实践提供了更为清晰的行为准则。双重救济问题产生的直接原因是运用非市场经济方法计算倾销幅度，根本原因是WTO协议条文间的冲突。上诉机构有关双重救济问题的裁决澄清了可能存在的疑惑，维护了公平正义，为今后协调一致解释WTO条文和各国权利义务起了重要的指引作用，指明了WTO司法实践的前进方向。

【中文关键词】 反倾销；反补贴；双重救济

【英文标题】 On the Issue of Double Remedies in America's Concurrent Imposition of Antidumping and Countervailing Duties against China：

【英文副标题】 Comments on DSB's Rulings on US-Defnitive Antidumping and Countervailing Duties on Certain Products from China

【英文摘要】 In March,2001，Dispute Settlement Body of the World Trade Organization issued and adopted the Appellant Body report. The report reversed the panel ruling on the issue of double remedies，holding that the United States of America's concurrent imposition of antidumping and countervailing duties against China constituted double remedies，which was inconsistent with its WTO obligations. In this report, the Appellant Body pointed out the factors to be taken into consideration in determining the“appropriate amounts”，which provided the members with clearer guidance on the imposition of countervailing measures. The direct reason for the occurrence of double remedies is the application of“NME methodology” in calculating of dumping margins，while the underlying reason giving rise to the issue of double remedies is the conflict of different stipulations under WTO agreements. The legal interpretation the Appellant Body had made in its ruling clarified some of the possible ambiguities in this regard，which would sure serve as a guiding example to show how to interpret the rights and obligations under WTO agreements in a coherent and consistent manner.

【英文关键词】 Antidumping；Countervailing Duty；Double Remedies；GATT/WTO
  
　　目次
　　引言
　　一、美国反倾销和反补贴措施案简介
　　二、WTO上诉机构的裁决意见
　　(一)认可专家组对双重救济问题的理解
　　(二)对《反补贴协定》第19. 3条中“适当金额”进行了阐释
　　(三)推翻了专家组对《反补贴协定》第19.4条的解释
　　(四)裁决美国违反《反补贴协定》第10条和GATT1994第6.3条的规定
　　(五)裁定美国商务部“双反”实践违法
　　三、对美国“双反”调查中双重救济问题的分析
　　(一)双重救济问题的产生原因
　　(二)双重救济问题的法律分析
　　(三)双重救济问题的另一条解决途径
　　(四)双重救济问题的举证责任
　　四、对美国“双反”调查中双重救济问题的评论
　　(一)反倾销和反补贴措施的效果具有同一性
　　(二)美国商务部在此问题上败诉具有必然性
　　(三)上诉机构成功维护了WTO的整体一致性
　　结束语

引言

自2006年起，美国改变了对非市场经济国家的反补贴政策，开始对中国出口的产品发起反倾销反补贴合并调查。截至2011年3月31日，美国已对中国出口产品发起了26起反倾销反补贴合并调查。在已经结案的24起案件中，21起案件调查结果为同时征收反倾销和反补贴税。对非市场经济国家特别是中国出口的产品发起反倾销调查和反补贴合并调查，已经成为美国商务部的通常做法。由于计算方法的原因，美国商务部的做法造成了双重救济。针对这一情况，中国政府在多个层面对美国的做法提出了抗议和交涉，并于2008年12月要求WTO争端解决机构裁定该争议。2011年3月，WTO争端解决机构通过了上诉机构报告，认定美国商务部对中国出口产品同时征收反倾销和反补贴税的做法违法。至此，有关双重救济的争论终于告一段落。

一、美国反倾销和反补贴措施案[1]简介

2007年间，美国商务部接连发布四起裁定，对中国出口的标准钢管、矩形钢管、复合编织袋和非公路轮胎同时征收反倾销和反补贴税。2008年9月19日，中国政府要求与美国就其采取的这四项反倾销和反补贴措施进行磋商。2009年1月20日，争端解决机构应中国请求设立了专家组。2010年10月22日，WTO专家组散发报告，对有关争议进行了裁定，认为中国未能证明在四起“双反”案件中，美国同时征收反倾销和反补贴税违反了有关义务。2010年12月I日，中国对专家组裁决提出上诉。2011年3月11日，WTO上诉机构发布报告，推翻了专家组在双重救济问题上的意见，认定美国商务部对中国出口产品同时征收反倾销和反补贴税的做法与其所承担的义务不符。2011年3月25日，该报告在WTO争端解决机构获得通过。

中国在专家组评审程序中诉称：第一，美国商务部对中国出口产品同时征收反倾销和反补贴税，与《补贴与反补贴措施协定》(以下简称《反补贴协定》)第10条、第19. 3条、第19.4条、第32. 1条和GATT1994第6条的规定不符，第二，美国未在立法中规定，为了避免双重救济，商务部有权对反补贴税计算方法进行调整，因此与《反补贴协定》第10条、第19. 3条、第19.4条、第32. 1条和GATT1994第6条的规定不符；第三，美国商务部在裁定这四起“双反”案件时，未能对来自中国的进口产品提供其他成员国同类产品所享受的免予双重救济的待遇，因此与GATT1994第1. 1条最惠国待遇的有关规定不符。

专家组经过审理认为：第一，中国诉称美国未授权商务部采取必要调整措施，存在立法缺失的争议不属于专家组的职权范围；第二，中国未能证明美国同时征收反倾销和反补贴税违反了《反补贴协定》第10条、第19. 3条、第19.4条、第32. 1条和GATT1994第6. 3条。上诉机构裁决报告支持了中方的主张，认为美国商务部对中国产品在基于非市场经济方法采取反倾销措施的同时采取反补贴措施，存在双重救济的情形，进而导致对来自中国的产品不当征收反补贴税，违反了WTO规则。

二、WTO上诉机构的裁决意见

(一)认可专家组对双重救济问题的理解

专家组认为，针对非市场经济国家同时征收反倾销和反补贴税很有可能造成补贴的两次救济，因为所得到的倾销幅度不仅体现了被调查生产商在出口国和进口国之间的价格歧视，也反映了包括补贴在内影响补贴提供国生产商制造成本的经济扭曲。根据专家组的理解，计算出的倾销幅度包含了倾销额和补贴额，征收的反倾销税对倾销和补贴都予以了救济。专家组指出，美国商务部在一些官方文件中也承认双重救济的可能性，[2]美国没有理由否认双重救济的存在。上诉机构对专家组报告中双重救济问题产生的阐述表示认可。

(二)对《反补贴协定》第19.3条中“适当金额”进行了阐释

《反补贴协定》第19. 3条规定：“如对任何产品征收反补贴税，则应对已被认定接受补贴和造成损害的所有来源的此种进口产品根据每一案件的情况在非歧视基础上收取适当金额的反补贴税，来自已经放弃任何所涉补贴或根据本协定的条款提出的承诺已被接受的来源的进口产品除外。”专家组认为，从字面含义来看，《反补贴协定》第19. 3条规定成员国调查机关应基于非歧视原则，在个案中收取“适当金额”的反补贴税。EC-Salmon (Norway)案涉及对《反倾销协定》第9.2条[3]中反倾销税“适当金额”的理解，中国引用该案来说明“适当金额”的涵义。除了规定的内容是针对反倾销税外，《反倾销协定》第9.2条的措辞与《反补贴协定》第19.3条基本一致。根据该案专家组的意见，“适当金额”应根据反倾销税的宗旨和目的予以确定，征收的反倾销税应等于倾销幅度。本案专家组认为，根据EC-Salmon (Norway)案的裁决理由仅可以推断，反补贴税的适当金额是指不超过认定的补贴额。尽管同时征收反倾销和反补贴税可能造成重复计算，但是这并不意味着可以用反倾销税去抵消反补贴税，两者性质上完全不同。因此，专家组裁定，征收反倾销税对反补贴税金额适当与否并无影响，美国做法并未违反《反补贴协定》第19. 3条。

上诉机构推翻了专家组的意见，认为《反补贴协定》第19.3条包含了两个要素：一是要求调查机关在个案中征收适当金额的反补贴税，二是要求对所有来源的进口产品在非歧视基础上征收反补贴税，除非进口产品已经放弃任何所涉补贴，或根据《反补贴协定》的条款提出的承诺已被接受。上诉机构认为，“适当”含有“合适”、“恰当”之义，但何为“适当”并非独立或者绝对的标准，需要参考其他因素予以确定。《反补贴协定》第19.3条中“每一个案件”的字眼也印证了何为“适当”需要根据案件的具体情况予以确定。根据上诉机构裁决意见，确定“适当金额”应从以下几个方面加以考虑：

1.需要考虑《反补贴协定》的宗旨和目标

WTO上诉机构在巴西飞机案和加拿大飞机案中指出，《反补贴协定》的宗旨和目的是对政府扭曲国际贸易的补贴制定多边规则。[4]WTO上诉机构在US-Carbon Steel案和US-Softwood Lumber IV案中也指出，《反补贴协定》第五部分旨在平衡成员国拥有的征收反补贴税的权利和义务，承认成员国有限制性使用这些措施的权利。由此可见，根据WTO上诉机构的司法实践，可以将《反补贴协定》的宗旨和目的归纳为规制政府在国际贸易中的补贴行为，并允许成员国在一定条件下采取反补贴措施，从而达到矫正贸易扭曲的作用。由于运用非市场经济方法计算出的反倾销税已经抵消了补贴额，再一次全额征收反补贴税会造成抵消的补贴额超过了实际存在的补贴额。这种救济方法导致征收反补贴税的行为偏离了矫正贸易扭曲作用这一目标，不具有适当性。

2.需要参考《反补贴协定》其他条款

首先，《反补贴协定》第19条的有关规定为确定“适当金额”提供了参考。《反补贴协定》第19.4条规定征收的反补贴税不得超过认定存在的补贴额，这对征收反补贴税划定了上限，但不能仅凭此认定金额的适当性。《反补贴协定》第19. 2条鼓励调查机关将反补贴税额与拟消除的国内产业损害相联系。该条规定，征收反补贴税金额是否等于或小于补贴的全部金额的决定，均由进口成员的主管机关做出，但是若反补贴税小于补贴的全部金额即足以消除对国内产业的损害，则该反补贴税是令人满意的。

其次，根据《反补贴协定》的有关规定，反补贴税和损害之间的关系不仅体现在认定因果关系时，还体现在其他方面。比如，《反补贴协定》第19. 3条就把反补贴税与损害联系在一起。该条规定：“征收反补贴税应对已被认定接受补贴和造成损害的……此种进口产品……收取适当金额的反补贴税。”《反补贴协定》第19. 1条允许对“正在造成损害的”补贴进口产品征收反补贴税。“正在造成损害”等字眼表明，损害是征收反补贴税的持续前提。这个观点也得到了《反补贴协定》第21. 1条规定的确认。该条规定：“反补贴税应仅在抵消造成损害的补贴所必需的时间和限度内实施。”由此可见，确定适当金额的反补贴税应该考虑损害。

再次，《反补贴协定》第10条对解释“适当金额”提供了有意义的参考。该条规定：“各成员应采取所有必要步骤以保证对任何成员领土的任何产品进口至另一成员领土征收反补贴税符合GATT1994第6条的规定和本协定的规定。反补贴税仅可根据依照本协定和《农业协定》的规定发起和进行的调查征收。”《反补贴协定》第10条及其注脚表明，成员国针对特定补贴的影响仅可采取一种形式的补救，或为征收反补贴税，或为发起有关反制措施。成员国不能对一种补贴实施双重救济。此外，上诉机构认为，《反补贴协定》第32. 1条确认了成员国依据GATT1994的有关条款针对补贴行为采取行动的权利，但作出了一定的限制。

综上，上诉机构认为，《反补贴协定》第10条、19. 1条、19. 2条、19.4条、21. 1条和32. 1条均为解释第19. 3条提供了参考，不能片面地确定金额的适当性。

3.需要考虑反倾销和反补贴税的合并效果

尽管《反补贴协定》第19. 3条和第19.4条规定仅针对征收反补贴税的情形，但不能认为这两款规定与同时征收反倾销税完全无关。上诉机构指出，专家组将反倾销和反补贴税完全分隔开的做法很难与“解释WTO规定应该以协调、一致的方式对所有规定进行释义”这个基本原则相适应。反倾销和反补贴税虽然在法律上是不同的措施，但是救济的形式和效果却是一样的。对于出口商而言，这两种税均增加了边境税。在针对非市场经济国家同时征收反倾销和反补贴税时，如果将所征收的两种税相加，其总额极有可能超过实际的倾销幅度和补贴额之和。

4．需要正确理解GATT1994第6. 5条的规定

GATT1994第6. 5条规定：“在任何缔约方领土的产品进口至任何其他缔约方领土时，不得同时征收反倾销和反补贴税以补偿倾销或出口补贴所造成的相同情况。”专家组认为，既然GATT1994第6.5条仅针对出口补贴的双重救济做了规定，而《反补贴协定》第19. 3条和第19.4条对于国内补贴的双重救济问题并未作规定，因此可以推定《反补贴协定》第19. 3条和第19. 4条并不禁止国内补贴的双重救济。上诉机构推翻了这种观点，认为尽管有些情形下规定的缺失具有其含义，并且在不同情形中的规定缺失具有不同的含义，但是缺失本身不一定具有决定性意义，专家组以GATT1994第6. 5条作为依据，证明《反补贴协定》第19. 3条、第19.4条不是解决双重救济的依据，是不恰当的。GATT1994第6. 5条仅规定出口补贴是有其内在逻辑的，原因在于，出口补贴会导致产品出口价格相应地减少，但不会影响该产品的国内销售价格，此时如果同时征收反倾销和反补贴税会造成双重救济，因此有必要专门作出规定。《反补贴协定》制定之时，反补贴税的征收对象通常为市场经济国家，如果在这些国家存在国内补贴，由于倾销幅度通常的计算方法是用出口国内市场价格减去出口价格，而这两个价格均受补贴的影响而相应降低，倾销幅度反而会因此保持不变，所以在存在国内补贴情形时，没有必要专门规定禁止同时征收反倾销和反补贴税，但这并不能说明同时征收反倾销和反补贴税在任何时候都是允许的。合并征税是否合理仍然需要将征税目标国的客观情况考虑在内。

(三)推翻了专家组对《反补贴协定》第19.4条的解释

《反补贴协定》第19.4条规定：“对任何进口产品征收的反补贴税不得超过认定存在补贴的金额，该金额以补贴出口产品的单位补贴计算。”专家组认为，《反补贴协定》第19.4条仅针对征收反补贴税作出规定，未涉及同时征收反倾销税的情形。由于计算方法的原因，反倾销税有可能“抵消”全部或部分补贴，但是这种抵消本身并不影响补贴的存在。针对中国所列举的有关“传递”[5]和“私有化”[6]的案件裁决理由，专家组指出，这些案件与本案不存在类推适用的关系，因为这些案件涉及的是不存在补贴，或者补贴不能让生产商、制造商或者出口商获得利益的情形。反倾销措施和反补贴措施是GATT1994明文规定的独立救济方式，尽管本案中可能重叠计算，但这并不妨碍补贴的存在。总之，专家组认定，《反补贴协定》第19.4条并未针对中国提出的双重救济的问题提供法律支持。上诉机构认为，反倾销协定和《反补贴协定》的相关条文应该以连贯和一致的方式合并解释，如果将反倾销协定和《反补贴协定》的有关内容孤立地适用，成员国有可能采取措施，规避有关限制规定。上诉机构由此裁定，驳回专家组有关“《反补贴协定》第19.4条与任何潜在合并使用的反倾销税无关”的裁定。

(四)裁决美国违反《反补贴协定》第10条和GATT1994第6.3条的规定

GATT1994第6.3条规定：“在任何缔约方领土的任何产品进口至另一缔约方领土时所征收的反补贴税，金额不得超过对此种产品在原产国或出口国制造、生产或出口时所直接或间接给予的津贴或补贴的估计金额，包括对一特定产品的运输所给予的任何特殊补贴。‘反补贴税’一词应理解为目的为抵消对制造、生产或出口所直接或间接给予的任何津贴或补贴而征收的一种特别税。”专家组认为，GAT F1994第6. 3条规定与《反补贴协定》第19. 3条基本一致，仅规定了反补贴税的上限。至于《反补贴协定》第10条，由于专家组认为反倾销税对反补贴税的适当性并无影响，因此，中国主张根据《反补贴协定》第10条和GATT1994第6. 3条，美国商务部在“双反”调查中承担了调查被抵消后的补贴额的义务是不成立的。上诉机构认为，专家组对《反补贴协定》第19.3条的规定解释有误，因此必须推翻专家组报告关于《反补贴协定》第10条和GATT1994第6. 3条的裁决。

(五)裁定美国商务部“双反”实践违法

应中国的要求，上诉机构接着对美国“双反”实践的合法性进行了裁决。上诉机构认为，作为法律问题，《反补贴协定》第19. 3条禁止双重救济，但是作为事实问题，双重救济何时产生并无定论。上诉机构原则上认可专家组的意见，认为同时征收以反倾销和反补贴税很可能造成双重救济，但是上诉机构并不认为同时征收反倾销和反补贴税必然会导致双重救济，因为是否产生双重救济的结果取决于国内补贴在多大程度上降低了产品的出口价格，以及调查机关是否通过考虑事实情况，采取了必要的纠正措施来调整其计算方法。

US-Countervailing Measures on Certain EC Products案上诉机构认为，在GATT1994第6. 3条下，在实施反补贴税之前，调查机关必须确定被调查进口产品获得补贴的准确金额。本案上诉机构认为，可以参照US-Countervailing Measures on Certain EC Products案中上诉机构的意见来确定调查机关在《反补贴协定》第19. 3条和第19.4条中的义务。由此，上诉机构裁定，调查机关承担着查明补贴准确金额，并确定个案中适当金额的反补贴税的义务。这个义务要求调查机关对相关事实进行勤勉的调查，根据记录在案的肯定性证据作出相关结论。在确定“双反”调查中的“适当”金额时，调查机关需要证明同一补贴是否以及在多大程度上被两次抵消。由于美国商务部否认双重救济的可能性，并且未就“双反”中是否、以及在多大程度上两次抵消补贴进行证明，因此，美国商务部未确定《反补贴协定》第19. 3条中反补贴税的适当金额，因此违反了《反补贴协定》的有关规定。#p#分页标题#e#

三、对美国“双反”调查中双重救济问题的分析

(一)双重救济问题的产生原因

双重救济问题，又被称为重复计算问题，是指在同时征收反倾销和反补贴税时，由于反倾销税计算方法上的原因，在计算反倾销税倾销幅度的时候，很可能会将补贴额计算在内，导致补贴额的两次抵消。双重救济问题的产生原因可以从直接原因和根本原因两个方面加以理解。

1．直接原因

双重救济问题产生的直接原因是运用非市场经济方法计算倾销幅度。倾销幅度是指产品出口价格与正常价值之间的差额，用公式表示为：倾销幅度=正常价值－出口价格。运用非市场经济方法，是指在计算倾销幅度的时候，将产品出口价格与以未受补贴影响的推定价格，或者与以第三国价格为基础的正常价值进行比较。在美国，若出口国为非市场经济国家[7]，并且美国商务部认为根据可获得的信息，不能按照市场经济国家的正常价值计算方法计算其出口产品的正常价值，则采取生产要素价格方法，或者替代第三国价格方法来计算正常价值。[8]生产要素价格方法是指，美国商务部根据生产涉案产品所使用的生产要素价格加上一般费用、利润及包装费来确定该产品的正常价值。[9]替代第三国价格方法是指，美国商务部参考与涉案产品可比较的、在一个或多个与其经济发展水平相当的市场经济国家生产的产品在出口国之外的销售价格来确定正常价值。[10]

在同时征收反倾销和反补贴税时，运用非市场经济方法计算倾销幅度会造成双重救济的原因在于，此种计算方法下，出口价格不是与出口国可比销售价格进行比较，而是与以生产要素价格方法推定的正常价值或者与替代第三国价格进行比较，在存在补贴的情况下，无论是推定的正常价值或者替代第三国价格都均未受到补贴的影响，但是出口价格却因受到了补贴的影响而降低，这样就会造成计算出的倾销幅度包含了补贴额。尽管目前国内补贴对出口价值的影响尚未能有效地评估，补贴导致出口价格下降的幅度也尚无定论，但是通常认为，如果同时征收以非市场经济国家倾销额度计算方法计算出的反倾销和反补贴税，而不考虑补贴对出口价格的影响，很可能造成补贴额的重复抵消。

在出口国为市场经济国家的情况下，出口价格通常是与该产品在出口国正常贸易过程中供本国消费的同类产品的可比价格(正常价值)进行比较，即使出口国存在国内补贴，该补贴的效果也是同时降低了出口价格和国内销售价格(正常价值)，因此对计算倾销幅度没有影响，也就不存在双重救济的可能性。当然，如果针对市场经济国家的产品运用未受补贴的推定正常价值或以第三国价格作为正常价值，也有可能造成重复计算。

2．根本原因

双重救济问题的根本原因是WTO协议条文间的冲突。如前所述，在WTO法律规定中，对同时使用反倾销和反补贴两种救济手段进行限制的条款只有一个，即GATT1994第6. 5条。根据该条款的规定，只有在出口补贴的情形下，调查机关才不得对同一产品同时征收反倾销和反补贴税。与出口补贴相对应的概念是国内补贴。根据“法不禁止即为自由”的基本法理，针对受到国内补贴的产品，W TO协议并未限制或者禁止调查机关进行反倾销调查。由此可见，WTO协议允许美国同时使用反倾销和反补贴的贸易救济措施。因此，美国既可以对来自于中国的产品发起反补贴调查，并根据其调查结果征收反补贴税，也可针对来自中国的产品发起反倾销调查，按照非市场经济方法计算倾销幅度，并根据其调查结果征收反倾销税。

(二)双重救济问题的法律分析

双重救济问题的实质是WTO协议条文间的冲突。解决双重救济问题就应该适用WTO协议的相关解释规则。WTO协议中有关协定解释的规则体现在《关于争端解决规则与程序的谅解》第3.2条。该条规定：“WTO争端解决体制在为多边贸易体制提供可靠性和可预测性方面是一个重要因素。各成员认识到该体制适于保护各成员在适用协定项下的权利和义务，及依照解释国际公法的惯例澄清这些协定的现有规定。DSB的建议和裁决不能增加或减少适用协定所规定的权利和义务。”因此，要解释WTO协议的有关规则，就必须确定“解释国际公法的惯例”。对此问题，WTO的有关案例提供了有意义的参考。

在美国汽油案中，WTO上诉机构指出：规定在《维也纳条约法公约》第31条的条约“解释的一般规则”已经获得了国际公法解释惯例的地位。在日本含酒精饮料Ⅱ案中，上诉机构指出：毫无疑问，解决《维也纳条约法公约》第32条就条约补充解释的规定也已经获得了国际习惯法的地位。由此可见，根据WTO上诉机构的观点，“解释国际公法的惯例”包括《维也纳条约法公约》第31条和第32条的规定。[11]因此，应该运用《维也纳条约法公约》有关条约解释的相关规定对WTO协议进行解释。公约要求，解释条约要遵循善意的原则，要考虑条约的目的和宗旨，结合条约的上下文作出解释，解释的结果要避免明显的不合理。

美国对中国同时征收反倾销和反补贴税不符合《反补贴协定》的宗旨和目的。如前所述，《反补贴协定》的宗旨和目标可以归纳为规制政府在国际贸易中的补贴行为，并允许成员国在一定条件下采取反补贴措施，从而达到矫正贸易扭曲的作用。因此，成员国征收反补贴税的目的必须限定于消除补贴对国内产业的损害，征收的反补贴税也不得超过认定存在的补贴额。美国在同时征收反倾销和反补贴税时，并未考虑补贴被两次救济的事实，违反了《反补贴协定》的宗旨和目的。

由于《反补贴协定》第19.3条对“适当金额”未作明确的界定，因此结合协定其他条款对其进行解释是必要的。正如上诉机构指出的那样，《反补贴协定》第10条、19. 1条、19. 2条、19.4条、21. 1条和32. 1条均为解释第19. 3条的“适当金额”提供了参考。这些条款规定了进口成员国针对同一补贴不得采取两种救济措施的两种情况，进口成员国必须在价格承诺和征收反补贴税之间作出选择，也必须在根据《反补贴协定》第二部分和第三部分采取反制措施和根据第五部分征收反补贴税之间作出选择。

美国对中国同时征收反倾销和反补贴税与WTO解释的基本原则不符。根据上诉机构裁决，解释WTO规定应该以协调、一致的方式对所有规定进行释义。这是因为，WTO成员国签署了多个协议，承担了累积的义务，因此在一个协定项下实现自身权利的时候就必须要兼顾其在其他协定中所承担的义务，不能将各个协议分隔开来，而应该作统一、协调的解释。对WTO的善意解释要求结果的合理性和公正性，而不允许一方成员国利用协定的漏洞获得不正当的优势和利益。对中国产品进行双重征税、对美国国内产业进行双重救济显然是不合理的结果。

(三)双重救济问题的另一条解决途径

解决双重救济问题也可以从美国国内法的层面进行解决。所谓国内法途径是指，受到美国商务部行政裁决影响的有关公司可以就商务部的行政裁决向美国国际贸易法院提起诉讼，要求法院撤销不合理的行政裁决。2008年9月，原告GPX国际轮胎公司和河北兴贸轮胎公司将美国商务部诉至美国国际贸易法院，要求国际贸易法院对美国商务部就来自中国的非公路轮胎征收反倾销和反补贴税的行政裁决进行司法审查。2008年10月，天津联合轮胎橡胶国际有限公司也因美国商务部的行政裁定将美国商务部诉至国际贸易法院。在审理过程中，国际贸易法院对两案进行了合并审理。[12]2009年9月，该法院判决认为，美国法律所规定的非市场经济国家反倾销税计算方法针对的就是在非市场经济国家无法适用美国反补贴法对美国产业进行救济的现实，通过比较未受补贴的推定正常价值和受补贴影响的出口价格，计算出倾销幅度，按照这种方法所计算出的倾销幅度理论上已经抵消了所有补贴可能造成的竞争优势。因此，针对非市场经济国家同时征收反补贴税和反倾销税“很有可能”、“非常容易”造成双重救济，是不合理的。法院给商务部指出了解决该问题的三个路径：(1)放弃适用反补贴法；(2)对原告乃至所有中国出口产品运用市场国家反倾销计算方法进行计算；(3)用原反倾销税率减去反补贴税率得到新的反倾销税率。法院要求美国商务部在90天内对该案重新作出裁决并提交法院审查。美国商务部采取了拖延战术，于2010年4月26日提交了新裁决一。新裁决降低了该案中GPX公司和河北兴贸轮胎有限公司的反倾销税，降低幅度与所征收的反补贴税率相当，以此来解决双重救济的问题。[13] 2010年8月4日，美国国际贸易法院判决认为，美国商务部未能合理解决双重救济问题，应撤销反补贴法令。目前，美国商务部已将该案件上诉至联邦巡回上诉法院。与w'ro上诉机构要求美国证明其计算方法的合理性相比，国际贸易法院的判决更进一步，要求美国完全放弃合并征收反倾销税和反补贴税。由于联邦巡回上诉法院的判决具有拘束力，其判决意见将对今后的案件产生重要的影响，因此联邦巡回上诉法院最终如何判决值得关注。

《四)双重救济问题的举证责任

美国在专家组审理和上诉机构审理期间反复强调，中国应该承担存在双重救济事实的举证责任。正如美国国际贸易法院在GPX International Tyre Corporation, etalvs. United States案裁决意见所指出的那样，鉴于对中国出口产品同时征收反补贴税和反倾销税存在造成双重救济的实质可能性，而美国商务部无法精确测算是否存在双重救济以及双重救济的程度，那么美国商务部就应该放弃对非市场经济国家适用反补贴税，直到技术上能够实现这种测算。本案上诉机构也认为，调查机关承担着查明补贴准确金额的义务，并应精确计算出《反补贴协定》第19. 3条中规定的适当反补贴税。在对同一产品同时征收反倾销和反补贴税的情况下，调查机关在确定“适当”金额时，需要证明同一补贴是否以及在多大程度上被两次抵消。若美国商务部认为其计算方法是合理性，不会造成双重救济的结果，就应该承担相应的举证责任。

四、对美国“双反”调查中双重救济问题的评论

(一)反倾销和反补贴措施的效果具有同一性

反补贴措施针对的是补贴所造成的贸易扭曲，这一点可以从《反补贴协定》的制定历史中得到印证。从1947年关贸总协定生效到东京回合谈判(1974-1979)期间，各国使用补贴更为频繁，补贴已经变成了一种重要的保护工具，而当时面临的主要问题是如何将政府追求有效的经济和社会政策所给予的补贴与具有扭曲世界贸易、剥夺其他国家正当贸易机会效果的补贴区分开来。东京回合谈判的参加方于1974年宣布，将减少和消除非关税贸易壁垒，运用国际规则约束这些壁垒。当时参与方之一的美国在其国会报告中指出，为了维护美国利益，应该敦促制定国际协定来消除具有贸易扭曲效果的补贴，并约束补贴的运用。[14]而反倾销措施针对的也是价格歧视造成的贸易扭曲。由此可见，反补贴措施和反倾销措施针对的均为贸易扭曲，具有同一性，不能将反倾销措施和反补贴措施的效果人为分隔开，美国也不能运用两种救济方式对本国产业提供双重保护。

(二)美国商务部在此问题上败诉具有必然性

早在2005年6月和2006年4月，美国国家问责办公室分别两次给国会的报告中均指出，美国商务部在坚持中国非市场经济地位的前提下对中国征收反补贴税有可能造成双重救济。[15]美国商务部在未解决双重救济问题的情况下，仍然针对中国出口的产品多次发起“双反”调查。综合美国商务部在裁决意见和向国际贸易法院、WTO争端解决机构提交抗辩理由，主要包括了以下几点：第一，美国国会没有授权商务部进行调整；第二，双重救济论基于的前提错误，国内补贴必然相应地降低出口价格的假设是不成立的；第三，反倾销和反补贴在本质上来说是两种不同的救济手段；第四，《反补贴协定》规定的反补贴措施仅针对补贴行为而非补贴效果。从表面上看，这些抗辩理由具有一定的逻辑推理性，但其实是避实就虚，按照对其有利的方式对WTO协议漏洞进行了解读。缺乏国会授权显然不是美国违反WTO的理由，反倾销和反补贴尽管属于不同性质的贸易救济措施，但合并使用时必须考虑其救济效果。至于补贴降低价格的依据，通常认为这是补贴产生扭曲效果的依据，若不存在这一假设，补贴又怎么会造成贸易扭曲的效果？如果没有贸易扭曲的效果，WTO又为何对补贴进行规制？

(三)上诉机构成功维护了WTO的整体一致性

本案专家组对中国主张的不予支持，并不能否认存在双重救济的事实。本案上诉机构确认了反倾销和反补贴税的相互影响，明确了《反补贴协定》第19.3条中“适当金额”的含义，澄清了有关疑惑。上诉机构反复强调，解释WTO规定应该以协调、一致的方式对所有规定进行释义，成员国在一个协定项下开展行动的时候必须要兼顾在其他协定中的义务，这是WTO条约解释的重要准则，也是解决WTO一揽子协议中不同协议发生冲突时的重要方法。随着各国的政策在经济社会的发展中不断地进行着调整，当初制定WTO协议时所不曾设想到的问题均有可能出现，由此会对各国承担的义务造成新的困惑和挑战。此时，WTO争端解决机构的判例就承担着澄清疑惑和争议，维护WTO权威性和适用协调性的重任。上诉机构的裁决为今后协调一致解释WTO条文和各国权利义务起了重要的指引作用，指明了WTO司法实践的前进方向。

结束语

中国在WTO争端解决机制中发起的美国反倾销和反补贴措施案，是美国改变其反补贴措施政策以后，与中国在反补贴问题上第一个获得专家组报告和上诉机构报告的案件，其影响力和对今后贸易救济实践的指导意义是不言而喻的。双重救济问题是这个案件中一个重要的法律争议点，也是中国在本案的上诉机构裁决中获得全面胜利的争议点之一。这次胜诉对于打击西方国家贸易保护主义，滥用贸易保护措施将产生重要的作用。我们要不断总结经验，在今后的贸易争端中继续沉着应对，运用法律手段保护我国在国际贸易中的正当利益。

【作者】
　　官松，对外经济贸易大学国际法博士研究生，研究领域为国际经济法，研究方向为国际商法和WTO法律制度，就职于中华人民共和国商务部，中国驻以色列经商处三秘。

【注释】
　　[1]WT/DS379.
　　[2]例如，专家组指出，美国商务部公共事务办公室在2007年3月30日公布的题为《对中国适用反补贴法》的文件中表示：“既然同时征收反倾销和反补贴税导致重复计算的可能性取决于调查中获得的具体事实，只要调查中的当事人提供证据，商务部就必须调查过程中对这些问题进行回应。”
　　[3]该条规定：“如对任何产品征收反倾销税，则应对已被认定倾销和造成损害的所有来源的进口产品根据每一案件的情况在非歧视基础上收取适当金额的反倾销税，来自根据本协定条款提出的价格承诺已被接受的来源的进口产品除外。”
　　[4]Panel Report, Brazil-Aircraft, para. 7.26; Panel Report, Canada-Aircraft, para. 9. 119.
　　[5]See Appellant Body Report on US-Softwood Lumber IV, para. 141．本案中，上诉机构裁定，关于原材料所受补贴的利益不一定会传递给下游产品的生产商，只要下游生产商是以公平的市场价值购买的。
　　[6]See Appellant Body Report on US-Countervailing Measures on Certain EC Products, paras. 126-127．本案中，上诉机构裁决推翻了专家组有关“以公平的市场价值进行的私有化使得私有化后企业肯定不会获得先前国有企业所获财政资助授予的任何利益”的结论，但是指出“私有化后企业可能不会获得先前国有企业所获财政资助授予的任何利益”。中国列举“传递”和“私有化”这两个案例是为了证明存在一些情形给补贴的存在与否打上问号，而本案以非市场经济方法计算反倾销税对反倾销税的“抵消”也给是否仍然存在补贴打上问号。
　　[7]美国将反倾销调查中的出口国分成了市场经济国家和非市场经济国家。市场经济国家是指美国商务部所认定的按照市场成本或价格体系运作，能够反映所销售产品公平价值的国家，反之则为非市场经济国家。在认定是否为市场经济国家时，美国商务部通常从货币兑换自由度、劳工对工资议价能力、引进合资企业和其他形式外国投资程度、政府对生产资料拥有或控制程度、政府对资源分配、产品价格和企业产出控制程度等诸多方面进行考查。
　　[8]此种非市场经济方法的原理在于，出口国的价格和成本由于政府的干预而被扭曲，因此不能反映市场条件，在这种情况下，无论是非市场经济中的生产商在其国内的销售价格还是以该生产商的实际生产成本为基础所推定的价格均不能为计算倾销幅度提供一个可靠的正常价值作为参照。
　　[9]按照该方法，美国商务部首先要决定该产品所需的生产要素，包括工作时间、原材料使用数量、耗用能源及其他材料价格以及资本成本。该生产要素的价格根据的是美国商务部认为合适的一个或者多个市场经济国家或其他国家可获得的最佳信息来确定，所选定的国家的经济发展程度必须与该非市场经济国家是相当的，并且是同类产品的生产大国。所谓经济发展程度相当，是以人均GDP和基础设施发展水平，特别是生产同类产品的产业基础发展及其他一般承认的标准为判断依据。19 C. F. R. § 353. 52 (b)，转引自罗昌发著：《美国贸易救济制度》，中国政法大学出版社2003年版，第153页。
　　[10]简言之，是以一个可比的市场经济国家的同类产品的销售价格来确定正常价值。在1988年之前，美国调查机关是以替代第三国的方法为首要，以生产要素价格方法为补充。1988年《综合贸易与竞争法》改变了这两种方法的先后顺序，以生产要素价格方法作为优先的标准。 #p#分页标题#e#
　　[11]《维也纳条约法公约》第31条规定：“1．条约应依其用语按其上下文的通常含义，并参照条约之目的及宗旨，善意解释之。2.就解释条约而言，上下文除指连同弁言及附件在内之约文外，并应包括：(1)全体当事国间因缔结条约所订与条约有关之任何协定；(2)一个以上当事国因缔结条约所订并经其他当事国接受为条约有关文书之任何文书。3．应与上下文一并考虑者尚有：(1)当事国嗣后所订关于条约之解释或其规定之适用之任何协定。(2)嗣后在条约适用方面确定各当事国对条约解释之协定之任何惯例。(3)适用于当事国间关系之任何有关国际法规则。4．倘经确定当事国有此原意，条约用语应使其具有特殊意义。”第32条规定：“为证实由适用第31条所得之意义起见，或遇依第31条作解释而意义仍属不明或难解，或所获结果显属荒谬或不合理时，为确定其意义起见，得使用解释之补充资料，包括条约之准备工作及缔约之情况在内。”
　　[12]GPX International Tyre Corporation, et, at. vs. United States, 645 F. Supp. 2d.
　　[13]中国河北兴贸轮胎公司为美国GPX国际轮胎公司全资子公司。美国商务部在非公路轮胎反倾销和反补贴调查中裁定，针对GPX公司的反倾销税率为29.93％，反补贴税率为14％,根据国际贸易法院的判决，为避免重复计算的结果，美国商务部用反倾销税率减去反补贴税率，由此得到的反倾销保证金税率为15.93％。尽管在审理过程中，国际贸易法院对天津联合轮胎橡胶国际有限公司起诉美国商务部的案件进行了合并审理，但是由于美国商务部认为天津联合轮胎橡胶国际有限公司仅针对非公路轮胎案中反补贴调查提起诉讼，未在起诉书中将双重救济问题作为诉因要求获得救济，因此不对该公司的反倾销税率进行调整。
　　[14]David P. Stewart, The GATT Uruguay Round: A Negotiating History(1986-1992)，Kluwer Law International, 1st edition (June 1 ．1995)．pp. 815-816.
　　[15]United States Government Accountability Office(GAO)，US-China Trade: Challenges and Choices to Apply Countervailing Duty to China, April 2006；United States Government AccountabilityOffice(GAO)，US-China Trade: Commerce Faces Practical and Legal Challenges in ApplyingCountervailing Duties, June 2005.