【摘要】 当前世界贸易组织（WTO）关于出口限制的制度呈现两个极端：一方面，大多数WTO成员可以几乎完全自由地征收出口税，这使得WTO有关出口限制的纪律难以奏效；另一方面，少数几个加入成员承担着不得为任何目的征收出口税的严格义务。WTO对中国原材料案的裁决更固化了后一个极端。本文旨在揭示WTO现有制度的不合理性，尤其是仅由少数几个成员承担的严格义务所引发的后果。此等义务不仅剥夺了这些WTO成员将其自然资源留给本国使用的所有者权利，也使他们失去了控制资源产品环境负外部性的一个有效工具。这些义务的实际不可变更性还与国家对自然资源享有永久主权的原则相矛盾。为纠正这一不合理状况，本文建议，将所有单独承担的出口税义务纳入《关税与贸易总协定》（GATT）的关税减让表中。这样做将使所有负有出口税义务的成员获得GATT提供的政策空间和灵活度。此外，本文认为，要争取发展中国家对建立全面出口纪律的支持，关键在于承认出口税的合理功能。WTO应当以规范进口关税的相同方式规范出口税，而不是简单地推动出口税的取消。

【中文关键词】 出口税，自然资源主权

一、引言

最近WTO的中国原材料[1]争端暴露出世贸体制内一个极不合理的现象：一方面，WTO协定并不限制其成员使用出口税，这使得WTO有关出口限制的纪律难以奏效；但在另一方面，中国和若干其他发展中国家成员却受到出口税方面最为严格义务的约束。作为这些国家人世承诺的一部分，这些义务被认为是不可更改的永久性义务。更为严重的是，根据中国原材料案裁决，此等义务不可享受任何公共政策例外，除非有关人世条款明确援引了规范进出口关税的主要WTO协定—《关税与贸易总协定》（GATT）之下的公共政策例外。

这种安排造成了WTO体制下成员方之间权利义务的极端不平衡和不平等，其中尤以自然资源贸易领域为甚。其中一个极端是，由于规范出口限制有效纪律的缺失，导致包括发达国家和发展中国家在内的许多经济体极易受到原材料供应短缺和价格波动的影响。在供应链全球化的时代，原材料供给缺乏安全稳定的保障使众多企业时刻面临着严重风险。而另一个极端则是对少数成员在出口税使用上制定“刚性”规则。由于此类规则的存在，这些WTO成员在资源产品的销售上必须给予国内外购买者同等待遇，不得为本国产业的使用保留较大份额的自然资源，而无法享有将出口税作为经济发展合理手段的权利。另外，如果这些WTO成员未能针对资源的生产过程执行适当的环保标准而造成原材料价格的人为压低，他们也不得利用出口税来弥补环境破坏所带来的损失（环境负外部性）。如果这些国家选择用廉价原材料来“补贴”国内产业，依照WTO法规他们也必须对国外竞争者做出同样的优惠，而国内环境恶化的后果却只能由这些国家自己来承担。

显然，由于关乎WTO体制的原则问题，这种状况并不为人所乐见，亦经不起辩驳。WTO体制旨在大幅度削减关税，消除歧视性待遇，以符合处于不同经济发展水平的各成员需要的方式保护环境，实现对世界资源的优化配置与可持续发展。[2]但WTO在出口限制制度上的问题，却是在近年全球对自然资源和资源型产品需求有了大幅提升时才引起广泛注意。[3]中国原材料案以及后续中国稀土出口引发的争端，[4]将这些问题推到了WTO研究的前沿。[5]

本文的目的在于揭示当前WTO出口限制制度的不合理性，特别是仅适用于少数加人成员的刚性规则所产生的法律问题，并建议将WTO框架下所有就出口税承担的义务纳入GATT框架内，以此作为制度合理化的第一步。文章具体安排如下：第二部分阐述当前WTO的出口限制制度，以及该制度所形成的WTO成员权利义务的四个等级。第三部分探讨出口税的功能，以及WTO现有制度对自然资源主权、经济发展和环境保护的影响。第四部分提出制度合理化的具体建议。第五部分为结论。

二、WTO出口限制制度的不合理性

（一）GATT之下出口税纪律的缺失

进口限制与出口限制均为贸易壁垒，因此，自世界贸易体制建立之初这两种贸易壁垒就受到规范。GATT的总体计划是取消一切数量或非关税形式的进出口限制（第11条），并展开关税减让谈判，通过对税率进行约束来降低进出口关税的总体水平（第28条之二）。换言之，GATT选择了废除数量限制，但保留关税作为限制进出口的合法手段，并准备通过谈判的方式来逐步降低进出口税的水平。同时，GATT要求所有进出口税及费用的征收必须建立在非歧视性原则的基础之上（第1条），并须以透明、合理的方式进行管理（第10条）。

但是，GATT在进口限制和出口限制上的规范却是不平行的。[6]GATT设立了一套精致的框架对进口关税加以约束，并保证关税约束的效力不会受到减损，但在出口税约束上却没有任何具体的要求。在随后几十年里，虽然GATT八个回合的谈判大幅度削减了货物进口上的关税和非关税壁垒，但是对于限制出口的关税和非关税措施来说，类似的谈判却从未展开。除了下文所述的几个特例以外，WTO成员仍然能够对任何产品的出口自由地征收关税。尽管GATT第11条禁止成员针对出口采取数量限制措施，但由于关税与数量限制可以对贸易产生同等的影响，WTO成员可以轻而易举地采用关税手段来达到限制出口的目的，这在很大程度上减损了GATT第11条关于出口限制的效力。[7]

世界贸易体系中存在这样的漏洞，原因是多方面的。基于重商主义的影响，人们通常认为各国都会努力增加出口而抑制进口，[8]这使得世贸体系极为重视市场准入（进口限制），而忽视了保障供给（出口限制）方面的问题。[9]历史上，原材料和其他自然资源型产品的供给并未出现过太大的问题。许多资源出口型国家缺乏工业产能，需要依靠初级产品的出口销售来获取外汇收入。[l0]这些国家面临的主要问题是初级产品市场的需求不稳定性、价格波动以及摆脱对初级产品出口的依赖以发展多样化经济的需求。[11]虽然出口限制问题曾在GATT时代被偶尔提及，但缔约各方未能就如何解决达成共识。[12]有些较为发达的资源出口国曾希望将出口限制谈判与其他影响资源型工业产品的进口限制措施挂钩，[13]但另一些代表欠发达经济体立场的缔约方则认为，对GATT的出口限制制度进行重新评估时必须坚持两个指导原则：一是“国家对其自然资源拥有主权”，二是“发展中国家可为寻求自身发展的需要，以其认为适当的最优方式对资源加以利用。”[14]

近年来，全球资源型产品供不应求，其中一个主要原因是发展中国家的快速工业化，特别是像中国和印度这样的大国。[15]对有限资源需求的不断增长引发了对自然资源供给安全的普遍焦虑。在此背景下，世界各国，尤其是发展中国家，开始增加对资源型产品的出口限制。[16]对此，欧盟、美国和其他一些WTO成员已提交若干议案，呼吁对WTO出口限制制度进行改革。[17]但发展中国家成员普遍对此反应冷淡。[18]随着多哈回合谈判的失败，建立自然资源贸易全新多边纪律的前景更加渺茫。

（二）《WTO协定》下的出口税承诺

尽管GATT缺乏对出口限制措施的有效纪律，但仍有少数几个WTO成员在出口税方面做出了承诺。这些承诺分两种：一种是在GATT项下作出的承诺，另一种是在入世议定书中作出的承诺。

1. GATT项下的出口税承诺

尽管没有具体的规则来约束出口税，GATT历史上至少出现过两个出口税承诺的实例。第一例发生在GATT早期，英国曾就马来亚联邦的锡矿和锡精矿出口税作出了承诺。[19]第二例发生在1994年的乌拉圭回合，澳大利亚为了换取欧共体的某些进口承诺，同意不对铁矿石、钛铁矿、锆铁矿石、煤炭、泥炭、焦炭、精炼铜、未锻造镍、镍氧化物、铅废料等产品征收出口税J20]上述两例中的出口税承诺都列入了GATT关税减让表之中。

2．入世议定书项下的出口税承诺

WTO成立以后，若干申请加入成员被要求对出口税进行承诺，并作为其入世条款的一部分。迄今为止，在1995年以后加入WTO的29个成员中，有九个国家作出这样的承诺：蒙古（1997）、拉脱维亚（1999）、克罗地亚（2000）、中国（2001）、沙特阿拉伯（2005）、越南（2007）、乌克兰（2008）、黑山共和国（2012）和俄罗斯（2012）。[21]

这些国家的出口税承诺在范围和性质上各不相同。[22]克罗地亚仅承诺“将按照《WTO协定》的规定实施出口税。”[23]但由于《WTO协定》并没有限制使用出口税的规定，这一承诺也就没有任何实质意义。与之相对的是黑山共和国，该国承诺将不再使用或重新引入任何出口税。[24]中国的情况接近于后者，作出了除84种产品外“取消适用于出口的所有税收和费用”的大范围承诺，并对该84种产品的出口税实施税率约束。[25]拉脱维亚也作出了类似的承诺，除某些特殊古董外，该国同意废除列入其入世议定书清单中所有产品（主要是特定的木制产品、金属屑及古董）的出口税。[26]其他几个国家则仅同意在特定产品上取消或减少出口税，例如，蒙古承诺在入世十年内取消生羊绒的出口税[27]；沙特阿拉伯承诺不对铁和钢屑征收任何出口税[28]；越南承诺将逐渐降低若干黑色金属和有色金属屑的出口税[29]；乌克兰承诺，将按照一份详细的关税表削减并约束一系列产品的出口税，包括各类油料种籽、活牛及皮毛、黑色金属和有色金属屑等。[30]对特定产品承诺最广泛的是俄罗斯，对700多种税号下的产品实行出口税约束。[31]

所有这些加入成员的出口税承诺都是在各自的入世议定书中作出的。根据《WTO协定》第12条的规定，一国可以按照其与WTO达成的协议条件加入《WTO协定》。由于加入成员将从其他WTO成员在前几轮谈判中达成的市场开放中获利，他们需要开放本国市场以形成互惠。因此，科世谈判的重点通常集中在市场准入方面，如降低加入成员的进口关税及非关税壁垒。但由于第12条没有对科世协议的条件作出任何限制，WTO对申请加入成员提出的要求往往超出市场准入的范围，从而使得WTO体系下产生出一系列仅对特定加入成员生效的特别义务。这些义务从限制出口税使用等商业性承诺，到实行国内经济改革的体制性承诺，不一而全。[32]由于这些义务超出了WTO多边协议的要求，因此被称为“超WTO义务”，而中国则是承担“超WTO义务”最多的成员。[33]

由于每个入世议定书都自称是“《WTO协定》的有机组成部分”，而《WTO协定》又是争端解决意义上的“涵盖协议”之一，因此，这些加入成员的特别义务在WTO法下都被认为是可强制执行的。[34]然而，除其可执行性以外，对于这些特别义务应如何“整合”至《WTO协定》之中，至今仍不明确。

3．单独设定出口税承诺引起的法律问题

在入世议定书之下单独设定出口税承诺，在WTO法下至少会引起两个重要问题：①这些承诺可否适用GATT的一般例外条款？②这些承诺能否被修改或撤销？

（1） GATT一般例外条款对出口税承诺的适用性

入世议定书中的特别承诺能否适用相关WTO协定的公共政策例外（如GATT第20条（一般例外）和第21条（安全例外））是一个关乎WTO框架下各法律文件之间关系的体系性问题。[35]，上诉机构对《中国入世议定书》采取了严格的文本解释方法：一项特定的入世承诺能否引用GATT的一般例外条款进行抗辩，取决于他们之间是否存在明确的文本联系。在中国期刊案中，上诉机构认为《中国入世议定书》第 5.1节的前言部分提供了这样一种文本联系（该部分规定，关于贸易权的承诺以“不损害中国以与符合《WTO协定》的方式管理贸易的权利”为前提）。上诉机构由此认定，中国可以援引GATT第20条为其违反贸易权承诺的措施进行抗辩。[36]相反，在中国原材料案中，上诉机构驳回了中国援引GATT第20条的请求，理由在于《中国入世议定书》关于出口税义务的第11.3节没有类似的文本联系。[37]上诉机构由此得出结论：“鉴于中国在第11.3节下明确承诺取消出口税，而该节中没有任何提及GATT1994第20条的文字，我们看不到针对第11. 3节出口税承诺的违反可以适用GATT1994第20条的法律基础。”[38]

上诉机构的裁决不仅对中国，而且对承担了出口税义务的其他加入成员都产生了重要的影响。在这些成员中，蒙古、拉脱维亚、沙特阿拉伯和黑山共和国均承诺对全部或部分产品取消出口税，但都没有在承诺中明确提及GATT一般例外条款。因此，这些国家也都无权援引GATT第20条和第21条的公共政策例外作为违反承诺的正当理由。相比之下，越南、乌克兰和俄罗斯在它们各自关于出口税承诺的条文中包括了可以参照GATT条文的表述，[39]并仅承诺对特定产品的出口税进行约束，而不是简单地取消出口税。[40]值得注意的是，这三个国家都是在中国出口税承诺引起了法律正当性问题之后，才完成各自的入世谈判的。[41]

遗憾的是，上诉机构所采取的严格文本解释造成了WTO体系下一个极不合理、不可取的结果。GATT第20条、第21条中的例外条款旨在保障重要公共政策和其他非贸易价值的实现不受贸易自由化义务的阻碍。这些例外条款适用于GATT项下的全部义务，不论是关税减让、数量限制的取消，还是最惠国待遇和国民待遇。然而，上诉机构却认定，中国的出口税承诺不受公共政策的限制，这相当于将贸易自由化的特定承诺有效地确定为比WTO的根本原则更为“神圣”的义务。从政策角度看，上诉机构的裁决给出的是这样一个明显的信号：除非条文中有明确的文本参照，个别成员的贸易自由化义务在WTO法律体系中将凌驾于公共政策和非贸易价值之上。

WTO的裁决显示，上诉机构把每个入世议定书视为自成一体的协议，独立于《WTO协定》之下的其他协议，而某个特定的入世承诺与WTO其他协议之间的关系只能通过该承诺条文的明确提及才能建立。上诉机构的这一观点很值得商榷。[42]与其他附属于《WTO协定》的法律文件不同，入世议定书不是针对单一主题（如货物贸易、服务、投资措施或知识产权等）的协议，其中规定的入世条件涵盖《WTO协定》所涉及的各种事项。因此，人们不可能离开WTO多边协议的一般规则来理解加入成员的特别承诺。以出口税为例，取消或限制出口税的义务与GATT关于关税和出口数量限制的规则之间存在着不可分割的内在联系。因此，合理的解释路径应当是，将GATT相关规则以及适用于这些规则的公共政策例外条款都作为出口税承诺的相关条约上下文来对待。[43]

WTO司法裁决的狭隘文本主义显然基于以下的假定：入世议定书的每个条款都是经过谨慎谈判和起草的；未在议定书条款种明确提及其他WTO协定是谈判各方“深思熟虑之后的选择”。[44]上诉机构据此“合理推断，如果当时各方对于GATT第20条的适用存在共同意图，那么反映此意图的文字本应加入到《中国入世议定书》第11.3节或其他部分。”[45]但是，上诉机构的这一“合理”推断完全忽视了入世谈判的政治现实。入世谈判与WTO多边谈判很不相同。WTO各成员在WTO多边谈判中存在着多样的利益诉求，这会为规则的谨慎起草提供必要的检验和平衡。而入世谈判则以申请加入成员为一方，以全体既有成员为另一方的双边或多边的谈判过程。[46]在入世谈判中，一项具体条款是否经由充分谈判并被谨慎起草，不仅取决于申请国在具体谈判中的博弈实力，还与其谈判团队的法律能力、谈判能力以及国内决策过程的质量密切相关。鉴于申请成员一方通常缺乏经验，粗糙拟定入世条款是常见的事情。[47]

（2）出口税承诺的不可调整性

出口税承诺引发的另一个问题是这些承诺的不可调整性。现有的入世议定书中都没有提到修改议定书条款的可能性。因此，能否修改入世议定书，以及怎样修改，仍是WTO法中尚不明晰的问题。一种观点认为，加入条款是申请国取得WTO成员资格的前提条件，加入之后就不能再次进行谈判。根据这种观点，除了纳入GATT和《服务贸易总协定》（GATS）减让表之中的市场准入承诺可以分别按照GATT和GATS的程序进行修改之外，所有入世条款都是永久且不可变更的。加入成员摆脱其入世条款约束的唯一途径就是完全退出WTO 。

另一种观点则认为，对加入成员而言，入世条款是WTO多边协议的补充，与WTO条款冲突之时应予优先适用。根据这种观点，入世议定书中的成员特别承诺是WTO规则体系的有机组成部分，可与《WTO协定》的其他条款一样进行修订。然而，《WTO协定》条款的修订本身就极为困难，[48]入世议定书的修订也就不具现实可能性。虽然理论上可以考虑为入世议定书的修订单独制定一套程序，[49]但实践中，加入成员是否有意愿并有能力就此与WTO成员展开谈判，很值得怀疑。出于这些原因，入世条款几乎不存在修订的现实可能性。

与出口税承诺的不可调整性形成鲜明对比的是，进口税减让承诺享有灵活的调整机会。由于加入成员的进口关税约束是基于GATT条款作出的，因此，这些义务可以根据GATT规则进行谈判调整。这些规则包括第28条（减让表的修改）、第18.7条（促进发展中国家的新兴产业）、第24.6条（关税同盟的形成）以及第2.6条（根据货币价值变动的关税调整）。根据第28条关于关税减让再谈判这一基本条款的规定，WTO成员在和“最初与之谈判”相关减让的成员及拥有“主要供应利益”的成员达成协议，并与由WTO确定的在相关减让中具有“实质利益”的其他成员进行磋商之后，可以修改或撤销其GATT减让表中的某项减让承诺。[50]这样的修改或撤销每三年可进行一次（被称为再谈判的“开放季”）。[51]为了保证互惠互利减让的总体水平不低于再谈判之前的总体水平，寻求修改减让承诺的成员需要提供补偿性的调整。即使在未能达成协议的情况下，WTO成员仍有修改或撤销减让的自由。届时，有利害关系的其他成员则有权撤销大致相等的减让。[52]除“开放季”之外，WTO还可在特殊情况下按照特别程序，授权某一成员就其减让承诺的修改或撤销进行再谈判。[53]根据最惠国待遇原则，任何减让承诺的修改和撤销都将适用于WTO的所有成员。#p#分页标题#e#

WTO成员修改或撤销减让承诺的权利可以说是绝对的权利，因为该权利的行使并不取决于是否与其他成员达成协议。[54]实践中，包括所有主要贸易国家在内的数十个成员曾根据第28条援引该权利以修改减让承诺。[55]修改或撤销关税减让的目的通常是为了增加对国内工业和农业的保护。[56]此处还应提及，对于服务贸易的承诺，GATS亦规定了类似的修改和撤销的权利。[57]

GATT和GATS减让表修改所具有的灵活性最终有利于促进贸易自由化。当WTO成员意识到所作承诺在必要时是可以撤销时，会更愿意于作出新的减让。然而，对于入世议定书中的单独出口税承诺来说，这种合理的体系性安排却被完全忽视了。

4．俄罗斯模式

俄罗斯的入世实践为WTO出口税承诺制度打开了新的局面。与其他加入成员不同，俄罗斯经谈判成功地将其出口税承诺纳入到GATT框架之中，从而避免了单独出口税承诺所带来的弊病。

具体而言，俄罗斯在其GATT减让表中创设了一个新的部分—“第五部分：出口税”。[58]该部分列出了700多种税号的产品，这些产品要受到0％到50％的最高出口税税率的限制，或适用按照复杂公式计算的特别关税。根据《俄罗斯入世工作组报告》，俄罗斯将从加入之日起“根据所载的内容、条件或限制”履行其减让表第五部分的出口税减让和承诺。[59]俄罗斯GATT减让表第五部分的前言规定：

“俄罗斯联邦承诺，遵照以下减让表，不增加出口税，不降低或取消出口税，不在超过本减让表所示水平外重新引入或增加出口税，但符合GATT1994规定的情形除外。”

这一规定明确为俄罗斯保留了以下权利：（1）其出口税减让可适用所有相关的GATT例外条款；（2）其减让表的第五部分可根据GATT相关条款进行修改。

不过，GATT第28条（减让表的修改）能否适用于俄罗斯减让表的第五部分，还是一个有待澄清的问题。[60]第28条提到对相关减让具有“主要供应利益”的成员（同时还提到进行“初始谈判”的成员以及由WTO确定的具有“实质利害关系”的成员），这一概念显然只适用于进口关税的范畴。[61]此外，俄罗斯减让表的第五部分并没有设置“初始谈判权”一栏，以注明哪些成员将在根据第28条进行的特定减让承诺再谈判中享有“初始谈判权”。[62]但并非所有的进口减让表都注明了初始谈判权，[63]因此，未列明初始谈判权并不影响WTO成员根据第28条行使修改或撤销减让的绝对权利。[64]第28条的标题为“减让表的修改”，其条文适用于每份GATT减让表中的任何承诺。[65]俄罗斯减让表第五部分的内容显然符合这一定义的适用范围。除了“主要供应利益”的提法外，第28条所规定的机制可以同等适用于进口税和出口税减让。[66]该条对于进口税减让再谈判的特别关注反映了一个历史事实：出口税减让并未列入当时的谈判议程之中；但这并不必然意味着起草者有意将出口税排除在第28条范围之外。[67]如上所述，GATT旨在同时规范进出口限制措施，且第28条之二（关税谈判）特别阐明就“大幅度削减进出口税和其他费用总体水平”展开谈判的重要性。[68]因此，从体系角度理解，第28条的原则和原理应同等有效并适用于出口减让承诺。但这一理解是否被接受，还有待后续观察。

（三）WTO成员的四个等级

由于出口限制规则的不统一，WTO成员的权利义务形成了四个等级。第一等目前包括140多个成员方，这些成员在使用出口税进行出口限制方面享有几近绝对的自由。[69]第二等为澳大利亚和俄罗斯，它们在GATT减让表中对出口税作出了具体承诺，但全面保留了GATT之下的各项相关权利。第三等为乌克兰和越南，这两个成员各自承担了一些约束出口税的义务，但保留了对该等义务适用GATT例外条款的权利。第四等包括蒙古、拉脱维亚、中国、沙特阿拉伯和黑山共和国。这些成员根据各自入世议定书承担了全部或部分取消出口税的义务，且无权对这些义务适用GATT的例外条款。第三和第四等成员均无权对其出口税减让进行修改或撤销。这四个等级的概况见本文附件一。

尽管WTO成员贸易自由化承诺的范围各不相同，但他们在适用公共政策例外条款及根据法定程序对承诺进行修改方面，原则上应享有同等的权利。这四个等级的存在恰恰说明了WTO成员之间权力和义务的不平等。这种不合理状况是由于WTO机制允许对加入成员特别立法而产生的，但遗憾的是，WTO司法机构显然不能够也不愿意通过司法解释来缓解这一不合理的状况。[70]

三、WTO出口税制度的政策性影响

（一）出口税的作用

从历史上看，国家可能出于各种理由征收出口税。除了增加政府收入外，出口税可以用来缓和出口收入的波动，降低世界市场价格的剧烈波动对国内市场造成的影响，应对进口国关税攀升所带来的不利后果，以及通过对出口商的额外收益征税来实现收入的更公平分配。[71]当一国控制着某一原材料在全球供应中较大的份额时，征收出口税可以提高该原材料在国际市场上的价格，从而改善该国的贸易条件。[72]

除此以外，出口税还可用来实现那些在WTO体系下无法用非关税方式来实现的政策性目标。具体来说，自由征收出口税的权利可以帮助一国发展国内下游产业，并可通过与GATT第20条要求不符的方式来保护可用竭自然资源和环境。以下具体讨论这些功能的合理性。

（二）出口税与经济发展

征收出口税可导致原材料国内价格的降低和国外价格的升高。因此，一国可以通过征收出口税来保护和促进国内原材料加工和使用产业的发展。对于发展中国家，特别是那些过度依赖于初级产品出口的国家，促进国内加工业及下游产业的发展可以有效实现国内经济的多元化和“价值链的提升”。正是基于这个原因，许多发展中国家将出口税视为促进经济发展的合理手段。[73]

出口税作为促进经济发展手段的合理性最终还得追溯到“自然资源主权”的原则。因此，对出口限制和经济发展关系的探讨还需要从该原则开始。

1．利用自然资源促进经济发展的主权权利

一国开发和利用其自然资源以促进经济发展的权利是“自然资源主权”原则的固有之意。正如专家组在中国原材料案中所认可的，国家对其自然资源享有主权是一项国际法原则，该原则允许各国根据其自身经济发展的情况，以其认为合理的方式自由使用和开发自己的天然财富和资源。[74]

一国在行使自然资源主权时，可能希望将其资源更多地保留给本国产业使用，而不是销往国外。由于制成品通常比初级产品更有价值，发展下游产业可以帮助一国摆脱对资源出口的依赖，建立高附加值产业作为其经济支柱。历史证明，对原材料出口进行限制是促进经济发展的有效途径。史上众所周知的一个实例是英国国王亨利七世在十五世纪晚期对英国羊毛实施的出口禁令，该禁令使羊毛纺织品的生产从弗兰德斯和勃良第转向了英格兰，从而揭开了工业革命的序幕。[75]如今，这种政策会因其“以邻为壑”的效果而受到谴责。必须指出的是，限制原材料出口与采取“以邻为壑”阻碍他国发展的进口限制之间存在着一个重要区别：前者是一国行使自然资源所有权、为充分利用其天然禀赋而采取的政策。

主权与贸易的关系一向是法学界广为谈论的话题。随着经济全球化的深入，最近这方面的研究主要关注的是国家权力在规范和影响贸易的国内活动方面的演化。[76]有关自然资源主权的问题则鲜有论及。WTO2010年关于资源贸易的世界贸易报告中虽然包括了自然资源主权的内容，但还是把它作为与对外投资法而不是WTO法更为相关的问题来讨论。[77]中国在“中国原材料”案中曾主张，GATT关于可用竭自然资源保护的例外条款应以承认WTO成员自然资源主权的方式进行解释。[78]但这一主张却被专家组一语驳回：“成员自然资源主权的行使必须与他们承担的WTO义务相符合。”[79]因此，自然资源主权与WTO法的关系至今没有被认真探讨。

“自然资源的永久主权”是战后在联合国中发展起来的国际法新原则。[80]这一概念最初起源于新独立国家和其他发展中国家关于保障其领土内自然资源开采的经济利益的诉求。在去殖民化过程中，这一原则开始与殖民地人民的自决权和人权联系起来。其后，该原则的目标又被定位于促进民族经济的发展。正如著名的《自然资源永久主权的联合国宣言》所陈述的那样：“各民族和人民对自己的自然财富和自然资源行使永久主权时，必须为本民族的发展着想，为本国人民的福利着想。”[81]

自然资源主权的一个显著特征是，它已被当代国际法认定为一项基本人权。根据《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会及文化权利国际公约》的规定，“所有人民得为他们自己的目的自由处置他们的天然财富和资源，而不损害根据基于互利原则的国际经济合作和国际法而产生的任何义务”。[82]“本公约的任何部分不得解释为有损所有人民充分和自由享受和利用他们的天然财富与资源的固有的权利”。[83]此外，联合国还将“发展权”确认为“不可剥夺的人权”，并且认为该权利的实现要求“对领土内所有自然资源及财富行使完全的、不可剥夺的主权权利”。[84]自然资源的主权权利属于人民—故属于人权范畴—是一个强有力的概念，它意味着国家仅代表其国民行使这项权利，并且负有为实现国民利益最大化而勤勉行使此项权利的义务。

自然资源主权的另一个特征是它的“永久性”。这一永久性意味着对自然资源自由处分的权利总是可以被收回，无论合约义务如何规定。[85]如果情势发生变迁，使其合约义务的负担明显加重以致与该国人民的利益明显违背时，国家可以而且应当收回这项权利。[86]正如前上诉机构成员Abi-Saab曾经指出的：“主权为原则，在任何时候都可以行使”；“对主权的限制为例外，不可永久而只能局限于一定的时间和范围内”。[87]

显然，自然资源主权属于人民是基于领土主权的概念，而不是世界资源共享的理念。[88]由于自然资源在地理上分布不均，资源永久主权的概念更巩固了自然禀赋丰富的国家与资源贫瘠国家之间的不平等状态。尽管在现代国际法上，国家负有相互合作促进国际发展的义务，但到目前为止，“还不可能实现全人类共享开发自然资源所带来的利益”。[89]涉及自然资源开发与处置的问题容易引发强烈的民族情绪，特别是在有过殖民历史的发展中国家。人们往往本能地将此视为国家主权问题，对维护他们作为自然资源所有者的权利格外敏感。

2. WTO对自然资源主权的限制

但是，一国对其自然资源自由支配的权利仍要受制于其自愿承担的国际义务。[90]一个主权国家一旦加入了WTO，就接受了WTO对该国自然资源自由处分权所施加的限制。体现这一限制最重要的条文是GATT第11.1条，该条禁止成员以数量或任何其他非关税手段对出口进行限制。[91]虽然GATT对该条设置了种种例外，但这些例外都不能用于发展国内工业的目的。

具体来说，GATT第11.2条（a）项和（b）项允许成员使用“临时”出口限制措施以缓解食品或其他关键产品严重短缺的情况，或基于有关商品的归类、分级或销售规章的必要而采取出口限制；在第20条（一般例外）（g）、（h）、（i）和（j）项下，成员有权采取与“有效保护可用竭自然资源”相关的措施，但该措施的实施必须配合对国内生产和消费的限制；成员还可“为履行政府间商品协定所规定的义务”而采取措施；或者在“国内原料价格被政府稳定计划压到低于国际价格水平”时，为保障国内产业对该原材料的基本需求而限制出口，但这种限制“不得用来增加国内产业的出口或对其提供保护”；此外，成员可采取在“普遍或局部供应短缺时为获取或分配产品所必要”的措施，但这些措施应符合所有成员“在这些产品的国际供应中都享有公平份额”的原则。第20条下的每一项例外都还必须满足该条前言中所规定的非歧视待遇的条件。

所有这些GATT的例外条款都不是为了促进国内产业发展而设，这一理解在国际贸易体制早期就已被确认。1950年一份《为保护和其他商业目的使用数量限制》的工作组报告曾得出以下结论，GATT“不允许为保护或促进国内产业发展而对原材料的出口采取限制性措施，无论是通过为该产业的原材料采购提供价格优势，或是减少该原材料对外国竞争者的供应，还是采取其他方式。”[92]

在GATT和WTO历史上，只有少数几个纠纷涉及出口限制措施。[93]被诉国通常被指控使用出口限制措施以保护本国下游产业，而损害其国外竞争者的利益。例如，在“加拿大三文鱼”案中，美国认为加拿大禁止未加工三文鱼和鲱鱼的出口明显违反了GATT第11条的规定，指控该措施以牺牲国外加工厂商的利益为代价，达到保护加拿大本国加工业，提高就业率的目的。[94]加拿大在抗辩中援引了第11： 2条（b）项（该条允许成员采取必要措施以维护产品质量标准）及第20条（g）项（该条允许成员采取与保护可用竭自然资源相关的措施）。但这两项抗辩均以失败告终。

最近WTO在“中国原材料”案中的裁决再次肯定，GATT第20条不可用来为旨在保护国内经济发展的政策辩护。在该案中，中国援引第20条（g）项进行抗辩。中国公开承认其出口限制措施旨在促进国内下游产业的发展，其主要论点是，从长远来看，促进国内下游产业的发展将有助于改善环境。[95]针对中国的论点，专家组把第20条（i）项作为第20条（g）项的邻近上下文（immediate context）进行分析。第20条（i）项允许为保证国内加工产业的基本需要而对原料出口采取必要的限制措施，但要求该措施不得用来增加国内产业的出口或对其提供保护，并不得背离非歧视性原则。专家组认为，第20条（g）项不应被解释为允许成员间接地去做第20条（i）项所直接禁止的行为。总之，“ WTO成员不能以第20条（g）项为借口采取出口限制措施以助经济发展，如果该措施的实施会增加对国内产业的保护。”[96]

3．关税依然是限制出口以求发展的唯一合法手段一直以来，世界贸易体系都承认，有必要为保障发展中国家从贸易活动中受益而作出“积极努力”，以促进他们的经济发展。[97]为此，GATT第18条（政府对经济发展的援助）允许一成员为保护其新兴产业的发展而背离GATT的某些义务。[98]GATT第四部分（贸易与发展）特别肯定了发展中国家有经济结构多样化和避免过度依赖初级产品出口的需要。[99]然而，GATT有关扶持新兴产业的条文仅对进口限制措施适用。[100]GATT第四部分有关努力适应发展中国家经济多元化需要的规定，亦仅仅关注这些国家初级及加工产品在市场准入和条件上的改善。[101]尽管其他数个WTO协定中也包含了诸多关于发展中国家享有特殊区别待遇的条款，但没有一条涉及到出口限制措施。

因此，在现有《WTO协定》框架之下，关税依然是为促进国内产业发展而限制出口的唯一合法手段。除了个别加入成员之外，大多数WTO成员依然可以通过出口限制为国内产业留取更大份额的自然资源，只要这些措施采取的是关税形式，而非数量或其他形式的限制。也就是说，WTO法以默认的方式将出口税保留为成员行使其自由处置自然资源主权的唯一合法手段。

还应提及的是，尽管对原材料征收出口税可以产生和对国内下游产业提供补贴同样的经济效果，但出口限制措施并不在《补贴与反补贴协议》的补贴定义之内。[102]也许有人会认为这是WTO法律体系中的一个漏洞。[103]但从更基本的层面来看，把原材料资源出口税纳入到WTO补贴规则适用范围之内将是不合理的，因为出口税毕竟是成员在WTO法下为发展国内产业而行使自然资源主权的唯一合法途径。

4．对若干加入成员的影响

若干加入成员承诺取消出口税或约束出口税税率，从而接受了WTO对其自由处分自然资源主权权利的限制。这一限制的程度取决于他们各自入世条款承诺的范围。对于中国、黑山共和国和拉脱维亚来说，他们承诺取消全部或几近全部产品的出口税，这就意味着他们已经基本上放弃了为经济发展目的而使用出口限制措施的权利。对于蒙古和沙特阿拉伯来说，这种限制则仅限于一类特定产品。对于越南、乌克兰和俄罗斯来说，他们在利用出口税促进国内产业发展的权利上受到的限制取决于他们所承诺的出口税约束程度。除俄罗斯以外，这些国家都无权修改其出口税承诺。[104]

但是，几个加入成员无权修改或撤销其出口税承诺在法律上是存在问题的。前面已经谈到，由于入世议定书修订的不确定性，加入成员关于出口税的单独承诺实际上已成为他们的永久义务。除非退出WTO，这些国家别无对这些承诺进行调整的办法。而就原材料而言，不允许WTO成员修改或撤销其出口税承诺则与自然资源永久主权的原则相矛盾。[105]

（三）出口税与环境保护

一个资源生产国可能希望通过原材料出口限制来保护可用竭的自然资源、减少原材料开采所带来的环境污染。这些目的完全符合WTO关于可持续发展和保护环境的宗旨。[106]资源生产国可援引GATT第20条的相关条文为一项出口禁令或其他数量限制措施的正当性进行辩护。随着时间的推移，第20条的司法解释在环境友好的趋势上有了长足的发展。[107]原则上，根据司法判例，成员方有权各自决定自己的环保水平，只要实施的方式符合非歧视原则。然而，如下所释，非歧视要求也可能成为环保利益的障碍。正因为如此，才显示出出口税的积极作用。

1．部分环保与渐进式改善

根据GATT第20条（g）项的规定，成员可以为了保护可用竭的自然资源而采取出口限制措施，只要该措施是“与国内限制生产与消费的措施相配合”采取的。按照第20条（g）项的司法解释，涉案措施应以保护环境为其“主要目的”，并且在与国内限制措施配合使用时做到对国内外生产者“一视同仁”。[108]第20条（g）项所适用的措施同时还须满足第20条前言的要求，即“措施在实施方式上不得在情况相同的国家之间造成武断的或不合理的歧视，或构成对国际贸易的变相限制。”[109]#p#分页标题#e#

除依据第20条采取措施外，WTO成员还可通过征收出口税达到同样的目的，而不必受第20条要求的束缚。这种“自由”对于资源生产国很有价值，因为它为政府设计环保政策提供了更大的灵活性。例如，一国可能希望减少某种原材料的消费以保护可用竭自然资源，但又不希望因此而影响依赖原材料的国内产业的就业率。因此，该国可能选择对原材料出口征税，而不对原材料的国内消费征收类似的税费。由于出口税可能导致原材料的国内价格下降从而刺激国内消费，这一政策对于资源保护不一定十分有效。但是，只要出口税引起的国内消费的增长没有完全抵消国外消费的减少，该国依然可以部分实现其资源保护的目的。而这一政策如果采取出口配额的形式，则会违反第20条的非歧视要求。

本质上，出口税的使用允许资源生产国实行一种以歧视国外用户为代价的部分环保政策。作为政策工具，出口税为资源生产国“以符合自己经济发展水平的需要保护环境”提供了灵活性。[110]该政策的正当性最终有赖于“国家永久自然资源的主权”原则。

2．对环境负外部性的管理

原材料的生产通常会对当地环境造成严重的污染。当资源生产国没有建立完善的环境标准时，资源产品会被廉价出售而无法反应产品的真实成本。廉价售出的产品为所有国内外的购买者提供了经济利益，但所造成的环境负外部性却不得不由资源生产国自己来承担。此时，资源生产国实际上是以国内环境恶化为代价向国外的消费者提供了补贴。征收适当水平的出口税可以纠正价格的失真，抵消对进口国的这种潜在补贴。

需要指出的是，由于第20条有非歧视待遇的要求，资源生产所造成的环境负外部性问题很难通过适用第20条的例外条款来解决。WTO关于资源贸易的报告亦承认，“非歧视待遇原则可能会限制WTO成员采取管理环境外部性措施的能力。”[111]以中国原材料案为例，中国援引了第20条（b）项为其针对包括焦炭、镁、锰、碳化硅等在内的“高耗能、高污染、资源型产品”（以下简称“EPR产品”）所采取的出口限制措施进行辩护。中国主张，仅凭环境规范不能完全解决EPR产品生产所带来的环境污染，因此有必要采取出口限制措施。中国认为，由于EPR出口价格并未反映此类产品生产的环境成本，如果不采取出口限制措施，考虑到EPR产品生产的社会成本，其出口价格就太低了。[112]

但专家组并不认同中国的主张。在专家组看来，出口限制措施总体上不能内化EPR产品生产的社会环境成本，这是因为出口限制措施会降低这类产品的国内价格，从而刺激EPR产品的国内消费。专家组认为，当环境的外部性是来自于生产过程而非进出口贸易时，出口限制措施对于解决环境外部性问题来说并不是一项有效的政策。“用于国内消费的产品的生产过程所带来的污染并不比用于国外消费的产品生产所造成的污染少。这是生产过程本身的问题而非贸易的问题。”[113]据此，专家组在解释第20条（b）项的“必要性”标准时，要求在这种情况下应对国内与国外利益给予相同的待遇。[114]

然而，专家组的推理忽略了问题的一个重要方面：即，要求中国吸纳国外消费的那部分原材料产品生产所带来的负外部性，从根本上来说是不公平的。当产品价格未能完全反映生产的环境成本时，中国实际上是在向这些价格失真（mispriced）原材料的所有消费者提供“补贴”。当这类产品在国内销售时，它们的环境成本将由中国社会来承担—中国不得不自食环境破坏的恶果。虽然这一成本未必会在全社会中公平分担，但中国作为一个整体最终必将为这一成本买单。相比之下，当这类产品销往国外时，生产这些产品所造成的环境破坏仍然留在产地，这部分未补偿的环境成本同样也要由中国来承担。在这种情况下，获益于廉价原材料的国外消费者不需对产品的环境成本支付对价，其净效果是补贴，或是从中国向EPR产品进口国的一种财富转移。

应该明确，这里的问题不在于资源生产国能否要求国外消费者支付环境成本—对这个问题的回答当然是肯定的，而在于如何实现环境成本的公平分担。从理论上讲，管理环境负外部性的最有效途径应当是从生产环节的源头处着手，即通过执行严格的环境标准或针对EPR产品征收生产税，来提高EPR产品的价格。但在实践中，对生产环节进行规范要比对实行出口限制困难得多，尤其是在缺乏适当的机构能力来统一实施生产管理的发展中大国。[115]在这种情况下，出口税可能是对境外消费的EPR产品所造成的负外部性进行补偿的最有效办法。[116]然而，对于已经承诺取消出口税的中国和其他几个加入成员来说，这一政策工具已被放弃。为履行其WTO义务，中国似乎只有两种选择：要么找到一种普遍提高EPR产品价格的方法，要么继续对国外用户以价格失真的EPR产品提供补贴。无论如何，中国都不能仅为国内产业的利益而牺牲自己的环境；相反，不管环境成本如何分配，廉价EPR产品所带来的优惠必须平等地由国内外消费者共同分享。

除了补贴国外消费者之外，EPR产品的长期价格失真还可能导致高污染产业向未施行适当环境规范的发展中国家转移。[117]稀土产业的转移就是一个典型的例子。美国的山口矿曾经是全球最大的稀土生产商，但迫于环境成本的压力和来自中国的激烈竞争，该公司于2002年停止营业 。[118]长期以来，中国在几乎没有环境保护措施的情况下进行着稀土的开采和加工，留下了大量的有毒废弃开采点，使当地居民和动物患上癌症和先天性疾病。[119]宽松的环境政策连同低成本的劳动力使得中国稀土产品异常廉价，驱逐了其它国家的竞争者。[120]结果是，尽管中国的稀土储量仅占世界已知稀土储量的30％，但中国的稀土供应却满足着全球95％的稀土需求。[121]

（四）中国原材料案裁决的影响：稀土案之争

中国原材料案尚未结局之时，中国针对稀土所采取的出口限制措施又引发了新的争端。稀土案涉及的争议点与中国原材料案中的争议点基本相同，但由于稀土是制造智能手机、电脑、混合动力汽车及节能照明设备等多种高科技产品的关键原材料，该案的利害更大。中国原材料案因此成为稀土争端的一次“试水”。[122]

1．稀土争端的背景

前面谈到，中国稀土出口量自1990年起增长了十倍。[123]生产的迅速扩张快速消耗着中国的稀土储备。商务部数据显示，按现有生产速度，中国的中、重稀土的开采只能持续15到20年，未来可能需要依赖进口。[124]为保护资源，中国于1998年开始实行稀土出口配额制度，但每年的配额仍足以满足国际市场的需求。[125]但2010年7月，中国突然削减了40％的出口配额。[126]两个月之后，又因领土争端而一度暂停对日本的稀土出口。[127]这两项举措遭致美国、日本和欧盟这些世界矿物进口大国的强烈批评。除了配额之外，中国还于2006年开征10％的稀土出口税，税率后来增长到15～25％。[128]尽管稀土具有战略上的重要性，但却不在中国入世议定书允许征收出口税的84种产品之列。[129]

中国坚持认为，其稀土出口限制是为了保护资源环境，因此符合WTO的规则，尽管国内消费没有受到同等的限制。“中国原材料”案的裁决已经暴露了中国这一立场的脆弱。2012年3月13日，美国、日本和欧盟正式将中国稀土出口限制措施诉至WTO。[130]中国能否在稀土案中成功抗辩，还有待分晓。

2．政府与公众的反应

中国原材料案专家组报告于2011年4月发给诉讼方，其后，中国的稀土策略开始发生明显变化。中央政府于2011年5月发布新政策，明确了中国稀土工业发展的基本原则。[131]除了肯定出口限制措施外，该文件强调了政府控制稀土生产的决心。对稀土生产的管理将通过多种途径来实现，包括关闭非法采矿点、加强环境监管和提高资源税等。但更重要的是，这一政策还将通过强制性的国家计划和行业整合来实现。[132]政府将命令对中小型稀土生产商（多为私有企业）实行兼并与收购，使几个大型国有企业在行业中占据主导地位。[133]

可见，为应对WTO争端的挑战，中国已决定将稀土产业置于国家更有力的控制之下。大型国有企业有能力左右定价，并可选择将产品出售给国内厂家，而非出口。根据人世议定书的要求，中国政府有义务保证所有的国有企业“仅依据商业考虑进行购买和销售”，并保证其他WTO成员将“拥有在非歧视的条款和条件基础上，与这些企业在销售和购买方面进行竞争的充分机会”。[134]但由于国有企业经营缺乏透明度，实践中很难对他们的活动进行监督。

上诉机构报告公布之后，中国对其裁决表示了极大不满。[135]据媒体报道，中国政府仍将遵守这一裁决，但会寻找其他“非关税和非配额”的办法来摆脱WTO的束缚。[136]

稀土争端与中国原材料案的裁决在中国被广泛报道。这一案件激发了强烈的民族主义情绪，公众意见普遍支持出口限制。[137]许多人认为，中国必须进行“稀土保卫战”，保护自己的战略性资源免受西方大国的掠夺；[138]“自由贸易”不能凌驾于国家的基本权利之上；[139]“中国不能为了他国的利益而牺牲自己的环境。”[140]WTO裁决因此被认为是不公平的，暴露出WTO缺乏对发展中国家的了解。[141]

中国媒体还报道，欧盟和美国一面对中国原材料出口限制提起诉讼，一面却坚持对若干涉案原材料征收反倾销税。[142]欧盟和美国贸易政策内部的这种自相矛盾，更证明了他们对中国出口限制措施的指控是无理的。[143]

综上所述，WTO裁决可能会促使中国全面加强对环境的监管，但从体系角度出发，这一裁决还产生了两个不理想的后果。首先，中国加强了国家对资源领域的控制，这与其加入WTO以促进市场导向的经济改革的初衷背道而驰，结果可能会导致与其他成员之间更大的冲突，因为国有企业毕竟是WTO法下最难解决的问题之一。再有，WTO裁决激起了中国民众的民族主义情绪。裁决所造成的WTO的负面形象可能会削弱未来公众对贸易自由化的支持。

诚然，中国的困境源于其入世时对出口税作出的大规模承诺，大多数WTO成员并不会受到类似的束缚。[144]但中国面临的最大不利还在于这些承诺的不可变更性。如果出口税承诺可以像进口税承诺那样灵活修订，那么中国在调整资源出口的水平上就会拥有一定的政策空间。届时，政府可能不会被迫诉诸非市场手段来摆脱WTO裁决的约束，而公众也不至于如此担忧。

四、改革之路

中国的案例凸显了现有WTO出口税制度所存在的问题：一方面，个别加入成员被要求承担过于严格的义务，而另一方面，其他绝大多数WTO成员无需承担限制出口税的义务。毋庸质疑，现有制度亟需改革。

（一）全面建立出口税纪律

1．重申规范出口税的必要性

世界贸易体系很早就认识到，出口税“经常构成对贸易的严重阻碍”，相关谈判应着力于“对进出口税和费用的整体水平进行大幅度削减”。[145]如今，全面制定出口税纪律则比以往任何时候都更有必要。随着全球供应链的形成和发展中国家的快速工业化，许多经济体的发展都依赖于原材料及中间产品的进口。[146]与此同时，出口税的使用却呈激增态势，特别是针对资源型产品。据WTO统计，目前出口税的使用已经覆盖了自然资源贸易的11％和全球贸易总量的5％。[147]三十多个国家成为自然资源出口税的主要使用者，且均为发展中国家。[148]预计这一趋势还将持续下去，因为全球范围内资源产品还会继续供不应求，而可替代资源的开发还尚需时日。

任意使用出口税给全球贸易带来了不确定性和不可预测性。更为严重的是，出口限制加剧了国际关系的紧张程度，甚至可能引发报复措施。在一些国家，获取原材料的压力已经使资源贸易问题上升到国家安全问题的政治高度。[149]近年来，农产品出口限制的增加又引起人们对食品供给安全的深切担忧。[150]因此，WTO体系下出口限制有效纪律的缺失可能会演变为世界政治不稳定的风险之一。

简言之，WTO目前亟需重申规范出口税的必要性。对出口限制措施进行有效规范符合发达国家和广大发展中国家的共同利益。许多发展中国家资源并不丰富，几乎没有一个国家拥有发展经济所需要的全部自然资源。而全面规范出口税的使用将为各国获取世界资源提供高度安全和透明的保障。

2．以规范进口税的相同方法规范出口税，并充分考虑出口税的合理功能

为取得主要发展中国家的支持，新的WTO规则需要对出口税的合理功能予以肯定。迄今为止，提交给wTO的议案普遍反对基于产业政策或贸易的目的使用出口税。[151]而中国原材料案的WTO裁决更把这一立场推向极端—不允许加入成员为任何目的使用出口税，除非其加入议定书另有明文规定。

因此，至少在入世条件上，WTO选择了对出口税施加远比对进口税更为严格的义务。对于进口税，WTO始终承认它们是保护国内产业的一种合法手段。即使是在经历了八个回合的关税谈判之后，平均税率已大幅下降，大多数WTO成员仍维持对进口关税的广泛使用。所有进口税承诺均可适用公共政策的例外条款，并可依法定期进行修改或撤销。此外，发展中国家在进口税使用上还享有更多的自由，可以避免作出与其“发展、财政和贸易需要”不一致的承诺。[152]相比之下，WTO却要求少数加入成员一概废除出口税制度或取消大部分产品的出口税，尽管它们都还是发展中国家。这些成员的出口税承诺作为单独存在的义务，既不能适用GATT下公共政策的例外条款（除非入世议定书中另有明确规定），也没有进行调整的现实可能。

但是，如此严格地对待出口税是否适当？从经济角度来看，出口税并不会造成比进口税更为严重的贸易扭曲或福利损失。[153]的确，由于自然资源地理分布的不均衡，少数几个国家可能会控制着某种特殊原材料的世界市场供给。在这种情况下，如果一个主要出口国对原材料征收高额出口税或突然增收出口税，就会给所有依赖该原材料供给的进口国造成特殊困难。但这一问题主要关涉出口税的水平和其可预见性，而非出口税使用本身，可以通过关税约束和加强出口税收透明度来加以解决。这里还值得一提的是，作为自然资源的所有者，资源出产国可以合理地从资源贸易中“寻租”。[154]与制造业和服务业的“租金”可以通过到别处扩大生产而化解的情形不同，资源产业的“租金”来自于自然资源储藏的有限性和不可移动性，[155]理应由资源所在地国家独享。

如上文详述，出口税具有应被认为正当合理的一系列功能。[156]考虑到出口税的这些功能，特别是对发展中国家的作用，WTO不应对出口税设置较进口税更为严格的纪律。与其要求成员废除出口税，WTO不如肯定出口税使用的合理性，并通过关税约束的方式求得进口国和出口国之间利益的平衡。有关出口税约束的谈判及规范可遵循GATT对进口税的管理模式，并充分考虑资源贸易的特殊性。简言之，WTO可以也应当采用类似规范进口关税的方式来规范出口税。

（二）将所有单独设立的出口税义务纳入GATT之中

根据以上分析，对加入成员单独设立出口税义务不论在法律上还是政策上都存在问题。从法理上讲，修改或撤销出口税承诺权利的缺失与国际法下的自然资源永久主权原则相悖。而不允许出口税承诺适用公共政策例外，则是任何一项WTO原则都无法解释的。对加入成员单独设定义务造成了WTO成员中的不同等级，导致了WTO法律体系内部的不统一。此外，中国的实例表明，此等严格的义务还可能适得其反，最终迫使义务承担国采取其他不透明的方式来达到同样的目的。

的确，这些单独义务是通过WTO与加入成员之间的合意达成的。但是，加入成员接受这些义务的事实，并不能作为维护这一具有严重缺陷制度的理由。[157]相反，WTO应当承认现有制度的缺陷，并着手作出改变。

1．为加入成员建立GATT减让表的“第五部分”

将单独出口税义务全部纳入GATT框架是从原则上解决这一问题的办法。当前，每个WTO成员都在GATT之下都附有各自的“承诺减让表”。[158]每份GATT减让表由四个部分组成：第一部分为“最惠国待遇减让”，第二部分为“优惠减让”，第三部分为“非关税措施”，第四部分为乌拉圭回合关于“农产品的国内支持和出口补贴的特别承诺”。[159]前面谈到，俄罗斯的GATT减让表首次增设关于出口税减让的第五部分。[160]

按照俄罗斯的先例，其他加入成员的GATT减让表同样可以增设“第五部分”，列出它们各自入世协定书中的出口税承诺。对于越南、乌克兰、拉脱维亚和中国（84类产品）已经承诺的具体约束税率，直接将它们纳入各自的减让表即可。[161]对于取消出口税的承诺，可以将其转换成0％的约束税率。这种转换方式对蒙古、沙特阿拉伯和拉脱维亚来说并不难，他们取消出口税的承诺只涉及一小部分产品。至于中国和黑山共和国，鉴于他们取消出口税承诺的范围非常广泛，要在减让表中反映这些承诺，技术上可以通过援引人世议定书中的相关条文来实现。例如，中国GATT减让表下“第五部分”关于84类产品以外的承诺可以简单地注明：“见《入世议定书》第11.3节及附件六”。[162]

如何在加入成员GATT减让表下增设“第五部分”还存在程序上的问题。由于入世议定书没有规定把出口税承诺纳入GATT减让表，也许有观点认为首先需要对入世议定书进行修改。如果这种观点成立，那么增设“第五部分”的可行性将大打折扣，因为法律上对入世议定书的修订尚无定论。[163]

但是，这里必须指出，在GATT减让表下增设“第五部分”是对GATT减让表的修改，在法律上完全不同于入世议定书的修改。程序上，由于减让表构成GATT第2条不可分割的部分，对减让表的任何修改都应取得WTO全体成员的一致同意。[164]但早前的一项GATT已经澄清，减让表中所列关税税率只表示最高税率，因此，将某个产品的关税税率削减至减让表中原先规定的税率水平之下并不需要取得全体成员的一致同意。[165]实践中，成员也曾按GATT的内部程序将他们单边、双边或多边达成的新的减让承诺载入减让表。[166]因此，假如印度明天宣布一项单边承诺，将十种矿物产品的最高出口税率限制在20％，WTO肯定并能够把这项承诺纳入印度的GATT减让表中（或许使用增设“第五部分”的办法），来安置这一贸易自由化举措。鉴于印度的出口税目前未受约束，纳入这项新的承诺可以视为对印度现有GATT减让表的修改。同样道理，对于现有GATT减让表而言，加入成员的出口税承诺都是新的减让承诺，因此也应该可以按同样的方式来处理。[167]#p#分页标题#e#

当然，此处的实质性问题在于，将加入成员的出口税承诺纳入GATT减让表是否会损害其他WTO成员的利益？必须强调的是，这一做法不会改变现存出口税承诺的内容和范围，仅会使这些承诺摆脱目前所受的严格限制。如前所述，加入成员援引GATT政策性例外条款和调整出口税承诺的权利的缺失，不符合WTO的根本原则，并与自然资源永久主权原则相悖。将单独设立的出口税承诺纳入GATT框架正是为了纠正这一制度上的偏差。

尽管如此，考虑到这一做法对入世条件的实际影响，“纳入”的决定可由WTO总理事会按照加入议定书的批准程序作出。在WTO实践中，批准入世条款的决定是根据《〈WTO协定〉第9条和第12条的决策程序》作出的。[168]按照这些程序，当处理“与加入有关”的事项时，总理事会将根据《WTO协定》第9.1条寻求以共识的方式决策；如果不能达成共识，则将根据《WTO协定》第12.2条由全体成员以三分之二多数达成决议。采用这一程序将给WTO各成员带来关注出口税纪律的机会，并可澄清当初设定这些入世承诺时的共同意图。一旦总理事会通过决议，加入成员的出口税承诺就可作为修改现存减让表的新的减让，载入其GATT减让表中。

此外，在批准程序中，总理事会最好能就GATT第28条（减让表的修改）对减让表第五部分的可适用性予以确认。[169]

2．中国应当引领变革

为了启动这一程序，几个加入成员需要向WTO提出请求，将其出口税承诺纳入GATT减让表中。中国作为首个遭受单独承诺不利法律后果的国家，应当有动力去开此先河。将出口税承诺纳入减让表以后，中国将可以就这些承诺援引GATT的例外条款。更为重要的是，从长远来看，中国将获得对出口税减让进行再谈判的权利，[170]而再谈判的机会将给中国提供一定的政策空间，以解决原材料案和稀土案所暴露出来的一些体制性的问题。[171]

将单独承诺纳入GATT框架，是朝向全面建立出口税纪律的目标迈出的重要一步。目前加入成员所承担的严格义务反映了一种拒绝将出口税作为促进经济发展手段的严重偏见。而此等严格义务的存在，只能使其他发展中国家成员在对出口税进行限制的努力面前踯躅不前。出于对外政策的考虑，中国曾支持其他发展中国家抵制建立全面出口税纪律的呼吁，尽管中国经济本身严重依赖原材料的进口。[172]然而，这一政策却是短视的。如上所述，发展中国家广泛且长远的利益在于从建立多边出口税纪律中求得两方面的平衡，即一方面对进口国获取资源提供安全保障，另一方面为出口国保留出口税的合理功能。如果中国期望在WTO的规则制定中发挥更大的作用，就应当考虑引领目前针对现存不合理制度的改革。

五、结论

当前WTO关于出口限制的制度是不合理的，且亟待改革。在未能实现体制性变革的情况下，WTO却要求个别加入成员在出口税方面作出大范围承诺。这些承诺在GATT框架之外单独设立，其结果是剥夺了这些加入成员在GATT项下可以享有的政策空间和灵活性。这些国别规则也导致了WTO法律内部的不统一，在WTO成员中制造出权利义务的不同等级。本文认为，对当前体制进行改革的关键在于承认出口税的合理功能。只有当出口税的合理作用得到正式承认，才能期待发展中国家对制定出口税普遍规则的谈判产生兴趣。

最为关键的是，WTO应对出口税在促进资源生产国经济发展中所发挥的作用予以肯定。征收出口税可使资源生产国为本国产业保留较大份额的自然资源。历史已经证明，为本国产业保留一定的稀缺资源是发展中经济体升级产业链的一种有效方式。虽然有批评认为这是一种“以邻为壑”的政策，但它从“自然资源永久主权”的角度来看却具有合理性。与其他主权权利不同，一国人民为发展经济而自由处分自然资源的权利已被确认为国际法下的一项基本人权。尽管这一权利的行使不应损害国家基于自由意志而承担的条约义务，但WTO应在制定贸易规则时注意尊重这一国际法基本原则。鉴于GATT不允许成员为发展国内工业的目的使用非关税措施来限制出口，征收出口税就成为WTO成员为国内产业保留较大份额自然资源的唯一合法手段。因此，当WTO要求某个加入成员取消资源型产品的出口税时，该成员就丧失了为发展本国产业目的而自由处置其自然资源的权利。当取消资源出口税的承诺被固定成WTO法下不可变更的义务时，这项权利的丧失也就被永久化了。这种制度安排应该说是违背了“自然资源永久主权”的概念。

同样重要的是，WTO应对出口税在管理环境负外部性中的作用予以肯定。当资源产品的价格没有完全反应其环境成本时，资源出产国实际上是在以自己的环境为代价“补贴”资源进口国。在这种情形下，设置合理水平的出口税可以抵消那些销往国外的资源产品对生产国环境所造成的负面影响。正如中国的情况所显示的，当一个成员失去了征收出口税的权利时，它就必须按照WTO的非歧视原则，与所有国外用户分享其廉价资源产品，而独自负担这些资源产品的环境成本。虽然在理论上，管理环境负外部性的最佳途径是对资源产品生产的污染源加强监管，但对许多发展中国家来说，由于国内治理不善、缺乏从源头上解决问题的必要体制能力，征收出口税仍然是抵消环境负外部性的最实际也是最有效办法。

基于出口税的合理功能以及对发展中国家的特殊作用，我们可以清楚地看到，要求加入成员承担取消资源产品出口税的严格义务，无论在WTO的法律层面上还是政策层面上都存在问题。与其将出口税视为比进口税更有害的贸易壁垒并极力推动取消之，世界贸易体系应致力于制定适合各成员相应水平的出口税约束义务，以求达到资源进口国和出口国之间利益的适当平衡：一方面为WTO成员提供资源进口上一定的确定性和可预见性，一方面满足资源出口国利用出口限制保障本国经济可持续发展的需要。

笔者认为，幸运的是，针对当前WTO出口限制制度的不合理情况，存在着一个相对简单而有效的解决方法，即将加入成员所有关于出口税的单独承诺纳入他们各自的GATT减让表中。俄罗斯的入世实践已经开创先例，制定了首个包含出口税减让内容的GATT减让表。中国和其他加入成员应当遵循俄罗斯的先例，要求将他们的出口税承诺也纳入到GATT减让表中。这样做的结果会使这些成员在出口税义务上获得GATT条款提供的政策空间，从而纠正一部分体制性偏见，实现WTO体系内更大程度的统一性和一致性。把出口税承诺纳入到GATT减让表中不会改变这些承诺的内容和范围，因此也不会打破各成员经入世谈判达成的权利与义务的平衡。从程序上讲，由于GATT减让表在法律上独立于入世议定书，因此在GATT减让表中增设出口税承诺不会引发入世议定书修改的不确定问题。同时，设立若干新的GATT出口税减让表，会使记录出口税承诺的作法常规化，从而为将来全面展开出口税约束谈判打下基础。

总而言之，国际上需要一套规范出口限制措施的合理机制，以保障所有国家都能安全可靠地获得资源型产品，同时尊重主权国家为发展本国工业保留自然资源的权利，并照顾发展中国家基于保护环境等合理目的使用出口税的需要。世界贸易体系完全可以建立这样一套机制，以过去六十年规范进口关税的类似方式来规范出口税，按照约束进口税的基本原则和规则来实现对出口税的约束。目前对个别加人成员单独设立的严格义务不符合这些规范。把这些义务纳入GATT框架，将是WTO出口税制度改革的第一步。

附件一：WTO成员出口税义务一览表
 

【作者简介】
　　秦娅，美国韦恩州立大学法学院教授

【译者简介】
　　吕晓杰，清华大学法学院副教授, 法学博士
　　李伶，清华大学2011级法学硕士研究生, 国际经济法学专业

【注释】
　　[1]See China-Measures Related to the Exportation of Various Raw Materials, Appellate Body Reports, WT/DS394, 395，398/AB/R, 30 January 2012；Panel Reports, WT/DS394, 395，398/R, 5 July 2011.
　　[2]参见《建立世界贸易组织马拉喀什协定》（《WTO协定》）前言。
　　[3]参见世界贸易组织：《世界贸易报告—自然资源贸易》（2010）（以下简称“《资源贸易的WTO报告》”）（载www. wto. org）。该报告是迄今为止的资源贸易问题研究中最为全面的研究。
　　[4]2012年3月13日，美国、欧盟和日本就中国稀土出口限制措施向世贸组织正式提交磋商请求。China-Measures Related to the Exportation of Rare Earths, Tungsten and Molybdenum（China-Rare Earths），DS431（US），DS432 （EU），DS433 （Japan），at http://www. wto. org/english/news_e/newsl2_e/dsrfc_13marl2_e. htm.
　　[5]最新的研究成果包括：Baris Karapinar, Export Restrictions and the WTO Law: How to Reform the “ Regulatory Deficiency”，45 （6） J. World Trade 1139 （2011）；Mitsuo Matsushita, Export Control of Natural Resources:WTO Panel Ruling on the Chinese Export Restrictions of Natural Resources, 3 （2） Trade, Law＆Dev. 267 （2011）；Bin Gu, Mineral Export Restraints and Sustainable Development-Are Rare Earths Testing the WTO’s Loopholes? 14 （4） J. Int’I Econ. Law 1 （2011）。
　　[6]GATT有关出口限制的其他条文包括：第7条（海关估价）、第8条（手续费和进出口手续）、第13条（非歧视地实施数量限制）、第14条（非歧视原则的例外）、第17条（国营贸易企业）、第20条（一般例外）、第21条（安全例外）以及28条（承诺的义务）。
　　[7]将出口税定于级高的水平，将会产生和出口禁令同样的效果，因此可能会受到同GATT第11条一样的挑战。
　　[8]参见Claude Barfield, Trade and Raw Materials-Looking Ahead, presentation at the Conference on the EU’ s Trade Policy and Raw Materials Brussels, September 29, 2008，at http://trade. ec. europa. eu/doclib/docs/2008/october/tradoc_140919. pdf。
　　[9]详细内容参见Melaku Geboye Desta, The Organization of Petroleum Exporting Countries, the World Trade Organization, and Regional Trade Agreements, 37 （3） J. World Trade 523～551（2003）。
　　[10]因此，历史上主要工业国家“能够合理假定，它们获取他国资源的自由将不会受到限制”。参见Statement of the Representative of Canada on February 22, 1977, GATT Doc. MTN/FR/W/6（10 March 1977），p. 1。感谢Lorand Bartels向笔者介绍该文献。
　　[11]这些问题早在GATT起草之初就已得到充分认识。参见Havana Charter for an International Trade Organization, U. N. Doe. E/Conf. 2/78（1948），Chapter VI. Inter-Governmental Commodity Agreements, Article 55 Difficulties relating to Primary Commodities。以及GATT Article XXIX （relation to the Havana Charter）。
　　[12]关于出口限制的问题在东京回合和乌拉圭回合谈判中都讨论未果。参见GATT文件，Export Restrictions and Charges, Background Note by the Secretariat, MTN/GNG/NG2/W/40 （8 August 1989）。
　　[13]参见GATT, Communication from Delegation of Canada, MTN/FR/W/21 （30 March 1979）；Statement by the Delegation of Australia, MTN/FR/W/22 （6 April 1979）。
　　[14]GATT, Statement by the Delegation of India, MTN/FR/W/23 （6 April 1979）．
　　[15]有关自然资源贸易的发展趋势，参见前注[3],《资源贸易的WTO报告》，第54～59页。尽管中国和印度的需求量在不断增长，发达国家在自然资源需求方面仍保持领先地位。
　　[16]参见同上，第116～119页。
　　[17]例如，Communication from the European Communities, Market Access for Non-Agricultural Products: Revised Submission on Export Taxes, TN/MA/W/101（17 January 2008）；Communication from Chile; Costa Rica; Japan;Republic of Korea; the Separate Customs Territory of Taiwan, Penghu, Kinmen and Matsu; Ukraine and the United States, Market Access for Non-Agricultural Products: Enhanced Transparency in Export Licensing, TN/MA/W/15/Add. 4/Rev. 7（23 November 2010）。参见前注[5]，Karapinar，第1149～1150页。
　　[18]同上，第1150页。
　　[19]参见GATT Analytical Index, Article II, pp. 73～74。
　　[20]参见Australia’s Uruguay Round Goods Schedules, AUS1-201 through AUS1-204, http://www. wto. org/english/thewto_e/countries_e/australia_e. htm。其中适用出口税承诺的产品由注释（1）标明，注释（1）规定：“不得对该产品征收出口税（欧共体）。”这些承诺显然是对欧共体作出的。依据最惠国待遇条款，该承诺也同样适用于其他WTO成员。
　　[21]本文写作时，WTO已经批准了黑山共和国和俄罗斯的入世申请。它们在2012年成为新的WTO成员。
　　[22]加入成员的入世文件详见：http://www. wto. org/english/thewto_e/acc_e/acc_e. htm。
　　[23]《克罗地亚入世工作组报告书》，WT/ACC/HRV/59 （29 June 2000），第101段。同时，克罗地亚在第100段中确认，该国不征收任何出口税，但其政府保留在特殊情况下征收出口税的权利，即“在保护可用竭自然资源，或确保国内产业的基本原材料供应，以及防止国内供应短缺的情况下”。第100段没有被纳入克罗地亚的入世议定书，因此没有法定约束力。参见第225段。
　　[24]参见《黑山入世工作组报告书》，WT/ACC/CGR/38 （5 December 2011），第132段。
　　[25]参见《中国加入世界贸易组织议定书》，WT/L/432 （10 November 2001），第11.3段；附件6。
　　[26]参见《拉脱维亚入世工作组报告书》，WT/ACC/LVA/32 （30 September 1998），第69段；附件3。
　　[27]参见《蒙古入世工作组报告书》，WT/ACC/MGN/9 （27 June 1996），第24段。
　　[28]参见《沙特阿拉伯入世工作组报告书》，WT/ACC/SAU/61 （1 November 2005），第184段。
　　[29]参见《越南入世工作组报告书》，WT/ACC/VNM/48 （27 October 2006），第260段及表格17。越南提供了一份包括43种产品的出口税出口税征收清单，但声称出口税出口税的征收并不违反WTO规则。见第257段及表格16。
　　[30]参见《乌克兰人世工作组报告书》，WT/ACC/UKR/152 （25 January 2008），参见第240段及表格20 （b）。
　　[31]参见GATT Schedule CLXV-The Russian Federation （the Russia Schedule）。
　　[32]关于WTO框架下此类义务的整体调查和分析，参见Steve Charnovitz, Mapping the Law of WTO Accession, in Merit E. Janow, Victoria Donaldson＆Alan Yanovich（eds.），The WTO: Governance, Dispute Settlement ＆Developing Countries （Juris Publishing, 2008），chap. 46。
　　[33]参见Julia Ya Qin, “ WTO-Plus” Obligations and Their Implications for the WTO Legal System-An Appraisal of the China Accession Protocol, 37（3） J. World Trade 483 （2003）。
　　[34]参见《中国入世议定书》第1.2段。
　　[35]由于历史原因，WTO条约体系的结构非常复杂，条约文本对不同协议之间的关系往往没有解释。例如，GATT一般例外条款是否可以适用于其他关于货物贸易的WTO协定（如反倾销措施协议和补贴协议），至今未能明确。当该问题在争端中出现时，上诉机构往往避免做正面回答。参见Appellate Body Reports, United States-Measures Relating to Shnmp from Thailand（DS343），United States-Customs Bond Directive for Merchandise Subject to Antidumping/Countervailing Duties（DS345），WT/DS343/AB/R, WT/DS345/AB/R, adopted 1 August 2008，第304～319段。
　　[36]参见Appellate Body Report, China-Measures Affecting Trading Rights and Distribution Services for Certain Publications and Audiovisual Entertainment Products, WT/DS363/AB/R （21 December 2009），第229～233段。
　　[37]同上，AB Reports，第291段。还特别附带指出，第11.3段明确涉及GATT第8条，而非其他GATT条文。
　　[38]同上，第306段。
　　[39]越南做出如下承诺：“越南将根据GATT1994的规定，对出口或有关出口的行为适用出口税、出口费用，以及国内法规及税收。”越南承诺，参见前注[29]，第260段。乌克兰人世议定书就适用出口税承诺的产品做出如下声明，“乌克兰不会增加出口税，也不会适用其他具有同等效力的措施，除非根据GATT1994的例外条款认为是合法的。”乌克兰承诺，参见前注[30]，第240段。关于俄罗斯的承诺，见第二部分，第B. 4条。
　　[40]参见本文附件一。
　　[41]欧盟，美国，日本早在中国原材料案之前就对中国征收原材料出口税出口税的合法性提出了质疑。参见WTO Transitional Review Mechanism Pursuant to Paragraph 18 of the Protocol on the Accession of the People’s Republic of China, Questions from the European Communities to China, G/C/W/538（8 November 2005）；Questions from the United States to China, G/C/W/560 （6 November 2006）；Questions from the European Communities to China,G/C/W/568 （17 November 2006） ; Questions from Japan to China, G/C/W/586 （2 November 2007）。因此，越南（2006）、乌克兰（2008）和俄罗斯（2011）在完成他们的入世谈判之前，应当对这个问题已有认知。
　　[42]详见Julia Ya Qin, The Predicament of China’s“WTO-Plus” Obligation to Eliminate Export Duties: A Commentary on the China-Raw Materials Case . 11 Chinese J. Int’ l Law 237 （2012）。
　　[43]有关这一问题的系统分析，参见Julia Ya Qin, The Challenge of Interpreting “WTO-Plus” Provisions, 44（1）J. World Trade 127 （2010）。有关对上诉机构狭隘文本主义的精彩批判，参见Henrik Horn＆Joseph Weiler,European Communities-Trade Description of Sardines: Textualism and Its Discontent, in H. Horn and P. Mavroidis（eds.），The WTO Case Law of 2002 （Cambridge U. Press 2005），248。
　　[44]Panel Reports，第7. 129段。
　　[45]AB Reports，第293段。
　　[46]WTO入世谈判中政治上的不平衡性已广为人知。参见Kent Jones, The Political Economy of WTO Accession: the Unfinished Business of Universal Membership. 8 （2） World Trade Rev. 279～314 （April 2009）。
　　[47]关于中国入世议定书中的例子，参见前注[33] , Julia Ya Qin，第515～516页。
　　[48]根据《WTO协定》第10条，任何引起成员权利义务变更的修订均需经三分之二多数成员的接受后才能生效。因为“接受”意味着各成员必须依照其国内的法定程序对条约的修订进行批准，对一些成员来说，这意味着立法机关的批准，所以对WTO条文进行修订是非常困难的。迄今为止，经总理事会通过的对《WTO协定》附件的唯一一次正式修订是2005年对《与贸易有关的知识产权协议》（TRIPS）的修订。参见Amendment of TRIPS Agreement, WT/L/641（8 Dec. 2005）。由于仍未收到三分之二成员的批准，该修订尚未正式生效。 #p#分页标题#e#
　　[49]参见前注[43]，Julia Ya Qin，第134～135页。
　　[50]参见GATT第28: 1条及关于第28条。
　　[51]第一个“三年期”始于1958年1月1日，最近一个始于2012年1月1日。根据第28: 5条，成员可预先通知WTO，保留在下一个“三年期”内对承诺进行再谈判的权利。
　　[52]参见GATT第28: 3条。
　　[53]参见GATT第28:4条。在GATT实践中，根据第28:4条批准授权请求已成为一项常规事务。参见Anwarul Hoda, Tariff Negotiations and Renegotiations under the GATT and the WTO, Procedures and Practices（Cambridge U. Press, 2001），第88页。
　　[54]同上，第16页。尽管在这种情况下其他成员亦有权撤销同等水平的减让，实践中却很少发生此类报复行为。原因可归结为：再谈判通常会成功，而报复性撤销减让也必须在最惠国待遇基础上实施。同上，第95～97页。
　　[55]在GATT时期（截至1994年3月30日），有40多个成员提出了总共270个修改减让表的请求，请求修改的范围从一个关税号到整个减让表。参见GATT Analytical Index，第28条附表。自1995年世界贸易组织成立以来，至少有34个根据GATT第28条规定提起的再谈判请求。参见WTO: Goods Schedules-Current Situation of Schedules，载www. wto. org/english/tratop-e/schedules-e/goods-schedules-table-e. htm。
　　[56]其他常见的原因还有：推行关税合理化或精简，引入新的税收类别，以及由特定税转换到从价税。前注[53]，Hods.，第91、 107页。
　　[57]参见《服务贸易总协定》第21条（减让表的修改）。
　　[58]参见前注[31] 。
　　[59]参见《俄罗斯入世工作组报告书》，WT/ACC/RUS/70（17 November 2011），第638段。
　　[60]参见前注[51]～[53]。
　　[61]参见前注[50]。
　　[62]俄罗斯进口关税减让表中则有“初始谈判权”一栏。参见《俄罗斯减让表》第一部分。
　　[63]参见前注[53]，Hoda，第12～13页。
　　[64]参见前注[54]。
　　[65]参见GATT第28:1条。
　　[66]就出口税减让而言，与“主要供应利益”相应的概念应是“主要购买利益”。
　　[67]类似的问题还出现在GATT第2. 1条对出口税减让的适用上。Matsushita对该问题的分析与本文观点类似。参见前注[5]，Matsushita，第274页。
　　[68]参见GATT第28条之二，第一段。
　　[69]成员能否征收出口税还需服从国内法的规定。例如，美国宪法禁止政府征收出口税。参见U. S.Constitution, art. 1，sec. 9，cl. 5（“ No tax or duty shall be laid on articles exported from any state.”）。这条规定源自历史上经济主要依赖出口的南方各州的主张，他们担心新成立的联邦政府可能会通过征收出口税来支持无出口产业的其他州。详见Eric Jensen, The Export Clause, 6 Florida Tax Review 1 （2003）。
　　[70]参见前注[43]。
　　[71]参见前注[3],《资源贸易的WTO报告》，第127页。
　　[72]同上，第12页。
　　[73]同上，第184页。
　　[74]参见Panel Reports, para. 7.380[quoting U. N. G. A. Resolution 626 （VII），Right to Exploit Freely Natural Wealth and Resources （21 December 1952）]。
　　[75]参见Clyde V. Prestowitz, Export Restraints：The Key to Getting Rich, Foreign Policy Magazine, July 7, 2011.Ha-Joon Chang, Kicking Away the Ladder: Development Strategy in Historical Perspective（Anthem Press, 2002），19～21。
　　[76]例如John H. Jackson, Sovereignty, the WTO and Changing Fundamentals of International Law（Cambridge U.Press, 2006）．For a collection of essays written by prominent authors, see Shan, Simon and Singh（eds.），Redefining Sovereignty in International Economic Law（Hart Publishing, 2008）。
　　[77]参见前注[3]，第177～179页。
　　[78]See Panel Reports, para. 7.364.
　　[79]同上，第7.381段。专家组还认为，加人WTO正是“行使国家主权的典型表现”。同上，第7.382段。
　　[80]关于这一原则的全面阐述，包括历史沿革，参见Nico Schrijver, Sovereignty over Natural Resources:Balancing Rights and Duties （Cambridge U. Press, 1997）。
　　[81]UN General Assembly Resolution 1803（XVII） of 14 December 1962, para. 1.
　　[82]International Covenant on Civil and Political Rights, 999 UNTS 171（16 December 1966），art. 1. 2; International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, 993 UNTS 3（16 December 1966），art. 1.2.
　　[83]International Covenant on Civil and Political Rights, art. 47; International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, art. 25.
　　[84]United Nations General Assembly, Declaration on the Right to Development, UNGA Resolution 41/28（4 December 1986），Article 1.
　　[85]参见前注[80]，Schrijver，第263页。
　　[86]同上，第264页（“目前已被普遍接受的是，永久主权原则防止国家从本质上减损其自然资源主权”，但国家仍可通过自愿缔结的条约接受一些限制，即“在特定区域、特定有限的时期内，在对某种自然资源行使主权权利时接受部分限制。”）。
　　[87]同上，第263页（转引自Abi-Saab, Progressive Development of the Principles and Norms of International Law Relating to the New International Economic Order, in UN Doe. A/39/504/Add. 1，23 October 1984）。
　　[88]同上，第386页。
　　[89]同上注。
　　[90]在经济全球化时代，一国自由处分其自然资源的权利，被越来越复杂的有关世界经济关系管理的法规所限制。关于限制自然资源主权权利的具体规定，参见前注[80] , Schrijver，第306～395页。
　　[91]就自然资源而言，GATT第11条的禁止性规定仅适用于可能进入贸易领域的资源产品。一般认为，WTO规则对开采前的自然资源不适用。因此，对自然资源的生产进行限制并不违反第11条。参见前注[3],《资源贸易的WTO报告》，第162页。
　　[92]GATT Analytical Index, Article XX（i），p. 547.
　　[93]参见GATT Analytical Index, Article XI, and WTO Analytical Index, GATT Article XI。
　　[94]参见Panel Report, Canada-Measures Affecting the Export of Unprocessed Herring and Salmon, GATT L/6268，adopted on 22 March 1988, GATT Basic Instruments and Selected Documents （BISD），35S/98, paras.3.11，3.29, 3.33。
　　[95]中国提出，实施出口限制措施将使中国经济得到发展。“这是因为出口限制措施鼓励国内市场对基本原材料的消费。下游产业对基本原材料的消费，及随之而来的高附加值产品的生产及出口的增加，将有利于中国整体经济的快速发展。长远来看，这将推动中国制造业由资源密集型、劳动密集型、高污染型向精细化生产发展。制造业向高技术、低污染、高附加值产业的方向发展会给中国经济带来更多的发展机会，除了给市场中的直接参与者带来好处外，还会产生积极的外溢效应。”Panel Reports，第7.514段。
　　[96]同上，第7.386段。中国未对专家组这一裁决上诉。
　　[97]参见前注[2] 。
　　[98]参见GATT第18:4 （a）条和第18:4 （b）条；第一、三、四部分。
　　[99]参见GATT第36:4条，第38: 5条。
　　[100]参见GATT第18:14条。
　　[101]参见GATT第38:2 （a）条。
　　[102]参见Panel Report, United States-Measures Treating Export Restraints as Subsidies, WT/DS194/R, adopted 23 August 2001，第8.75段。
　　[103]参见欧共体关于出口税的提案，前注[17]（指出“当出口税用于工业或贸易政策目的时，可起到对加工业间接补贴的作用，并对有关商品的国际贸易条件产生影响。”）。
　　[104]参见本文附件1。
　　[105]参见前注[85]～[87]。
　　[106]参见前注[2]。
　　[107]一些专家对这一变化进行了很好的概括：“在GATT时期，对公共政策适当性的判断，基本上是基于贸易因素的考虑，目标是尽可能地降低这些例外条款对贸易的扭曲。”而在今天，“贸易因素仅仅是裁决考虑的一个方面，强调更多的是公共政策目的。”See Patrick Low, Gabrielle Marceau ＆ Julia Reinaud, The Interface between the Trade and Climate Change Regimes: Scoping the Issue （2010），p. 33，http://www. wto. org/english/res_e/reser_e/climate_jun10_e/background_paper3_e. pdf.
　　[108]Appellate Body Report, United States-Standards for Reformulated and Conventional Gasoline, WT/DS2/AB/R,adopted 20 May 1996（US-Gasoline），pp. 18～19，20～21.
　　[109]理论上，前言可以被解释为，允许根据各国不同条件给予区别对待。实践中，上诉机构并没有在解释前言时强调“条件”的因素。对这种解释方法的批评，参见Julia Ya Qin, Managing Conflicts Between WTO and RTA Rulings：Reflections on the Brazil-Tyres Case, in Pieter Bekker, Rudolf Dolzer＆Michael Waibel（eds.），Making Transnational Law Work in the Global Economy: Essays in Honor of Detlev Vagts （Cambridge U. Press, 2010），601～629。
　　[110]参见前注[2]。
　　[111]前注[3],《资源贸易的WTO报告》，第169页。
　　[112]参见Panel Reports, para. 7.585。
　　[113]同上，第7.586段。
　　[114]专家组对第20 （b）条的裁决未被上诉。
　　[115]参见前注[5]，Karapinar，第1152页。
　　[116]相比之下，出口配额不是纠正出口产品扭曲价格的有效方法，这是由于出口配额和出口价格之间并不存在直接和确定的关系，无论出口配额是否与限制国内生产的措施相配合（即按照GATT第20条非歧视的要求）。
　　[117]参见John Wilson, Tsunehiro Otsuki＆Mirvat Sewadeh, Dirty Exports and Environmental Regulation: Do Standards Matter to Trade? World Bank Policy Research Working Paper No. 2806（March 2002）（http://ssm.com/abstract＝636089）。
　　[118]参见Martin Zimmerman, California mine regains lust, Los Angeles Times, Oct. 14，2009；Andrew Restuccia,Troubled mine holds hope for US rare earths industry, The Washington Independent, Oct. 25，2010（http : //washingtonindependent. com/101462/california-mine-represents-hope-and-peril-foru-s-rare-earth-industry）。
　　[119]参见Allison Jackson（AFP），China pays price for world’s rare earths addiction,April 30, 2011（www．google. com/hostednews/afp/article/ALeqM5gcxkj7mOtDf2Kv3DHxC2KFkRKy7g）；Asia Sentinel, China’s Rare Earths Mining Catastrophe, June 21，2011（www. asiasentinel. com）；Keith Bradsher, The Fear of Toxic Rerun, New York Times, June 29，2011。
　　[120]1990年至2005年，中国的稀土出口量增长了近十倍，而出口价格则下降了50％。参见中新网：“稀土卖个泥土价？中国应坚持规范稀土出口”, 2011年7月7日（http://edu. chinanews. com/cj/2011/07-07/3163654.shtml）。
　　[121]世界已知的稀土储量中，中国占据最大的份额（30％），接下来分别是美国（13％）、澳大利亚（5％）和印度（2.5％）。参见Jane Korinek＆Jeonghoi Kim, Export Restrictions on Strategic Raw Materials and Their Impact on Trade and Global Supply, 45 （2） J. World Trade 255 （2011） , at 271。有关中国稀土工业及政策更全面的报告，参见Pui-Kwan Tse, China’s Rare-Earth Industry, U. S. Geological Survey Open-File Report 2011-1042 （2011），（http://files. eesi. org/usgs-china-030011. pdf）。
　　[122]前注[5]，Gu。
　　[123]参见前注[120]。
　　[124]参见Bloomberg News, China Rare Earths to Last 15～20 Years, May Import, Oct. 16, 2010（http://www.businessweek. com/news/2010-10-16/china-rare-earths-to-last-15-20-years-mayimport. html）。
　　[125]参见前注[121], Korinek ＆ Kim，表13。中国早年的限制措施并没有引起其他进口国的抗议，即使这些配额明显地违背了GATT第11条，并且在是否满足第20条的环境例外条款的问题上也尚有疑问。
　　[126]参见Reuters, China cuts 2010 rare earth export quotas 40 pct-paper, Aug. 11，2010（http://af. reuters.com/article/metalsNews/idAFFOE67A03H20100811）。
　　[127]参见Keith Bradsher， Amid Tension, China Blocks Vital Exports to Japan, New York Times, Sept. 22,2010。
　　[128]参见People’s Daily, Export tax to be raised on rare earths, Dec. 15，2010（http://english. peopledaily.com. en）。
　　[129]参见前注[25]。
　　[130]参见前注[4]。
　　[131]参见国务院《关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》，国发[2011] 12号，2011年5月10日。
　　[132]之前中国有超过300多家的稀土生产商，现在的目标是将总数降低到20家左右。参见前注[121], Tse。
　　[133]中国允许中外合资企业参与稀土的生产和出口。现共有十几家这样的合资企业。参见同上注。
　　[134]《中国入世工作组报告书》，WT/MW （01） /3 （10 November 2001），para. 46，该段已纳入中国入世议定书。
　　[135]参见BNA WTO Reporter, U. S.，EU and Mexico Urge China to Lift Export Restrictions in Wake of WTO Ruling, 23 February 2012。
　　[136]参见中财网：“ WTO声称‘大胜’中国稀土业保卫战一触即发”，http: //www.cfi. net. cn/p20120204000308. html，最后访问时间：2012年2月4日。
　　[137]中国原材料案向WTO提交不久后，一项网上调查显示，近90％的网民对中国战略性资源的出口限制措施表示支持。参见环球网：“近九成网友投票赞成中国限制略性原料出口”，http://world. huan币u. com/roll/2009-06/487700. html，最后访问时间：2009年6月14日。
　　[138]参见WANG Junzhi, China’s Battle to Defend Rare Earths, China Economics Press, January 2011（in Chinese）；和讯新闻：“中国打响稀土资源保卫战”，http://news. hexun. com/2010/xitu/index. html。
　　[139]新华网：“中国限制稀土出口符合世贸规则”，http://news. xinhuanet. com/politics/2011 - 05/21/c_121441790.htm，最后访问时间：2011年5月21日。
　　[140]参见Mei Xinyu, WTO Ruling Not End of Road for China, China Daily, July 20, 2011 （www. chinadaily.com. cn）。
　　[141]同上，呼吁中国力争修订其人世议定书中的“不平等条款”。
　　[142]2008始，欧盟对从中国进口的焦炭征收25.8％的反倾销税（2008年3月17日，欧盟第239/2008号理事会条例）。美国目前对来自中国的镁、焦炭及金属硅征收反补贴税。参见USITA, http : //web. ita. doc. gov.See also Daniel Ikenson, Economic Self-Flagellation: How US Antidumping Policy Subverts the National Export Initiative,Cato Institute Trade Policy Analysis no.46, May 31，2011。
　　[143]参见叶檀：“中国限制稀土出口有理有据”, http://www. ibtimes. com. cn/articles/20110708/xitu-chukou. htm, 2011年7月8日。
　　[144]但在中国，该事实在公开场合很少被提及。除了对WTO规则技术性细节的解释困难外，政府可能也不再热衷于宣传其所承担的WTO附加义务了。
　　[145]GATT第28条之二，第1段。这一条是在1954年至1955年的审议会议中加入总协定的。参见GATT Analytical Index, Article XXVIII bis。
　　[146]例如，2007年欧盟大约70％的进口产品都是运往那里有待加工的半成品。Peter Mandelson, The Challenge of Raw Materials, Speech at the Trade and Raw Materials Conference, Brussels, 29 September 2008，at http://europa. eu/rapid/press Releases Action. do? reference＝SPEECH/08/467＆type＝HTML.
　　[147]参见前注[3]，WTO Report on Resource Trade，第116～117页。
　　[148]同上，图表30，第119页。该图表中没有包括俄罗斯，因为当时俄罗斯还不是WTO成员，尽管它是自然资源的主要出口国，也是大量使用出口税的国家之一。参见前注[146] , Mandelso,（指出当俄罗斯对铝屑征收50％的出口税时，“打压了该金属的全部贸易”）。
　　[149]参见Mikkal Herberg, Introduction to NBR Special Report No. 31，Asia’s Rising Energy and Resource Nationalism: Implications for the United States, China and Asia-Pacific Region （September 2011），at 3。
　　[150]联合国粮农组织的一份调查报告显示，近年来有25个发展中国家对农产品的出口进行限制或提高税收。参见Price Volatility in Food and Agricultural Markets: Policy Responses, Policy Report jointly issued by FAO,IFAD, IMF, OECD, UNCTAD, WFP, the World Bank, the WTO, IFPRI and the UN HLTF （June 2, 2011），para. 37，http://www. ifad. org/operations/food/documents/g20. pdf。同时参见Thomas J. Schoenbaum, Fashioning a New Regime for Agricultural Trade : New Issues and Global Food Crisis, 14 （3） J. Int’ 1 Econ. Law 593 （2011）。
　　[151]参见Communication from the European Communities, Market Access for Non-Agricultural Products :Negotiating Proposal on Export Taxes, TN/MA/W/11/Add.6 （27 April 2006）（提议取消所有成员的出口税）；以及欧盟关于出口税的修改议案，参见前注[17]（提议建立比其2006年议案较为宽松的制度）。
　　[152]参见Differential and More Favorable Treatment, Reciprocity and Fuller Participation of Developing Countries（The Enabling Clause），GATT Doc. L/4903（Nov.28 1979），BISD 26S/203（1980），para. 5 。
　　[153]出口税导致的福利损失的总量应当与进口税导致的福利损失的总量相当，但两者的分配效果可有不同。对于出口税来说，消费者的损失可能分布于多个国家；而对于进口税来说，消费者的损失通常集中在进口国一国。关于出口税对经济的影响，详见Roberta Piermartini, The Role of Export Taxes in the Field of Primary Commodities （WTO Publications, 2004），at https://www. wto. org/english/res_a/booksp_e/discussion_papers4_e. pdf。
　　[154]由于资源产品的价值大大超过生产成本，资源储藏通常会产生租金。Paul Collier ＆ Anthony J.Venables, International Rules for Trade in Natural Resources, WTO Staff Working Paper ERSD-2010-06，January 2010,available at www. wto. org.
　　[155]同上注。
　　[156]参见本文第三部分。
　　[157]参见前注[45]（对入世谈判政治现实的描述）。
　　[158]减让表根据GATT第2.7条对成员具有约束力，该条规定：“本协定所附各减让表，应视为本协定第一部分的有机组成部分。”
　　[159]参见前注[53]，Hoda，第19页。
　　[160]参见上文第二部分。
　　[161]参见本文附件一。
　　[162]这一技术性处理办法已在中国GATT减让表的第四部分中采用，该部分援引了中国入世工作组报告中的相关承诺。参见GATT Schedule CHI, People’s Republic of China。
　　[163]参见上文第二部分，3.2 （b）。
　　[164]参见GATT第30条；《WTO协定》第10.2条。
　　[165]参见GATT Analytical Index, Article II, p.101 （quoting the GATT decision on 9 August 1949, BISD Vol. 11/11）。 #p#分页标题#e#
　　[166]参见前注[53],Hoda，第117页[引用1980 GATT decision on Procedures for Modification and Rectification of Schedules of Tariff Concessions（L/4962）]。
　　[167]如下文所示，对这些新承诺的记录应在WTO决议批准后做出。
　　[168]该程序由总理事会于1995年11月15日通过。参见WT/I/93, 24 November 1995
　　[169]参见上文注释[60]～[66]。根据《WTO协定》第9.2条，总理事会享有对《WTO协定》进行“权威解释的专有权”。但这项权力在实践中从未被使用过。如果确认第28条对于GATT减让表第五部分的适用不意味着对第28条进行解释，那么就不需要总理事会去行使这项权力。
　　[170]根据第28条，中国在出口税出口税的再谈判中应作出补偿性调整，以保持其总体减让不低于之前的水平。针对具体出口承诺的补偿性调整可采取各种形式，例如降低特定产品的进口关税，或减少对特定产业的国内补贴。如果达不成协议，具有“主要相关利益”的成员则有权撤销同等程度的减让。基于第28条再谈判的结果将对全体成员在最惠国待遇原则的基础上适用。参见上文注释第51页至第53页。
　　[171]欧盟和美国在争端解决中失利后，都曾通过减让表的修改来解决原本引起争端的问题。在欧共体鸡块案（DS269, DS286）中，欧盟在初始遵守WTO裁决后，就根据GATT第28条发起了与巴西和泰国的谈判，以改变WTO裁决中强制规定的关税税率。参见Goliath Business News, EU/Brazil/Thailand：EU Preparing to Introduce Quotas on Chicken Cuts, 29 Sept. 2006，at http://goliath. ecnext. com/coms2/gi_0199-7433324/EU－BRAZIL-THAILAND-EU-PREPARING. html。在美国博彩案（DS285）中，美国一直没有执行WTO的裁决。相反，美国根据GATS第21条的规定，与几个成员进行谈判，修改了其涉案的减让表承诺。参见USTR, Statement on Internet Gambling, 21 December 2007，available at www．ustr. org。
　　[172]中国是世界上最大的资源进口国之一。为了获取资源，中国已在实施对资源生产国进行直接投资的战略计划。关于这方面的数据，参见Aaditya Mattoo＆Arvind Subramanian, A China Round of Multilateral Trade Negotiations, Peterson Institute for International Economics Working Paper Series, WP 11～22，December 2011，Table 5 and Figure 5 。
　　[173]Australia's Uruguay Round Goods Schedules, AUS1-201 through AUSI-204，athttp://www.wto.org/english/the wto_e/countries_e/australia_e. htm.
　　[174]《俄罗斯入世工作组报告书》，WT/ACC/RUS/70 （7 November 2011） , para. 638; GATT Schedule CLXV, The Russian Federation, Part V-Export Duties, WT/ACC/RUS/70/ADD. 1（17 November 2011）。
　　[175]《越南入世工作组报告书》，WT/ACC/VNM/48 （27 October 2006），para. 260 and Table 17。
　　[176]《乌克兰入世工作组报告书》，WT/ACC/UKR/152 （25 January 2008），para. 240, and Table 20 （b）。
　　[177]《蒙古入世工作组报告书》，WT/ACC/MGN/9 （27 June 1996），para. 24。
　　[178]《拉脱维亚入世工作组报告书》，WT/ACC/LVA/32 （30 September 1998），para. 69; Annex 3。
　　[179]《中国入世工作组报告书》，WT/L/432（10 November 2001）, para. 11.3; Annex 6。
　　[180]《沙特阿拉伯入世工作组报告书》，WT/ACC/SAU/61（1 November 2005），para. 184。
　　[181]《黑山入世工作组报告书》，WT/ACC/CGR/38（5 December 2011），para. 132。