【内容提要】从手段来看，TPRM 属于WTO 的监督机制，从目标来看，TPRM 又是一种争端预防机制。多方位的政策审议机制可促使各成员政府遵守多边贸易规则，认真履行WTO 体制下的各项义务和承诺。

【关键词】WTO；政策审议机制 ； 争端预防； 制度安排

一、TPRM 的目标与性质

贸易政策审议机制( Trade Policy Review Mechanism，TPRM) 是WTO 对其成员的贸易政策进行全面审议的一项机制，其与多边贸易谈判机制和争端解决机制( DSM) 并称为WTO 的三大机制。TPRM 协议A 款规定: “TPRM 的目的在于通过提高各成员贸易政策和做法的透明度并使之得到更好的理解，有助于所有成员更好地遵守多边协定和适用的诸边贸易协定的规则、 纪律和在各协定项下所作的承诺，从而有助于多边贸易体制更加平稳地运行。” 该款规定从三个方面表述了政策审议机制的目标: 一是对各成员方的所有贸易政策和实践及其对多边贸易体制运作的影响进行定期的、 集中的评价审议; 第二，促使成员方在贸易政策和措施方面增加透明度，便于成员方相互之间对贸易政策和措施的了解; 第三，督促各成员方遵守多边贸易协定和诸边贸易协定的规则、 纪律和承诺，保障WTO 体制下的国际贸易体制的有效运行。

关于TPRM 的目标与性质经常争论的—个问题是“TPRM 仅是—个透明机制还是属于确保成员遵守WTO 规则的实施机制”。在TPRM 建立之初，英国学者Qureshi 教授就特别强调TPRM 作为执行GATT 及WTO 的法定义务的重要性，强调TPRM 的“实施” 义务的性质。他认为TPRM 是一个实施机制，它自身就具有实施的特征。 Qureshi 提出了两个原因: 一是所有成员都必须接受政策审议; 二是审议对成员的行为进行批评和表扬，该机制对成员的行为具有校正、 修正的功能，能促进WTO 规则的实施。[1]相反，Blackhurst、Curzon Price、Mavroidis 等学者则主要强调该机制的透明度作用。Sam laird 认可TPRM 作为透明度制度的看法，但又评论说，法律专家往往是从狭隘的实施义务的方面去理解和解释政策审议机制; 而从公共政策角度看问题的经济学家可能更强调经济意义，认为优良的国内经济政策与优良的国际经济秩序是紧密联系，不可拆分的。[2]乌拉圭回合GATT 体系运作谈判小组中的一些缔约方支持Qureshi 的主张。印度代表特别建议，该机制的监督功能有助于提高缔约方/成员方对GATT 的纪律和义务的遵守。但大部分国家却相继宣称，不主张TPRM 作为正式的DSM 的—部分。与Qureshi 观点不同，相当多的国外学者从TPRM 的直接目标或作用方式出发，认为TPRM 是一种透明机制。曾任GATT 经济研究与分析部主任的Blackhurst 指出贸易政策可能受利益集团寻租行为的影响而与公众福利背道而驰，故此，需要将制定经济政策的各个环节均纳入到TPRM 的公开透明的监督之下。与Blackhurst 观点相似，Curzon Price 强调TPRM 有利于进行相互监督，同时鼓励各国进行合作从而改进世界福利状况。上述两种观点体现了法律学家和经济学家在贸易政策评审机制方面的不同见解。法律学家强调TPRM 的实施功能，而经济学家则似乎更强调该机制的透明度功能。综合上述学者及其他有关学者的看法，笔者更倾向于认为，从手段来看TPRM 属于WTO 的监督机制，从目标来看TPRM 属于一种争端预防机制。TPRM 所规定的各成员定期报告、 评审过程中各成员之间进行质询和答辩的安排以及审议后各方报告的公布，都反映了贸易政策透明度的基本要求。[3]从根本意义上说，TPRM 是世贸组织的一项监督机制和争端预防机制。不论是启动乌拉圭回合谈判的《 埃斯特角城部长宣言》 还是WTO 协定的附件3，均把加强对成员贸易政策和实践的监督，确保GATT /WTO 框架下的多边贸易体制的有效运作作为TPRM 的根本目标。

二、TPRM 关于争端预防的制度安排

( 一) 实施综合审议与专项审查相结合的制度

1． 综合审议。这种审议是按照《 贸易政策审议机制》 由贸易政策审议机构( TPRB) 对每一成员定期进行全面的经济贸易政策、 措施审查。在贸易政策审议中，各国都要就本国贸易政策和实践提交政府报告并在审议会议上接受其他国家的质询和批评建议。审议的结果和各方在审议过程中的评论及建议，可督促有关成员方政府对其不符合多边贸易体制的问题进行必要的调整和改正。为了促进各成员遵守WTO 的规则、 纪律和义务，TPRM 的评审标准是WTO 多边贸易体制下的各项原则、 规则、 制度以及各成员做出的有效承诺。当然，承认法律标准“ 并不意味着在审议活动中，一定要将成员的贸易政策和做法贴上合法或不合法、 与世贸组织法一致或不一致的标签”。[4]实践中，TPRB 往往从多边贸易体制的基本原则出发，利用经济分析的方法，评估成员的贸易政策和措施及其对多边贸易体制的影响，而较少对这些贸易措施作出法律意义上的判断。

2． 专项审查。根据WTO 的制度规定，WTO 货物贸易理事会、 服务贸易理事会、 知识产权理事会及各协定下属的委员会等机构在各成员政府通知的基础上，对其具体的政策措施进行定期和不定期的专项审查。《WTO 协定》 第4． 4 条规定，货物贸易理事会、 服务贸易理事会和知识产权理事会分别监督附件1A 所列多边贸易协定的实施情况、GATS 的实施情况和TRIPS 的实施情况。由于审查、 审议是实施监督的一项主要手段，故此各理事会当然有权力、 有责任对相关协定的运行、 实施情况及各成员的相关政策、 措施进行审查和审议，并作出相应的决定( 或向总理事会报告) 。《WTO 协定》 附件1A 所列多边贸易协定下一般设有专门的委员会主持专项审议和监督事宜。

( 二) 开展制度化、 程序化的组织内监督

WTO 监督程序可分为国际监督程序和国内监督程序两大部分。国际监督程序主要由透明度程序、 贸易政策审议机制( TPRM) 、 行政机构的一般审查程序和争端解决机制四部分组成。国内监督主要由WTO 协议所要求的国内司法审查程序和国内透明程序组成。[5]根据TPRM 协议A 款规定，提高各成员贸易政策和做法的透明度是TPRM 要达到的目的之一。从广义的角度看，TPRM 包括了透明度程序、 贸易政策审议、 行政机构的一般审查程序，涉及到了WTO 国际监督四个程序中的三个。此外，《 贸易政策审议机制》 协议B 款规定，各成员“ 同意在各自体制内鼓励和促进提高透明度”，据此可以认为，TPRM 也涉及到了国内监督程序。根据《贸易政策审议机制》 协议，TPRB 作为执行机构，要按照一定的周期对每个成员的全部贸易政策和实践以及对世界贸易体制的影响进行综合性的评价和审查，对被审议成员的贸易和经济状况进行全面、 客观与独立的评估，以确保成员方的外贸政策体制有较好的透明度和公开性，从而促使成员方认真地履行承诺，遵守WTO 多边贸易规则和纪律。

( 三) 制定较为细致的审议程序

1． 审议周期安排。《 贸易政策审议机制》C 款“审议程序”( ⅱ) 项规定，各个成员的贸易政策和做法都应该接受定期的审议。确定审议频率的决定因素是各成员对世界贸易体制的影响。此种影响按其在一最近代表期的世界贸易中所占份额确定。按此确认的最大的四个贸易实体( 欧洲共同体计为一个实体) 每两年审议一次，其后的十六个贸易实体每四年审议一次，其他成员每六年审议一次。对于最不发达国家成员来说，其审议的期限更长。 对于包括一个以上成员、 拥有共同对外政策的实体的审议，应涵盖其影响贸易的政策的所有部分，包括各成员的有关政策和做法。倘若某一成员的贸易政策或做法的变更可能对其贸易伙伴产生重大影响，那么，政策审议机构经磋商后可以要求该成员在正常审议周期到来之前提前进行审议。

2． 审议报告要求。贸易政策审议建立在WTO 秘书处独立完成的报告和接受审议成员提交的政府报告的基础之上。秘书处的审议报告包括“ 观察总结” 和四章具体的内容。四章内容分别为: ( 1) 经济环境; ( 2) 贸易和投资政策制定的体制因素; ( 3) 各种直接影响货物和服务的进出口、 生产和贸易的贸易政策和措施; ( 4) 部门的贸易政策和措施( 包括农业、 林业、 渔业、 矿业、 制造业和服务业等领域) 。接受审议方提交的政府报告一般包括对经济形势、 基本趋势和在国外市场中遇到的主要问题的陈述以及在未来一段时期里成员贸易政策的目标和主要方向。按照《 贸易政策审议机制》D 款“报告” 的要求，接受审议的成员的报告内容范围扩展到《WTO 协定》 附件1 所列多边贸易协定和适用的诸边贸易协定所涵盖的贸易政策的所有方面。报告中所含信息应尽最大可能与根据多边贸易协定和适用的诸边贸易协定的规定作出的通知相关。在两次政策审议期间，若某一成员的贸易政策发生重大变化，该成员须及时向政策审议机构提供简要报告。每一成员每年须根据议定的格式提供更新的统计信息。不发达成员可在其提交的贸易政策报告中详细说明其所面临的困难，以利于贸易政策审议机构在政策审议过程中对其给予特殊的照顾。

3． 审议的进程。贸易政策审议包含四个环节: ( 1) 磋商。贸易政策审议机构与被审议成员方进行磋商，确定审议方案和审议前的其他准备工作。被审议的成员方可以派人在审议过程中向审议人介绍有关情况。( 2) 报告的制定与提交。在上述磋商基础上，接受审议的成员须提交贸易政策和做法的详尽报告。WTO 秘书处亦须完成秘书处报告。秘书处可以向被审议成员发出问卷进行调查。一般情况下，秘书处还要派2 － 3 人工作小组到被审议成员的首都去获取信息。审议人员在审议时应收集与被审议成员方有关的贸易政策及背景资料。( 3) 召开审议会议。这是整个审议程序中非常关键、 非常重要的阶段。审议机构召开审议会议，会议由审议机构任命的主发言人以个人身份引导贸易政策审议机构开展讨论。会议上将对秘书处和被审议方提交的两个报告进行审阅和评议。TPRB 的审议会议期间一般为2 天。第1 天首先由被审议方对其贸易政策和做法作简要陈述，然后由TPRB 任命的讨论人以个人身份引导讨论，任何与接受审议成员有利害关系的成员均可出席审议会议，并针对有关贸易政策和做法提出质询、 批评或表扬。第2 天由被审议方进行答辩，最后由会议主席作总结性的评论。( 4) 出版审议报告。政策审议结束后，WTO 秘书处负责将被审议成员提交的报告、 秘书处的报告以及贸易政策审议机构会议记录概要三份文件汇总并印刷出版。

三、TPRM 预防国际贸易争端的机理

( 一) 增进成员间的了解与沟通，减少不必要的误会和矛盾

TPRM 为一成员与其他成员交流各自所关心的问题提供了场所和机会，力促成员方推进立法公开、 政府信息公开和政务公开。贸易政策审议可为贸易上有利害关系的各方提供对话和磋商的渠道，增加各成员对彼此贸易政策和措施的了解和互信。一成员可利用贸易政策审议，详细阐明和解释其在奉行WTO 原则和规则、 履行承诺义务方面所作出的努力以及使经贸政策逐步符合WTO 规则所取得的成就。成员方可利用此机会详细说明其内外经济政策目标、 经济发展状况、 所处的国内外环境、 经济贸易制度、 具体政策措施以及改革计划，以获得其他成员的理解和信任。一成员还可利用WTO 各委员会的审议会及答辩的时机，了解其他成员对本成员政策的理解程度，获知其他成员所重点关注的主题。政策审议可以间接告知人们贸易争端可能发生的方式和概率，相关成员方可加强对这些问题的研究，找出应对策略，以避免贸易冲突的发生。“TPRM 对WTO 成员方一项明显的作用是为它们公开讨论彼此之间的贸易和与贸易相关的政策提供了一个论坛。”[6]国际贸易中有利害关系的成员可以就与彼此有关的贸易政策在这个论坛上展开辩论和沟通，增加相互理解，减少贸易政策的对立与冲突，改善国际经济关系。

( 二) 保障国际贸易体制的透明性和稳定性，优化国际贸易环境

增强贸易政策与体制的透明度可有效提高国际贸易的可预见性和稳定性。WTO 贸易政策审议机制使多边贸易体制确立的透明度原则具有可操作性。TPRM 主要通过建立国际性的信息共享体制来发挥透明度作用。 TPRM 通过具有柔性的制度设计来消除各成员方政府的后顾之忧，减弱了被审议成员对政策审议的反感和抵制，实现了TPRM 的透明度要求。政策审议机制有利于成员增强自身对国内贸易政策的自审和反省能力。该机制便于受审议方从规则和法制的角度审视自身的贸易体制及政策措施。借助TPRM，成员方可全方位地理解WTO 框架下的国际贸易规则，加强对本国( 本地区) 制定的内外经济政策法规的反省。借助于贸易政策审议机制，WTO 增强了各方贸易政策的透明度和开放度，监督着成员方政府遵守WTO 贸易规则、 纪律，在较大程度上降低了成员方政府贸易政策对自由化进程的负面影响。

( 三) 强化舆论影响和彼此监督，敦促各成员履行WTO 规则下的义务与承诺

TPRM 与WTO 争端解决机制( DSM) 相比较，在发挥争端预防作用方面具有特殊的优势。TPRM 的“软” 监督易为成员方所接受。“ 我们不应过多地重视报复的威胁。 实际上，‘ 道义上的劝告’ 在引导贸易方服从GATT 规则方面更加有效。” [7]“ 软” 监督有时候比“硬” 监督更具有优势。对于具有法律约束力的“硬” 监督，被监督者往往力图回避或逃避。 相反，对于具有柔性制度设计特点的“ 软” 监督，成员方往往容易接受。为此，TPRM 可对成员方的政策修订和履行义务发挥潜移默化的作用。TPRM 借助于对成员方的周期性审议对成员方贸易政策措施实施普遍、 全面的监督。对各成员贸易政策定期审议的制度，可以使各成员对照检查其贸易政策与措施是否与WTO 有关协议一致，是否与它们承担的多边义务及其各自所做的承诺相符。虽然政策审议不会直接增加或减少被审议成员的权利和义务，但该制度却可督促各成员认真履行其在WTO 体制下已确定的义务和已作出的承诺。尽管贸易政策审议中的秘书处报告及其审议会所阐述的意见不具有强制力，但政策审议制度无疑可以对接受审议的成员产生一定的压力，促使其尽量和尽快地对不符合WTO 贸易体制的政策和做法进行相应的更改，从而履行WTO 规则下的义务与承诺。

( 四) 借助争端解决机制，减少和消除成员境内的不当政策和措施

尽管TPRM 协议已经明确排除了审议的结果作为争端解决的基础，但政策审议为DSM 的运作创造了一定的条件。详细周密的政策审议为启动DSM 创造了便利，做好了资料和信息准备。若被审议方拒不修正政策审议中提出的有违WTO 规则的做法措施，其他成员可将之起诉到争端解决机构( DSB) 。从这个意义上讲，具有司法性质的争端解决机制为TPRM 监督机制的发挥提供了保障，是WTO 的最后监督机制。在大多数情形下，成员方一般都会对审议中提出的与WTO 协定项下承担的义务不符的问题较为重视，会研究和采取修正措施，进而防止相关纠纷的产生。TPRB 在1996 年给新加坡部长会议的报告中充分肯定了TPRM 对多边贸易体制的价值。报告说: “TPRM 被设想为对贸易政策和做法的审议，不仅审议贸易政策总的方向，而且审议贸易政策的实施。”[8]在TPRM 运行的过程中，成员普遍认为“TPRM 仍然是一个有价值的论坛……它对多边贸易体制的顺利运行很有贡献。” [9]近年来TPRB 每年都对TPRM 的年度运行状况进行总结，大都肯定了政策审议制度的贡献，TPRB 多次强调政策审议制度在增加成员贸易政策和做法的透明度、 促使成员遵守WTO 规则等方面的积极作用。

四、TPRM 在防范贸易争端方面的能力缺陷

虽然TPRM 在维护国际贸易秩序，削减国际贸易争端方面发挥了较大的作用，但由于TPRM 制度设计上的缺陷，其功能与人们的期望值还有较大差距。TPRM 的先天性功能缺陷表现为: 其一，贸易政策评审结果缺乏必要的强制约束力，难以有效地清除贸易争端隐患。根据贸易政策审议机制，在一次评审会议结束后，不会对被审议成员做出一项有法律拘束力的决定，这样审议机制的作用就打了折扣。评审结果对各成员方的影响完全建立在自觉自愿的基础之上，就无法避免各方的贸易做法与TPRM 的贸易政策评审各行其道甚至背道而驰的现象，容易使贸易政策的评审演变成一种仅在WTO 各成员方之间进行贸易政策信息传递的中介和论坛。其二，缺乏多边谈判机制和争端解决机制的有力支持，在预防争端方面显得力不从心。WTO 三大机制间缺少紧密的内在联系，除了各机制的运作效率得不到充分保障外，WTO 的整体运作效率也很难有大的突破。尤其是贸易政策评审机制在多边贸易体制的维护和制衡作用方面本身就明显逊色于其他两个机制。贸易政策评审机制缺乏与多边贸易谈判机制和争端解决机制的紧密联系和协作，缺乏这两大机制强有力的支持。TPRM 在协调和纠正各成员方贸易政策与WTO 规则偏差方面的作用是有限的。其三，TPRM 可能使贸易保护主义措施更为隐蔽。对于审议中提出的一些明显而又易于修正的问题，成员方一般会去改正。然而，为了保护一些重要利益，同时又不使问题明显化，以免招致他方在审议会上的批评、 指责，成员方会采取一些更为隐蔽、 表面上似乎更合法、 合理的政策、 措施来保护本国产业和企业利益。为避免被其他成员评论为“ 不合法”，并免于在未来的谈判中被要求补偿或被诉诸争端解决程序，也为了在审议过程中给TPRB 应用经济标准评价本国贸易政策的影响设置障碍，被审议成员往往会采用较为隐蔽的贸易保护措施。为不给其他成员方在政策审议时抓住把柄，一些成员在制定政策法规时会利用一些诸如“公平贸易” 之类的幌子，把贸易保护主义的目的和倾向藏得很深、 很隐蔽。当然，由这些政策措施所引起的矛盾更难处理和解决。这样，通过审议，明显违规不当的争端被避免了，但会出现一些由表面上似乎公平、 公道的法规措施所引起的一系列新的问题和争端。 #p#分页标题#e#

为充分发挥TPRM 争端预防的作用，WTO 应促进贸易政策评审机制与多边贸易谈判机制和争端解决机制在运作上的相互支持，增强贸易政策评审结果的约束力，提高TPRM 对成员贸易政策的调整效率，从根本上改善TPRM 的争端预防功能，让TPRM 切实成为维护正常国际贸易秩序的稳定器。

【作者简介】
　　吴建功( 1964 － ) ，男，汉族，湖南永州人，湖南师范大学法学院博士研究生，湖南涉外经济学院教授。

【注释】
　　[1] Asif H． ，Qureshi: The New GATT Trade Policy Review Mechanism: An Exercise in Transparency or“Enforcement”? Journal of World Trade，Vol． 24，No． 3，1990，p． 153．
　　[2] Sam Larid: The WTO’s Trade Policy Review Mechanism—from Through the Looking Glass，World Economy，V01． 22，Issue 6，1999，pp． 743 －744．
　　[3]TPRM 还倡导成员境内贸易政策的透明度。
　　[4]张军旗: 《WTO 监督机制的法律与实践》，人民法院出版社2002 年版，第140 页。
　　[5]张军旗: 《WTO 监督机制的法律与实践》，人民法院出版社2002 年版，第3 页。
　　[6]WTO Document，WT /TPR /27，28 Oct，1996，p． 285．
　　[7]［英］伯纳德•霍克曼、 迈克尔•考斯泰基: 《世界贸易体制的政治经济学: 从关贸总协定到世界贸易组织》，刘平等译，法律出版社1999 年版，第43 页。
　　[8]WTO Document，Report to the Singapore Ministerial Conference． WT /TPR /27，28 Oct． 1996．
　　[9]WTO Document． Report of the Trade Policy Review Body for 2004，WT /TPPJl54，28 Oct 2004，p． 2．