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沈木珠：中国特保机制的适用实践与反思———以中美轮胎特保案为例 |
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时间：2013-09-11
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【摘要】中国特保机制是我国入世法律文件确立的，自我国入世之日起对我国产生法律约束力的制度。十多年来，特保措施成为美国、 印度、 欧盟等WTO 成员对华实施贸易救济的新手段。 中美轮胎特保案在“ 快速增长”、“ 重要原因” 与因果关系问题上存在激烈争论，最终专家组与上诉机构均作出了完全不利于中国的裁决。中国特保机制即将期满而成为历史，然而中美轮胎特保案中我方未能充分举证的教训却值得我们汲取。中国日后若要在WTO 争端解决程序中获胜，就必须充分举证以支持自己的主张。中美轮胎特保案我方的败诉，既给我们以教训，更引起我们的反思。 【关键词】 中国特保机制 中国入世法律文件 中美轮胎特保案 Shen Muzhu :The Applying Practice of China's Special Safeguard Mechanism and Counter － Consideration: Taking China ＆ US Tires Case for Example Abstract: China's Special Safeguard Mechanism is a system which was confirmed by China' s legal document of WTO accession，and binding China from the day when China's accession． For more than ten years，the safeguard measures have become new methods for carrying out trade remedies by the WTO members such as the US，India，EU and so on． “Increasing rapidly”，“significant cause”and“causation”are the points at issue in China and US － Tires Case． Final-ly decisions made by the penal and appellate are neither in the interest of China． China's Special Safeguard Mechanism well end and become history，but China failing to give ample evidence in China and US － Tires Case is worth deriving． If China hopes to won in the WTO dispute settlement procedure in the future，she should establish fully for support her own position． China lost in China and US － Tires Case giving us a lesson and reminding our consideration． Keywords: China's special safeguard mechanism China's legal document of WTO acces-sion China ＆ US tires case 中国特保机制是指专门适用于中国的“ 特定产品过渡性保障机制” 和“ 纺织品过渡性保障机制”，这两种机制分别由《 中国入世议定书》 第16 条和《 中国入世工作组报告》 第241 － 242 段等条款予以确认。由于中国特保机制具有针对中国适用的特定性、 单向性与歧视性，其适用给中国出口贸易带来了不利影响。尽管该机制即将终止，但其中存在的诸多法律问题值得我们探讨，特别是中美轮胎特保案我方的败诉，给我们留下了遗憾与教训，也引起我们的反思。 一、 中国特保机制的适用依据 WTO 成员适用“ 特定产品过渡性保障机制” 的法律依据是《 中国加入议定书》 第16 条，其中心内容可概括为如下四个方面: 1． 如原产于中国的产品在进口至任何WTO 成员领土时，其增长的数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁市场扰乱，则受影响的WTO 成员可请求与中国进行磋商，以寻求双方满意的解决方法。如磋商未能在收到磋商请求后60 天内达成协议，受影响的WTO 成员有权在防止或补救此种市场扰乱所必需的限度内，对此类产品撤销减让或限制进口。 2． 一项产品的进口快速增长，无论是绝对增长还是相对增长，只要构成对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成实质损害或实质损害威胁的一个重要原因，即存在市场扰乱。 3． 如一WTO 成员认为根据该条第2 款、 第3 款或第7 款采取的行动造成或威胁造成进入其市场的重大贸易转移，则该成员可请求与中国和有关WTO 成员进行磋商，如磋商未能在向保障措施委员会作出通知后60 天内达成协议，请求磋商的成员在防止或补救此类贸易转移所必需的限度内，有权针对该产品撤销减让或限制自中国的进口。 4． 该条的适用期限为中国加入WTO 之日起12 年。而WTO 成员适用“ 纺织品过渡性保障机制” 的法律依据是《 中国入世工作组报告》 第241 － 242 段的规定，其中心内容可概括为: 如一WTO 成员认为《 纺织品与服装协定》 所涵盖的原产于中国的纺织品和服装产品自中国加入WTO 之日起直至2008 年12 月31 日止，对其造成市场扰乱，威胁阻碍这些产品贸易的有序发展，则该成员可请求与中国进行磋商，以期减轻或避免此种市场扰乱。 上述规定表明“ 特定产品过渡性保障机制” 适用于包括纺织品与服装产品在内的原产于中国的所有产品，适用期自中国入世时起至2013 年12 月11 日止; 而“ 纺织品过渡性保障机制” 仅适用于原产自中国的纺织品和服装产品，适用期自中国入世时起至2008 年底止。按照《 中国入世工作组报告》 第242 段( g) 款的规定，WTO 成员“ 不得分别依据本条款和《 中国入世议定书》 第16 条同时对同一产品适用措施”。这就说明规则上是限制同时适用这两种特保机制的，也就是说，在2008 年底前，WTO 进口成员对来自中国的纺织品，可以选择适用其中一种特保机制，但2008 年后，进口成员对来自中国的纺织品就只能适用《 中国入世议定书》 第16 条规定的“ 特定产品过渡性保障机制” 了。据此，自中国入世以来，我国出口纺织品一直受到特保机制的约束，直至2013 年底止才能真正融入到WTO 自由贸易体制中去。 中国特保机制的实施条件不仅比WTO 一般保障措施要求的标准更低，而且还低于反倾销、 反补贴等不公平贸易措施要求的条件，同时还免去反倾销所要求的大量调查，WTO 进口成员只要证明其市场受到来自中国产品的“ 扰乱” 即可。因此，中国特保机制便成为WTO 进口成员“ 保护国内产业”、 实行贸易保护主义的重要法律武器。 自我国入世后，美国、 欧盟、 日本、 印度等WTO 成员纷纷制定了针对中国特保机制的国内法，如美国2003 年5 月公布的《 关于受理公众对中国进口纺织品和服装采取保障措施申请的程序》 和欧盟委员会2005 年4 月公布的《 对中国进口纺织品服装实施特别保障措施的行动指南》，美国根据《2000 年中美关系法案》 补充写入其《1974 年贸易法》 的421 条款等均分别将《 中国入世工作组报告》 第242 段和《 中国入世议定书》 第16 条的规定内化为国内法，作为其分别对中国进口纺织品与服装和其他所有进口产品采取特保措施变相限制中国产品进口的法律依据。 二、 中国特保机制的适用实践 自我国入世之日起，中国特保机制即对我国产生法律约束力，特保措施便成为WTO 成员对华实施贸易救济的新手段。随后，美国、 印度、 欧盟、 秘鲁、 波兰、 多米尼亚等成员均对我国适用了特保机制，其中采取措施最为积极的是美国。据统计，2002 － 2005 年，美国共对华启动特保调查41 起，年均立案10． 3 起，占同期国外对华特保调查案件总数的63． 1% ，年均增幅达175% 。美国于2003 年11 月17 日启动了第一起针对中国纺织品服装的特保调查，自此，中国纺织品服装便成为美国特保调查的主要对象，尤其是2004 － 2005 年间，其对华纺织品服装特保集中发案34 起，尽管最终除已实施配额限制的纺织品案件外，其他的特保调查案均已通过中美协商得到解决[1]。2009 年4 月美国又发起对中国轮胎的特保调查，并于同年9 月11 日决定对来自中国的进口轮胎实施惩罚性关税，即在之后三年内分别对中国输美轮胎征收35% 、30% 和25% 的从价特别关税。我国认为该项措施违反WTO 规则而请求与美国磋商。 在磋商未果的情况下，我国于2009 年12 月9 日要求设立专家组，专家组通过审理后作出了中方败诉的裁决。我国不服而提起上诉，上诉机构驳回了我方的上诉请求，维持专家组的裁决。中美轮胎特保案是美国获得完胜，然而，胜诉的背后却引发美国国内和国际社会的普遍担忧和反对。 美国轮胎工业协会在声明中说: “ 特保措施将导致美国轮胎市场的涨价，以及经济实惠轮胎的供应短缺，这将直接影响广大劳工阶层，他们甚至可能因为延迟更换汽车废旧轮胎而增加公路安全隐患”。协会执行副总裁罗伊•利特菲尔德则明确指出: “ 特保措施是具有政治动机的决定”，它不但未能拯救就业，而且还扼杀了工作机会。澳大利亚贸易部长西蒙•克林指出，美国向世界发出了“ 错误信号”，处理不好，贸易保护主义措施恐将重新抬头[2]。还有人评论，轮胎特保案开了不好的先例，因为布什总统执政时期美国政府曾对中国发起6 起特保调查，但最终均未采取特保措施，其中有4 起遭到布什总统的否决。而奥巴马政府对轮胎特保案的决定显然打破了前任总统的惯例。以上种种评论和反对声音，从另一方面说明了美国是滥用贸易救济措施以达到贸易保护之目的。 印度也是对华特保调查大国。2002 年8 月印度便开始对华工业用缝纫机针发起特保调查，但印度政府最终决定不采取特保措施。 2009 年以来，印度对华特保调查更是来势凶猛，如2009 年2 月印度对华铝板及铝箔发起特保调查，对华尼龙帘子发起特保调查，5 月对华客车轮胎发起特保调查，2010 年1 月对华纯碱发起特保调查，2011 年12 月对华炭黑发起特保调查等等[3]，其中尽管大多数调查被取消或终止，或尚未作出终裁，但这说明了不仅发达成员喜欢动用特保措施，发展中国家动用特保措施也毫不示弱。 其他WTO 成员，如欧盟也于2003 年7 月对我柑橘罐头发起特保立案调查，而2004 年4 月做出的是一般保障措施的终裁而非特保措施的终裁[4]; 2004 年1 月秘鲁与波兰分别向WTO 通报拟对华纺织品和鞋类采取特保措施，并寻求与中国磋商的办法[5];还有2010 年5 月多米尼亚对华陶瓷马桶和洗手盆发起的特保调查等等。 尽管中国特保机制很快期满，但只要未终止，WTO 成员是不会轻易放弃其权利的，特别是中美轮胎特保案美国获得胜诉，很有可能引发其他国家跟进，欧盟、 日本、 中国台湾、 土耳其和越南等在专家组程序阶段就已声称保留其作为第三方的权利，欧盟、 日本还提出书面意见和发表口头声明并在上诉程序以第三方身份参加了辩论。因为根据《 中国入世议定书》 的规定，在美国实施特保措施后，其他国家是可以根据“ 重大贸易转移” 采取特保措施的。另外，看到美国的胜诉，其他WTO 成员也有可能效仿美国的做法，对中国出口的其他产品( 包括纺织服装) 加紧启动特保调查。由于我国纺织品与服装对美、 欧、 日三大经济体的出口占全部出口比重接近50% ，如果这些国家适用特保机制的真正目的是为了遏制中国经济的快速增长，那么，在中国特保机制期满前再发起特保调查也就见怪不怪了。 三、 中国特保机制的诉讼实践及争论焦点 中国特保机制的适用实践尽管屡见不鲜，但最终以诉讼方式解决争端的实践迄今为止仅有中美轮胎特保案。我国认为美国对华进口的所有小轿车和轻型卡车轮胎实施惩罚性关税的措施违反WTO 规则而请求与之磋商，但磋商未果而诉诸WTO 争端解决程序。该案的争论焦点与裁决如下: ( 一) “ 快速增长” 之争 我国认为，美国没有按照《 中国入世议定书》 第16． 1 条和16． 4 条的要求，恰当地评估中国进口是否符合“ 大量增加” 和“ 快速增长”。在专家组阶段，中国辩论称“ 增长” 一词是指进口在“ 最近的过去”( in the most recent past) 正在增长，认为《 中国入世议定书》 第16． 1 条和16． 4 条在细分进口增长标准时均采用现在进行时态。另辩论称“ 快速” 的通常含义根据上下文最好可理解为进口“ 正在快速增长” 而非“ 先前已经快速增长”，并指出进口率由2006 － 2007 年的53． 7% 降为2007 － 2008 年的10． 8% 已说明进口在最近的过去( 即2008 年) 并没有快速增长[6]。 关于“ 最近的过去” 一词，专家组援引了上诉机构在审理“ 阿根廷鞋类案” 的相关解释，指出上诉机构认为《 保障措施协定》 第2． 1 条“ 正在进口” 一词是指“ 进口增长必须是突然和近期发生的”，而并未指出增长必须是最近的过去发生的。据此，专家组认为《 中国入世议定书》 第16． 1 条“ 正在进口” 与《 保障措施协定》 第2． 1 条“ 正在进口” 一词的意思并无不同。 再者《 中国入世议定书》 第16． 1 条采用现在进行时态并没有要求调查当局将进口动向限定在最近的过去，或紧靠着当局作出决定之前的过去[7]。 关于“ 快速增长” 一词，专家组认为进口只需要高速地、 迅速地增长即可，没有必要根据进口中的增长率进行认定，该增长率的下降也不必然排除进口正在“ 快速增长” 的认定。根据《 中国入世议定书》 的规定，快速增长只需绝对基数或相对基数[8]。据此，专家组认定USITC ( 美国国际贸易委员会) 根据《 中国入世议定书》 的“ 快速增长” 评估中国进口的具体限度并无不妥[9]。 我国不服专家组对“ 快速增长” 的解释与认定而将其作为首要问题上诉至上诉机构。上诉机构认为，《 中国入世议定书》 第16． 1 条和16． 4 条采用现在进行时态的增长，意味着进口在过去已有增长且现在还在继续增长，也暗示着进口呈上升趋势。上诉机构还按照字面含义解释称: 副词“ 快速地” 一词的通常含义是“ 短期内的高速发展或快速完成”，因此，它既指增长发生的速度，也指时间发生的短暂，似乎暗示着在短时间内进口数量或程度正在高速或迅速地变大。总之，根据《 中国入世议定书》 第16． 4 条，中国进口只要是在一个短而近的时间内发生高速或迅速地增长，不论是相对增长或绝对增长，这种进口便是对国内产业造成实质损害的一个重要原因[10]。据此，上诉机构维持了专家组的裁决。 ( 二) “ 重要原因” 之争 我国认为，美国法采用“ 起了重要的作用” 与《 中国入世议定书》 第16． 4 条的“ 重要原因” 标准的意思不一致，且分析认为将“ 作用”( con-tribute) 等同于“ 原因”( cause) 是不恰当的，因为这两个词实际上有很大的区别。“ 原因” 的通常含义是指“ 使一个效果或结果产生的动因” 或“ 带来一个效果或结果的东西”; 而“ 作用” 的通常含义仅仅是“ 为获得一项结果而起了作用” 或“ 为带来一个结果或成果而起了重要的作用”。“ 作用” 是一个比“ 原因” 更弱的概念。据此，中国主张“ 原因” 能产生或带来结果，而“ 作用” 则不能单独产生结果[11]。 由此可以认为，USITC 无论何时作出的进口是实质损害的“ 重要原因” 的法律裁决，都必然被解释为不同于或低于根据《 中国入世议定书》“ 重要原因” 标准作出的裁决[12]。 专家组对中国的主张分析称，在《 中国入世议定书》 第16． 4 条的语境下，进口快速增长仅仅是造成市场扰乱的“ 一个” 重要原因，换句话说，进口不必是造成市场扰乱的唯一原因。 根据上下文规定，造成市场扰乱的“ 重要原因” 可能不止一个，因此，美国法将“ 重要原因” 解释为“ 起了重要的作用” 并没有与《 中国入世议定书》 第16． 4 条不符。就这一问题，专家组在审查了美国举证的三个相关案例后认为，这些案例足以证明USITC 始终将美国《1974 年贸易法》421 条款项下的“ 起了重要的作用” 解释为“ 直接和重要的因果关系”，而“ 直接和重要的因果关系” 实质上就是“ 重要原因”[13]。 我国还认为，美国没有按照《 中国入世议定书》 第16． 1 条和16． 4 条的要求，恰当地评估中国进口是否为“ 重要原因”[14]。 中国认为，在存在对国内产业造成损害的其他原因的情况下，作为进口增长的“ 重要” 原因与相关原因都应当被评估，而美国却没有提供涉案进口与市场扰乱之间因果关系的任何相关评估，并且允许进口的原因小于其他原因，且不论这些原因有多小，仍然将进口认定为“ 重要原因”，进一步降低了《 中国入世议定书》 第16． 4 条的因果关系标准。基于以上理由，中国认为美国421 条款“ 起了重要的作用” 标准只不过是一个“ 纯粹的” 作用罢了[15]。 专家组在考察中国的争辩后认为，快速增长的进口完全可以成为市场扰乱的一个重要原因，即便其作用没有其他原因重要。如果快速增长的进口对市场扰乱“ 起了重要的作用”，这些进口必然是《 中国入世议定书》 第16． 4 条所指的市场扰乱的一个“ 重要原因”。据此，专家组认为421 条款“ 起了重要的作用” 标准要求美国建立的因果关系在某种意义上没有与《 中国入世议定书》 第16 条不符[16]。 ( 三) 因果关系之争 中国称USITC 没有恰当地认定涉案进口是造成市场扰乱的一个重要原因，违反了《 中国入世议定书》 第16． 1 条和16． 4 条。这一声称基于以下三点: 首先，USITC 没有说明涉案轮胎与国内生产之间的竞争关系以支持因果关系的认定; 其次，USITC 没有证明快速增长的涉案轮胎与国内产业的实质损害之间存在任何的关联性; 再次，USITC 没有指出造成国内产业实质损害的其他原因，即是说没有确定损害不是由其他原因所造成[17]。 专家组分析称，《 中国入世议定书》 第16 条并没有要求证明实质损害与进口快速增长之间存在关联性，不过，关联性是调查当局分析因果关系的工具; 然而，进口与损害因素之间的关联性并不很科学，特别是在有其他原因的情况下更是如此。因此，期待或要求在进口变化程度和损害因素变化程度之间存在一个精确的关联性是不现实的。专家组认为USITC 有权通过认定涉案进口的上升趋势与相关损害要素的下降趋势之间存在一致性而作出进口增长是“ 重要原因” 的裁决。通过以上分析，专家组认为USITC 依据进口上升与损害要素下降之间存在一致性支持其“ 重要原因” 的裁决是可行的，与《 中国入世议定书》 第16． 4 条也是相符的[18]。 中国还辩论称，导致美国国内产业损害的除中国涉案进口外，还包括国内产业的经营战略、 需求变化、 非涉案产品进口以及其他种种因素，认为USITC 忽视或没有充分评估这些因素，或没有证明损害是这些因素所造成，而是不恰当地归因于涉案进口。中国还声称，USITC 除了单独审查每一个因素对国内产业的影响外，还须审查这些其他因素的累积效用[19]。 关于经营战略问题，中国指出美国的经营战略是对其国内产业造成实质损害的其他因素之一，从某些损害指标下降的意义上讲，他们都应当归因于国内产业从替代市场退出的低附加值部门，而不是归因于涉案进口。根据这一理论，涉案进口仅仅是填补产业退出而留下的缺口[20]。 针对这一问题，专家组审查了美国的长篇报告后指出，专家组意识到认定USITC 对国内产业经营战略的分析有误是没有根据的，中国没能提出初步例证加以证实[21]。 关于非涉案产品的进口问题，我国争辩称，USITC 没有恰当地分析由中国以外的国家的进口对美国产业造成的损害，认为由非涉案产品的进口造成的损害被不恰当地归责于涉案进口[24]。 专家组的评价是: 尽管非涉案进口数量大于涉案进口，以及非涉案进口也比美国制造的轮胎便宜，但是美国市场的主要特征是中国涉案进口的增长是以非涉案进口和美国产业的下降为代价的。据此，专家组认为，USITC 并没有不恰当地分析由非涉案进口造成的损害，或不恰当地将涉案进口造成的损害归责于涉案进口[25]。 关于其他因素问题，中国提出“USITC 还忽略了几个其它替代因素，包括原材料成本剧升和原材料短缺、 生产发展自动化、 原油价格上涨导致的动力缺乏、 罢工和劳工问题、 美国轮胎生产商的高遗留成本以及类似于设备限制的其他因素”[26]。专家组认为，申诉方应当提出初步证据证明这些因素的关联性，但中国并没有做到。 关于累积评估问题，中国认为将上述因素分开对待便切断了涉案进口与市场扰乱的因果关系，当这些因素被认为是累积时，它们在因果关系上的重要程度则更为显著。尽管《 中国入世议定书》 没有关于累积评估的要求，但在某些情形下，若其他因素产生了集体损害效果，累积评估就可能具有主导作用，而造成损害的进口增长就可能不被认定为“ 重要原因” 了。然而，中国没有证明该案属于这种情况，因此，专家组认为中国没有证明USITC 在本案中应提供对其他因素的累积评估[27]。 关于因果关系问题，专家组作出了完全不利中国的裁决，中国不服而将其作为重要问题之一上诉至上诉机构。我国认为专家组在对美国轮胎市场的竞争条件、 进口快速增长与实质损害的因果关系以及其他损害原因的裁决上均存在错误。上诉机构在审查专家组对上述问题的评估后作出维持专家组裁决的结论，即US-ITC 没有不恰当地证实中国进口快速增长是造成国内产业实质损害的一个重要原因，也没有超出《 中国入世议定书》 第16． 4 条的含义[28]。 ( 四) 上诉程序提出的问题与裁决 上诉机构根据中国上诉的主要问题列出该程序需要解决的如下问题: ( 1) 专家组关于US-ITC 恰当地认定涉案进口属于《 中国入世议定书》 第16． 4 条所指“ 快速增长” 的裁决是否为错误裁决? ( 2) 专家组关于USITC 恰当地证实中国进口快速增长是造成美国国内产业实质损害的“ 一个重要原因” 符合《 中国入世议定书》 第16． 4 条的含义的裁决是否为错误裁决? 该问题特别包括: 专家组关于USITC 对美国市场竞争条件的评估无误的裁决是否有误? 专家组关于USITC 有权依据进口快速增长与损害因素下降之间存在一致性而作出进口增长是“ 重要原因” 的裁决是否有误? 专家组关于中国没有证实USITC 不恰当地将其他因素造成的损害归责于涉案进口的裁决是否有误? 专家组的行为是否与DSU 第11 条的要求不符? [29] 上诉机构在对以上问题进行全面分析后作出如下裁决与结论: ( 1) 针对第一个问题，上诉机构维持专家组作出的USITC 没有不恰当评估中国进口“ 快速增长” 的裁决; ( 2) 针对第二个问题，上诉机构裁决: ( a) 维持专家组作出的USITC 没有不正确评估美国市场竞争条件的裁决; ( b) 维持专家组作出的USITC 依靠进口上升与损害因素下降之间存在一致性以支持其裁决中国进口快速增长是造成美国国内产业实质损害的一个重要原因符合《 中国入世议定书》 第16． 4 条含义的裁决; ( c) 维持专家组作出的中国没有证实USITC 不恰当地将其他因素造成的损害归责于涉案进口的裁决; ( d) 认为专家组在分析USITC 认定中国进口快速增长是造成国内产业实质损害的一个重要原因的问题上没有作出与DSU 第11 条要求不符的行为; ( e) 维持专家组作出的USITC 没有不恰当地证实中国进口快速增长是造成国内产业实质损害的一个重要原因符合《 中国入世议定书》 第16． 4 条含义的裁决[30]。 四、 中国特保诉讼的败诉因由及反思 中国特保诉讼仅有中美轮胎特保案一例，该案是以中方为申诉方主动提起的，也是入世以来我国提起的八起申诉案件中唯一完败的案例。其实，申诉方败诉在WTO 争端解决实践中虽然不多，但也并非绝无仅有。国内有学者统计，截至2009 年8 月底已经通过的118 个专家组/ 上诉机构报告中，有13 个是申诉方完全败诉的，申诉方的胜诉率为89%[31] 。这其中因由种种，各有不同。中美轮胎特保案的败诉因由值得我们反思、 总结并吸取教训。 ( 一) 举证不能或不足 举证不能或不足是指申诉方没能举证证明或者举证不足以证明自己提出的诉求。 在WTO 争端解决实践中，“ 谁主张谁举证” 同样被专家组和上诉机构确定为证据规则。在《 印度和美国关于限制针织羊毛上衣进口争端案》 中，上诉机构认为，“ 如果提出诉请就等于提出了证明，没有哪一个争端解决程序可以实际运转。所以，世界上所有的法庭，包括海牙国际法院在内，都要求提出诉请的一方负有举证责任，这也是大多数国家普遍接受的原则”[32]。关于举证是否倒置问题，上诉机构也指出，“ 如果诉请方提出的证据可以初步证明其诉请，此时举证责任转移到对方，如果对方不能反驳这些证据，他就败诉”[33]。 这一“ 初步证据” 理论的确立，无疑加重了申诉方的举证责任。举证不能正是中美轮胎特保案败诉的主要原因之一。 首先，在对因果关系标准的争论上，专家组指出，中国没有明确什么是因果关系标准，从而认定美国《1974 年贸易法》421 条款的“ 起了重要的作用” 标准没有与《 中国入世议定书》 第16 条不符。更为明显的是专家组认为，中国在主张其他因素导致的损害不能归责于涉案进口的问题上没有提出初步证据予以证明，包括没有证明美国的经营战略、 其他替代因素、 累积评估等均与美国国内产业损害之间存在因果关系，因此专家组认定: “ 中国没有证明由其他因素造成的损害被归责于涉案进口是不恰当的”。 上诉机构维持了专家组这一裁决[34]。 其次，在对救济措施的争论上，专家组认为中国仅简单地指出SUITC 裁决的“ 救济措施和三年的救济时限超出了防止或补救市场扰乱所必须的限度和时限”，因而认定中国没有初步证明救济措施和三年的救济时限超出了《 中国入世议定书》 第16． 3 条和16． 6 条规定的所必须的限度和时限[35]。 反思该案双方对相关问题的争论，似乎我方有“ 重主张轻举证” 之嫌，又或者说有虽举证但举证不充分之实。国内有学者认为，作为申诉方，不仅要在成立专家组的请求中指明争议的具体措施和涉及的法律问题，还必须对自己提出的诉请提供充分的证据予以证明[36]。从该案提供的资料看，我方注重提出主张，但提供的证据或嫌不足，起码不足以说服专家组支持我方的主张。例如，就因果关系而言，我方主张造成美国国内产业损害的还有其他因素，因其他因素导致的损害不能归责于涉案进口，但没能提供充分数据予以证实; 就美国三年的35% 、 30% 和25% 的惩罚性关税超出“ 所必需” 的救济限度和时限，我方就没有提供足以支持我方主张的数据，而只是将之与其他造成市场扰乱的因素相联系。在其他问题上，我方也没有提供充分的证据予以证明，使我方的所有诉求遭致驳回的后果。 ( 二) 偏重具体措施的解释 中美轮胎特保案专家组报告在裁决部分列举了《 维也纳条约法公约》 第31 － 33 条的具体条文，并表明专家组会将这些条文的解释原则适用于该案[37]。但令人遗憾的是，专家组在其所作出的19 项评价中，仅一项提及根据《 维也纳条约法公约》 第31 和32 条解释“ 快速增长” 和“ 重要原因”，而其他各项评价大多根据USITC 提供的资料或数据，或针对中美双方的争论作出，几乎没有对所涉条约作整体性或全面性解释。特别是针对“ 快速增长”、“ 最近的过去”、 “ 重要原因”、“ 因果关系” 等术语的解释，专家组虽也长篇大论，但都是在中美双方已有解释的基础上，或者说依据具体措施的数据进行解释后作出评价并得出结论的。例如专家组依据美国提供的2004 － 2008 年的数据认为，不能因最后一年的进口率比之前几年低就认定为不是“ 快速增长”，因而作出美国没有不恰当评估“ 快速增长” 问题的结论。 上诉机构报告同样不惜笔墨对中国上诉的“ 快速增长”、“ 因果关系” 和“ 客观评估” 等问题进行分析与评价，同样是根据中美双方的解释，尤其偏重USITC 提供的数据而作出，完全采纳专家组的各项解释，未见其按照条约的上下文以及条约的目的和宗旨作出整体性解释。 反思该案专家组与上诉机构的条约解释，我们发现由于该案涉及的是对《 中国入世议定书》 特保措施的解释，之前尚无同类解释先例可循，这或许就是专家组与上诉机构偏重对具体措施所依赖的数据作出解释的原因。我方由于没有这方面的经历而败诉，但实践则给我们以启示，根据WTO 争端解决的审查标准，争端解决机构原则上都遵从进口国所采取的措施，因而偏重对其具体措施作出解释也就不难理解了。我们在日后的WTO 争端案件中应当关注不同案件的特点，做好有效的应对。 再反思作为WTO 协定组成部分的中国入世法律文件，不能不说其中诸多条文具有不严谨、 用词不当或含糊不清之嫌，甚至存在我国与其他WTO 成员之间权利义务分配失衡而显失公平的问题。在这种情形下，专家组如果一味按照本本主义或者过于偏重具体措施的解释都可能导致不公平的审理结果。如果WTO 争端解决机构更注重“ 善意解释原则”，根据中国入世法律文件的目的和宗旨进行整体性解释，那么WTO 成员间失衡的权利义务或许有望通过WTO 争端解决实践得以纠正。 ( 三) 入世法律文件存在缺陷 《 中国入世议定书》 第16 条确立的特保机制的实施标准比WTO 一般保障措施机制要求的标准低，即WTO 进口成员只要证明其市场受到“ 快速增长” 的中国进口产品的扰乱，且不论这种增长是绝对增长还是相对增长，只要“ 快速增长” 的进口是造成国内产业实质损害的 “ 一个” 重要原因( a significant cause) ，便可采取保障措施。在中美轮胎特保案中，中国提出造成美国国内产业损害的原因是多方面，而将其他原因造成的损害都归责于中国进口是不恰当的。专家组则认为，在《 中国入世议定书》 第16． 4 条的语境下，进口不必是造成市场扰乱的唯一原因，快速增长的中国进口轮胎，即便其作用没有其他原因重要，也完全可以成为市场扰乱的“ 一个” 重要原因。据此，专家组认定中国进口轮胎是《 中国入世议定书》 第16． 4 条所指的市场扰乱的“ 一个” 重要原因。 反思《 中国入世议定书》 第16 条，不难发现其中存在明显的歧视性规定，而且其中还含有颇具争议的重要术语，如“a ” significant cause，在中美轮胎特保案中就是双方激烈争论的问题之一，且争论与解释结果完全对我方不利。如果我方能注意到该术语的真正含义而在条款中采用“the”significant cause，或许情况就完全不同，只有在中国进口快速增长是造成进口国国内产业损害的唯一重要原因的情况下，才会被认定为构成市场扰乱或市场扰乱威胁。 也许这样的反思已属后话，但知道问题出在哪总比不知道的好。 五、 结语 中国特保机制是在特定条件下建立的，是我国入世时作出让步而接受的一项歧视性制度。入世头几年，中国纺织品与服装频遭美国、 欧盟等进口成员的特保调查; 2009 年以来中国产品则频遭印度、 美国等进口成员的特保调查，特别是美国裁定对华进口轮胎征收为期三年的惩罚性关税的制裁措施，在WTO 成员中造成了极大影响，对我国轮胎产业的出口极为不利。 庆幸的是，中国特保机制即将期满而成为历史。 然而，其中的教训却值得我们吸取，尤其是申诉方应承担充分举证的责任问题，中美轮胎特保案已证实了这一点。申诉方充分举证已成为WTO 争端解决的必然要求，对任何一个争端案件都同样适用。中美轮胎特保案我方虽然败诉，但它将警示我们，要在WTO 争端解决程序中获得胜诉，就必须充分举证以支持自己的主张。 【作者简介】 沈木珠( 1955 － ) ，女，汉族，广东普宁人，南京财经大学国际经济法研究所教授。 【注解】
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