【内容摘要】随着WTO银联案专家组报告的通过，我国银行卡支付清算市场，打破银联的市场垄断地位，终将对外国银行卡支付清算企业开放。本文在专家组报告的基础上，针对银行卡支付清算市场的开放对我国银行卡支付清算市场、我国的金融安全产生的影响；对我国有利的WTO法规则利用以及我国的监管体系应当如何构建和完善。
【关键词】WTO银联案 银行卡 支付清算 开放对策

 

2010年9月16日，美国贸易代表办公室就中国对电子支付服务企业的限制问题展开磋商向WTO提出申请。2012年7月16日，WTO争端解决小组裁决称，中国指定国有的中国银联作为特定交易结算服务的垄断供应商的做法对外资银行卡供应商VISA等构成歧视。中美两国均有60天时间来决定是否对世贸组织这一裁定提出上诉。最终，中美两国均放弃上诉，WTO争端解决机制（DSB）采纳了“中国-部分影响电子支付服务的措施”一案的专家组报告。[1] 这一争端的最终解决将对我国的银行卡支付清算市场，乃至我国的金融安全产生什么影响，以及面对银行卡支付清算市场的变化，如何利用有利的WTO法的规则，提出我国金融监管相应对策。

一、 WTO银联案对我国银行卡支付清算市场的影响

银行卡产业链条大致可分为发卡、收单、支付清算三个环节，支付清算是金融机构发卡、收单业务顺利实现的重要环节，支付清算机构是银行卡联网通用的重要纽带。这次争议最核心的争议内容是美方把银行卡支付清算业务定义为“电子支付服务”，认为属于中国加入WTO时承诺开放的“所有支付和汇划服务”；而中方则认为，电子支付服务中的“清算和结算”属于中国未作承诺的“金融资产的清算和结算”，中国没有违反入世承诺。专家组报告裁定认为银行卡支付清算业务属于中国入市承诺的“所有支付和货币汇划服务”，中国虽然接受了专家组报告，但是对此争议的结果保持保留态度。

从专家组报告可以看出，专家组认为中国有开放银联的特有经营范围——电子支付领域的支付清算业务的义务。但是，外国服务提供商提供此领域服务时必须在中国境内设立独立法人，通过境内交易处理系统提供服务，同时满足中国的市场准入条件，遵守中国的监管机构要求。虽然我国对于VISA和银联争议案件中的业务是属于承诺减让表中做出开放承诺的“所有支付和汇划”业务，还是未作出承诺的“金融资产的清算和结算”业务仍存保留，但接受了专家组报告，就意味着我国在这个问题上一定程度的妥协。这个领域的开放势在必行，我国银联将结束国内的寡头垄断地位，面临VISA等国际卡组织的竞争，但是银行卡支付清算市场的开放并不是马上就会实现的。

目前，我国国内的银行卡转账清算市场只有银联一家企业，虽然2002年成立的银联在这十年间发展迅猛，占有国内100%的市场认可度、并且建立了自己的转账清算网络和渠道，与此同时，银联为世界上130个国家和地区提供服务，但是，对比能够凭借自身实力在全球银行卡转账清算市场叱咤风云的国际银行卡组织，我们无论在硬件设施、技术手段、管理经验、人员技能上都相差较远。

当今的全球银行卡市场基本被VISA、万事达卡、JCB、大莱和美国运通等五大银行卡品牌所垄断，很多国家民族企业在发展尚未成熟的情况下，开放市场，致使最终被国际卡组织淘汰。例如,台湾地区在银行卡发展初期，试图建立本地银行卡品牌。1983年成立“财团法人联合签账卡处理中心”，1984年就发行了在本地使用的“联合签账卡”——“梅花卡”，市场份额为77%。但是由于过早向花旗银行等国际发卡巨头开放市场，不敌具有先进管理理念和强劲竞争实力的VISA、MARSTER CARD，以致其自有品牌地位很快就基本丧失, 业务发展完全受制于人。[2]

因此，对国外银行卡支付清算服务商开放时，仍然应当使用合法的手段保护我国银行卡支付结算企业的合法权益，给予国内银行卡支付结算企业足够的发展时间和发展空间。

二、 银行卡支付清算市场开放对我国金融安全的影响

银行卡支付清算市场的开放，最令人担忧的莫过于我国的金融安全会受到损失和大量的消费者信息处于风险暴露状态，但是，通过分析可以看出，这一情况并没有想象的严重，甚至不应当成为银行卡支付清算市场开放的阻碍。

首先，涉案的银行卡的支付清算与作为金融的基础设施建设的支付清算市场是不同的。目前, 我国已建成以人民银行大、小额支付系统为中枢, 银行业金融机构行内业务系统为基础, 票据支付系统、银行卡支付系统、证券结算系统和境内外币支付系统为重要组成部分, 行业清算组织和互联网支付服务组织业务系统为补充的支付清算网络体系。[3] 银行卡的支付清算只是支付清算市场中的很小一部分，属于非货币的支付结算、小额支付结算，与作为支付清算市场基础的银行业金融机构行业内业务系统不同，不属于支付清算中的主体部分。银行卡支付清算领域的开放不会威胁到国家的金融安全。

其次，从国家货币政策的传导来看，银行卡组织只能是被动的传导者，银行卡组织不可能通过提供清算支付服务进而干扰货币政策。从银行卡跨行清算所涉及的汇率转换来看，所有支付卡的交易范围一般仅限于国际收支表中“经常项目项下”的商品与服务消费，在真实交易的情况下不可能导致汇率机制的扭曲。同时，因为银联、VISA等银行卡组织的业务主要是个人零售消费领域的支付，并不从事“资本项目”下的资金跨境流动，银行卡组织的市场开放与人民币是否完全“自由兑换”并没有直接关系。[4]

第三， 最后，银行卡支付清算涉及的信息仅为交易金额、银行卡卡号、银行 卡有效期和卡片背面的校验码，并不包括持卡人的姓名、开户账号、密码或者消费记录等信息，这些信息都由发卡银行把握。因此，也不存在重要的消费者信息被暴露的安全风险。因此，银行卡支付清算市场开放，对我国金融安全不会产生重大的影响。

三、 开放银行卡支付清算市场，对我国有利的WTO法条款利用

WTO银联案的专家组报告通过对GATS相关条款的解释，最终认定，VISA与银联争议的银行卡支付结算市场属于中国承诺开放的“所有支付与汇划服务”部门。在协商解决银行卡支付清算市场开放问题中，为了保护国内银行卡支付清算企业不要受到过大的冲击，按照WTO法规则，我们仍存在以下有利条件。

（一）外国卡组织必须以商业存在的方式提供服务

《服务贸易总协定》的宗旨是通过逐步自由化，扩大全球服务贸易，但协定考虑到各成员服务贸易发展的不平衡，允许各成员对服务贸易进行必要的管理，鼓励发展中国家成员通过提高其国内服务能力，更多地参与世界服务贸易。《服务贸易总协定》规定国际服务贸易具体包括四种方式：跨境交付（Cross-border Supply）、境外消费（Consumption Abroad）、商业存在（Commercial Presence）、自然人流动（Movement of Natural Persons）。不同的成员方可以在承诺表中，针对不同的部门，按照服务方式作出了不同的承诺。

根据我国入世承诺表，在金融服务部门，下列服务可以跨境交付：提供和转让金融信息、金融数据处理以及相关软件；就协议所列各项银行和其他金融服务项目提供咨询、中介和其他附属金融服务，包括信用调查和分析、投资和证券组合的研究和咨询、收购咨询、公司重组和战略制定的建议。对其他服务内容不作跨境交付方面的承诺。涉案的银行卡支付清算市场被专家组认为属于“所有支付与汇划”部门，不可以通过跨境交付的方式进行，因此，WTO专家组驳回了美方关于外国服务提供商可以通过跨境方式提供电子服务的主张。

外国服务提供商提供银行卡支付清算事宜必须以在中国设立独立法人的形式，通过境内交易处理系统提供服务。由于银行卡的使用是全球范围的，为便于授权和清算，完成支付，信用卡组织一般都要建立由总中心、各会员行分中心及通讯线路组成的计算机网络系统。VISA希望通过在境外的中心为中国境内的银行卡支付清算市场提供服务，旨在避免在中国新设立商业存在，在软件和硬件上的大量投入，拖延进入这个市场时间。但最终专家组报告支持了中方的观点，因此，外国服务提供商在中国设立商业存在，无论从硬件的铺设、网络渠道的建立、还是人员的培训和招聘，都从客观上为国内银行卡支付清算企业的发展提供一定的时间。

（二）营业许可的限制

国际卡组织在我国设立商业存在、开展银行卡支付清算市场业务，需要满足我国金融贸易服务中营业许可的条件：(A)外资金融机构在中国设立外国独资银行、外国独资财务公司、中外合资银行、中外合资财务公司需达到规定的总资产要求为：提出申请前一年年末总资产超过100亿美元。(B)外资金融机构在中国设立外国银行的分行需达到规定的总资产要求为：提出申请前一年年末总资产超过200亿美元。外国金融机构从事本币业务的资格：在中国营业3年，且申请前连续2年盈利。无论外国卡组织在我国设立的商业存在是独资公司、合资公司还是母公司的分公司，都必须满足上述的营业许可限制条件。虽然国外卡组织达到相应的总资产要求并不难，但是在我国要营业时间满3年、连续盈利满2年，这对在我国银行卡支付清算市场仍未起步的国际卡组织而言，应是一个不小的挑战。

（三）接受我国的监管

虽然根据GATS、金融服务附件和金融承诺表，我国做出了开放金融市场，应当遵守我国的市场准入和国民待遇的承诺，但是并不意味着我国金融监管机构没有对外国银行卡支付清算企业的监管权。

GATS《金融服务附录》第2条国内法规规定“不管本协定任何其他条款作何规定，不应阻止一成员为谨慎原因而采取相应措施，包括为保护投资者、存款人、投保人或金融服务提供者对其负有托管责任的人而采取的措施，或为确保金融体系的统一和稳定而采取的措施。如果这些措施不符合本协定条款，则它们不应用来逃避该成员在本协定下的承诺或义务。”

GATS第17条第1款和第3款规定：“在列入其承诺表的部门中，在遵照其中所列条件和资格的前提下，每个成员在所有影响服务提供的措施方面，给予任何其他成员的服务和服务提供者的待遇不得低于其给予本国相同服务和服务提供者的待遇。形式上相同或形式上不同的待遇，如果改变了竞争条件从而使该成员的服务或服务提供者与任何其他成员的相同服务或服务提供者相比处于有利地位，这种待遇应被认为是较低的待遇。”相反，如果监管机构给予国内外服务提供者相同的监管要求，则应当被视为给予了相同的待遇，符合国民待遇原则。因此，VISA、万事达等国际卡组织在我国提供服务，应当接受我国监管机构的监管，达到我国监管机构的要求。

（四）采取限制措施的特别权力

GATS第12条第1款规定：“如发生严重国际收支和对外财政困难或威胁,一成员可对其已作出具体承诺的服务贸易,包括与此类承诺有关的交易的支付和转移,采取或维持限制。各方认识到，由于处于经济发展或经济转型过程中的成员在国际收支方面的特殊压力,可能需要使用限制措施，特别是保证维持实施其经济发展或经济转型计划所需的适当财政储备水平。”相比美国等发达国家，作为经济转型国家的我国，在发生国际收支以及对外财政困难或威胁时，被赋予了采取限制措施的特别权力。但是这一条款必须在列明的极端情形下使用，而且应当满足不应在各成员之间造成歧视等一系列限制条件，不得妨碍金融自由化的进行。

四、银行卡支付结算监管法律的建立和完善

虽然银行卡支付结算市场的开放，我们面临着国际卡组织的有力竞争，但是这个市场的开放也是大势所趋。如何建立有效的监管体系防范风险，是必须解决的问题，因此须建立和完善银行卡支付结算监管法律体系。

（一）监管法律依据

建立健全相关的法律法规，实现有法可依，满足WTO的透明度要求。银行卡支付清算应当遵守的法律法规主要有《中国人民银行法》、《支付结算办法》、《支付清算组织反洗钱和反恐怖融资指引》、《电子支付指引（第一号）》、《非金融机构支付服务管理办法》以及近期将发布实施《支付清算组织管理办法》，《电子支付指引(第二号)》等。从目前来看，银行卡支付清算要遵守的法律法规不少，但是是否覆盖到了银行卡支付清算的每一个环节，没有法律风险暴露；是否能够满足市场开放后，对国内外服务提供商的监管；在外国服务提供商进入后，根据WTO有关规则，可能需要对相关银行卡支付清算条款进行修改，这是银行卡支付清算市场开放后，对我国的法律法规提出的挑战。

（二）发挥银行卡支付清算协会的作用

随着中国支付清算协会的成立，我国支付清算行业基本形成了“政府监管、行业自律、企业内控”三位一体的监管模式，但在这个监管框架内，如何有效的进行监管衔接还有待磨合，各个监管主体的边界和定位还有待在实践中确定。[5] 在监管机构中，企业内控的实现很大程度上受到政府监管能力和行业自律水平的影响。处理好中央人民银行、银监会对银行卡支付清算领域职责的划分，明确其监管主体责任。同时，充分发挥中国支付清算协会的作用。在协会成立之前，作为银行卡联合组织，银行卡支付清算行业规则大多由银联制定。随着中国支付清算协会的成立、我国银行卡支付清算市场的开放，应当实现银联原有的规则制定职能剥离，强化银行卡支付清算协会的作用，制定相应的规则，以应对银行卡支付清算市场开放。

（三）银行卡支付清算市场的监管内容

银行卡支付具有网络化、无形化、信息化、国际化特点，支付信息是在开放的互联网上进行传输的，故它们对安全性的要求比较高。一方面是由于支付系统本身安全技术的脆弱性，一方面是由于操作风险。既有来自内部的操作风险，如内部工作人员的故意或过失的失误操作、不熟练操作，也有来自与网络犯罪有很大关系的外部操作，比如网络病毒、黑客攻击等。因此，支付系统本身不仅应当具有强大高效的支付清算功能，系统的硬件和软件的安全性应当达到一定的标准。在市场准入监管方面，如果不能够保证系统达到安全性的标准，则不应当给予进入银行卡支付清算市场的许可。

涉及和维护自动化系统的一个重要问题就是对运行错误和故障所引起风险的管理，一个支付工具或信息是由一系列通信、银行和清算组织中的多种通信和处理系统完成的，任何一家的故障都会拖延或错误地导向支付信息。

由于支付运作的高度自动化，应当格外注意运行风险。包括洪水、火灾、地震等自然灾害会对支付系统的基础设施，如房屋、设备、道路以及更为重要的——电力系统产生破坏影响，从而影响支付。应当做好网上应急灾难备份系统，保障支付清算系统安全、稳定运行，提高系统的应急处置能力。

沉淀资金管理、客户权益保护方面。防止清算组织利用沉淀资金进行投资获取利益，出现投资损失时损害社会公众的利益，影响社会稳定。 因此，强制性的技术安全标准、先进技术的采用、安全管理机制的建立、应急处置预案制定和应急演练、定期风险评估、灾备系统建设等方面是银行卡支付清算市场监管的重点。在各国的金融监管实践中，为了本国的金融安全和稳健，成员方都对本国境内金融机构的设立、经营和退出采取一定的审慎监管措施，以最大限度地控制和防范金融风险以及减少因风险的发生对金融秩序所造成的冲击。[6]

(四）注意监管力度

合理掌控监管的力度，鼓励健康有序竞争。在监管的过程中把握好监管的力度，一方面要通过监管，有效的防范银行卡支付清算市场的风险，保证市场的安全，行业的有序发展；另一方面，要做到职能部门在法律法规的授权范围内进行活动，不过度监管、过度管控。

在保护银行卡民族企业的同时，不伤害其他竞争企业的合法利益，以免造成市场开放之后的贸易摩擦。GATS第16条第2款中列明了六项对于市场准入的限制措施，除非成员方在其承担义务的承诺表中明确将使用，并对其使用的期限和条件予以规定，否则各方在其作出市场准入承诺的服务部门和分部门中，将不得在其境内维持或采用以下限制措施。市场准入限制包括对服务提供者、服务交易总金额、服务提供总产出量、服务所必须雇佣的自然人数量的限制，以及对法律实体形式的限制以及对外资股份比例的限制。根据我国的金融服务具体承诺，在“所有支付和汇划服务”的分部门，我国并未作出上述的限制，因此，在监管的过程中，应当严防作出相关的限制，损害其他服务提供商的合法竞争权益。

在稳步推进国内银行卡支付清算市场开放的过程中，要鼓励国内银行卡支付清算银行积极应对其他国际卡组织的市场竞争，提高服务质量和效率，在竞争中发展并走向国际金融市场，积极参与国际银行卡支付清算市场的竞争，在竞争中掌握主动权。

【作者简介】
卢炯星，厦门大学法学院教授，厦门大学经济法学研究中心副主任；殷红，厦门大学法学院2010级研究生。

 

【注释】
[1]参见付碧莲：《中国放弃就WTO银联案上诉，VISA入场银联独大或改变》，2012-9-11，http://bank.hexun.com/2012-09-11/145717321.html?fromweb=share，2012-10-1。
[2]参见陆风清，林茂：《国外银行卡收单品牌的发展经验及对我国的借鉴意义》，载《现代管理科学》2006年第10期。
[3]欧阳卫民：《我国支付清算系统的特点和发展趋势》，载《财经科学》2009年第2期。 #p#分页标题#e#
[4]参见聂俊峰：《银行卡支付清算市场与国家金融安全》，载《中国信用卡》2010年7月。
[5]王亮亮：《中国支付清算行业的现状、存在问题及政策建议》，载《西部金融》2012年第5期。
[6]李国安：《全球金融服务自由化与金融监管法律问题研究》，载《法商研究》2002年第4期。