【摘要】随着中国成为全球反补贴调查主要目标国，反补贴中的价格比较及其度量基准，尤其是与反倾销“替代国价格”类似的“外部基准”问题已日益引起关注。对GATT/WTO补贴与反补贴规则的立法史考察表明：（1）乌拉圭回合前，补贴的度量方法和基准包含在其界定和分类认定中，内部基准和外部基准同时适用；（2）乌拉圭回合《补贴与反补贴措施协定》从根本上理顺了补贴的界定、分类与反补贴措施中“补贴”的关系，但反补贴条款中利益度量的基准模糊，实践中分歧严重；（3）多哈回合将利益度量及其基准作为补贴与反补贴规则谈判的焦点问题，并在将外部基准纳入规则问题上主要成员已基本达成共识。

 

【关键词】补贴 利益 基准

 

依据WTO《补贴与反补贴措施协定》，补贴的构成要件有两个：一是存在由政府或任何公共机构或受政府委托或指示的私营机构提供的财政资助，二是该财政资助授予一项利益。因此，反补贴需要对涉案企业所享受的各项政府政策与措施进行调查，以判断接受者是否获得专向性利益。在这过程中，与倾销幅度的确定相似，补贴金额的计算是判定补贴是否存在及其利益大小的关键。于是，同样出现价格比较及其基准问题。

中国于2004年4月遭遇加入WTO后首起反补贴调查，并已成为仅次于印度的全球反补贴调查第二目标国，截至2011年6月，先后有加拿大、美国、澳大利亚、欧盟、印度和南非6成员发起案件46起，占WTO成员反补贴案件累计总数（262起）的18%。不仅如此，在计算补贴利益时，调查国当局往往依据《中国入世议定书》第15条（b）款，以中国当前经济的基本特征是市场与政府计划并存、要素市场化程度低、主要行业（如钢铁、银行）国企主导为由，全面采用类似反倾销替代国价格的“外部基准”。

因此，在对华反倾销替代国价格适用期限行将终止之际，反补贴规则中的价格比较及其基准问题已成为中国在WTO正常待遇的焦点问题。本文试图从多边规则立法史中探寻补贴度量方法与基准的历史演变。鉴于金额计算，即利益度量是补贴界定的核心， 而补贴一般界定的困难又往往导致通过分类确定不同类型补贴的内涵，多边规则限制的正是某些类型，即贸易扭曲性补贴，因此，补贴度量及其基准的多边规则必定基于其界定和分类。

一、从《国际贸易组织宪章》到《关税与贸易总协定》

《国际贸易组织宪章》起草的基础是美国于1946年9月向联合国贸易与就业大会筹备委员会提交的建议文本。该文本涉及补贴和反补贴问题的条款分别为第25条“关于补贴的一般承诺-出口补贴的消除-例外”和第11条“反倾销税和反补贴税”。 第25条将补贴区分为国内生产者补贴和出口补贴两类，前者为规则允许，但补贴国须承诺在对他国贸易造成严重损害或损害威胁时讨论限制的可能性；对后者则明令禁止，同时规定了此类补贴的认定条件：出口价格低于向国内市场同类产品购买者收取的可比价格，即双重定价。两类补贴的救济措施由第11条规定，即反补贴税的度量方法和上限为产品在原产国或出口国生产或出口时直接或间接给予的津贴或补贴的估计金额。此外，对特定产品的补贴允许在政府间商品协定谈判基础上予以豁免。

1946年10月至11月的伦敦筹备委员会第一次会议在对美国建议文本进行首次全面讨论基础上起草了《国际贸易组织宪章》第一稿。该草案中，上述两条款分别调整为第30条和第17条，但仅起草了前者。 该条对美国建议文本第25条的主要修订包括：（1）将“严重损害”改为“严重侵害”；（2）将“特定产品”明确为“初级产品”，从而将出口补贴细分为“初级产品”和“非初级产品”两类，并制订前者的认定、豁免和禁止条款，其中，认定条件同样是双重定价。

伦敦会议的未尽事宜由筹备委员会专设起草委员会于1947年1月至2月在纽约成功湖继续完成。此次会议确认了第30条，并在有关政府间商品安排的第60条界定了初级产品。对第17条，则正式纳入美国建议文本第11条，并对反补贴条款作两个主要修改：一是增补反补贴税定义，即目的为抵消对制造、生产或出口所直接或间接给予的任何津贴或补贴而征收的一种附加税；二是明确实质损害或损害威胁条件。

正是在成功湖会议期间，根据伦敦会议决议成立的关税程序分委员会完成了《关税与贸易总协定》草案。 关于反倾销税和反补贴税的第4条，协定草案除将“成员国”改为“缔约方”外，照搬宪章草案第17条，但有关补贴的第14条则因美国政府反对将出口补贴条款纳入而仅保留了宪章草案第30条第1段“有关补贴的一般承诺”，即补贴的通知义务和严重侵害或其威胁时的磋商义务。

1947年4月至8月的日内瓦筹备委员会第二次全体会议完成了宪章草案第二稿。 该草案对补贴和反补贴条款的主要修改有以下几方面：一是将原草案第30条分解为5条，即第25-29条；二是将原第17条调整为第33条。各条款围绕补贴的认定、分类和反补贴税的界定、上限、实质损害条件等核心内容均未发生实质变化。此次会议同时对《关税与贸易总协定》草案作了进一步修改。在补贴和反补贴问题上，一是将条款位置分别调整为第16条和第6条；二是在第6条“反倾销税与反补贴税”中新增初级产品出口补贴的认定和豁免条件一款，内容照搬宪章草案第27条“初级产品的特殊待遇”第1款。关于补贴的第16条，古巴、智利和中国代表提议纳入宪章草案有关出口补贴附加条款的第26条，但关税委员会主席和美国代表以总协定处理的是进口壁垒而非出口和在第三国市场的竞争问题为由，予以了否决。 因此，最终文本仅体现宪章草案有关补贴一般通知和磋商义务的第25条。10月30日，《关税与贸易总协定》正式签署。

1947年11月至1948年3月的哈瓦那联合国贸易与就业大会对宪章草案再次进行全面讨论与修改。最后文件《国际贸易组织哈瓦那宪章》 （简称《哈瓦那宪章》）对补贴和反补贴条款的主要修改包括：一是删除有关第25-28条运行程序的第29条；二是修改涉及出口补贴禁止条件的第28条；三是将涉及反补贴的草案第33条调整为第34条，但内容无实质变动。

二、《关税与贸易总协定》的修改和审议

尽管总协定有第29条“本协定与《哈瓦那宪章》的关系”关于其第二部分（即第3～23条）在宪章生效后自动为后者取代的规定，但从一开始就面临宪章生效前部分条款的修改问题，并成为1948年3月和8月缔约方第一和第二届大会的主要议题，尤其是第二届大会专门成立了第三工作组讨论以《哈瓦那宪章》取代或补充总协定第2部分条款事宜。尽管该工作组遵循尽可能限制条款修改数量的原则，第6条和第16条依然成为关注重点。 对前者，工作组在认定该条与宪章第34条无实质差异的前提下，依然建议用后者全文取代，包括注释和补充规定， 主要原因在于宪章第34条第1款表明了该条运行的原则，且对倾销幅度计算规则的表述更加清晰。但是，两条款有关反补贴税的定义、度量、征税上限、实质损害等规定并无差异。对16条，尽管工作组认同巴西将宪章第26、27和28条纳入的提议，但这一修改未能实现。

1950年12月，美国政府宣布不再谋求立法机构对《哈瓦那宪章》的审批，从而意味着《关税与贸易总协定》临时条款和与宪章相应条款相比的缺陷须彻底修改。这一工作最终在1954年10至1955年3月间的缔约方第9届大会间展开。第6条和第16条的审议和修改由负责“数量限制或关税外其他壁垒”的第三工作组承担。 对第6条的修改仅两处，一是应捷克斯洛伐克提议，对第1款增补一个“注释和补充规定”，以解决对来自贸易完全或实质上完全垄断国家反倾销调查中的价格比较问题，二是应澳大利亚和新西兰要求，将第6款分拆为（a）、（b）两项，并增补（c）项，允许缔约方在紧急情况下，不经缔约方全体事先批准即可采取反补贴措施。

对第16条的修改则复杂和全面得多。首先，在《哈瓦那宪章》第26～28条和美国修改建议的基础上，增补B节“对出口补贴的附加规定”和关于该条的注释和补充规定， 且遵循宪章将出口补贴分为初级产品和非初级产品两大类、有条件允许前者、严格禁止后者的原则。初级产品补贴的双重定价认定和豁免条件照搬宪章第27条第1款，禁止条件则仅保留宪章第28条“补贴的实施不得使该缔约方在该产品的世界出口贸易中占有不公平的份额”这一基本原则。对非初级产品出口补贴，在照搬宪章第26条第1款双重定价认定条件同时，规定了取消此类补贴的期限。其次，开始关注国内补贴，首次对之达成一项谅解，允许因一缔约方国内补贴而遭受关税减让利益丧失或减损的其他缔约方采取补救措施，但国内补贴的界定、分类等问题不明确。第三，针对总协定通知条款（即第16条第1款），设计了一个问题清单，明确规定应通知的内容，其中，补贴金额指的是预计或预算总成本，或上年成本。此规定意味着，补贴的度量方法是政府支出成本。

此次修改后，《关税与贸易总协定》有关补贴和反补贴的条款最终确立。但是，条款实施的基本前提是界定补贴和出口补贴。为此，从1950年代末至1960年代初，缔约方全体任命了多个工作组和专家组作如下几方面的进一步解释和澄清。

一是围绕第16条的审议，试图明确该条下“应通知补贴”的内涵。1958年11月，缔约方全体成立了一个补贴和国营贸易专家组，着手为第16条的首次审议作准备， 专家组在1959年4月至1961年4月间提交的3份报告（L/970、L/1160、L/1442）主要针对第1款，基本结论包括：（1）第16条下应通知补贴与其他补贴不存在明确界线，要界定前者既无必要也不可行；（2）任何直接或间接影响进口或出口的补贴和价格支持措施均属“应通知补贴”，包括无法确定是否应通知的补贴；（3）“通知”并不意味着“磋商”或“禁止”，后两者须满足“严重侵害”或“实质损害”条件。

二是围绕第16条第4款的实施，试图明确应禁止的出口补贴。由于禁止非初级产品出口补贴的第16条第4款未能如期真正实施， 1960年，在缔约方第17届大会期间成立了补贴工作组，商讨全面实施该款的措施。该工作组报告（L/1381）首次开列了一份开放式出口补贴例示清单，所罗列的各项补贴在满足双重定价认定条件的同时，隐含着从反补贴角度度量补贴的三种方法及其基准：（1）政府成本（或支出），如“政府承担出口商在获得贷款时产生的所有或部分成本”；（2）未明确来源的市场价格，如“政府给予的出口信贷，利率低于使用该项资金的实际应付利率”；（3）国际市场价格，如“政府或政府机构向出口业务提供进口原材料，价格低于世界价格”。

三是围绕第6条的实施，试图明确“补贴”和“补贴金额的估计”。1958年11月，缔约方成立了反倾销税和反补贴税专家组就各成员反倾销和反补贴国内立法中的技术性要求在信息交换基础上展开研究。专家组于1959年4月和1960年1月提交的两份报告（L/978和L/1141）主要针对反倾销中的技术性问题，如出口价格、正常价值、相似产品、实质损害等。对反补贴，两报告涉及篇幅相当有限，主要结论有三：一是有关反倾销的澄清和解释在很大程度上同样适用，但不包括正常价值，即度量基准；二是依据第4款规定，若能确定进口产品被免除或退还在原产国或出口国供国内消费同类产品所负担的税费额大于实付或应付额，则该差额即为补贴；三是建议在估计补贴金额时，进口国政府应与出口国政府取得直接联系，后者应尽早提供所需信息以避免反补贴税率裁定过高。除此之外，专家组未就第3款所界定反补贴税的一般征收方法作出解释。

三、东京回合《补贴与反补贴守则》

1967年11月，第24届缔约方大会决定启动国际贸易扩大计划，推进肯尼迪回合后的贸易自由化。该计划对工业产品贸易作了以下三方面安排：一是建立工业产品贸易委员会以寻求深化贸易自由化的可能性，二是对肯尼迪回合减让成果充分实施条件下的关税状况进行评估，三是要求秘书处在成员方通报基础上编撰非关税壁垒目录清单。1969年12月，在上述清单基础上，工业产品贸易委员会设立了5个工作组，分别研究5类非关税壁垒：政府参与贸易、海关和行政性进入程序、阻碍贸易的技术标准、对贸易的特定限制、对进口商品的收费。补贴和反补贴问题由第一工作组负责。1970年11月至1971年2月，该工作组提交了两份报告（L/3298和L/3496），并在1972年6月至1973年6月间召开5次会议商讨解决方案。有关出口补贴，工作组认为存在的问题主要有两个：一是第16条第4款义务未为缔约方，尤其是发达缔约方全面接受； 二是须对第16条第4款所禁止出口补贴措施的界定作改进和详细阐述。对后一问题，工作组在1960年清单基础上草拟了GATT史上第二份禁止性出口补贴例示清单，政府成本、市场价格和国际市场价格三类基准均含其中。 有关反补贴，工作组的主要建议则是制订与《反倾销守则》相似的规则，对如下问题作明确规定：补贴界定、损害、补贴金额确定、对第三国影响、反补贴程序、损害测试义务祖父条款下的豁免。此外，工作组开始深入研究与贸易扭曲有关的国内补贴问题，将此类补贴划分为刺激出口和替代进口两类，并探讨仿效出口补贴、采用例示清单界定国内补贴的可能性。

1973年9月，东京回合启动，非关税措施工作组下设5个谈判小组，分别为数量限制、技术性贸易壁垒、海关事项、补贴和反补贴税、政府采购。 补贴和反补贴小组的职责是在上述工业产品贸易委员会第一工作组基础上继续推进以下两项工作：非初级产品的出口补贴和研究制订反补贴守则的可能性。谈判主要在美欧间展开，前者试图约束欧共体补贴行为、后者谋求美国接受实质损害条款的分歧直至1977年夏秋美国放弃补贴“交通灯”分类法后才弥合。此后，谈判聚焦以下三个问题：出口补贴纪律的强化、国内补贴纪律的制订和反补贴实质损害的认定。

第一个问题包括以下两方面：非初级产品禁止性出口补贴的界定和初级产品出口补贴禁止条件的澄清。前者的谈判成果即《补贴与反补贴守则》附件——出口补贴例示清单。该清单在补贴多边规则立法史上有两个突破：一是在1960年和1973年两份工作组报告基础上，首次在规则中明确以例示清单方式界定非初级产品出口补贴，二是所列举的出口补贴不再限于笼统的双重定价认定，而是明确各自特定的度量方法和基准，此类基准包括政府成本、市场价格和国际市场价格。后者的谈判成果主要体现在守则第10条第2款和第3款， 其中，第3款“不以导致价格实质性低于同一市场其他供应国的方式对向一特定市场出口的某些初级产品提供出口补贴”意味着此类补贴的认定条件由“出口-国内”调整为“出口-国际”双重定价。

第二个问题是美国在补贴“交通灯”分类和损害条款上作出让步后谋求欧共体等其他成员互惠的关键议题。为此，美国仿效出口补贴的界定方式，开列了一份国内补贴例示清单。 这一清单中的补贴度量基准主要是市场价格（或条件），如“认缴或提供股本的条件明显优惠于私人投资者”、“贷款条件明显优惠于接受者以私人渠道借贷可比金额的条件”，但也不排除政府成本，如提供“为特定企业专享的税赋或其他义务减免之类的政府利益”。尽管谈判结果未能完全如美国所愿，形成类似出口补贴的约束纪律，但守则首次明确对国内补贴单独制订规则，即第11条“出口补贴以外的补贴”。

在反补贴规则方面，谈判重点是损害条款，因此，守则尽管对调查程序有所改进，但对与反补贴税征收相关的补贴度量仅作如下规定：对任何进口产品所征收的反补贴税不得超过以单位出口产品所受补贴计算的补贴量，签字国应就补贴量计算标准的制订达成谅解。这表明该问题无实质性进展，相关依据维持在1960年反倾销与反补贴税专家组的解释。

四、乌拉圭回合《补贴与反补贴措施协定》

依据东京回合《补贴与反补贴守则》第16条，补贴与反补贴措施委员会于1980年1月正式成立，5月，委员会依据守则第4条决定设立补贴金额计算专家组，对可抵消补贴的界定和度量制订规则。专家组分别于1984年5月、7月、11月和1985年4月提交了4份补贴度量准则草案，即《关于确定替代退税制度为出口补贴的准则》、《关于实物投入的准则》、《关于分摊和折旧的准则》和《关于在非出口补贴的补贴量计算中适用专向性概念的准则》， 但始终未能就补贴金额计算的标准与方法达成一致。因此，到乌拉圭回合启动，该问题被列为GATT第6条、第16条和《补贴与反补贴守则》实施中存在的八大问题之首。

乌拉圭回合将补贴与反补贴问题从非关税壁垒中分离出来，单独列为一项谈判议题。 谈判的主要分歧依然在于美欧间前者欲约束补贴纪律后者则希望加强反补贴纪律的分歧。尽管如此，补贴与反补贴措施谈判小组从一开始就认为应谋求两类纪律的平衡，在补贴规则方面，补贴界定是首要问题，在反补贴措施方面，可抵消补贴的界定和金额计算标准是关键。 1988年11月，谈判小组采纳瑞士提议，依据东京回合美国提出的“交通灯”分类方法，将补贴由初级产品出口补贴、非初级产品出口补贴和非出口补贴三类重新划分为禁止性、可诉和不可诉三类， 补贴的界定和禁止性、可诉补贴的救济由此成为谈判基本问题。

补贴界定的关键是原有出口、国内补贴分类与禁止性、可诉和不可诉三类补贴的关系。由于出口补贴历来被明确认定为禁止性补贴，且有东京回合《补贴与反补贴守则》例示清单为基础，因此，要解决的主要问题是如何修改该清单。谈判的最终成果是：（1）继续采用例示清单界定出口补贴，并对原清单作了局部修改；（2）将禁止性补贴扩展为以下两类，即出口业绩补贴和进口替代补贴，其中前者包含出口补贴例示清单。而国内补贴，尽管东京回合守则有所涉及（即第11条），但其界定和纪律均不明确，如何将之分解为禁止性、可诉和不可诉三类成为补贴界定的焦点问题。1990年9月，在讨论谈判小组主席草案第二修改稿时，美国试图将以下国内补贴归入禁止性补贴：（1）弥补经营亏损的拨款，（2）直接的债务免除，（3）贷款利率低于政府获得资金的成本与贷款管理成本之和，（4）提供股本的预期收益率低于政府获得该资金的成本与该股权投资管理成本之和，（5）贷款担保计划的保险费率不足以弥补长期经营成本或亏损，（6）以生产业绩为条件的补贴。 #p#分页标题#e#

该提议最终因其他缔约方强烈反对而未被采纳。这样，国内补贴实质上是在可诉和不可诉间划分。对于前者，主要分歧在于界定方法是采用剩余分类法（即禁止性和不可诉以外的补贴均属此类）还是制订认定标准；对于后者，主要分歧则是究竟哪些补贴可归入此类，是采用限定式清单还是基于贸易影响测试进行认定。谈判的结果是，可诉补贴的界定基于如下特征：财政资助、专向性和接受者得益；不可诉补贴则采用限定式清单。

在三类补贴的界定逐步明朗的同时，禁止性和可诉补贴的度量问题开始凸现。由于禁止性出口补贴的度量方法和基准已包含在例示清单中，因此，该问题主要涉及可诉国内补贴的度量。但直到谈判小组主席草案第一修改稿，第14条依然仅有标题“补贴金额的计算标准”。当第二修改稿列出具体条款时，标题修改为“补贴金额的计算”，该条内容后基本为谈判委员会主席最终文本采纳，标题则进一步明确为“以接受者所获利益计算的补贴金额”。但事实上，在谈判小组主席草案第二修改稿之前，第14条的目标确实是试图实现东京回合《补贴与反补贴守则》第4条第2款及据此设立的专家组的目标，即制订“补贴金额的计算标准”。谈判小组主席在1990年9月4日公布其草案第一修改稿的同时，散发了一份非正式讨论稿，详细阐述了试图纳入第14条的补贴度量方法与基准， 其中，基准既可来自国内市场，也包括未明确来源的“可获得商业价格”：

第一，“政府提供股本”的补贴金额计算方法是：（1）与该股票现行市场价格之差；（2）若不存在市场价格，则该股权预期收益率与以下基准之差：相同产品企业股权平均收益率，或该部门企业股权平均收益率，或该国所有企业股权平均收益率。

第二，“政府提供优惠贷款”的补贴金额计算方法是：（1）应付利息与可比商业贷款应付利息之差，或（2）不存在可获得商业贷款时，与基准贷款应付金额之差。

第三，“政府提供优惠贷款担保/保险”的补贴金额计算方法是：（1）担保/保险应付费用/保费与可获得商业担保/保险应付费用/保费之差；或（2）不存在可获得商业担保/保险时，所担保/保险贷款的实际支付金额和费用/保费，与相同条件下可获得商业贷款的应付金额之差。

上述短期贷款和贷款担保的基准利率为最相似的其他融资来源的平均利率；长期固定利率贷款的基准利率，按优先顺序依次为：（1）获优惠贷款企业当年发行的固定债券利率；（2）出口国长期固定利率全国平均值；（3）获优惠贷款企业当年获长期浮动贷款利率；（4）出口国长期浮动利率全国平均值；（5）短期基准利率。

第四，“政府提供商品、服务或开采/收割权”的补贴金额计算方法是：对特定企业的收费与基准价格之差。基准价格通常应为政府收取的非特定价格，若无此类价格，可采用的基准依次为：（1）相似商品、服务或开采/收割权的非特定价格；（2）存在市场价格时，相同商品、服务或开采/收割权的私人价格；（3）不存在市场价格时，政府提供该商品、服务或开采/收割权的收益。

四类补贴计算的基本原则纳入了《补贴与反补贴措施协议》最终文本，但对价格比较的具体方法和基准，第14条允许“在有关成员国内立法或实施细则中作出规定”。这表明，在乌拉圭回合中，补贴金额的度量及其基准问题依然悬而未决。

五、多哈回合补贴与反补贴规则谈判

乌拉圭回合《补贴与反补贴措施协定》的最重要成果之一是第1条明确了补贴的两个构成要件：存在由政府或任何公共机构或受政府委托或指示的私营机构提供的财政资助和该财政资助授予一项利益，但“公共机构”、“委托”、“指示”和“利益”的内涵均不明确。其中，“利益”由第14条从反补贴调查角度对其度量作原则性规定，即对政府提供股本、贷款、贷款担保、货物或服务或购买货物等四类财政资助， 判定补贴金额（即利益）的基准分别为“该成员领土内私营投资者通常的投资做法”、“从市场上获得的可比商业贷款金额”、“无政府担保的可比商业贷款金额”和“所涉货物或服务在提供国或购买国现行市场情况”。也就是说，一旦与上述相应基准比较计算出补贴金额，接受者所获利益随即确定。因此，第14条所规定的比较基准实质上是确定补贴利益的关键。但是，成员方国内法对此类基准的理解和选择差异极大。如根据美国反补贴法，即使受调查国是市场经济国家，一旦调查当局认定其境内不存在或无法获得“可比商业贷款”或“市场决定”的商品或服务价格，那么，补贴利益的计算基准可采用该国以外的市场价格，而加拿大反补贴法则规定，确定补贴利益的市场基准应“位于提供补贴政府所在境内”，除非受调查产业被认定为“非市场经济”。这一对多边规则理解的分歧成为两国2002-2004年间第四软木争端的焦点问题之一，而WTO争端解决机构在裁决包括此案在内的一系列争端时认为，确定一项利益是否被授予的适当基础是“市场”， 只要依据第14条所制订的国内立法或实施细则对每一具体案件的适用透明并作充分说明，成员方可使用任何方法计算补贴利益，包括受调查国私人价格以外的其他基准，但这些基准的合法性须根据个案评估。

多边规则在补贴概念界定及其利益计算基准问题上的模糊性和实践中的争议导致第1条和第14条成为多哈回合补贴与反补贴规则谈判的焦点，各方的修改建议主要有三种。

美国依然重点关注补贴纪律的强化，试图将以下五种国内补贴列入禁止性补贴：（1）对企业或产业经营亏损的直接资金转移，（2）政府债务减免，（3）对信用不良（uncreditworthy）企业的直接贷款，（4）以与境内私营投资者通常投资做法不一致的方式提供股本，（5）对无法获得商业融资的企业或项目的其他融资，如绩效提成融资（royalty-based financing）。

欧盟尽管基本同意美国的主张，认为应在以下两方面强化多边规则：一是形式上面向所有产业但实质上使特定接受者受益的“变相补贴”（disguised subsidies），二是受政府控制的机构以非商业条件暗中提供的补贴， 但其建议相对美国较为温和。欧盟认为，政府介入企业本身并不意味着补贴，判断补贴利益也不能靠主观推测，谈判的重点应放在低于相关基准所提供的财政资助问题上，而此类问题主要包括两种情形：一是政府以低于国际市场的价格向国内厂商提供某些重要的中间投入品，二是政府以低于成本（或其他基准）的融资（below cost financing）向国内厂商贷款。 与美国相似，欧盟也主张将这两类财政资助纳入禁止性补贴。

第三种建议来自巴西。与美欧重点关注补贴第一要件，试图采用“否定清单”强化禁止性补贴不同，巴西希望明确补贴第二要件，即“利益”的内涵。巴西认为，首先应对第1条增补一项注释，说明判断禁止性和可诉补贴“利益”的依据是第14条，然后，只需进一步澄清后者相关条款。因此，巴西重点关注第14条，即补贴利益计算及其基准问题，并提出了修改方案。 首先，“利益”的计算应基于与现行市场条件下可比商业基准的比较，若无此类基准，应基于直接证据对可比商业基准作合理和公正估计，对缺乏中长期私人资本市场的发展中成员，此情形下确定“利益”的基准应为国际市场可比的商业性金融交易；其次，对政府贷款补贴利益的计算，若存在涉案企业实际从国内市场获得商业贷款的公开信息，则可将其所获可比商业贷款作为基准，条件是两者的标价货币、期限结构、担保性质和范围均相似，且同在该成员境内提供，否则，应基于直接证据对可比商业贷款作合理和公正估算。

由于美欧已试图将第14条所涉部分内容，如（a）款的“政府提供股本”和（b）款的“政府贷款”纳入禁止性补贴，加之巴西提议的“国际市场价格”在美国国内立法与实践中早已确立，因此，在价格比较及其基准问题上两成员未提出具体方案。但是，美国依然认为，第14条应在以下两方面进一步制订规则：一是与（d）款“政府提供货物或服务”补贴利益有关的“双重定价”问题，二是补贴利益总量确定后的时间分摊问题。对前一问题，美国认为，对国内外厂商和消费者差别定价，使国内厂商以受控制的低于公平市场的价格获得自然资源和能源，是自然资源和能源出口国政府干预市场、扭曲贸易的主要形式，这种定价无异于对国内下游厂商的现金补贴。而后一个问题则是一个程序性问题，却又是多边规则缺失的，因而是美国在第14条修改问题上最为关注的。对此，美国提出了多个提案，并基于其国内立法和实践，草拟了条款文本，建议作为《补贴与反补贴措施协定》的一个新附件。

在各方提案和反复磋商基础上，规则谈判工作组主席分别于2007年11月30日和2008年12月19日公布了综合文本草案（TN/RL/W/213）和草案修改稿（TN/RL/W/236），并在2011年4月21日谈判委员主席公布的多哈回合10年谈判一揽子初步文件（TN/C/13）中，对草案进一步修改的关键和争议问题作了详细阐述。

对第1条，草案提出的修改仅一处，即对1.1（b）项添加注释，对补贴“利益”作如下界定：当财政资助的条件比接受者在市场上以商业方式获得的条件更优惠时，即授予一项利益，需要时，对于补贴的确定，第14条第1款应提供判断该更优惠条件是否存在的准则。 该界定包括两层含义：一是补贴利益的确定是基于与市场基准的比较；二是比较的基本原则由第14条规定，从而进一步明确补贴纪律和反补贴调查中“补贴”概念的一致性。对这一基本反映巴西主张的修改，各方总体上表示支持，但认为在以下几个方面有待进一步讨论：一是第14条作为判定补贴利益的准则，是一般原则还是约束条件？二是“市场上以商业方式获得的条件”含义依然不明确，是否可用“市场决定的价格”取代？三是比较基准的来源是“补贴提供国”、“成员方境内”，还是笼统的“市场”？四是对某些可能无法获得市场基准的财政资助，该定义如何适用？

对第14条有关价格比较及其基准问题， 草案分别对原第14条（b）、（c）款“政府贷款和贷款担保”和（d）款“政府提供货物或服务或购买货物”的补贴利益及其计算基准问题作了进一步澄清。对前者，草案试图纳入了美欧提出的“绩效提成融资”和“低于成本融资”问题，以作为拒绝两成员扩大禁止性补贴范围要求的妥协。但各方对此分歧巨大，反对方理由主要有三：一是“低于成本融资”以政府成本而非接受者利益界定补贴，与第1条相违背；二是贷款提供者承担长期亏损并不一定意味着受贷者得到利益；三是对企业，尤其是金融机构国有化程度高的成员极为不利。对原第14条（d）款，草案试图规定，当存在价格管制或虽无管制但政府主导相同或相似货物或服务市场而致价格扭曲时，补贴利益的计算可采用外部基准。关注能源和自然资源产品“双重定价”问题的美欧是这一修改的坚定支持方，有不少成员也附和其观点，认为管制价格可以导致补贴。但反对呼声也非常强烈，主要理由包括：（1）该条文否定了发展中成员在资源禀赋上的比较优势，并挤压其政策空间；（2）“双重定价”与“价格管制”并不等同；（3）可能导致针对特定成员的外部基准滥用。

此外，第14条增补的有关受调查产品中间投入所获补贴利益及其传递的第2款和对“出口补贴例示清单”第10、11项“政府成本”界定的修改也试图将世界市场价格作为相关补贴利益的度量基准。

六、小结

多边贸易体制从《国际贸易组织宪章》谈判开始就试图对扭曲国际贸易的补贴及其救济措施，即反补贴，制订规则。在其后的60年多间，补贴的界定和度量始终是该规则及其演变的基本问题。对该问题的多边立法史考察可得出以下基本结论：

首先，补贴和反补贴多边规则的立法初衷是要求各方基于第16条主动提供所有补贴信息、主动限制贸易扭曲性补贴，而后者的认定是基于双重定价的补贴国主动认定。由于补贴内涵的复杂性，多边规则最初希望通过通知和磋商义务制约贸易扭曲性补贴，反补贴因此成为一项例外措施，第6条对可抵消补贴和与反补贴税征收密切相关的补贴度量未作明确规定。也就是说，依据第16条，无论补贴是否合法，均应通知，不合法补贴通过单边克制和双边磋商解决，而从第6条角度看，第16条有关补贴是否合法的规定并无多大意义，对国内产业造成实质损害或实质损害威胁是征收反补贴税的基本前提，但对实质损害的认定、反补贴调查程序和征税方法，该条无明确规定。

第二，东京回合《补贴与反补贴守则》继续从补贴纪律角度界定补贴。补贴的界定在《哈瓦那宪章》和《关税与贸易总协定》的分类（即初级产品出口补贴、非初级产品出口补贴、国内补贴）基础上，采用列举方式进一步明确非初级产品出口补贴和国内补贴的可能形式，且非初级产品出口补贴例示清单开始摒弃基于外在效果的“双重定价”，试图从本源和形成角度进行补贴认定和度量。但该清单与反补贴中的补贴认定和度量关系不明，因为守则规定后者须另行制订规则。

第三，补贴的界定从多边规则之初就有“接受者利益”和“政府成本”两种方法，而反补贴角度的补贴度量方法和基准实质上隐含在其界定和分类认定中。“政府成本”界定最初处主导地位，其所体现的度量基准显然是来自补贴国的“内部基准”，但1960年GATT首份例示清单所罗列的主要类型出口补贴开始出现“接受者利益”界定，“市场价格”是利益度量的基准，其中明确包含了国际市场价格，即来自补贴国之外的“外部基准”。乌拉圭回合《补贴与反补贴措施协定》从根本上理顺了补贴界定、分类与反补贴措施中“补贴”的关系，确认了补贴的“接受者利益”界定，但从反补贴角度的可诉国内补贴度量及其市场基准规定模糊，内部和外部基准在各成员国内立法中并存、适用中存在争议。

第四，补贴利益及其度量基准是多哈回合补贴与反补贴规则谈判的焦点问题。尽管最终结果有待谈判结束才可见分晓，但主要成员在以下两方面已基本达成共识：一是补贴利益的确定应基于接受者所获政府财政资助与市场基准的比较；二是市场基准既包括内部基准，也包括外部基准。

鉴于外部基准在多边规则史上始终存在，一旦多哈回合明确将之纳入补贴界定和反补贴规则，中国在国际反补贴争端中的处境将比反倾销更为艰难。
首先，此类条款实质上是对《中国入世议定书》第15条（b）款的细化。《中国入世议定书》第15条（b）款允许其他成员在对华反补贴调查中可偏离《补贴与反补贴措施协定》第14条有关规定，使用各种能够确定和度量补贴利益的方法，包括“他国现行的交易条件”。因此，若外部基准在多边规则中正式确立，将使《中国入世议定书》第15条（b）款更具合法性和操作性。

其次，与反倾销规则将有关“贸易完全或实质上完全垄断国家”（即“非市场经济国家”）的价格比较方法作为特殊情形处理不同，“外部基准”一旦采纳将是一般规则。这意味着，在反倾销中享受“市场经济”待遇的成员，在反补贴争端中依然可能遭遇外部基准。从现有美国对华反补贴案件看，调查当局正是以中国的生产要素市场发展滞后、主要行业国有垄断程度较高为由，将利率、地价和国有企业提供的主要原材料（如钢材等）价格均认定为政府管制价格，从而采用外部基准。因此，即使最迟于2016年中国的“非市场经济”待遇终止，那也仅仅意味着WTO成员在对华反倾销中对涉案最终产品的价格比较不再适用替代国价格，即外部基准，而在反补贴中，对资金、土地和通过国有企业提供的主要原材料和公用事业服务，调查当局依然可以进行调查以判定市场是否存在及是否扭曲。如果认定政府依然控制着这些部门，那么，在计算因此而使涉案企业所获专向性利益时，就有可能继续采用外部基准。事实上，在美国的反补贴实践中，对市场经济成员进行类似调查并适用外部基准早有先例。

因此，当中国尚停留在关注反倾销多边规则中的“非市场经济”待遇条款时，在美国等主要成员推动下的反补贴规则修改已走得更远，外部基准规则一旦确立，对中国的影响在时间上将延伸至“市场经济”待遇之后，在空间上将进入要素市场，在程度上将不亚于替代国价格。

【注释】

 

*本文系国家社科基金一般项目（11BGJ012）、上海市教委科研创新重点项目（11ZS64）“反补贴价格比较基准问题研究”阶段性成果。
[1]OECD，Environmentally Harmful Subsidies:policy issue and chanllenges，2003.
[2]United Nations Economic and Social Council（ECOSOC），Report of the First Session of the Preparatory Committee of the United Nations Conference on Trade and Employment. E/PC/T/33，December 1946.
[3]筹备委员会对第15-23条未能达成一致，对第36、37和77条未能进行讨论，因此，决定留待起草委员会处理。
[4]ECOSOC，Report of the Drafting Committee of the Preparatory Committee of the United Nations Conference on Trade and Employment. E/PC/T/34，5 March 1947.
[5]ECOSOC，Report of the Second Session of the Preparatory Committee of the United Nations Conference on Trade and Employment.
[6]E/PC/T/186，10 September 1947.
[7]ECOSOC，Second Session of the Preparatory Committee of the United Nations Conference on Trade and Employment: Eleventh Meeting of the Tariff Agreement Committee: Verbatim Report. E/PC/T/TAC/PV/11，5 September 1947. #p#分页标题#e#
[8]Interim Commission for the International Trade Organization，Final Act and Related Documents. E/CONF.2/FINAL ACT & RELATED DOCUMENTS，April 1948.
[9]GATT，Contracting Parties Second Session: Report of Working Party No.3 on Modifications to the General Agreement. GATT/CP.2/22/Rev.1，30 August 1948.
[10]在此次修改中，用《哈瓦那宪章》条款全文取代GATT相应条款的情形，除第6条外，另有第3条“国内税和国内法规的国民待遇”和第18条“政府对经济发展和重建的援助”。
[11]GATT，Contracting Parties Ninth Session: Report of Review Working Party III on Barriers to Trade other than Restrictions or Tariffs. L/334，1 March 1955.
[12]在此之前，第16条无“注释和补充规定”。
[13]该项审议的依据是第16条第5款：“缔约方全体应经常审议本条规定的运用情况，以期根据实际经验审查其有效性，促进本协定目标的实现，并避免严重侵害缔约方的贸易或利益的补贴”。但审议始终未能进行。
[14]第16条第4款规定：“自1958年1月1日或其后可能的尽早日期起，缔约方应停止对除初级产品外的任何产品的出口直接或间接地给予任何形式的补贴，此种补贴可使此种产品的出口价格低于向国内市场同类产品购买者收取的可比价格。”但该规定在1957年、1958年和1959年延长了3次。
东京回合启动前，仅有17个发达成员接受《实施第16条第4款宣言》。参见GATT，Working Group1-Export Subsidies: Background Note by the Secretariat. COM.IND/W/73，28 April 1972.
[15]GATT，Multilateral Trade Negotiations: Group3（b）Subsidies and Countervailing Duties: Background Note by the Secretariat. MTN/3B/10，10 May 1974.
[16]同上。
[17]政府采购谈判小组于1976年7月成立。1976年11月，谈判委员会设立第7框架工作组。有关东京回合谈判组织机构的演变可参见Robert J. Winham，International Trade and the Tokyo Round Negotiation，Princeton, NJ: Princeton University Press，1986，pp.97-100.
第10条仅涵盖“某些初级产品”（certain primary products），其范围比GATT第16条B节下的“初级产品”略小，根据守则第9条注释7，差异在于前者不含“矿产品”。
[18]Richard R Rivers and John D. Greenwald, “The Negotiation of a Code on Subsidies and Countervailing Measures: Bridging Fundamental Policy Differences”，Law and Policy in International Business，1979, 11: 1447-1495.
[19]分别为GATT文件SCM/W/71、SCM/W/74、SCM/W/83和SCM/W/89。前三个准则草案分别于1984年11月、1985年10和1985年5月为补贴与反补贴措施委员会通过，其中两个准则后为乌拉圭回合《补贴与反补贴措施协定》分别采纳为附件2和附件3，《关于实物投入的准则》更名为《关于生产过程中投入物消耗的准则》。
[20]GATT Group of Negotiations on Goods，Negotiating Group on Subsidies and Countervailing Measures: Problems in the Area of Subsidies and Countervailing Measures. MTN.GNG/NG10/W/3，17 March 1987.
另一个类似议题是东京回合中未能达成协议的保障措施问题。
[21]GATT Group of Negotiations on Goods，Negotiating Group on Subsidies and Countervailing Measures:
Checklist of Issues for Negotiations. MTN.GNG/NG10/W/9/Rev.1，22 October 1987.
[22]GATT Group of Negotiations on Goods，Negotiating Group on Subsidies and Countervailing Measures: Meeting of 10-11 November 1988. MTN.GNG/NG10/W/10，22 November 1988.
[23]乌拉圭回合补贴与反补贴措施谈判的基本问题有5个：补贴的界定、可诉性条件、度量、救济措施和发展中国家待遇。参见Terence P. Stewart，The GATT Uruguay Round : A Negotiating History（1986—1992），The Hague/London/New York: Kluwer Law International，1993, p.885.
[24]GATT Group of Negotiations on Goods，Negotiating Group on Subsidies and Countervailing Measures: Elements of the Negotiating Framework: Submission by the U.S. MTN.GNG/NG10/W/39，27 September 1990.
[25]Terence P. Stewart，The GATT Uruguay Round : A Negotiating History（1986—1992），The Hague/London/New York: Kluwer Law International，1993, pp.934-941.
[26]在美国国内立法中，自《1979年贸易协定法》开始，这四类财政资助一直被明确界定为“国内补贴”，参见Bruce E. Clubb，United States Foreign Trade Law，Boston：Little，Brown & Company，1991, pp.687,706.
[27]Brazil—Aircraft，WT/DS46/R，para. 7.24；Canada—Aircraft，WT/DS70/AB/R，para. 157.
[28]US—Softwood Lumber，WT/DS257/AB/R，para. 90、106、167.
[29]Negotiating Group on Rules，Expanding the Prohibited “Red Light” Subsidy Category Draft Text: Proposal from the United States.
30]TN/RL/GEN/146，5 June 2007.
[31]Negotiating Group on Rules，WTO Negotiation Concerning the WTO Agreement on SCM: Proposal by the EC. TN/RL/W/30，21 November 2002.
[32]Negotiating Group on Rules, Subsidies: Submission of the EC. TN/RL/GEN/135，24 April 2006.
[33]Negotiating Group on Rules，Benchmark Estimation: Paper from Brazil. TN/RL/GEN/101/Rev.1，6 June 2006.
34]即规则谈判小组第TN/RL/GEN/130号提案。尽管该问题与第14条修订有关，但已超出本文讨论范围，故不作祥述。
[35]由于草案对原《补贴与反补贴措施协定》第14条增补了两款，因此，原第14条成为该条第1款。
[36]根据综合文本草案，修改后的《补贴与反补贴措施协定》第14条不再仅仅涉及补贴利益计算中的价格比较问题，还将以下两款分别增补为第2款和第3款：一是加拿大等成员主张的补贴利益传递条款，二是美国主张的补贴利益分摊条款。
[37]如美国在2001-2002年对加拿大软木和2007年对印度尼西亚铜版纸的反补贴调查中，分别对两国的立木市场政府管制状况进行了全面深入调查，并在两案中均采用了外部基准。