【关键词】WTO争端解决机制 中国 实证

2001年12月11日中国正式加入WTO，自2002年起开始参与WTO的争端解决程序，迄今已有十年。在这十年中，中国逐步熟悉了WTO争端解决的规则与程序，开始主动运用这一机制来维护我国利益，并已经成为WTO争端解决机制的主要参与方之一。通过对中国参与WTO争端解决机制实践情况的分析与研究，可以总结提炼出中国在WTO争端解决中的特点，并在以往经验与教训的基础上，对今后成功运用WTO争端解决机制提供相应的建议。

一、中国参与WTO争端解决状况的实证考察

截至2012年9月，WTO共受理案件450起，其中中国参与的争端解决案件有38起。中国作为申诉方提起争端解决的案件有10起，作为被诉方的有28起，作为第三方参加的案件有87起。目前中国对WTO争端解决机制的参与量排在第七位，具体如表1所示。

表1 1995-2012年 WTO争端解决机制的前十位参与方及其所占比例[1]

虽然从案件总量上来看中国仅排名第七，但考虑到中国自2001年底才加入WTO，与其他成员方相比，参与WTO争端解决机制的时间较短。如果以中国加入后的时间作为统计期间，此段时间内 WTO受理的争端解决案件共计208起，其中美国直接参与97起（作为申诉方34起、被诉63起)，居首位；欧盟参与70起（作为申诉方31起、被诉方39起)，居第二位。中国参与的案件共有38起,占该期间所有案件数的18.27%，排名紧随美、欧之后，位居第三。因此可以说中国已经成为WTO争端解决机制的最主要的参与方之一。具体数据详见表2。
表2 2001.12—2012.9期间WTO主要成员方的案件参与量[2]

中国对WTO争端解决机制的参与也经历了一个渐进的过程，其案件量的年度分布如下表所示：
表3 中国入世后历年参与的案件数量[3]

表3统计的仅是每年中国所参与的案件数量，每一起案件的具体情况详见下表：

表4 中国参与WTO争端解决案件详情表

在中国作为被诉方参与争端解决的28起案件中，有14起案件尚未有最终结果，处于磋商阶段或正处于专家组或上诉机构审理中。已经结束的14起案件中，有6起案件是和解解决，即通过磋商达成谅解备忘录，2起案件通过了专家组报告，6起案件通过了上诉机构报告。具体统计如下：

表5 中国被诉案件的结果详情表

由于有些案件是不同成员就同一事项提出申诉，因此实际涉及的中国被诉措施少于案件数量。磋商达成谅解备忘录的有3项措施，分别是集成电路增值税退税措施、中国政府对企业退税或减免税措施以及影响金融信息服务和外国金融信息提供者的措施,目前中国已履行了谅解备忘录的内容。在已经通过专家组报告或上诉机构报告的8起案件中，其中的5起案件已经在合理期限内完成了对己方不利的裁决和建议。[4] DS394、DS395、DS398三起案件涉及中国对某些原材料出口限制措施，2012年2月22日DSB通过了上诉机构报告，裁决结果对中国不利。目前中国已与美国就执行裁决的合理时间达成协议，合理时间为10个月零9天，即到2012年12月31日合理期间结束，中国目前正在执行过程中。[5] #p#分页标题#e#

二、中国参与WTO争端解决机制的特点及原因探析

从以上各统计表中可以看出中国参与WTO争端机制的现状及特点，而中国的现状与特点背后又有深层的历史、文化与经济原因。

（一）中国已成为WTO争端解决机制的主要参与方之一

中国入世十年来的表现令人瞩目，如果以中国入世后的时间段来统计（2001.12-2012.8），中国紧随美国、欧盟之后，目前已成为WTO争端解决机制的第三大用户，是直接参与案件最多的发展中国家。中国的这一排名与中国的经济力量快速增长，尤其是进出口贸易的迅猛发展息息相关。中国入世十年间，我国货物进出口贸易年均增长21.7%。其中，出口年均增长21.6%，进口年均增长21.8%。2011年，我国外贸出口额和进口额占世界货物出口和进口的比重分别提高到10.4%和9.5%。货物贸易进出口总额已跃居世界第二位，并且已经连续三年成为世界货物贸易第一出口大国和第二进口大国。[6]拥有如此巨大的贸易规模，所产生的贸易纠纷自然也较多，参与的案件数量较多自然不足为奇。

（二） 中国对WTO争端解决机制的参与循序深入

中国对WTO争端解决机制的利用及参与也经历了一个循序渐进的过程，笔者将其分为以下三个阶段：

1.摸索学习阶段（2002-2005）

中国刚刚加入WTO时，由于对WTO争端解决机制还不熟悉，主要处于摸索与学习阶段。在这一时期内中国直接参与的案件较少，只有2002年与日本、欧共体、韩国、瑞士、挪威、新西兰、巴西等成员方一起对美国钢铁产品的保障措施案提出申诉，以及2004年就集成电路增值税退税措施被美国提出申诉。为尽快了解熟悉WTO争端解决机制的具体运作规则，中国作为第三方参与了大量案件，在2002、2003年两年间，分别在19和17个案件中作为第三方参与争端解决，占到WTO当年受理案件的51%和65%。即在加入WTO的最初两年，中国不同程度地参与了WTO半数以上的案件。

在这一阶段大量作为第三方参与WTO争端解决，对于当时的中国意义重大。首先，第三方可以获得争端解决的大量资料，并可以参加开庭，亲临现场参与案件的审理，非常有利于我国迅速熟悉WTO争端解决的程序规则与证据规则，同时可以学习别国的经验、争端解决的战略战术等。其次，作为第三方并可以通过提交书面文件和在开庭时口头陈述表达自己的意见与观点，从而影响专家组与上诉机构对案件的审理结果，尤其是对WTO法律规则的解释。而专家组尤其是上诉机构对WTO规则的解释对WTO各项制度的完善和发展意义重大，中国通过作为第三方参与争端解决的方式，可以间接参与WTO规则的制定。最后，在作为第三方提交书面文件与现场陈述的过程中，培养和锻炼了我国处理WTO争端解决活动的专业人才，为今后我国参与国际争端解决提供了人才储备。[7]

2.应诉阶段（2006-2008）

自2006年起，其他成员方对中国的申诉迅速增加，2006-2008三年间，中国共接到13起申诉，约占中国入世十年间被诉案件的48%。申诉内容涉及出口退税、知识产权、汽车零部件进口、金融服务、政府贷款和拨款等敏感领域或问题。在13起申诉中，共有5起案件最终以和解解决，约占被诉案件的38%。和解的5起案件涉及两项争议措施。第一项是中国政府对企业退税或减免税措施（DS358、DS359），中国政府同意从2008年1月1日起撤销引起争议的补贴；第二项是关于中国金融信息服务及其提供者措施（DS372、DS373、DS378），中国与欧盟、美国、加拿大于2008年11月13日在日内瓦签署了解决“金融信息服务WTO争端案”的谅解备忘录。[8]而同一时期中国主动提起的申诉仅有2起，均是针对美国所采取的倾销和补贴措施。可见，在这一阶段，中国在争端解决中态度相对比较保守谨慎，不会轻易主动提起申诉，在被动应诉中也有相当比例的案件以不同程度的妥协换取和解结案。从中反映的是在介入WTO争端解决机制初期，中国尚未完全摆脱过去通过政治谈判、协商达成和解协议的思路与做法，对WTO解决争议的准司法方式利用程度有限，整体而言较为被动。

3.主动参与阶段（2009至今）

经过四年作为第三方的学习，以及三年主要作为被诉方的参与，我国对WTO争端解决机制的运作与规则逐渐熟悉，且建立了我们自己参加WTO争端解决程序的人才队伍。自2009年起，中国开始更主动地利用WTO争端解决机制来处理与其他成员方的贸易摩擦。2009年中国有3起主动申诉案件，被诉方分别是欧盟和美国这两个最大的贸易伙伴，主要争议事项是欧美对中国产品的反倾销及特保措施。此后每年均有主动申诉案件，且有些案件明显是对其他成员方（尤其是美国）对我国所采取措施的针锋相对的反应。可见，中国对WTO争端解决机制的利用越来越娴熟灵活，开始主动地运用这一机制来维护我国的经济利益。

（三）中国参与的案件相对方集中，涉及的领域广泛

中国主动提起申诉的案件中，被诉方只有美国和欧盟两个成员，其中美国被诉8次，欧盟被诉2次。在中国被提起申诉的28件案件中，美国提起申诉的有15件，欧盟提起的有6件，墨西哥提起3次，加拿大提起2次，日本提起1次，危地马拉提起1次。具体如下表所示：
表6 对中国提起申诉的WTO成员及其申诉数量详情表

可见，中国直接参与的案件的相对方比较集中，中美之间的针锋相对尤为明显。在中国直接参与的38起案件中，有23起都是与美国交锋，比例高达61%。

中国主动提起的申诉集中在贸易救济领域，基本上是对欧美对我国采取的双反措施的申诉。而中国被诉的案件所涉领域则较为广泛，涉及财政补贴、知识产权保护与执法，出版物和娱乐产品的贸易与分销服务、金融信息服务及其提供者、出口退税、重要原材料与资源产品的出口限制、贸易救济等敏感领域的政府行为。这一方面表明我国作为一个贸易大国，在货物贸易、知识产权和服务贸易的政府措施对整个世界贸易的发展具有重大的影响，另一方面也表明WTO成员，尤其是我国重要的贸易伙伴，对我国政府的贸易管制行为特别关注。[9]

（四）中国目前对利用WTO争端解决机制的态度依然审慎

虽然从2002-2012十年间的统计数据来看，中国已成为WTO争端解决机制的第三大用户，但经分析具体数据不难发现，中国对于WTO争端解决机制的态度依然审慎。与其他成员方，尤其是美国和欧盟相比，中国所涉案件的绝对数量明显少于二者。自2002年至今，美国直接参与了97起案件，欧盟直接参与了70起案件。而中国作为目前的世界第二大经济体，同一期间直接参与的案件只有38起，约为美国的三分之一。就中国自身的数据而言，中国参与的38起案件中，主动提起申诉的只有10起，仅占全部案件的26.3%，另外28起均是被动应诉，占全部案件的73.7%。在这十年中，中国经济发展迅猛，外贸规模不断扩大，对外贸易的世界排名也逐步上升，随之而来的是贸易摩擦急剧增加。来自商务部的数据显示，2002—2010年间，我国共遭受国外贸易救济调查692起，合计金额389.8亿美元。不仅如此，中国已连续16年（1995－2010年）成为全球遭遇反倾销调查最多的国家，连续5年（2006－2010年）成为全球遭遇反补贴调查最多的国家。[10]在上述背景下，中国目前的涉案数量及比例，均反映出我国对于WTO争端解决机制所秉持的审慎态度。笔者分析，这种审慎一方面是出于现实的考虑，如对WTO规则的熟悉程度、高端法律人才的配备情况、申诉所需的高昂成本等因素，另一方面是受中国传统文化的影响，中国传统儒家文化中的厌讼思想以及中国长期以来通过政治协商谈判的方式解决纠纷的习惯力量，也影响着中国对WTO争端解决机制的态度。

（五） 中国对WTO争端解决的裁定执行效果良好

与其他成员方相比，中国对WTO专家组或上诉机构所作报告的执行率非常高，执行时间短，执行质量高，且执行效果良好。[11]中国的执行通常是通过修改法律、行政法规、部门规章等方式完成的。例如，在DS309 中，中国修改了2000 年颁发的《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》（国发〔2000〕18 号），取消了其中的若干规定。在DS339、340、342中，工业和信息化部、国家发改委发布了联合法令，终止执行《构成整车特征的汽车零部件进口管理办法》。在DS358、359 中，中国的执行措施是颁布新法规以取代财政部、国家税务总局颁发的若干部门规章。修改法律的情形则包括在DS362 中，中国为完成专家组的裁决和建议，通过第十一届人民代表大会常务委员会修改了《中华人民共和国专利法》等。[12]

三、 对今后中国参与WTO争端解决活动的思考

可以预见到在未来相当长的时期内中国都将面临大量的贸易纠纷，如何妥善运用WTO争端解决机制来解决矛盾，维护我国经济利益依然是值得研究课题。在深入分析中国过去十年间参与争端解决机制实践的基础上，笔者对今后中国参与WTO争端解决活动提出以下建议：

（一）在谨慎的基调下适当主动申诉

中国对主动启动WTO争端解决机制持谨慎态度本无可厚非，但在中国频繁遭遇贸易救济措施，贸易摩擦加剧的背景下，适当主动提出申诉不但可以维护我国生产商的利益，还可遏止某些成员动辄对我国产品进行贸易救济调查的态势。曾有人担心这样会恶化中国与主要贸易伙伴的关系，且不能“打无把握之仗”，即无论是应诉或起诉应有绝对胜利的把握。[13]对于贸易伙伴关系问题，笔者认为，一方面，贸易伙伴的地位主要取决于经济实力，贸易伙伴的关系则主要取决于实际的利益，贸易争端的数量对此影响不大。另一方面，中国主要的贸易伙伴是美国和欧盟，WTO争端解决机制中的主要对手也是美国和欧盟。WTO争端解决机制是欧美法律文化与意识形态主导的一套制度规则，欧美与受传统儒家文化影响的中国不同，并不认为对簿公堂解决纠纷会导致双方关系的恶化。相反，纠纷解决，规则厘清，才有利于今后进一步合作。对于胜诉把握的问题，笔者认为，案例审理的结果必然带有一定的不确定性，不存在所谓的必胜之诉。如果一定要有必胜的把握才提起申诉，那可能条件永远都无法具备。只要在争端解决案件中，中国表明了自己的立场和观点，影响了专家组或上诉机构对WTO规则的解释，锻炼了我国自己的法律人才，无论结果如何，中国都获益良多。即使裁决对中国不利，也不会影响像有人所担心的那样影响国家形象。按照WTO的规则来解决贸易争端，本身就有助于树立正面良好的国际形象。

（二）慎用和解，诉讼到底

目前已结束的14起案件中，有6起是通过和解解决。在达成的谅解备忘录中，中国或多或少地都进行了妥协让步。在入世初期，中国对WTO争端解决机制不甚熟悉的特殊阶段，这样处理争议可以理解。过渡阶段之后，今后再遇到其他成员方申诉，我国应慎用和解来结案，宜将所有的程序性救济用尽。WTO下的案件，所涉事实复杂，证据众多，规则有时又不甚清楚，有很大的争议空间可供发挥。何况“WTO争端解决并没有简单的输或赢。有时在裁定上输了，但在时间上赢了（争取到保护产业的时间）。”[14]

（三）灵活运用执行阶段的规则来保护我国产业

笔者认为，WTO争端解决机制在程序设计方面有许多创举，如反向协商一致，但也有薄弱环节，就是执行。由于国际社会缺少强制执行机构，争端解决机制一直被执行问题所困扰。在程序设计上，目前的执行制度也留有可乘之机。首先，被诉方可以要求确定一个执行的“合理期间”，如果双方就合理期间不能达成协议，还需要通过仲裁来确定；其次，在合理期间内被诉方只要修改了被诉措施，就可以声称执行了裁决，如果申诉方认为该修改后的措施依然未遵守或未完全遵守裁决和建议，或者新措施与适用协定依然不一致，则可提出磋商请求，直至成立执行专家组；再次，如果被诉方始终未能完全执行裁决，双方可以通过谈判来确定补偿办法；最后如果双方无法协商确定补偿办法，申诉方可请求DSB授权其对被诉方进行报复或交叉报复，至于报复的威慑力及最终效果，则取决于双方的经济实力。

可见，在上述执行程序中，被诉方有很多机会可以拖延时间，且WTO对于违反协定的行为实行“既往不咎”的政策，对其他成员方造成的经济损失无需赔偿。这就使得拖延执行几乎不承担任何成本。笔者认为，中国可以利用执行程序上的薄弱环节来为我国产业发展与资源原材料的保护尽量争取时间。对此依然不必过于担心国家形象问题。世界第一大经济体，WTO争端解决机制第一大用户美国，截至2009年，其被诉并被其贸易代表认定败诉的有37个案件，其中完全执行的19起，不完全执行的9起，完全不执行的6起，另有3起尚处于执行审理过程中。[15]美国的完全执行率只有51％，执行效果远逊于中国。

综上，WTO争端解决机制为成员解决贸易纠纷提供了更多的选择和更开放透明的平台。中国在参与WTO争端解决的实践中已经有了一个稳健的起步，但未来将面临更多挑战。“可以预见，中国将在较长实践内仍处于WTO争端高发期，这一趋势将继续考验中国政府的应对能力和水平。”[16]为此，中国法律人仍需孜孜以求，不懈努力，在WTO这一多边平台上切实扮演好国家利益守护人的角色。[17]