【内容提要】本文对于WTO争端解决机制的重要性做了高度概括和充分肯定，并深入剖析了有识之士对其赞赏有加的深层原因。在此基础上，文章简要回顾了入世十年来中国贸易法制建设的重大成就，其中深入挖掘了这些成就之所以去的的原因。文章的重点在于：从强化国家贸易立法统一性、提高贸易行政管理的依法行政意识、加强贸易行政管理的国际规则意识以及全面提高治国理政之透明度等四个方面对WTO争端解决机构及其正常运转对中国贸易法制建设积极作用做了视角独特的展望，最后就提出了作者对多边贸易体制以及我国现有贸易法制建设的两点反思与建议。一是呼吁国际社会应当共同努力，将WTO贸易争端解决体制中的合理内核推广到更多的国际国际经济事务之中，尽快建立以规则为基础的国际经济新秩序；二是建议中国应当加快行政诉讼法的修订，主动扩大行政诉讼的范围，为全面建设社会主义法治国家营造一个良好的法律环境。

【关键词】 WTO 贸易争端解决 中国贸易法制建设

一、WTO争端解决机制对于多边贸易体系的重要性

WTO的争端解决体制（Dispute Settlement System，英文缩写DSS），是以乌拉圭回合多边贸易谈判中伴随世界贸易组织（WTO）诞生的争端解决机构为组织依托，旨在有效解决贸易争端的多边司法体制，这一体制是对GATT时代的专家组断案模式发扬光大的结果，是国际司法文明的结晶。

（一）WTO争端解决机制对于多边贸易体系的重要性

对于诞生16年的WTO的功过是非，许多许多国际事务观察家的观点可谓是众说纷纭、莫衷一是。但是即使是那些对WTO最为激进的批评者，也认为其中的争端解决体制（Dispute Settlement System）是这一制度中唯一有价值的东西。

WTO法学之父、著名GATT/WTO法律专家约翰•杰克逊教授曾经在他于2006年出版的一部最新力作中指出： “不管是在当前还是在历史上，在国际法与国际制度中，WTO的争端解决体制都是独一无二的。它拥有强制性的专属管辖权，它作出的争端解决报告几乎可以获得自动通过，对于象WTO那样拥有如此广泛权能与职责的国际机构来说，上述特征可谓是独树一帜和独一无二的。要知道：即使不是实际触及的话，WTO的管辖范围也已经潜在地触及到经济管制与经济政策中方方面面。此外，（在192个得到承认的国家中），[1] 这一组织设定的国际义务所覆盖的国家和地区多达148个，其成员国之间的贸易额占世界贸易总额的比例高达93％，其所覆盖的人口数量在世界总人口中所占的比例亦高达87％！[2] 如此看来，在所有的国际法司法机构中，WTO争端解决体系应当被认为是最为重要和权力最大的司法体制，虽然有一些观察家坚持认为位居第一的仍应当是世界法院（国际法院）。但是，根据一些标准，即使一些经验丰富的国际法院拥护者也已经愿意将第一的宝座让给WTO争端解决体制。”[3]
如果WTO是一个做工拙劣的皇冠，WTO争端解决机制仍然是皇冠上最为珍贵和耀眼的钻石。

二、入世十年来中国贸易法制建设的重大成就之分析

如果说中国入世对外贸易的迅猛增长和经济的持续发展的推动作用是一个不争的事实的话，那么中国入世同样推动了中国的法制建设，特别是对外贸易法制建设。这主要体现在以下几个方面：

（一）一个以自由贸易和与和谐贸易为导向并与中国市场经济深化改革相适应的外贸法律制度得到了进一步的健全和完善。

在加入WTO后，中国经济体制改革在更广泛的领域内提速，在过渡期内，中国对建国以来的相关对外贸易管理法律文件进行了系统梳理，清理并修订了多达3000余部的法律法规和部门规章。尽管这里面有中国议定书中承诺的比其它国家更为苛刻的WTO贸易政策审查义务的压力的因素（中国外贸法制、政策及相关措施被审查是一年一度，其它成员则为两年一度），但是更多还是我国政府基于对发展社会主义市场经济的深刻认识和自觉清理的结果。在这些清理和修订中，标志性事件当属2004年4月6日全国人大对1994年《中华人民共和国对外贸易法》修订和通过。

（二）一个能使中国本土企业与其外国对手平起平坐的贸易救济法制环境初见端倪。

紧随中国入世的，是国务院于2001年12月并于2002年颁布的新的“二反一保”条例。

众所周知，“二反一保”是反倾销措施、反补贴措施与保障措施的合称。这三种措施，均属贸易救济措施。顾名思义，就是当进口国相关国内产业在入世后遭遇不公平贸易行为狙击或者遭受超越该国承受能力的进口增长时，给予此等产业提出申请、启动政府调查以维护公平的进出口贸易秩序之权利。

应该说，我国的贸易救济立法，始于国务院于1997年3月25日颁布的《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》（以下简称“条例”）。本人曾在多个场合将上述条例的颁布，与香港回归祖国、江泽民主席对美国进行国事访问并列的三件大事。本人认为：条例的颁布，其影响之深远丝毫不亚于毫无争议的另外两件大事。 因为从彼时起，中国有国内了自己的反倾销立法，中国的企业才象它们的境外同行一样，拥有了在反倾销与反补贴方面同等的法律环境。

众所周知，在中国经济日益融入全球经济的进程中，无论是中国企业与外国有关企业双赢互利合作，还是进行生死竞争较量，表明上似乎是平等的，但是细一思量，在中国的涉外经济法制真正完善之前，中外企业实际上仍然是处于迥然不同的竞争法制环境之中。以美国企业为例，对于来自境外出口产品的低价冲击，美国企业就可以援引本国的反倾销法律，使自己的利益受到保护；而对于外国企业因在某一领域拥有垄断优势而实施的高价销售行为，美国的企业可以援引本国的反托拉斯法，对抗由境外企业在美国本土或全球市场实施的垄断行为。美国公司和外国政府，不仅时刻对于本国国内市场份额极为关心，而且对于世界市场份额的攫取也决不有丝毫放松。它们为了其本身的企业利益和国家利益，可以利用一切机会扩大自己的份额，一旦其本身的某种重要的产品市场份额有所下跌，他们就会毫不犹豫援引一切可能的手段，甚至不惜对簿公堂来加以补救，不少国家甚至制定了可以直接适用于外国产品的长臂法案，千方百计将国内的立法延伸适用到本来在其法律管辖范围内之外外国企业或产品。

可见，要使中国企业真正能与外国企业平起平坐，并进行公平的较量，就必须建立一个使中国企业能和外国企业公平竞争的法制环境。如果在这一精神指引之下，我们建立并完善了中国的反倾销立法和反垄断立法，那么，当中国企业面临外国产品低价倾销狙击时，能够迅速使用反倾销这一法律武器予以反击，并通过WTO允许的反倾销附加关税的征收，赢得调整和发展的宝贵时机。而当外国企业在中国市场或世界市场实施垄断行为时，中国企业也能及时的获得我国反垄断立法的保护。

中国第一起反倾销案的缘起及影响，充分印证了上述认识。而中国反倾销法律制度建立和改革的过程，更是充分体现了为中国企业建立一个能与外国企业真正公平竞争的法制环境的重要性。

众所周知，新闻纸在纸类产品中是属于技术含量较高的产品，在1997年之前，国家花费巨额资金引进了多条新闻纸的生产线。但是，早在我国新闻纸产业投产之初，一些外国竞争者就开始有意或无意的奉行了低价倾销的策略，大肆向中国境内出口新闻纸产品，特别是加拿大、韩国和美国的新闻纸产品， 对华出口数量大幅上升，但价格却连年下跌，有的厂家甚至低于成本在中国大量销售。在这种情形下，国内市场新闻纸产品的价格被压低到令人不可思议的地步，随之国内各新闻纸生产厂家纷纷出现销售数量大幅减少、市场份额日趋萎缩、利润下降甚至出现零利润或负利润、库存大量增加、工人被迫失业等现象。如果再不采取措施，中国花费巨额投资建立起来的新闻纸产业将面临全面崩溃的命运。正是在这样的背景下，在我国反倾销立法出台之前，中国企业就开始酝酿如何拿起反倾销这一法律武器，遏制国外竞争者的不公平竞争行为。吉林造纸厂、宜宾纸业等十个国内造纸企业委托北京环中律师事务所，就对外国产品提起反倾销申请的有关事宜进行了充分的准备。

但是，由于我国缺乏可操作性的反倾销立法，反倾销救济的实际运用显得困难重重。在这种情形下，国务院于1997年3月25日国务院终于颁布《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》，犹如久旱的甘霖，使企业终于看到了起死回生的希望。由于第一起案件的成败，事关大局重大，直接关系到反倾销法律制度的能否成功运行，所以各界人士都慎之又慎，经过半年多的周密准备和论证，1997年11月10日，吉林造纸厂、宜宾纸业等十个国内造纸代表中国新闻纸产业，正式委托北京环中律师事务所向中华人民共和国外经贸部提出了对来自加拿大、韩国和美国的进口新闻纸进行反倾销调查的申请。外经贸部经商国家经贸委后，于1997年12月10日正式公告，决定对原产于加拿大、韩国和美国的进口新闻纸（中华人民共和国海关进口税则号48010000）进行反倾销调查。

经过了为时近一年半的调查，当时的外经贸部和国家经贸委于1999年6月3日作出了倾销和损害成立的最终裁定，国务院关税税则委员会根据外经贸部的征税建议决定1998年7月10日起，对原产于加拿大、韩国和美国的进口新闻纸征收9%-78%不等的反倾销附加关税，实施期限自为五年。至此，中国国内产业发动的第一起案件获得了全面胜利。

其实，从立案开始，国外的倾销行为就有所收敛，初步裁定公告后，中国国内新闻纸产业产销量下降等经济指标恶化的趋势得到了有效遏制。终裁公告后，被指控的三个国家的倾销行为基本停止，国内产业各项经济指标出现全面回升，到2000年年末，九家新闻纸生产企业比1997年生产能力增长12%，产量增长近90%，销量增长更是超90%，全行业出现转亏为盈的良好转折。

新闻纸反倾销案件，是中国反倾销第一案，它充分体现了全球经济一体化背景下平等法制环境的落实对于中国企业重要性。如果到1997年我们还是满足与抽象的平等，还没有出台自己的反倾销条例子，或者在出台反倾销法后，由于种种原因不敢立案不愿立案，或者者在立案后不敢或不愿对国外产业不公平的行为采取制裁措施，那么，国家花费巨额资金建立的中国的新闻纸产业很可能已经全面崩溃。如果是那样，就意味着生存的终结，还谈什么与国外竞争的平等呢？

由此可见，1997年3月25日才姗姗来迟的《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》，其影响不能说不深远。因为它标志着中国在建立贸易救济法律制度方面及在为中国企业营造一个与外国对手平起平坐的反倾销救济环境方面，已经迈出了坚定的步伐，结束了中国企业无法援引外国竞争对手在同样情形下能够获得反倾销法律救济的历史。在此，有必要引用拿破仑在临死前曾经说过的一句话：随着滑铁卢一战的失败，他这一生建立赫赫战功也就灰飞烟灭了，但是他亲手领导制定《法国民法典》将永垂不朽！现在看来，拿破仑的话确实是十分耐人寻味的，因为它仿佛具有穿透历史时空的力量。在经历了两百多年的风雨岁月之后，那些描绘赫赫战功的历史画卷已经变得模糊不清了，然而1804年公布实施的《拿破仑守则》却风采不减当年。作为具有法律效力的法律，《拿破仑法典》至今仍然在为人们广为吟颂和反复援引。尽管反倾销条例作为贸易政策的载体，其存活时间和生命跨度不会象民法典那样漫长，但是法律的理性和灵魂是相通的。正是因为这一点，笔者才认为：上述法律的颁布和施行，其意义绝不不亚于香港回归，如果说香港的回归事关国家政治外交主权和荣誉的复兴，那么，中国反倾销条例的颁布，就意味着和国内企业平等权利的争取和获得，以及千千万万濒临失业的工人命运的法律救赎。

为了与入世后的中国在WTO项下承担的义务相一致，国务院在2001年年底颁布了关于上述三种贸易救济的单行条例，这就进一步完善了我国的贸易救济立法。最近一段时间，我国的反垄断法的立法工作开始加速。所有这一切，都说明一个能使中国本土企业与其外国对手平起平坐的法制环境已经初具规模。

三、WTO争端解决机构及其正常运转对中国贸易法制建设积极作用之展望
（一） WTO争端解决机构以规则导向的贸易争端解决体制和活动，已经而且必将进一步有效提高中国各级政府官员的在涉外经贸管理制度统一性问题上的认识

确保外贸管理体制的统一性，是中国在其入世议定书中的白纸黑字的明确承诺。这是因为，原则上，WTO协定应该适用于每一成员的全部关税领土，包括其地方政府。[4] 成员应以“统一、公正和合理的方式”实施所有的法律、法规、判决和裁定。这一条文的原文如下：

1.《WTO协定》和本议定书的规定应适用于中国的全部关税领土，包括边境贸易地区、民族自治地方、经济特区、沿海开放城市、经济技术开发区以及其他在关税、国内税和法规方面已建立特殊制度的地区(统称为“特殊经济区”)。

2.中国应以统一、公正和合理的方式适用和实施中央政府有关或影响货物贸易、 服务贸易、与贸易有关的知识产权(“TRIPS”)或外汇管制的所有法律、法规及其他措施以及地方各级政府发布或适用的地方性法规、规章及其他措施(统称为“法律、法规及其他措施”)。

3.中国地方各级政府的地方性法规、规章及其他措施应符合在《WTO协定》和本议定书中所承担的义务。

4.中国应建立一种机制，使个人和企业可据以提请国家主管机关注意贸易制度未统一适用的情况。

上述规定，无疑给外国利害关系方对与中央政府贸易方面的相关政令不一致的地方政府或主管部门采取的措施提供了诉讼依据。

表面上来看，中国中央政府因某一地方政府或某一政府部门的与WTO规则背道而驰的行为而受到其他成员的起诉似乎是坏事，但是如果换一个角度来看，这又未必完全是坏事。实事求是地说，在目前阶段，WTO的贸易争端解决机制，在某种程度上是有利于中国中央政府政令在全国范围内的统一实施的。为什么这么说呢？

众所周知，要确保地方政府的地方性立法与措施，与中央政府的立法与政令完全一致，必然涉及到一个编制庞大、高效运转的审查体制，其工作量是十分巨大的。就入世初期的体制安排和人力财力而言，虽不能说中国中央政府制定的法律与政令在全国统一实施方面完全无能为力，但是确实有些力不从心。

首先，因为中央政府未必有那么多具有专业法律素质的人手，去时时刻刻监督地方政府统一实施中央政府的政令和立法。此外，统一执行中央政府之政令，必然会触及一些阶层的既得利益。这部分阶层必然会想方设法抵制中央政府的政令在当地或本部门的统一执行，这就必然增大中央政府政令在全国境内统一执行的执法成本。在目前的许多案件中，因与中央政府政令不一致从而导致被裁定违反WTO的规则的情形是比较多见的。可以预见的是，今后这方面的案件也不会少。在一个问责机制越来越深入人心的社会中，尽管因与中央政府政令不符而被裁定违反WTO规则的是中国中央政府，但是被裁定未能遵从国际法纪的中央政府必然会通过逐级审查而追究肇事的政府部门或地方政府的责任。可见，在目前这种格局下，争端解决机构通过其审理中外贸易争端案件的活动而对于某些部门或地方是否统一执行中国中央政府的政令的审查，无疑是中国政府理应建立的本土审查机制的有益补充。

（二）WTO争端解决机构以规则导向的贸易争端解决体制和活动，必将强烈触动和有效提高中国各级官员的依法行政的法律意识

WTO争端解决机构的活动，特别是其设立的专家组和上诉机构的活动，包括贸易争端的管辖、审理、裁决、执行等各个环节与程序，对于中国这样一个因种种原因导致的法律意识十分薄弱的各级政府官员来说，首先是一个令其刻骨铭心的依法行政的法律教育过程。当某一部门规章或地方当局出台的某项措施被裁定为违反WTO的规则，而这种违反又是因为该政府部门或当局出台的行政规章、地方法规或相关措施背离中央政府的相关法律法规及入世承诺之情形所导致，那么中国中央政府必然会责令该政府部门或地方政府依法纠正其错误的部门规章、地方立法或其他相关措施。这一问责过程中，无异于对涉案的各相关政府部门、各级地方政府及相关进行的一次现身说法。就效果而言，这种触及其自身利益的深刻深刻的法律教育，可能比以往的任何一场不痛不痒的普法教育，都要来得入木三分，都要更加刻骨铭心。

(三)WTO争端解决机构以规则导向的贸易争端解决体制和活动，必将以间接方式逐步促进了中国各级官员的在从事涉外经济管理过程中国际规则意识的提高

根据本人的观察，在以往的经济管理过程中，我国各级政府机关在出台与外国企业、外商投资企业直接相关的政策、法规与措施时，一般比较谨慎。[5] 但是如果某项政策涉及的表面上看纯粹是国内经济事务，例如某一个政地方政府出台了给予当地某一产业或某一企业某项财政资助政策，当地地方政府一般不会意识到这种补贴措施也可能因违反WTO的补贴规则而使中央政府受到其他成员的起诉。

同样可想而知的是，当中国政府或接受补贴的相关企业因此遭受别国反补贴调查，当或当中国政府因此在WTO争端解决机构遭受起诉的新闻曝光后，特别是中国政府在遭受败诉后，给予补贴的地方政府必将受到追究，此时，地方政府就会深刻意识到：在经济全球化得背景下，政府出台的对于贸易有影响的公共政策时，不仅要具有依法行政的意识，而且必须具有国际规则意识。否则，当地方政府不符合国际惯例和国际规则的措施而连累中央政府时，必然是为时已晚，甚至导致乌纱帽被摘的严重后果。[6] #p#分页标题#e#

由此可见，随着WTO争端解决机构以规则导向的贸易争端解决活动的增加，随着中国越来越多地卷入WTO的争端解决，中国各级官员的在从事涉外经济管理过程中国际规则意识有可能得到逐步提高。中央政府和主管机关应当因势利导，积极争取化不利因素为有利因素，借助中国政府被卷入的贸易争端解决活动，采取有效途径主动提高各级官员的国际规则意识，特别是WTO的规则意识。

（四）争端解决机制的活动，不仅必将有力促进关于透明度和司法审查等先进的法律理念在我国外贸法律制度中的落实，而且必将更加深刻地推进中国行政诉讼法律制度的改革

众所周知，提高各成员对外贸易管理的透明度，是WTO的基本原则之一，在成立世界贸易组织的《马拉喀什协定》和WTO诸多涵盖协定中，对透明度的规定可谓是不厌其烦、俯拾即是。与此同时，WTO在许多涵盖协定中均为成员设置了司法审查之条约义务。这些条款，为不服贸易行政主管部门裁决的利害关系方行使获得司法救济权利提供了法律保障，增强了WTO贸易法纪和规则的可预见性。

令人欣慰的是，透明度和司法审查等先进的法律理念并没有局限于外贸法律制度建设之范畴，它们正在逐步融入中国的其他立法实践和执法实践之中，从而在保障利益主体的私权利和制约政府的公权力方面正在发挥独特的作用，最终必将推动中国的全方位的经济社会进步和制度文明建设。
尽管中国政府在外贸法制及外贸管理活动中的透明度的提高，是多个因素促成的结果，但是本人以为，在这一方面，争端解决机构可谓是功不可没。为什么这么说呢？理由如下：

就贸易争端解决来说，在中国被其他WTO成员起诉的案件中，几乎有三分之二的案件都涉及到某项措施缺乏透明度的指控。例如，在最近“美欧等国诉中国原材料出口管制措施”一案中，起诉方就指出中国的出口管理体制缺乏WTO协定，特别是GATT所要求透明度。再例如，在2007年“美国诉中国出版物管理措施”一案中，起诉方也就中国出版物进口审查制度缺乏必要的透明度提出指控，等等等等，不一而足。

应该指出的是，尽管不少案件中起诉方的指控属于无中生有、捕风捉影。但是确有不少案件是因为措施缺乏足够透明度引起的。凡是因这些问题被起诉过的措施主管部门，一定会在今后的管理过程中肯定会对透明度提高问题采取必要的措施，久而久之，其透明度意识就会大为提高。

此外，尽管我国在入世议定书中明确承诺要建立司法审查活动，尽管我国政府严守承诺，已经结合中国国情逐步建立了中国对于贸易管理行为的司法审查制度，但是WTO的争端解决活动，实质上进一步拓宽了司法审查的范围，有利于于我国贸易司法审查制度乃至整个行政诉讼制度的改革。

众所周知，依照我国目前的行政诉讼制度，诉讼的范围被严格限定在诸如行政许可、行政处罚或行政裁决等具体行政行为上，对于注入贸易政策、行政法规等抽象的行政行为，境内外各种个人或实体，即便认为行政机关的个案决定（具体行政行为）缺乏正当性，也是没有权利提起行政诉讼的。但是，WTO的争端解决的范围，是影响进出口的一切贸易措施。根据以往的专家组报告或上诉机构之裁决，这里的贸易措施，范围是极其宽泛的。它们既可以是与贸易有关的主管机关就个别事项作出的只是正对某一特定当事人具体行政行为，也可以是某一项贸易政策、法规或其他具有普遍约束力措施。所有与贸易有关的“措施”。这有一个限制，那就是这类措施属于WTO各涵盖协定所覆盖范围内的事项。

由此可见，作为国际司法审查的重要机制，WTO争端解决机制管辖的范围十分广大，可以说已经远远突破了我国现行的行政诉讼法的适用范围。因此，可以大胆预测，日益频繁和日趋重要、且与中国贸易政策与法规息息相关的WTO争端解决活动，必将给我国行政诉讼法的现行体制造成前所未有的冲击和影响。将来我国的行政诉讼法也必将做出与时俱进的必要修订，否则必将使国内司法审查制度与目前国际上通行的多边贸易司法审查体制产生严重脱节之后果。

 

 
【作者简介】
盛建明，对外经济贸易大学法学院教授，WTO法律研究中心主任，北京市人民政府法律专家顾问。马强，对外经济贸易大学法学院副研究员，北京市高级人民法院研究室主任。

 

【注释】
[1]截止2005年元月28日，美国国务院承认的独立国家总计192个，数据来源：《美国国务院网》，详情请参阅下述网址：www.state.gov/s/inr/rls/4250.htm, 获得上述统计数据的浏览时间为：2005年3月7日。
[2]关于93% 和 87%的统计数据，分别来自联合国（United Nations）编篡的《2002年国际贸易统计年鉴》（International Trade Statistics Yearbook）第2卷（Vol. II )第467页和世界银行（World Bank）编篡的2004年《世界发展指数》（World Development Indicators ）第38 页。
[3]【美】约翰•杰克逊著（赵龙跃、左海聪、盛建明译）：《国家主权与WTO》，社会科学文献出版社，2009年版，第160页。
[4]例如，GATS第1条明确规定（“本协定适用于各成员影响服务贸易的措施…就本协定而言， “‘成员的措施’指：（ⅰ） 中央、地区或地方政府和主管机关所采取的措施；以及（ⅱ）由中央、地区或地方政府和主管机关授权行使权力的非政府机构所采取的措施”）；《补贴与反补贴措施协定》第1条（规定“由一成员领土内的任何公共机构”提供的财政资助属于该协定所调整的政府补贴的范畴）。”
[5]直接从事外交或涉外事务的人经常喜欢说一句话，那就是“外事无小事”。
[6]商务部条法司WTO处李咏誱处长关于WTO争端解决的体会，载对外经济贸易大学法学院编撰的《风云论道：法律名家演讲录》（上），2011年版，第56页。