加入世贸组织十年来，我国认真履行承诺和运用规则解决贸易纠纷的法治环境不断增强，与贸易有关的法律制度和政策措施也在不断完善。但从近几年美欧等成员提起的反补贴调查案件和世贸组织贸易政策审议情况看，我国仍有少量法律制度和贸易措施成为引起贸易摩擦的导火索。由此看来，及时地审查和清理与世贸组织规则和我方承诺不一致的规定，依然是履行我加入世贸组织承诺义务、确保世贸组织规则在我国统一实施的必然要求，是防范和化解贸易争端，为我国经济发展创造良好外部环境的实际需要。
一、健全前置审查机制，防范与世贸规则不一致的规定出台

美欧等WTO成员挑起贸易争端，除这些成员国贸易保护主义作祟外，根本上源于我国出台法律规定和政策措施含有与世贸规则和我方承诺不一致的规定。因此，已有不少学者在文章中呼吁尽快建立新的法律规范和有关政策措施与世贸组织规则一致性的审查机制。实际上，目前，我国已经建立了法律规范和规范性文件出台前的审议、审查制度。
（一）已建立并实施的法律规范和规范性文件出台前的审查制度。
1、法律、行政法规、地方性法规、规章出台前的审查制度。2000年出台的《立法法》从立法程序上对法律案的审议作出了明确规定。2001年国务院制定的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》都规定行政法规和规章出台前要由制定机关的法制机构进行审查；审查过程中，法制机构还要将行政法规、规章送审稿或者行政法规、规章送审稿涉及的主要问题发送国务院有关部门征求意见。

2、规范性文件的前置审查制度。2010年公布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求健全规范性文件制定程序。“制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，要公开征求意见，由法制机构进行合法性审查，并经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定；未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的，不得发布施行。”目前，全国31个省市自治区和不少国务院部门建立了规范性文件前置审查制度。如：2006年国土资源部制定的《国土资源管理规范性文件合法性审查办法》规定：县级以上国土资源管理部门的规范性文件，未经法制工作机构合法性审查，不得提交负责人签发和发布。

3、规范部门涉外规章和规范性文件的特殊审查制度。2006年颁布的《国务院办公厅关于进一步规范部门涉外规章和规范性文件制定工作的通知》中要求，国务院有关部门制定或者联合制定规章、规范性文件，涉及对外开放的方针性、政策性、原则性的制度设定或者调整的，专门规范外国人和外国企业、组织及其活动的制度设定或者调整的，在正式发布前应当向国务院请示报告。
（二）不足之处。

尽管，我国已经出台了上述前置性审查机制，但是，一些地区和部门还是颁布了一些与世贸规则和我方承诺不一致的规定和措施。我们从审查与世贸规则不一致规定应有的制度角度回头看，现有的审查机制还是有不完善之处。主要是：

1、国家有关的法律、法规中只是要求在法规规章和规范性文件出台前，法制工作机构对其合法性和协调性等进行审查，没有要求对其内容与世贸规则是否一致进行审查。目前，只有辽宁省、天津市、甘肃省、本溪市、抚顺市、苏州市、无锡市等7个省市明确规定在规章制定过程中对是否符合世界贸易组织规则进行审查。由于制度不完善，导致规章、规范性文件的起草、审查部门对本地区、本部门出台的措施与世贸规则是否一致进行审查的重视程度不够，审查的意识也不强。

2、没有对规章和规范性文件起草期间组织开展风险评估提出明确要求。近年来，由于少数地方政府出台不符合世贸规则的补贴措施，导致世贸成员国提起反补贴调查，对我国某些产品的生产和贸易造成了很大影响，如何在政策出台前对其可能导致的不良后果进行预测和评估，是政策的起草者和审查部门应当重视的工作。
（三）努力健全前置审查机制。

为了减少与其他WTO成员的贸易争端，我们应当努力健全我国法律规范和政策措施出台前与世贸规则一致性的审查机制。应当从这几个方面着手：

1、在有关的规范立法行为的法律法规中将与世贸规则是否一致规定为必须审查的事项。审查机构在按照规定，对行政法规、规章和规范性文件进行审查时，既应当进行合法性审查，同时也应当高度重视审查是否存在与世贸规则不一致的规定。

2、从国家制度层面对规章、规范性文件的风险评估机制作出规定。一是要在有关的法律法规中对规章、规范性文件中涉及公共利益或者与人民群众切身利益密切相关的事项，起草部门应当组织进行社会风险评估作出明确规定。二是要将与世贸规则相关的规定是否导致危害后果作为必须评估的事项。另外，也应当要求地方政府部门出台涉外的规范性文件前要向本级政府请示报告。

3、在法规规章和规范性文件起草、审查过程中，各级政府有关部门应当严格按照规定的权限和程序，涉及世贸组织规则的，主动征求商务主管部门的意见；审查机构在审查过程中，征求有关部门意见时，有关部门也应当积极地对是否符合世贸规则明确提出意见。

只有这样，才能真正有效地扼制一些部门或地方政府盲目出台可能引起世界贸易争端的措施，以确保制定的规章和规范性文件与世贸组织规则和我国加入世贸组织承诺相一致，减少不必要地摩擦。
二、完善法规规章和规范性文件清理制度，及时废止、修改与世贸规则不一致的规定
（一）规章、规范性文件建立了定期清理制度。

2010年10月10日《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）要求“建立规章和规范性文件定期清理制度，对规章一般每隔5年、规范性文件一般每隔2年清理一次，清理结果要向社会公布。”大多数国务院部门和省及较大市政府都在对清理主体和标准、程序以及方法进行研究的基础上，在有关规章、规范性文件制定程序规定或者管理规定中建立了定期清理制度。如：2010年7月颁布的《浙江省行政规范性文件管理办法》规定：“制定机关应当按照国家有关规定，每隔两年组织清理本机关制定的行政规范性文件”。
（二）全国范围内开展过大规模地集中清理工作。

2000年至2002年，为了确保世贸组织协议和我国加入议定书在全国得到统一实施，确保我国有关法律、法规和其他政策措施，包括各级政府及其有关部门制定的规范性文件，符合世贸组织协议和加入议定书的规定，我国对现行有关法律、法规和其他政策措施进行过一次大规模的清理。2000年至2001年，国务院办公厅发出了《关于开展现行行政法规清理工作的通知》（国办发[2000]5号）、中办和国办联合下发了《关于适应我国加入世界贸易组织进程清理地方性法规、地方政府规章和其他政策措施的意见》、国务院法制办印发《关于适应我国加入WTO进程需要清理部门规章有关事项的通知》，部署开展行政法规、地方性法规、规章和其他政策措施清理工作。经过清理，2001年10月6日国务院第319号令公布了《国务院关于废止2000年底以前发布的部分行政法规的决定》，决定废止71件和宣布失效80件行政法规。在这151件行政法规中，涉及WTO内容的有12件，如，《以进养出试行办法》等。截至2002年12月底,国务院有关部门制定、修改、废止部门规章和其他政策措施1000多件。截止2002年6月底，全国31个省、自治区、直辖市和49个较大的市修改、废止有关地方性法规、地方政府规章或者停止执行有关文件和其他政策措施195778件。其中：修改地方性法规738件、地方政府规章1126件，废止地方性法规347件、地方政府规章3370件。
（三）建立法规清理工作的长效机制，克服集中清理的不足。

对不符合WTO规则的规定适时予以清理。不定期开展的大规模的法规清理工作，可以解决法律规范长期积累形成的突出问题，但是因为清理不及时，因此也就不能有效防止我国的贸易法律规范被世贸组织其他成员启动调查程序，或被世贸组织贸易政策审议施加压力，因此，我们应当采取多种清理方式及时地进行清理。

1、随时清理。立新及时废旧或者一经发现立即予以废止、修改。与贸易有关的新的上位法出台后，及时修改与其不一致的下位法的有关规定。在制定新的规定时，也应当及时地清理同一层级的规定。对那些与世贸规则不一致的规定措施，一经发现，则应立即作出决定或者专门行文，坚决予以废止或者修改。

2、定期清理。建立行政法规和地方性法规的清理工作长效机制，对不符合WTO规则的规定适时予以清理。目前，主要是规章、规范性文件建立了定期清理制度，我们应当建立行政法规和地方性法规的清理工作长效机制，并且明确要求在清理法规规章和规范性文件时，不仅要对不符合上位法规定和不适应经济社会发展要求的予以修改或者废止，而且要以WTO规则和我方有关承诺为标准，及时地修改或废止与之不相符的规定，确保我国的法规规章和政策文件与WTO规则、有关承诺相一致。

3、集中清理。继续开展大规模集中式的法规清理工作，解决当前法律规范存在的突出问题。清理的重点应当是违反世贸组织规则的补贴规定和歧视性规定。遵循“谁制定，谁清理”的工作原则，各部门、各地方负责对本部门、本级政府和所属部门制定的规章和规范性文件予以清理。规章、规范性文件的主要内容与世贸组织有关规则相抵触的，要明令废止。规章、规范性文件的个别条款与世贸组织有关规则相抵触的，要对有关条款予以修改。清理工作中,应当通过各种方式，广泛听取专家学者、基层部门、企业和社会公众等各方面的意见。废止、修改决定按法定程序讨论通过后，应当公布清理结果。
三、严格执行备案审查制度，坚决监督和纠正已出台的与世贸规则不一致的规定

法规规章和规范性文件备案制度是一种对抽象行政行为的监督制度，它既包括行政机关依据宪法和法律实施的内部层级监督，也包括各级人大常委会依据宪法和法律对本级政府行使的监督职权。备案审查是在法规规章和规范性文件出台后的事后审查。
（一）已建立并实施的备案审查制度。
1、行政法规、地方性法规要报全国人大常委会备案，地方性法规、规章要报国务院备案。

2000年公布的《立法法》规定行政法规、地方性法规要在公布后30日内报全国人大常委会备案。2001年国务院制定的《法规规章备案条例》，要求地方性法规（地方性法规，经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会依照法定职权和程序制定的经济特区法规，以及自治州、自治县的人民代表大会依照法定职权和程序制定的自治条例和单行条例）和规章要在公布之日起30日内报送国务院备案。国务院法制机构依照规定负责国务院的法规、规章备案工作，履行备案审查监督职责。

2、地方各级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定要报上一级人民代表大会常务委员会备案；县级以上地方各级人民政府发布的决定、命令要报本级人民代表大会常务委员会备案。市县政府发布的规范性文件，要报上一级政府备案；市县政府部门发布的规范性文件，要报本级政府备案。

2006年公布的《监督法》规定“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定。”

2001年国务院《法规规章备案条例》规定“省、自治区、直辖市人民政府应当依法加强对下级行政机关发布的规章和其他具有普遍约束力的行政决定、命令的监督，依照本条例的有关规定，建立相关的备案审查制度”。

2008年国务院公布的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》要求市县政府发布规范性文件后，应当自发布之日起15日内报上一级政府备案；市县政府部门发布规范性文件后，应当自发布之日起15日内报本级政府备案。

目前，全国31个省市自治区都建立了规范性文件备案审查制度。如：2011年度全国31个省、自治区、直辖市政府共收到本级政府所属工作部门和市（地、州、盟）政府报送备案的规范性文件12325件，经审查发现353件存在问题，约占总数的2.86%，截至2011年底已经处理纠正了326件，占92.4%。2011年，保定、齐齐哈尔、泉州、东营、郴州、丽江等6个设区的市政府在法制办设立了专门的规范性文件备案审查机构。

备案审查的事项一般是：是否超越权限；下位法是否违反上位法的规定；地方性法规与部门规章之间或者不同规章之间对同一事项的规定不一致，是否应当改变或者撤销一方的或者双方的规定；规章的规定是否适当；是否违背法定程序。国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为行政法规、地方性法规、规章和规范性文件存在上述审查事项的，都可以向接受备案的机关书面提出审查建议，由具体负责审查的工作机构研究并提出处理意见，按照规定程序处理。
（二）不足之处

1、备案审查的事项不包括是否与世贸规则相一致。国家有关法规规章的备案规定中，只是要求对法规规章和规范性文件的合法性进行审查，没有要求对其内容与世贸规则是否一致进行审查，更没有对其审查程序、审查职责和责任追究等作出专门的规定。是否审查本地区、本部门出台的措施与世贸规则一致性，取决于本地区、本部门的重视程度和审查机构的工作人员对世贸规则和相关知识的了解掌握程度。

2、对与世贸规则不一致规定的备案审查，在审查环节、程序方面没有作出一些专门的规定。
（三）完善相关制度并做好备案审查工作。
我们应当完善相关制度并充分发挥备案审查的作用：

1、完善有关制度。一是在有关备案审查的法律法规和国务院文件中将与世贸规则是否一致规定为备案审查的事项。接受报备的机关要对报备的法规规章和规范性文件进行严格审查，既要对是否超越权限，是否违反上位法规定等进行审查，也要审查是否与世贸组织规则和我国政府承诺相一致。二是从国家制度层面对规范性文件的备案审查作出具体规定，如对报备机关、审查程序和处理原则等方面作出较为具体的规定。

2、对与世贸规则不一致规定的备案审查，在审查环节、审查程序等方面作出一些专门的规定。由于与世贸规则不一致的规定审查起来专业性较强、难度较大，因而应当在备案审查环节、审查程序等方面作出一些专门的规定。如：建立专家咨询机制，组织力量对法规规章和规范性文件中与世贸规则不致的规定主动进行专项审查。对存在与世贸规则不一致规定的，除建议制定机关自行纠正外，更应当提出处理意见报上级人大常委会或本级人民政府决定，予以改变或者撤销。

3、通过备案审查制度对制定机关的随时清理和定期清理工作予以监督。
总之，我们应当通过及时审查清理与世贸规则不一致的规定和严格实施有效的防范、监督机制，确保出台的法规、规章和规范性文件与WTO规则及我国的入世承诺相符合，维护法制的统一和尊严。

【作者简介】 
徐志群，国务院法制办政府法制协调司处长。