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国际经济法年会论文系列（二十四）：经济危机下我国开展反补贴研究的重要意义 |
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时间：2010-02-01
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摘要：反倾销、反补贴和保障措施是世界贸易组织框架下的重要贸易救济制度。目前，反补贴问题成为我国对外贸易摩擦的新热点。中国近年来遭受外国政府反补贴调查26起，并已成为受到反补贴调查最多的国家之一。外国已经裁决的反补贴案件表明，反补贴调查不仅是对我宏观经济政策的挑战，也是对我国金融制度、土地制度等制度已经市场化的否定。预计在未来，外国政府对我国的反补贴调查仍会呈上升趋势。这种情况无疑凸现了深入对国际反补贴制度研究的重要意义。
关键词：经济危机 反补贴 宏观经济政策 意义
一、国际贸易保护势力有所抬头
最近，美国国内产业接连对中国油井管产品和轮胎产品发起“反倾销、反补贴”和“特殊保障措施”调查申请，涉案金额巨大，涉及中国众多企业的利益。中国商务部对此表示高度关切，商务部副部长钟山为此于2009年4月27日约见美驻华使馆临时代办彭达，就美国产业界向美政府申请对中国油井管展开反倾销反补贴调查及对中国乘用车轮胎展开特保调查事进行交涉；同期，正在美国访问的中国商务部部长陈德铭在同美国商务部长骆家辉、美国贸易代表柯克会谈时，也希望美国慎用和避免滥用贸易救济措施。
对原产于中国的油井管产品进行反倾销反补贴合并调查是美国产业界对中国产品提起的第14次双反调查申请，涉及中国宝钢、天津钢管等国有大型企业，一旦立案，将成为历史上国外对华反倾销反补贴最大案值的案件，总值约32亿美元。在倾销方面，美国的申请人主张，中国是非市场经济国家，要求以印度作为替代国，确定正常价值的平均倾销幅度为80.72％。[1]在补贴方面，美国的申请人指控我国中央和地方政府部门向油井管产业提供了优惠贷款、政府资本投入、所得税优惠、增值税优惠、土地优惠、低价提供原材料、外商投资企业税收优惠以及政府赠款等9大类37个补贴项目。
2009年4月29日，美国国际贸易委员会在《联邦纪事》上发布公告，对中国产乘用车和轻型货车轮胎启动特别保障措施调查。该案由美工人联合会代表美国内13家轮胎生产企业的工人提出。根据美方统计，2008年中国产乘用车轮胎出口美国4600万条，金额达17.88亿美元。申请方指控中国产品对美出口激增，对美国内产业造成市场扰乱，要求美政府对中国乘用车轮胎采取每年2100万条的配额限制。该案是美对我发起的第七起、也是涉案金额最大的一起特保调查。
综上，2009年4月份的油井管产品双反案和轮胎特保案，涉案金额已约50亿美元，单这两个案件的涉案金额就接近于2008年“两反两保”[2]涉案的总额（约60亿美元）。由此可见，在当前国际经济形势下，美国国内贸易保护势力明显抬头，“两反两保”仍然是当前贸易摩擦的主要形式，我国应对贸易摩擦的形势十分严峻。
二、反补贴调查成为当前热点问题
谈到发达国家对我国出口产品的反补贴调查，应当被首先提到的是加拿大的作用。2004年4月，加拿大对中国烧烤架发起反倾销反补贴合并调查。该案在世界范围内首开了对中国产品进行反补贴调查的先例。随后，加拿大又对我国的紧固件、复合木地板、铜制管件和无缝石油套管等出口产品发起了反倾销反补贴合并调查。到目前为止，加拿大已经对我国发起了8起反补贴调查。
在美国，法院对反补贴的认识经历了一个转变过程。1986年，美国的一个联邦上诉法院在判决乔治城钢铁公司诉美国案时指出，非市场经济体的任何不当行为，应当由反倾销法而不是由反补贴法来处理。这在后来被归结为“反补贴不适用于非市场经济国家”的规则。在这之后，美国商务部在一段时间内对非市场经济国未进行过反补贴调查。由于美国在贸易救济领域的影响力，其他国家在这一问题上也与美国保持了一致。然而，从2006年开始，美国在依然不承认我国市场经济地位的前提下，改变了其20多年来不对非市场经济国家发起反补贴调查的惯例。这一年的11月，美国对中国出口铜版纸发起反倾销反补贴合并调查。这是美国第一次对我国出口产品提起反补贴调查。此后，美国接连对我国标准钢管、薄壁矩形钢管、复合编织袋、非公路用轮胎、未加工橡胶磁、亚硝酸钠、环状焊接碳素钢管、低克重热敏纸、不锈钢焊接压力管、柠檬酸和柠檬酸盐、环形碳素管线管、除草设备、厨房置物架和挂物架出口产品等发起调查。到目前为止，在短短两年半的时间里，美国已经对我国发起了14起反补贴调查，其频率之高、规模之大，在全球贸易救济调查的历史上都是罕见的。
在加拿大和美国的带动下，其他国家也纷纷加入了对我国出口产品进行反补贴调查的行列。2008年，澳大利亚、南非、印度也开始对我国的产品进行反补贴调查，其中，澳大利亚两起，分别针对中国的卫生纸和空心钢管；南非一起，针对的是我国的不锈钢洗涤槽；印度一起，针对的是我国的亚硝酸钠产品。欧盟至今还没对我国产品进行反补贴调查，但是随着欧盟《第905/98号规则》的通过，使中国有可能被作为市场经济国家对待[3]，且据报道，欧盟正在加紧收集和研究我国企业获政府补贴的情况。因此，欧盟正紧随美国而行，对中国产品发起发补贴调查的可能性日益增大。另外，从2004年5月1日起，欧盟已经扩大为25个成员国，按照欧盟的共同贸易政策，欧盟的现行贸易救济法规将全部适用于这些成员国，因此，一旦我国受到欧盟的反补贴调查，其影响将会如何可想而知。
综上，在现在和不久的将来，对反补贴问题的研究是国际经济法领域最热的问题之一。
三、中国已成为反补贴调查的第一目标国
在WTO涉及的范围内，反补贴手段只得到了少数WTO成员的采用；在已发生的贸易摩擦案件中，反补贴案件的数量所占的比例较低；而在这些案件中，发起国主要是发达国家，反补贴案所涉及的产品类型主要为钢铁、农产品、轻工、化工产品,纺织品和服装等。
根据WTO的统计，自该组织于1995年1月1日正式成立至2008年6月30日，共有18个WTO成员国发起过反补贴调查[4]，总数为209起。[5]而在同期，提起的反倾销调查数量较多，共3305起；其中，发起调查最多的国家是美国，共85起；欧盟47起；加拿大22起，它们发起的调查约占案件总数的3/4。其中，自2004年加拿大对我国发起第一起反补贴调查以来，世界反补贴调查数与以中国为目标的调查数的比例逐年变化，从2004年的8：3，到2007年的11:8，再到2008上半年的8：6。该比例的变化充分说明，中国已经成为了反补贴调查的第一目标国。
从1995年1月1日至2008年6月30日，有14个WTO成员国采取了反补贴措施，数量为121起。其中，美国40起、欧盟23起、加拿大12起。
四、反补贴法成为国际经济法领域热点问题的原因
为什么美欧西方国家开始对我国使用反补贴的贸易保护工具，并且以美国为典型的发达国家不动则已，一旦改变其传统做法，就频频对我国产品反补贴调查?用一句中国的传统的古话来说就是：醉翁之意不在酒。下面以美国为例，对反补贴调查的深层动机进行剖析。
美国对中国补贴问题的关注由来已久。美国的产业界、政府以及国会一直对中国的补贴保持了相当程度的敏感，认为这是存在于中国的结构性问题。尤其是近年来中国对美出口的日益扩大，中国对美贸易顺差的增长，使美国国内产生了“中国出口的高速增长得益于政府补贴”的指责。早在2004年，美国商务部和贸易谈判代表办公室就在其联合向国会发布的《补贴执行年度报告》中表示:“美国的补贴专家正在寻找更多的关于中国出口补贴和进口替代方面的补贴项目和政策”,并检查中国在纺织品、钢铁、化工和机器制造等产业的补贴实践。2009年2月发布的年度报告也延续了其自2001年中国加入WTO以来的一贯做法，将中国单独列出。由此可见，美国对于中国补贴的关注程度远远超过了其对其他国家补贴的关注。
据中国海关统计，2008年中国实现对美国的贸易顺差高达1708亿美元。美国媒体报道称，越来越多的美国人认为，进口到美国的廉价商品最终冲击了美国国内的工作岗位；美国过去的开放贸易政策一定程度上为如今的经济衰退埋下祸根。这一点从美国国会顺利采纳经济刺激计划中的“购买美国货”条款可以得到印证。而奥巴马在2008年竞选时公布的致美国全国纺织业组织理事会的信中称：“中国必须改变其政策（包括汇率政策），以便减少对出口的依赖，更多依靠国内本土需求的增长”；并表示，他会利用所有的外交手段促使中国改变。奥巴马曾在选举时公开表示支持《2007年公平汇率法案》的通过，而根据该法案的规定，汇率操纵应属美国贸易法中的出口补贴。他还许诺，将加强美国贸易代表办公室的贸易执行力度。2009年1月，美国财政部长也指出；“中国对人民币进行了操纵。”然而，美国政府的强硬姿态在最近有所缓和。2009年4月16日，美国政府在其向国会提交的一份有关国际汇率做法的报告中，改变了以前所持有的立场，拒绝将中国视为汇率操纵者，认为中国在最近的几个月时间里采取了许多措施来提高人民币汇率的灵活性。尽管如此，美国政府试图将反补贴调查与人民币挂钩的做法也值得引起我们的高度重视。
美国对华发起反补贴调查，是其对中国宏观经济体制在政策层面进行挑战并施加影响的一个步骤。对于中国的宏观经济政策，美国一直试图通过双边或多边的途径加以影响，使我国按照其愿望进行调整。其中包括人民币汇率问题、产业政策问题、税收问题等等，但收效甚微。美国目前选择以补贴为切入点，可以对我宏观政策的多个方面进行挑战。这是因为，一国的补贴政策可以涉及到其税收制度、产业政策、金融体系、土地政策甚至汇率制度等宏观经济体制以及管理模式；而反补贴的调查对象可以为一国的中央或地方政府；通过反补贴调查还可以直接依据美国法对被调查的中国经济政策进行评价。反补贴调查所具有的特殊性，使其成为美国当前挑战我国经济体制的合适工具。
总之，美国对中国的反补贴调查，立案方面并不是仅仅是应产业界的申请而提供救济，措施目的也不仅仅是为了限制我国某些产品的出口，最后决策也不仅仅是基于案件调查人员在技术层面的考虑。实质上，美国对中国产品进行的反补贴调查，有其浓厚的政治背景。其着眼点在于，通过反补贴调查来对我国的宏观经济政策施加影响，从近期满足其国内政治的需要，从远期符合其影响中国现行体制的目标。
五、国外反补贴调查的危害
目前，国外反补贴调查造成的危害突出地表现在以下几个方面：
首先，在当前发生的经济危机情况下，我国成为危机的最大受害者，各国的贸易保护主义导致的贸易救济措施的滥用对我国产品出口产生了更为严重的阻碍。WTO先后发布的《2009年世界贸易报告》和《经济和金融危机以及贸易发展相关问题报告》上百次提及中国，就危机对中国贸易的影响进行了分析。其得出了两个结论：（1）中国贸易在此次危机中受害最大。中国是全球第二大出口国，第三大进口国，贸易依存度高。2007年，中国对其主要出口前六位贸易伙伴（视欧盟为一个整体）占出口总额的70%，而现在这些国家进口需求萎缩，导致中国出口锐减。（2）中国是各国贸易限制措施的主要受害者。在此形势下，反补贴作为贸易救济措施，一旦被滥用，就会导致我国产品出口难度进一步增大，对我国的经济造成严重的损害。
其次，相比于反倾销，反补贴调查的三个特殊性也决定了其应对工作更加复杂、更加敏感：（1）反倾销调查主要是由行业和企业直接应对，政府间接指导协调，而反补贴案是在对企业进行的调查基础之上，还直接对政府进行调查，故在应对工作中，要求政府部门直接参与。（2）反补贴应对工作涉及从国务院到地方的多个和多级政府部门，甚至涉及到乡镇的相关政府部门，是一种对中国政府全方位的调查。（3）我方政府面临着接受国外调查机构相应的实地复核的问题。
上述复杂问题的产生，是因为我国加入WTO之后，在享有作为成员的权利的同时，也要承担相应的义务。自我国于2001年12月11日加入WTO之后，按照《补贴与反补贴措施协定》，其他成员政府调查机构有权在其依据规则进行立案后向被调查国政府和企业发问卷，并可以就补贴问题到另一国进行实地调查。被调查方相关部门如果不进行相应配合，调查国政府有权根据所能掌握的信息情况进行裁决。也就是说，在加入WTO之后，我们必须按照WTO的规则行事，否则就会承担WTO规则中的不利后果。
第三，要妥善应对反补贴调查，对我国政府的工作提出了更高的要求。在外国政府提起的反补贴调查中,对我中央政府补贴项目的调查已达数十项，对地方政府补贴项目调查也逾百项，因而贸易摩擦从产品摩擦扩张到制度层面的摩擦。例如，美国铜版纸案涉及我国家重点项目技术改造资金、政策性贷款、购买国产设备抵免所得税、山东地区增值税退税、天然林保护工程等20个补贴项目。美国标准钢管案申诉书指控我国23家企业从政府获得了29个补贴项目。这些指控的补贴项目涉及到了中央政府的不同部委，以及地方政府和部门。在应对反补贴调查时，不论是填写问卷还是配合调查，没有部门的密切协作、相互配合，根本无法进行个案的应对。在已经进行的反补贴案件应对工作中，我国政府回答政府问卷和补充答卷的工作量相当巨大。这就对我国政府政策的一致性、我国政府工作人员对政策出台的理解和把握、各个部门的协调和高效运作，都提出了更高的要求。
六、加强反补贴问题研究的重要意义
从以下几个方面看，在当前的形势下，加强反补贴问题的研究具有十分重要的意义：
首先，自加拿大首开对我反补贴调查的先例之后，在短短的5年时间里，我国已经遭受到了5个国家发起的26起反补贴调查。其中，美国14起，占一半以上。反补贴由此成为当前国际经济法领域的热点。如前所述，反补贴调查的对象是政府的补贴项目，调查手段主要是调查问卷和实地复核。调查问卷的作用在于使政府回答补贴政策、项目和金额，而实地复核主要是对提交的答卷进行核实。相比于我国近30年的反倾销经验来说，我国的反补贴调查应对只有短短的4年多时间，而反补贴工作任务新，专业性强，要求高。这就需要我国的地方政府及企业进一步普及补贴与反补贴知识，努力培养一支熟悉WTO规则和反补贴应对工作的队伍。
其次，从我国已经应对的反补贴调查案件来看，效果并不十分理想。在26个反补贴调查中，有3个案件还在调查阶段，其余的23个案件中，除了澳大利亚的卫生纸案和南非的不锈钢洗涤槽案由于申请人和国内产业撤诉而终止，在已经做出裁定的21个案件中（均为美国和加拿大对我国的反补贴调查案件），有17个终裁认为我国的出口产品存在补贴，2个初裁认为我国产品存在补贴。这就需要我们进一步加强对反补贴制度的研究。
第三，国外反补贴调查针对着我国多项宏观经济政策。从已经发起的调查来看，加拿大反补贴调查项目主要是：特定地区鼓励政策、对出口实绩和雇用普通工人提供的补贴、优惠贷款和贷款担保、赠款、所得税优惠项目、原材料和设备关税及税收减免、土地使用费减免、从国有企业购买产品；美国反补贴调查项目主要是：优惠贷款、低价提供要素投入、政府拨款项目、所得税项目、间接税和进口关税项目、地方补贴项目、外汇项目、债转股、原材料出口限制。
当前世界经济金融危机日趋严峻，为抵御国际经济环境对我国的不利影响，我国政府须采取灵活审慎的宏观经济政策，以应对复杂多变的形势。其中，为扩大内需、促进经济增长，我国政府出台了10项措施，2008年第4季度先增加安排中央投资１０００亿元，2009年灾后重建基金提前安排２００亿元，带动地方和社会投资，总规模达到４０００0亿元。
如前所述，国外反补贴调查可以对我国经济的宏观政策进行发放调查问卷和进行实地复核。在上述10项措施中，第3项是“加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设，重点建设一批客运专线、煤运通道项目和西部干线铁路，完善高速公路网，安排中西部干线机场和支线机场建设，加快城市电网改造”；第9项是“在全国所有地区、所有行业全面实施增值税转型改革，鼓励企业技术改造，减轻企业负担１２００亿元”；第10项是“加大金融对经济增长的支持力度。取消对商业银行的信贷规模限制，合理扩大信贷规模，加大对重点工程、“三农”、中小企业和技术改造、兼并重组的信贷支持，有针对性地培育和巩固消费信贷增长点”。在这些措施中，第3项中的基础设施建设，如何与国外对基础设施的定义相对接，如何在不引发国外反补贴调查的情况下加强基础设施建设；第9项中的给企业减负，如何避免成为反补贴法意义上的赠款和债务免除；第10项中的加大对中小企业的支持，如何避免成为对特定企业或产业的补贴？这些都是我国在进行宏观经济调控中需要进一步研究的内容。
第四，我国中央经济工作会议将保持经济平稳较快发展作为2009年经济工作的首要任务，明确要在保增长上下功夫，把扩大内需作为保增长的根本途，同时要努力保持出口稳定增长。要实现中央经济工作会议定下的目标，在保增长上下功夫，努力保持出口稳定增长，就必须认真研究和应对国外贸易救济措施，尤其是国外对我国日益频繁发动的反补贴措施，保证我国产品的正常出口。
七、反补贴研究的现实意义
在当前的形势下，进行反补贴研究的现实意义，集中地体现在以下两个方面：
首先，通过加强对反补贴法的研究，对其他国家反补贴调查技术环节的研究，为我国政府如何应对外国反补贴调查提供决策的依据，并同时为我国政府可能发起的对进口产品的反补贴调查提供借鉴。研究其他国家和WTO有关补贴和反补贴协定的有关规定，可以对我国的补贴政策进行梳理，为我国的补贴政策与WTO多边规则相一致提供清理原则和建议，加深我国对WTO补贴与反补贴规则的理解，同时，在进一步分析我国应对国外反补贴案件的基础之上，积累应对国外反补贴的经验，培养反补贴队伍。
其次，根据WTO的《补贴与反补贴措施协定》，并非所有的补贴都是违反规则的。该协定将补贴分为两大类，即禁止性补贴和可诉性补贴。对于禁止性补贴，包括出口补贴和进口替代补贴，是一律禁止的；而对于可诉性补贴，即具有专项性的补贴，并非WTO规则所禁止，一国政府可以继续提供专项性的补贴。当然，其他国家产业因受到补贴的进口产品而受到损害，可以提请进行反补贴调查。这意味着，补贴，即使是给特定企业、产业和地区提供的有专项性的补贴，如果对经济发展有必要，政府可以继续提供，提供补贴是政府管理经济的权利；另一方面，受到补贴影响的国家，可以依据WTO规则启动反补贴调查，这也是其作为WTO成员所享有的权利。因此，如果能够对补贴与反补贴的规则进行深入、细致和透彻的研究，就可以在WTO的领域内，在研究好基本游戏规则的前提下，运用好我国作为WTO成员国所拥有的权利，为我国的经济和社会发展服务。只有熟悉了规则，我们才能清楚自己的底线，才能更好地对所需要的行业进行补贴，同时才能更好地应对国外的反补贴调查。
王军：对外经济贸易大学法学院教授。
官松：对外经济贸易大学法学院博士生。 [1] 根据WTO《反倾销协定》，当一产品自一国出口至另一国的出口价格低于在正常贸易过程中出口国供消费的同类产品的可比价格，即以低于正常价值的价格进入另一国的商业，则该产品被视为倾销。如在出口国国内市场的正常贸易过程中不存在该同类产品的销售，或由于出口国国内市场的特殊市场情况或销售量较低，不允许对此类销售进行适当比较，则倾销幅度应通过比较同类产品出口至一适当第三国的可比价格确定，只要该价格具有代表性，或通过比较原产国的生产成本加合理金额的管理、销售和一般费用及利润确定。 [2] 反倾销、反补贴、保障措施和特殊保障措施。 [3] 1998年4月欧委会和理事会达成一致，通过905/98号理事会规则，决定对俄罗斯、中国及其他为反倾销目的而作为非市场经济体处理的国家适用“特殊的反倾销体制”。该体制对来自中、俄两国的出口企业给予分别裁定税率提供了可能性。即对涉及这两国的进口产品进行的反倾销调查，如果满足一定的条件，在计算正常价值时可在个案基础上采用进口国国内价格和成本作为衡量依据。该规则于1998年7月1日生效。 [4] 反补贴调查不同于采取反补贴措施。以美国《1930年关税法》规定为例，调查机关（美国商务部）进行反补贴调查有下列两种启动方式：（1）商务部提起：美国商务部根据掌握的情况，认为有必要对法律规定征收反补贴税的要素是否具备进行调查的时候，可以启动反补贴调查。（2）通过申请提起：在提出申请时，申请人应向国际贸易委员会和商务部同时提出书面申请书。而采取反补贴措施的条件是，美国商务部和国际贸易委员会都做出肯定的最终裁定，在这种情况下，商务部在收到国际贸易委员会决定的7日内发布反补贴税令。 [5] 同期发生的保障措施案件为161起。
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